摘要

行政權(quán)力的主體從以往的認(rèn)識(shí)來(lái)講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權(quán)力的行政組織機(jī)構(gòu)，通常包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)的組織。從理論上講它并無(wú)不妥，因?yàn)樾姓?quán)力是國(guó)家權(quán)力或稱公共權(quán)力，它不屬于任何個(gè)人，即使這種權(quán)力由任職于行政機(jī)關(guān)中公務(wù)人員來(lái)實(shí)際行使。但他們是代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力行使的法律后果也歸屬于行政機(jī)關(guān)。但是，如果研究行政權(quán)力的制約問(wèn)題，在這一層面上認(rèn)識(shí)權(quán)力主體是不夠的。因?yàn)?，將?quán)力制約只限于行政機(jī)關(guān)這樣一個(gè)權(quán)力主體并不能更深入細(xì)致地觸及問(wèn)題的關(guān)鍵，行政機(jī)關(guān)違法或者是濫用行政權(quán)力是如何作出來(lái)的？毫無(wú)例外，他都是行政機(jī)關(guān)中的人代表行政機(jī)關(guān)做出來(lái)的，任何錯(cuò)誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，行政權(quán)力的制約，主要是制約行政權(quán)力主體的實(shí)際主體。即對(duì)“人”的制約。國(guó)家公務(wù)人員作為實(shí)際行為的例行者，又是普通公民。作為一個(gè)個(gè)獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)人”有追求自身利益最大化的要求。因此我們應(yīng)當(dāng)在各部門(mén)內(nèi)部建立目標(biāo)責(zé)任制，固定并公開(kāi)權(quán)利運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)，減少權(quán)力自由運(yùn)用的空間。對(duì)行政權(quán)力形成有效的制約。

按照現(xiàn)代政治原理，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于公民個(gè)人權(quán)利的讓與。政府代表公民行使國(guó)家權(quán)力，也是惟一可以行使行政權(quán)力的主體（注釋1）。行政主體作為行政權(quán)力中一個(gè)最基本的要素，它是抽象權(quán)力的實(shí)際載體，決定著權(quán)力的具體掌握和運(yùn)用。行政權(quán)力沒(méi)有具體的掌握和運(yùn)用是沒(méi)有意義的。因此，對(duì)行政權(quán)力的制約是一個(gè)極為重要的環(huán)節(jié)。一般認(rèn)為行政權(quán)力的主體是政府部門(mén)。但是權(quán)力的實(shí)際例行是靠人來(lái)實(shí)施的。因此，筆者把行政權(quán)力的主體從名義上的擁有和實(shí)際上的掌握運(yùn)用劃分為形式主體和實(shí)際主體。即抽象的政府部門(mén)和實(shí)際例行的人。首先我們來(lái)看一下行政權(quán)力的形式主體和實(shí)際主體。

一行政權(quán)力的形式主體與實(shí)際主體

行政權(quán)力的主體從以往的認(rèn)識(shí)來(lái)講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權(quán)力的行政組織機(jī)構(gòu)，通常包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)的組織。從理論上講它并無(wú)不妥，因?yàn)樾姓?quán)力是國(guó)家權(quán)力或稱公共權(quán)力，它不屬于任何個(gè)人，即使這種權(quán)力由任職于行政機(jī)關(guān)中公務(wù)人員來(lái)實(shí)際行使。但他們是代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力行使的法律后果也歸屬于行政機(jī)關(guān)。但是，如果研究行政權(quán)力的制約問(wèn)題，在這一層面上認(rèn)識(shí)權(quán)力主體是不夠的。因?yàn)?，將?quán)力制約只限于行政機(jī)關(guān)這樣一個(gè)權(quán)力主體并不能更深入細(xì)致地觸及問(wèn)題的關(guān)鍵，行政機(jī)關(guān)違法或者是濫用行政權(quán)力是如何作出來(lái)的？毫無(wú)例外，他都是行政機(jī)關(guān)中的人代表行政機(jī)關(guān)做出來(lái)的，任何錯(cuò)誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，要么它是行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)個(gè)人的決策錯(cuò)誤，即使是集體討論的決定也是領(lǐng)導(dǎo)層中每個(gè)成員個(gè)人的錯(cuò)誤行為。如錯(cuò)誤地作出了行政處罰、行政強(qiáng)制的決定等等。要么它是下屬公務(wù)人員個(gè)人的共同錯(cuò)誤，如下屬公務(wù)人員在承辦案件時(shí)未查明事實(shí)錯(cuò)誤定性，作出錯(cuò)誤的匯報(bào)并擬定錯(cuò)誤的處理決定，而領(lǐng)導(dǎo)人員因工作疏忽，馬虎，隨隨便便相信并簽署批準(zhǔn)等。

行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員在行政管理中因個(gè)人的不良因素所做出的行使職權(quán)的行為，最后均以行政機(jī)關(guān)的名義出現(xiàn)。在外部表現(xiàn)上則都成為行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男袨?。如利用職?quán)蓄意打擊報(bào)復(fù)，暴力執(zhí)法等問(wèn)題。因此，制約行政權(quán)力主體如只談制約行政機(jī)關(guān)而不涉及制約行政機(jī)關(guān)中的人，是不能從根本上解決問(wèn)題的。為此，在研究對(duì)權(quán)力主體制約時(shí)，我們要對(duì)權(quán)力主體作形式主體和實(shí)際主體的劃分，并分別討論兩類(lèi)主體的制約問(wèn)題。

一、土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)行的背景

1.時(shí)展下家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制弊端突顯。從改革開(kāi)放至今，中國(guó)的農(nóng)村土地建設(shè)經(jīng)歷了由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向土地流轉(zhuǎn)實(shí)行的過(guò)渡，這樣的結(jié)果無(wú)疑是由社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)村實(shí)際問(wèn)題決定的。不可否認(rèn)，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使當(dāng)時(shí)大部分的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速地發(fā)展。但是，在時(shí)展進(jìn)程的洪流中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不足就慢慢顯露出來(lái)。分散經(jīng)營(yíng)的脆弱、土地成本的增加、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下滑、農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，這些因素都造成農(nóng)民土地負(fù)擔(dān)過(guò)重，負(fù)擔(dān)過(guò)重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者無(wú)法使土地原本的效益得到實(shí)現(xiàn)，無(wú)法獲得土地創(chuàng)造的價(jià)值，土地閑置現(xiàn)象加劇，土地流轉(zhuǎn)就是基于這樣的前提產(chǎn)生和發(fā)展的。2.社會(huì)主義法律保護(hù)新農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第10條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都由農(nóng)民組成，一方面農(nóng)民可以承包集體土地?fù)碛袕氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力，另一方面農(nóng)民可以放棄承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)而獲得收益，這就為農(nóng)民“占有”土地提供了法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)土地承包法》明確規(guī)定“農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。國(guó)家保護(hù)承包方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”?？梢?jiàn)，在法律允許的條件下，承包戶完全可以在堅(jiān)持土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。3.促進(jìn)三農(nóng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展下，發(fā)展才是硬道理越來(lái)越深入人心。不但城市要發(fā)展，農(nóng)村也要發(fā)展，如何使農(nóng)村又好又快地發(fā)展呢?顯然，發(fā)展農(nóng)村的關(guān)鍵是土地，只有將土地作為“商品”流動(dòng)起來(lái)，實(shí)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，才能獲得農(nóng)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)效益和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展也必定會(huì)推動(dòng)農(nóng)村的結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，現(xiàn)代化、規(guī)?；?、機(jī)械化的農(nóng)業(yè)新時(shí)代才能夠?qū)崿F(xiàn)。與之相隨的就是農(nóng)民整體素質(zhì)的全面提升，社會(huì)主義新農(nóng)村的愿景也可以早日實(shí)現(xiàn)。在發(fā)展三農(nóng)的任務(wù)面前，開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。

二、土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

作為時(shí)展的產(chǎn)物，土地流轉(zhuǎn)的實(shí)行在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，但是隨著時(shí)展的檢驗(yàn)，土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題也日益明顯，成為制約農(nóng)民增收的擋路石。1.立法不規(guī)范。在論述土地流轉(zhuǎn)實(shí)行的背景中，在第二點(diǎn)社會(huì)主義法律保護(hù)新農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)中，列舉了《中華人民共和國(guó)憲法》第10條的規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。確實(shí)在法律上明確土地的所有權(quán)問(wèn)題，但是對(duì)何為“農(nóng)民集體”并未做明確界定，并將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織混用。同樣的界限不清還出現(xiàn)在《土地管理法》中規(guī)定村民小組具有經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利，而在我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》中，村民小組卻隸屬于村委會(huì)，無(wú)獨(dú)立地位，其對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)也就當(dāng)然地收歸村委會(huì)了。同樣，作為基層民主自治的村民委員會(huì)到底是不是集體土地所有權(quán)的主體，它是村集體事務(wù)的實(shí)際執(zhí)行操作者還是管理者，這些都沒(méi)有得到劃分。對(duì)于村民委員會(huì)和農(nóng)民集體本身并沒(méi)有明確的界定。在《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，然而農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容卻由發(fā)包方和承包方約定，并未法定化。由此，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以得到物權(quán)法的保護(hù)。2.行政干預(yù)過(guò)多。農(nóng)民集體土地所有權(quán)矛盾的核心問(wèn)題是政府在利益驅(qū)動(dòng)下的政治操縱和強(qiáng)勢(shì)介入。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家計(jì)劃決定生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少和如何分配，土地的控制權(quán)事實(shí)上不在所有者，而在國(guó)家手中。在實(shí)行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制后，國(guó)家基于其利益的需要，仍未放松對(duì)農(nóng)村集體土地的控制，只是變換了方式，通過(guò)政策和法律對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)進(jìn)行實(shí)際控制。土地所有權(quán)主體的虛位，使國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的支配更加暢通無(wú)阻?，F(xiàn)實(shí)中，圈地和拆遷問(wèn)題不斷，一些政府或部門(mén)濫用行政權(quán)征用土地，損害了農(nóng)民利益，導(dǎo)致了一些社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生。

三、土地流轉(zhuǎn)中存在問(wèn)題的解決方案

針對(duì)以上存在的問(wèn)題，目前最新的問(wèn)題解決途徑是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在2016年11月2日《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》中指出現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。在這樣的一個(gè)基本框架下，針對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的法律現(xiàn)狀，提出相應(yīng)的解決問(wèn)題的方法。具體可以采用的方法途徑有以下幾個(gè)方面。1.明確土地流轉(zhuǎn)中所有權(quán)問(wèn)題。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中關(guān)于“農(nóng)民集體”的表述不明確，使得所謂農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確。什么是“農(nóng)民集體”，作為基層民主自治制度的居民代表大會(huì)或者是村民代表大會(huì)，像這樣的必須要有確定的組織形式和組織機(jī)構(gòu)。除此之外，這個(gè)集體組織需要被法律承認(rèn)并且具備相應(yīng)的民事主體資格，在憲法主體下，能夠依法享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。最后，組成“農(nóng)民集體”的成員應(yīng)為具有當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民，非農(nóng)業(yè)戶口的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶除外。因此，我國(guó)以立法的形式明確土地流轉(zhuǎn)中所有權(quán)問(wèn)題。保證農(nóng)民集體所有權(quán)的主體明確清晰才能真正落實(shí)農(nóng)民的土地集體所有權(quán)。與此同時(shí)，農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)有自己的法人代表，按照法律規(guī)定的法人權(quán)利來(lái)代表機(jī)關(guān)，運(yùn)行財(cái)產(chǎn)。同時(shí)成立針對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，反映農(nóng)民意志，站在最廣大農(nóng)民的根本立場(chǎng)上，使它真正成為能夠代表農(nóng)民利益、反映農(nóng)民意志的機(jī)構(gòu)。另外，還要設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，落實(shí)政策，解決問(wèn)題。同時(shí)，轉(zhuǎn)變村委會(huì)等組織的職能，更加注重管理和服務(wù)，更好地解決農(nóng)民的切身問(wèn)題。2.明確土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的土地權(quán)利。我國(guó)《民法通則》第71條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民可以對(duì)自己的土地依照其性能和用途自主利用的權(quán)利。在農(nóng)民集體所有財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的收益歸屬問(wèn)題上，收益應(yīng)該由農(nóng)民集體共有。財(cái)產(chǎn)上所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)依據(jù)法律或合同規(guī)定在受益人之間進(jìn)行分配。農(nóng)民集體共同享有對(duì)土地權(quán)利轉(zhuǎn)移和買(mǎi)賣(mài)的權(quán)利。我國(guó)法律應(yīng)明確規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，使其有明確的法律保護(hù)，防止出現(xiàn)由于當(dāng)事人雙方口頭約定而產(chǎn)生民事糾紛的現(xiàn)象。從法律根源上杜絕土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中問(wèn)題的產(chǎn)生。3.緩和人地矛盾，合理分配荒地。從我國(guó)目前農(nóng)村現(xiàn)狀分析來(lái)看，可以概括為：人多地少。在這樣嚴(yán)峻的形勢(shì)下，農(nóng)村一些未開(kāi)發(fā)的荒地便身價(jià)上漲，炙手可熱。對(duì)于這樣的土地資源，原有的分配政策是未婚男性比未婚女性分配得到的土地多。這樣盲目地以性別作為分配土地的標(biāo)準(zhǔn)，就容易造成人地矛盾和干群矛盾。而且人多地少本來(lái)就是客觀現(xiàn)實(shí)，所以更應(yīng)該把提高土地利用效率作為突破點(diǎn)，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，從而提高土地的單位產(chǎn)值。4.基層組織審慎用權(quán)。這里提到的基層組織就是農(nóng)民集體。在解決途徑的第一部分筆者就強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體的構(gòu)成和法律效力。這部分更加側(cè)重權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督。農(nóng)村集體有權(quán)決定集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和規(guī)劃。有權(quán)制定針對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的相應(yīng)管理制度，并自覺(jué)地監(jiān)督和實(shí)施這些制度，農(nóng)民集體的組成成員有權(quán)管理和支配自己占有的對(duì)應(yīng)財(cái)產(chǎn)。農(nóng)民集體不能過(guò)度干預(yù)。農(nóng)民集體所做出的重大決定，必須由農(nóng)民集體成員大會(huì)集體決定。同時(shí)農(nóng)民集體應(yīng)該切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶的利益。當(dāng)所有的財(cái)產(chǎn)遭受不法侵害時(shí)，農(nóng)民自治機(jī)構(gòu)有權(quán)排除不法侵害，并最終向人民法院起訴。當(dāng)農(nóng)民集體的法人出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，農(nóng)戶有權(quán)更換法人。

目前，縣鄉(xiāng)黨委政府為了學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)更進(jìn)一步推向深入，開(kāi)展了百名干部下村組的活動(dòng)，對(duì)影響和制約該鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的癥結(jié)進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)研。通過(guò)調(diào)查，找出了“三農(nóng)”方面幾個(gè)突出的問(wèn)題：

“三農(nóng)”問(wèn)題是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主要問(wèn)題，它著眼于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民。于是各種惠農(nóng)政策如春天里的陽(yáng)光淋浴著每一個(gè)農(nóng)民?

不是嗎?皇糧不繳了，還要反補(bǔ)給農(nóng)民，種子不愁了，有種子補(bǔ)貼，荒山地不耕了，有退耕還林補(bǔ)貼，肥料不心焦了，自有肥料補(bǔ)貼。種油菜有油菜補(bǔ)貼，種玉米有玉米補(bǔ)貼，養(yǎng)母豬有補(bǔ)貼，養(yǎng)母羊、母牛也有補(bǔ)貼，連養(yǎng)只母雞都有補(bǔ)貼。學(xué)校里書(shū)費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)免了，反而有特困生救助，有住宿生生活補(bǔ)貼。

我認(rèn)為，是不是補(bǔ)貼過(guò)多了，導(dǎo)致有些農(nóng)民心里不平衡了，出現(xiàn)了一些農(nóng)村中稀奇古怪的問(wèn)題：

一、合作醫(yī)療中的問(wèn)題

為了減輕農(nóng)民的住院難、看病難、生了大病負(fù)了巨債無(wú)力承擔(dān)的問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村合作醫(yī)療的若干政策，要求農(nóng)民都參加合作醫(yī)療，但農(nóng)民必須要交參合費(fèi)每人20元，國(guó)家還補(bǔ)助每人15元，其實(shí)，這相當(dāng)于把你的錢(qián)存在合作醫(yī)療證上，要抓藥的時(shí)侯，在合醫(yī)證上扣除。一旦生了大病要幾千幾萬(wàn)元才能解決的，就按你所醫(yī)療的費(fèi)用按比例給你報(bào)銷(xiāo)。有一部分人明確認(rèn)識(shí)了合作醫(yī)療的好處，每年主動(dòng)交費(fèi)參加合作醫(yī)療，于是就有合管站張貼出來(lái)的每一年度參合人員生病住院報(bào)銷(xiāo)的名單及數(shù)額，有四位數(shù)的，也有五位數(shù)的。其實(shí)，人人都不想生病，可“病”這個(gè)魔王，它就不管你想不想，愛(ài)找誰(shuí)就找誰(shuí)，找到誰(shuí)誰(shuí)就受不了。某組有個(gè)村民，他天天纏住村干部說(shuō)，他風(fēng)濕病醫(yī)了好多好多錢(qián)，證據(jù)、發(fā)票樣樣有，可就是得不到報(bào)銷(xiāo)，村干部都感到奇怪，哪有這樣的事！結(jié)果拿到他的合作醫(yī)療證一看，上面08年的參合費(fèi)都沒(méi)交，你沒(méi)參加合作醫(yī)療，人家怎么能補(bǔ)你錢(qián)?

編者按：本文主要從我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題；建立和完善我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管體系進(jìn)行論述。其中，主要包括：我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)狀、我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)上產(chǎn)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展已進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)緩慢的時(shí)期、我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題、市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)加劇,產(chǎn)險(xiǎn)費(fèi)率已到達(dá)危險(xiǎn)的“臨界線”、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人良莠混雜,既“坑”保戶又“炒”產(chǎn)險(xiǎn)公司、非保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)單位介入產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng),沖擊了產(chǎn)險(xiǎn)公司的正常業(yè)務(wù)、建立和完善產(chǎn)險(xiǎn)公司的內(nèi)控機(jī)制,強(qiáng)化產(chǎn)險(xiǎn)公司的內(nèi)部監(jiān)管、建立和完善行業(yè)自律組織,充分發(fā)揮其市場(chǎng)監(jiān)管的補(bǔ)充作用、調(diào)整和充實(shí)政府監(jiān)管部門(mén)的力量,發(fā)揮行政監(jiān)管的主導(dǎo)作用等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

據(jù)有關(guān)方面預(yù)測(cè),到2000年,我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng)保費(fèi)規(guī)模將達(dá)到1000億元(人民幣,下同),2010年將達(dá)到2000億元。對(duì)于這樣美好的市場(chǎng)前景,一方面我們要充滿信心,不懈追求,另一方面,我們也應(yīng)清醒地看到我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)業(yè)在這10多年的發(fā)展中已暴露出來(lái)的問(wèn)題。這些問(wèn)題如不能及時(shí)得到解決而任其泛濫,必將危及我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng)的進(jìn)一步健康發(fā)展。為此,在世紀(jì)之交我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng)改革與發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,我們要注重分析、研究我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng)已經(jīng)產(chǎn)生和可能產(chǎn)生的問(wèn)題,規(guī)范管理、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng),建立和完善我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管體系,促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

本文僅就那些由于市場(chǎng)主體規(guī)范經(jīng)營(yíng)意識(shí)不強(qiáng),現(xiàn)行監(jiān)管不夠完善而產(chǎn)生并可能制約我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的幾個(gè)問(wèn)題作一些分析。

一、我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

(一)我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)狀

1997年,我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)保費(fèi)總收入為1080.97億元,產(chǎn)險(xiǎn)收入首次低于壽險(xiǎn)收入,產(chǎn)壽險(xiǎn)占總保費(fèi)收入的比重分別為44.47%和55.53%,而在1990年末,產(chǎn)險(xiǎn)業(yè)務(wù)為壽險(xiǎn)的4倍左右。而且,1997年產(chǎn)險(xiǎn)比例的下降幅度是這兩年中最大的一次。同年,上海市保費(fèi)總收入為87億元,產(chǎn)、壽險(xiǎn)在總保費(fèi)中分別占32.2%和67.8%,產(chǎn)險(xiǎn)所占比重的下降速度更是大得驚人?？梢?jiàn),在短短幾年中,產(chǎn)壽險(xiǎn)比例結(jié)構(gòu)已發(fā)生了質(zhì)的變化。從某種意義上說(shuō),我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)上產(chǎn)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展已進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)緩慢的時(shí)期。這一現(xiàn)象的出現(xiàn),既是我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物,又是我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中積淀的種種問(wèn)題合力作用的必然結(jié)果。這些問(wèn)題許多是由市場(chǎng)主體規(guī)范經(jīng)營(yíng)意識(shí)不強(qiáng)、現(xiàn)行監(jiān)管體系不夠完善等原因造成的。因此,只有正視這些問(wèn)題,解決這些問(wèn)題,我國(guó)產(chǎn)險(xiǎn)業(yè)才能重鑄輝煌。

摘要:要對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效的制約，必須建立相互配合、相互支持，協(xié)調(diào)有效的制約方式。其主要包括權(quán)力制約、道德制約、權(quán)利制約，防止權(quán)力惡性擴(kuò)張和異化。

關(guān)鍵詞:權(quán)力;道德;權(quán)利

一、加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力制約的必要性

法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)思想家孟德斯鳩曾指出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！雹侔醋杂芍髁x的觀點(diǎn)，所謂個(gè)人自由就是指“人的一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，社會(huì)中他人的強(qiáng)制被盡可能減少到最小限度”。②由于行政權(quán)力涉及領(lǐng)域廣泛、自由裁量度大，其行政決策密切聯(lián)系著人民群眾利益。在轉(zhuǎn)型期，要求對(duì)行政權(quán)的行使實(shí)行積極有效的監(jiān)督和制約，為公民實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益提供有利條件和社會(huì)環(huán)境，以保障公民的自由和平等。通過(guò)制約行政權(quán)力，防止和糾正行政權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中中出現(xiàn)的異化，規(guī)范和約束行政權(quán)力，確保行政權(quán)力的運(yùn)作真正順民心、合民意。

二、導(dǎo)致權(quán)力不受制約的主要原因

當(dāng)前，我國(guó)正處于由傳統(tǒng)的、農(nóng)業(yè)的、封閉的社會(huì)向現(xiàn)代的、工業(yè)的、開(kāi)放的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。在政府行政的某些領(lǐng)域某些環(huán)節(jié)，出現(xiàn)了一些超越行政權(quán)和濫用行政權(quán)的現(xiàn)象，在某程度影響了政府的公信力和權(quán)威性。行政權(quán)得不到有效的制約，主要有以下三個(gè)方面：

目錄

一．行政權(quán)力的形式主體與實(shí)際主體

二．行政權(quán)力的實(shí)際主體是受制約的重點(diǎn)

三．對(duì)行政權(quán)力實(shí)際主體制約的方式

1．建立國(guó)家公務(wù)員目標(biāo)責(zé)任機(jī)制。

2．固定并公開(kāi)權(quán)利運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)，減少權(quán)力自由運(yùn)用的空間

摘要

行政權(quán)力的主體從以往的認(rèn)識(shí)來(lái)講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權(quán)力的行政組織機(jī)構(gòu)，通常包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)的組織。從理論上講它并無(wú)不妥，因?yàn)樾姓?quán)力是國(guó)家權(quán)力或稱公共權(quán)力，它不屬于任何個(gè)人，即使這種權(quán)力由任職于行政機(jī)關(guān)中公務(wù)人員來(lái)實(shí)際行使。但他們是代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力行使的法律后果也歸屬于行政機(jī)關(guān)。但是，如果研究行政權(quán)力的制約問(wèn)題，在這一層面上認(rèn)識(shí)權(quán)力主體是不夠的。因?yàn)?，將?quán)力制約只限于行政機(jī)關(guān)這樣一個(gè)權(quán)力主體并不能更深入細(xì)致地觸及問(wèn)題的關(guān)鍵，行政機(jī)關(guān)違法或者是濫用行政權(quán)力是如何作出來(lái)的？毫無(wú)例外，他都是行政機(jī)關(guān)中的人代表行政機(jī)關(guān)做出來(lái)的，任何錯(cuò)誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，行政權(quán)力的制約，主要是制約行政權(quán)力主體的實(shí)際主體。即對(duì)“人”的制約。國(guó)家公務(wù)人員作為實(shí)際行為的例行者，又是普通公民。作為一個(gè)個(gè)獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)人”有追求自身利益最大化的要求。因此我們應(yīng)當(dāng)在各部門(mén)內(nèi)部建立目標(biāo)責(zé)任制，固定并公開(kāi)權(quán)利運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)，減少權(quán)力自由運(yùn)用的空間。對(duì)行政權(quán)力形成有效的制約。

按照現(xiàn)代政治原理，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于公民個(gè)人權(quán)利的讓與。政府代表公民行使國(guó)家權(quán)力，也是惟一可以行使行政權(quán)力的主體（注釋1）。行政主體作為行政權(quán)力中一個(gè)最基本的要素，它是抽象權(quán)力的實(shí)際載體，決定著權(quán)力的具體掌握和運(yùn)用。行政權(quán)力沒(méi)有具體的掌握和運(yùn)用是沒(méi)有意義的。因此，對(duì)行政權(quán)力的制約是一個(gè)極為重要的環(huán)節(jié)。一般認(rèn)為行政權(quán)力的主體是政府部門(mén)。但是權(quán)力的實(shí)際例行是靠人來(lái)實(shí)施的。因此，筆者把行政權(quán)力的主體從名義上的擁有和實(shí)際上的掌握運(yùn)用劃分為形式主體和實(shí)際主體。即抽象的政府部門(mén)和實(shí)際例行的人。首先我們來(lái)看一下行政權(quán)力的形式主體和實(shí)際主體。

一行政權(quán)力的形式主體與實(shí)際主體

行政權(quán)力的主體從以往的認(rèn)識(shí)來(lái)講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權(quán)力的行政組織機(jī)構(gòu)，通常包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)的組織。從理論上講它并無(wú)不妥，因?yàn)樾姓?quán)力是國(guó)家權(quán)力或稱公共權(quán)力，它不屬于任何個(gè)人，即使這種權(quán)力由任職于行政機(jī)關(guān)中公務(wù)人員來(lái)實(shí)際行使。但他們是代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力行使的法律后果也歸屬于行政機(jī)關(guān)。但是，如果研究行政權(quán)力的制約問(wèn)題，在這一層面上認(rèn)識(shí)權(quán)力主體是不夠的。因?yàn)椋瑢?quán)力制約只限于行政機(jī)關(guān)這樣一個(gè)權(quán)力主體并不能更深入細(xì)致地觸及問(wèn)題的關(guān)鍵，行政機(jī)關(guān)違法或者是濫用行政權(quán)力是如何作出來(lái)的？毫無(wú)例外，他都是行政機(jī)關(guān)中的人代表行政機(jī)關(guān)做出來(lái)的，任何錯(cuò)誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，要么它是行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)個(gè)人的決策錯(cuò)誤，即使是集體討論的決定也是領(lǐng)導(dǎo)層中每個(gè)成員個(gè)人的錯(cuò)誤行為。如錯(cuò)誤地作出了行政處罰、行政強(qiáng)制的決定等等。要么它是下屬公務(wù)人員個(gè)人的共同錯(cuò)誤，如下屬公務(wù)人員在承辦案件時(shí)未查明事實(shí)錯(cuò)誤定性，作出錯(cuò)誤的匯報(bào)并擬定錯(cuò)誤的處理決定，而領(lǐng)導(dǎo)人員因工作疏忽，馬虎，隨隨便便相信并簽署批準(zhǔn)等。

行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員在行政管理中因個(gè)人的不良因素所做出的行使職權(quán)的行為，最后均以行政機(jī)關(guān)的名義出現(xiàn)。在外部表現(xiàn)上則都成為行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男袨椤Ｈ缋寐殭?quán)蓄意打擊報(bào)復(fù)，暴力執(zhí)法等問(wèn)題。因此，制約行政權(quán)力主體如只談制約行政機(jī)關(guān)而不涉及制約行政機(jī)關(guān)中的人，是不能從根本上解決問(wèn)題的。為此，在研究對(duì)權(quán)力主體制約時(shí)，我們要對(duì)權(quán)力主體作形式主體和實(shí)際主體的劃分，并分別討論兩類(lèi)主體的制約問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民增收、金融政策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)鏈 農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集中體現(xiàn)，是全面建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)的基石，也是事關(guān)全國(guó)綜合經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的基礎(chǔ)。黨的十六大提出“……建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。”為完成好這一任務(wù)，我們從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)核心的金融角度，對(duì)此政策性、體制性問(wèn)題進(jìn)行相關(guān)研究，并提出一些建設(shè)性意見(jiàn)和建議。

（一）

按支出法統(tǒng)計(jì)的GDP由最終消費(fèi)、投資和凈出口三大部分組成。從1990年至2001年，我國(guó)GDP各大部分的貢獻(xiàn)率平均比重為：最終消費(fèi)占59.69%，投資占38.22%，凈出口占2.08%。最終消費(fèi)始終是促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿ΑＤ壳?，從?guó)際上看，特別是亞洲金融危機(jī)、美國(guó)“9·11”事件和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)后，全球金融經(jīng)濟(jì)形勢(shì)動(dòng)蕩不安，我國(guó)人民幣升值的壓力越來(lái)越大，凈出口已遭遇到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一是凈出口占全球凈出口總額較小，且增幅減緩。2002年盡管自己與自己比出口增幅較大，但扣除加工貿(mào)易后真正的商品凈出口只占全球出口總額的2%。2003年1至9月進(jìn)口增幅高于出口增幅6.2個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)出口貿(mào)易順差僅為91.5億美元，比去年同期下降54.3%。二是一些國(guó)家和地區(qū)采取以反傾銷(xiāo)為主的貿(mào)易手段，抑制我國(guó)產(chǎn)品出口。從WTO成立的1995年起至2002年底，成員方反傾銷(xiāo)立案2160起，其中涉及我國(guó)的就達(dá)308起，占立案總數(shù)的14.29%；2002年，WTO成員反傾銷(xiāo)立案共276起，其中涉及我國(guó)產(chǎn)品的有47起，占立案總數(shù)的16.67%；2003年4月美國(guó)已把我國(guó)列入《2003年各國(guó)貿(mào)易壁壘報(bào)告》清單，1至9月，有15個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)我國(guó)出口產(chǎn)品反傾銷(xiāo)和保障措施立案42起，涉及金額10.7億美元。三是出口退稅率下調(diào)，將會(huì)明顯降低我國(guó)的凈出口。2003年10月，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局決定從2004年1月1日起降低一般性出口產(chǎn)品和部分資源性產(chǎn)品出口退稅率，按現(xiàn)行出口結(jié)構(gòu)，出口退稅率的平均水平將降低3個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)有關(guān)專家測(cè)算，平均出口退稅率每下調(diào)一個(gè)百分點(diǎn)，中國(guó)出口增速將下降4.9個(gè)百分點(diǎn)。按此測(cè)算，平均出口退稅率下調(diào)3個(gè)百分點(diǎn)，將會(huì)使中國(guó)的出口受到兩位數(shù)的影響。

同時(shí)，我國(guó)投資與消費(fèi)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的相互關(guān)系與作用已發(fā)生變化，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用已顯得更加突出。在短缺經(jīng)濟(jì)條件下，基本建設(shè)投資中的40%轉(zhuǎn)化為消費(fèi)基金后，居民隨之將增加的收入幾乎全部轉(zhuǎn)化為購(gòu)買(mǎi)力，而進(jìn)入買(mǎi)方市場(chǎng)后，僅靠增加投資已不能有效拉動(dòng)消費(fèi)。進(jìn)入90年代以來(lái)，消費(fèi)需求相對(duì)于投資、出口，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要性逐步增強(qiáng)，在我國(guó)社會(huì)總需求中，無(wú)論是按支出法計(jì)算還是按生產(chǎn)法計(jì)算，最終消費(fèi)一般占到60%以上，是三大需求中份額最大的一部分。在GDP年新增額中，消費(fèi)需求已成為我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要保證，據(jù)統(tǒng)計(jì)，最終消費(fèi)年新增額占GDP年新增的比重同樣由1993年的48.98%上升到2002年的60%左右。因此，從世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化格局和我國(guó)國(guó)情來(lái)看，擴(kuò)大內(nèi)需是必然的選擇。

2002年末，我國(guó)內(nèi)地共有2861個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃，縣域內(nèi)國(guó)土面積896萬(wàn)多平方公里，超過(guò)全國(guó)國(guó)土總面積的93%；總?cè)丝跀?shù)為9.35億，占73%，剔除縣域中的城鎮(zhèn)人口，農(nóng)村人口約為8.7億，占全國(guó)總?cè)丝诘?8%，已成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的潛在力量。但由于收入分配不平衡，特別是農(nóng)民收入增幅減緩，農(nóng)村居民消費(fèi)比重逐漸下降，致使覆蓋最大的農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)后勁不足，嚴(yán)重制約了整個(gè)消費(fèi)需求的發(fā)展。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)居民消費(fèi)中，農(nóng)村居民消費(fèi)的比重由1990年的56.3%下降到2000年的45.2%，而城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)上升到54.8%；人均消費(fèi)額農(nóng)村居民由1990年的609元上升到2000年的2399元，而城鎮(zhèn)居民由1288元上升到5211元。農(nóng)民人均純收入的年增長(zhǎng)幅度從1996年的9%下降到2000年的最低點(diǎn)2.1%，在糧食價(jià)格上漲和務(wù)工收入增加的影響下，2001年雖反彈到4.2%，2002年上升到4.8%，但缺乏實(shí)質(zhì)性發(fā)展后勁。2002年底農(nóng)村居民人均純收入2476元，比城鎮(zhèn)居民可支配收入7703元少5227元，城鎮(zhèn)居民實(shí)際可支配收入已是農(nóng)民人均純收入的3至5倍。

因此，從戰(zhàn)略意義上講，解決農(nóng)民增收問(wèn)題已顯得十分緊迫。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都必須有金融資本這根血脈作支撐，而農(nóng)村有效的金融服務(wù)是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，擴(kuò)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力，所以，研究農(nóng)民增收問(wèn)題必須要把解決好農(nóng)村金融服務(wù)問(wèn)題放在重要位置。

從歷史發(fā)展的角度看，中國(guó)其實(shí)并不能算是農(nóng)業(yè)大國(guó)，而是農(nóng)民國(guó)家。因?yàn)檎伎側(cè)丝?0%以上的農(nóng)民“自給自足”的糧食約占常年產(chǎn)量的70%；占小農(nóng)總數(shù)85%的農(nóng)戶其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的商品率低到僅夠維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。所以，中國(guó)從來(lái)就沒(méi)有純粹的農(nóng)業(yè)調(diào)控政策；從來(lái)宏觀決策研究的著眼點(diǎn)往往在于解決“農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)這三農(nóng)問(wèn)題”……

對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)這“三農(nóng)問(wèn)題”起制約作用的矛盾主要是兩個(gè)：一是基本國(guó)情矛盾——人地關(guān)系高度緊張；二是體制矛盾——城鄉(xiāng)分割對(duì)立的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾。正是受制于這兩個(gè)愈演愈烈的基本矛盾，我國(guó)農(nóng)業(yè)因小農(nóng)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重不規(guī)?；恋仉S人口增加愈益分割細(xì)碎而無(wú)法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌的問(wèn)題，才在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為改革方向確立之后，越發(fā)受到改革者的關(guān)注。

第一個(gè)國(guó)情矛盾造成農(nóng)業(yè)的主要生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力之間的關(guān)系嚴(yán)重扭曲，以至于中國(guó)不僅過(guò)去、現(xiàn)在也不得不長(zhǎng)期作為“農(nóng)民國(guó)家”（而并非農(nóng)業(yè)國(guó)家），自立于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外。這是自從清康熙年間以“新增人丁永不納稅”為開(kāi)疆拓土的后續(xù)政策，導(dǎo)致人口百年翻兩番，以及五十年代的人口政策導(dǎo)致半個(gè)世紀(jì)翻兩番的歷史留下的。近中期看，這一基本矛盾只可能相對(duì)緩解而不可能根本消除。

第二個(gè)體制矛盾則進(jìn)一步加劇了第一個(gè)矛盾的作用；是故在研究和調(diào)整上仍有可為之處。人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城市化大大滯后于工業(yè)化；大包干后恢復(fù)的小農(nóng)村社經(jīng)濟(jì)無(wú)力抗拒城市壟斷資本集團(tuán)的進(jìn)一步剝奪，因而城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。但現(xiàn)在還幾乎沒(méi)能采取有效政策加以解決。

在這兩個(gè)矛盾制約下，農(nóng)民是“三個(gè)月種田，九個(gè)月過(guò)年(賦閑)”，農(nóng)村人口過(guò)剩壓力很大。按現(xiàn)行人地比例，到本世紀(jì)末農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力將過(guò)剩2.4億，農(nóng)村人口過(guò)剩5億多。另有研究報(bào)告顯示，到下世紀(jì)初即使決策足夠理性并且不出現(xiàn)大的反復(fù)，城市化率能達(dá)到60%，在人口增長(zhǎng)到16億時(shí)仍將有6億人口留在農(nóng)村；因此，人地關(guān)系仍然不可能根本改觀；更何況假設(shè)條件很難滿足。

其二是在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí),大批農(nóng)民勞動(dòng)力做為“糧食高消費(fèi)人口”進(jìn)城打工，會(huì)直接影響需求，拉動(dòng)糧價(jià)上漲。1992年以后的投資高潮導(dǎo)致基建項(xiàng)目大上,勞動(dòng)力需求上升,大量農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力流入城市，有統(tǒng)計(jì)說(shuō)6000萬(wàn)人，也有說(shuō)8000萬(wàn)人。這些人由非商品糧消費(fèi)者變?yōu)樯唐芳Z消費(fèi)者；而他們的人均消費(fèi)量又是城市居民的兩倍甚至三倍以上(前者每月20多斤,后者要達(dá)到60多斤)。如果是8000萬(wàn)人，新增糧食需求量(主要是計(jì)劃外部分)約為500-600億斤每年。由此分析1993年在全國(guó)糧食增產(chǎn)的同時(shí)廣東卻出現(xiàn)大米、主要是劣質(zhì)米開(kāi)始搶購(gòu)的現(xiàn)象，進(jìn)而造成全國(guó)性的米價(jià)上漲，農(nóng)民進(jìn)城打工新增加的需求拉動(dòng)至少是原因之一。

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展走過(guò)了三十年的光輝歷程，取得了輝煌成就，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和村民自治法的頒布實(shí)施，農(nóng)村改革發(fā)展面臨著許多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。因此，必須對(duì)農(nóng)村三十改革發(fā)展進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)和深刻反思，從中找出規(guī)律，以指導(dǎo)今后的實(shí)踐，使我國(guó)的“三農(nóng)”工作更好地適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展變化，確保全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、三十年來(lái)韶關(guān)市農(nóng)村改革發(fā)展的主要成效

韶關(guān)市歷屆黨委、政府認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院一系列“三農(nóng)”政策，高度重視“三農(nóng)”工作，以增加農(nóng)民收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、保持農(nóng)村穩(wěn)定為目的，出臺(tái)了一系列加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策措施，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)事業(yè)的不斷繁榮。

1、發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實(shí)，“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”機(jī)制的建立和先進(jìn)實(shí)用農(nóng)科技術(shù)的普及推廣，激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，營(yíng)造了良好的農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境。一是糧食生產(chǎn)能力持續(xù)增強(qiáng)。全市糧食總產(chǎn)量從1978年的73.18萬(wàn)噸提高到*年的107.8萬(wàn)噸。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不斷提高。培育出省、市級(jí)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)34個(gè)。*年，34個(gè)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入24億元，帶動(dòng)緊密型農(nóng)戶17.92萬(wàn)戶，占全市農(nóng)戶總數(shù)37%，使戶均增收2988元。培育出農(nóng)民專業(yè)合作組織59個(gè)，形成“一鄉(xiāng)一品”專業(yè)鎮(zhèn)（村）100個(gè)，涌現(xiàn)出種養(yǎng)專業(yè)大戶2萬(wàn)多戶。建立了5個(gè)省級(jí)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)，有102個(gè)農(nóng)產(chǎn)品獲得無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)食品認(rèn)證，其中6個(gè)被評(píng)為省農(nóng)業(yè)名牌產(chǎn)品。乳源縣和新豐縣分別被評(píng)為全國(guó)和廣東省創(chuàng)建綠色食品示范縣。三是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保持較快增長(zhǎng)。主要指標(biāo)年均增長(zhǎng)10%，*年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)124.6億元。

2、提高了農(nóng)民生活水平。全面取消了農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅，落實(shí)了糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策，初步建立起農(nóng)民增收減負(fù)的有效機(jī)制。在全面消除絕對(duì)貧困人口的基礎(chǔ)上，*年，全市農(nóng)民人均純收入4306元；相對(duì)貧困人口從*年37.19萬(wàn)人減少到28.49萬(wàn)人。全市農(nóng)村中小學(xué)危房改造和寄宿制學(xué)校建設(shè)基本完成，“兩免一補(bǔ)”政策得到全面落實(shí)，義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)全部免除。96%農(nóng)村人口參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療。農(nóng)村最低生活保障制度全面啟動(dòng)。計(jì)劃生育率穩(wěn)步提高，人口自然增長(zhǎng)率持續(xù)下降。

3、改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。多渠道增加農(nóng)業(yè)投入，僅*年以來(lái)，各級(jí)財(cái)政投入24.43億元用于農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施的改造和建設(shè)，大大改善了農(nóng)村住房、交通、通訊、用水、電力、廣播電視等方面的條件。*年完成鎮(zhèn)通村道路硬底化建設(shè)后，全市行政村實(shí)現(xiàn)了“四通”（通路、通電、通訊和廣播電視“村村通”）。同時(shí)，在幫助1.37萬(wàn)戶農(nóng)戶完成住房改造，使60%的農(nóng)戶入住樓房或紅磚瓦房的基礎(chǔ)上，基本完成了“五改”（改廁、改水、改灶、改圈、改路）任務(wù)，并有13.1萬(wàn)戶57萬(wàn)農(nóng)民用上沼氣，美化了村容村貌、優(yōu)化了環(huán)境衛(wèi)生、改善了基礎(chǔ)設(shè)施。