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摘要

行政權(quán)力的主體從以往的認(rèn)識來講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權(quán)力的行政組織機構(gòu)，通常包括國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的非行政機關(guān)的組織。從理論上講它并無不妥，因為行政權(quán)力是國家權(quán)力或稱公共權(quán)力，它不屬于任何個人，即使這種權(quán)力由任職于行政機關(guān)中公務(wù)人員來實際行使。但他們是代表國家行政機關(guān)，其權(quán)力行使的法律后果也歸屬于行政機關(guān)。但是，如果研究行政權(quán)力的制約問題，在這一層面上認(rèn)識權(quán)力主體是不夠的。因為，將權(quán)力制約只限于行政機關(guān)這樣一個權(quán)力主體并不能更深入細致地觸及問題的關(guān)鍵，行政機關(guān)違法或者是濫用行政權(quán)力是如何作出來的？毫無例外，他都是行政機關(guān)中的人代表行政機關(guān)做出來的，任何錯誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，行政權(quán)力的制約，主要是制約行政權(quán)力主體的實際主體。即對“人”的制約。國家公務(wù)人員作為實際行為的例行者，又是普通公民。作為一個個獨立的“經(jīng)濟人”有追求自身利益最大化的要求。因此我們應(yīng)當(dāng)在各部門內(nèi)部建立目標(biāo)責(zé)任制，固定并公開權(quán)利運用的標(biāo)準(zhǔn)，減少權(quán)力自由運用的空間。對行政權(quán)力形成有效的制約。

按照現(xiàn)代政治原理，國家權(quán)力來源于公民個人權(quán)利的讓與。政府代表公民行使國家權(quán)力，也是惟一可以行使行政權(quán)力的主體（注釋1）。行政主體作為行政權(quán)力中一個最基本的要素，它是抽象權(quán)力的實際載體，決定著權(quán)力的具體掌握和運用。行政權(quán)力沒有具體的掌握和運用是沒有意義的。因此，對行政權(quán)力的制約是一個極為重要的環(huán)節(jié)。一般認(rèn)為行政權(quán)力的主體是政府部門。但是權(quán)力的實際例行是靠人來實施的。因此，筆者把行政權(quán)力的主體從名義上的擁有和實際上的掌握運用劃分為形式主體和實際主體。即抽象的政府部門和實際例行的人。首先我們來看一下行政權(quán)力的形式主體和實際主體。

一行政權(quán)力的形式主體與實際主體

行政權(quán)力的主體從以往的認(rèn)識來講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權(quán)力的行政組織機構(gòu)，通常包括國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的非行政機關(guān)的組織。從理論上講它并無不妥，因為行政權(quán)力是國家權(quán)力或稱公共權(quán)力，它不屬于任何個人，即使這種權(quán)力由任職于行政機關(guān)中公務(wù)人員來實際行使。但他們是代表國家行政機關(guān)，其權(quán)力行使的法律后果也歸屬于行政機關(guān)。但是，如果研究行政權(quán)力的制約問題，在這一層面上認(rèn)識權(quán)力主體是不夠的。因為，將權(quán)力制約只限于行政機關(guān)這樣一個權(quán)力主體并不能更深入細致地觸及問題的關(guān)鍵，行政機關(guān)違法或者是濫用行政權(quán)力是如何作出來的？毫無例外，他都是行政機關(guān)中的人代表行政機關(guān)做出來的，任何錯誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，要么它是行政機關(guān)首長個人的決策錯誤，即使是集體討論的決定也是領(lǐng)導(dǎo)層中每個成員個人的錯誤行為。如錯誤地作出了行政處罰、行政強制的決定等等。要么它是下屬公務(wù)人員個人的共同錯誤，如下屬公務(wù)人員在承辦案件時未查明事實錯誤定性，作出錯誤的匯報并擬定錯誤的處理決定，而領(lǐng)導(dǎo)人員因工作疏忽，馬虎，隨隨便便相信并簽署批準(zhǔn)等。

行政機關(guān)公務(wù)人員在行政管理中因個人的不良因素所做出的行使職權(quán)的行為，最后均以行政機關(guān)的名義出現(xiàn)。在外部表現(xiàn)上則都成為行政機關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男袨?。如利用職?quán)蓄意打擊報復(fù)，暴力執(zhí)法等問題。因此，制約行政權(quán)力主體如只談制約行政機關(guān)而不涉及制約行政機關(guān)中的人，是不能從根本上解決問題的。為此，在研究對權(quán)力主體制約時，我們要對權(quán)力主體作形式主體和實際主體的劃分，并分別討論兩類主體的制約問題。

筆者認(rèn)為行政權(quán)力的主體從名義上的擁有和實際上的掌握運用來看，可以分為形式主體與實際主體。形式主體即由憲法、法律授予行政權(quán)力的行政組織機構(gòu)，包括國家行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的非行政機關(guān)的組織。他們對外以其名義上的依法擁有和行使國家行政權(quán)力。但是，任何行政機關(guān)實際上都只是一個組織結(jié)構(gòu)形式，從一定意義上講是一個抽象物，真正填充這個結(jié)構(gòu)形式的實際上是人，即行政機關(guān)公務(wù)人員。在實質(zhì)上行政機關(guān)的權(quán)力無法由一個“抽象物”來行使運用，而只有行政機關(guān)中的“人”才是具有行政權(quán)力的主體。為此，在行政機關(guān)這個權(quán)力的形式主體之內(nèi)，還有具體運用行政權(quán)力的實際主體，即任職于行政機關(guān)中的各種具體公務(wù)人員，他們代表行政機關(guān)，實際上以行政機關(guān)的名義行使著行政權(quán)力。

二、行政權(quán)力的實際主體是受制約的重點

從一項行政權(quán)力在行政機關(guān)中的運行狀態(tài)來看，行政機關(guān)作為權(quán)力的形式主體事實上只是靜態(tài)的，名義上的擁有行政權(quán)力，一旦涉及這項權(quán)力的實際具體地運用，就必然要落實于該機關(guān)中的有關(guān)公務(wù)人員身上，如行政機關(guān)的首長、分管某項業(yè)務(wù)的那些專門工作人員，作為權(quán)力實際主體這一要素的行政機關(guān)公務(wù)人員個人，又是一個復(fù)雜的要素，行政機關(guān)這種權(quán)力的名義主體從抽象意義看，可以是千篇一律的組織結(jié)構(gòu)，但行政機關(guān)中的每一個人則各不相同，因為他們都是有不同思想、情感、性格、廣泛社會關(guān)系并隨著環(huán)境的改變而變化的具有能動性的主體，行政權(quán)力實際行使主體的這種特性使他們處于不確定的變化狀態(tài)，他們可以此時按照法定的要求做，彼時又由于某些原因不按法規(guī)來做。因此，對他們權(quán)力的制約僅靠抽象論還是不可能解決問題的，行政權(quán)力的形式主體作為享有權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)，主要會在兩個方面形成對行政權(quán)力的不正確運用：一是機構(gòu)的規(guī)模問題，機構(gòu)設(shè)置如果臃腫重疊，人浮于事，通常要引起職權(quán)不清，相互爭權(quán)，推諉責(zé)任，多頭執(zhí)法，重復(fù)用權(quán)，辦事效率低下等弊端。二是對機構(gòu)的權(quán)力配置問題。如果權(quán)力配置過大或過小，也自然要帶來權(quán)利無邊，權(quán)利濫用或權(quán)力運用不足以實現(xiàn)工作目標(biāo)的問題。為此，對權(quán)利形式主體的制約主要是制約機構(gòu)設(shè)置、規(guī)模以及權(quán)利的配置。這主要包括：

第一，制約形式主體的設(shè)置和規(guī)模。組織機構(gòu)的設(shè)置有兩個最基本的原則，即需要與精干原則。前者解決事務(wù)的需要來設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)，以約束設(shè)立不必要的機構(gòu)；后者解決機構(gòu)的精簡與高效的問題，以防止機構(gòu)臃腫膨脹。從對機構(gòu)的制約機制來看，它取決于對機構(gòu)的恰當(dāng)設(shè)置以及對機構(gòu)的人員定編、定額的嚴(yán)格規(guī)定。

第二，合理的權(quán)力配置制約，所謂的合理即一個行政機構(gòu)不能有超出它管理事務(wù)范圍的權(quán)力，也不應(yīng)缺乏管理所必要的權(quán)力。

而對行政權(quán)力行使的實際主體加以控制就要復(fù)雜的多。因為權(quán)力行駛的實際主體是具有主觀能動性的人，這使得對行政權(quán)力實際主體的制約將大大不同于對權(quán)力本身的制約，主要從分配權(quán)力的大小，規(guī)定權(quán)力運行的程序和方法等來進行的，這些制約都具有不可確定性。但是，就是有再合理，恰當(dāng)?shù)臋C構(gòu)設(shè)置，權(quán)力配置，規(guī)定了再嚴(yán)格的權(quán)力使用程序和方法，一旦行政機關(guān)公務(wù)人員個人實際運用權(quán)力時，也會出現(xiàn)違背規(guī)則，超越職權(quán)，濫用權(quán)力甚至不合理的情況。為此，對行政權(quán)力主體制約的重點應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)力的實際主體，對行政權(quán)力實際主體的制約不是制約權(quán)力，而是制約具體行使權(quán)力的個人。個人超越法律來行使權(quán)力的主要原因來自于兩類：

第一，行政機關(guān)公務(wù)人員缺乏相應(yīng)的法律知識，由于不知法，不懂法而濫用權(quán)力。但通過目前我國已建立的公務(wù)人員選拔，培訓(xùn)，考核制度。特別是國家行政機關(guān)把嚴(yán)進入國家公務(wù)員隊伍的大門。以及一大批受過相當(dāng)程度學(xué)歷教育的青年進入公務(wù)員隊伍之后，不懂法的現(xiàn)象將逐漸減少。因而，就這個層面的原因而言，仍需制約，但并非問題的主要方面。

第二，行政機關(guān)公務(wù)人員自身受某種私利的驅(qū)使濫用手中的權(quán)力。這是一種較多的現(xiàn)象且不易控制。因此應(yīng)當(dāng)是對實際權(quán)力主體制約的核心（行政機關(guān)公務(wù)人員）。行政機關(guān)公務(wù)人員作為國家官員本應(yīng)只代表國家利益行使國家權(quán)力，為何會受其私利驅(qū)動而濫用手中的權(quán)力？這與集中于其身上的不同的法律身份有聯(lián)系。從行政法的角度分析，行政機關(guān)公務(wù)人員是兼具多種法律身份的人。而各種法律身份所代表的利益又是相互沖突的。國家公務(wù)員實際上具有三重法律身份，即普通公民、公務(wù)員和行政機關(guān)代表，上述三重法律身份各有其不同的法定權(quán)力義務(wù)。而且是在分別針對不同的對應(yīng)主體時才有的。普通公民的該法律身份，一旦出生并具有國籍時便取得。其權(quán)力義務(wù)同于其他普通公民。國家公務(wù)員的法律地位一旦進入公務(wù)員隊伍便取得。其權(quán)力義務(wù)是國家公務(wù)員法規(guī)定的各種權(quán)力義務(wù)。行政機關(guān)代表的法律身份是在國家公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)與行政相對人發(fā)生行政法律關(guān)系時所具有的，任何一個對行政相對人執(zhí)行公務(wù)的國家公務(wù)員都具有此種法律身份。如一個稅務(wù)征管員在向納稅人收稅時，他就是稅務(wù)機關(guān)代表的法律身份。國家公務(wù)員有此種法律身份時行使的全部是行政主體的法定權(quán)力，履行的全部是行政主體的法定義務(wù)，全部法律后果也歸于行政主體。這既不是國家公務(wù)員法規(guī)定的公務(wù)員的權(quán)力義務(wù)，也不是國家公務(wù)員作為普通公民所具有的權(quán)力義務(wù)。公務(wù)員的這第三種身份使他們實際上掌握并運用著行政權(quán)力。個人作為行政主體代表的身份行使行政權(quán)力，而這種身份擁有的行政權(quán)力又可以服務(wù)于他的其他法律身份，可以說行政機關(guān)公務(wù)人員多種身份使之既能運用行政權(quán)力又能運用權(quán)力隱形服務(wù)于自己的私利。

公務(wù)員以行政機關(guān)代表的身份與行政權(quán)力相結(jié)合，但他們同時又不能完全解脫另外幾種具有個人或群體利益的身份。這就可能形成一種危險的結(jié)果：利用前一種身份所掌握的行政權(quán)力為后幾種身份服務(wù)。這也就使得加強和嚴(yán)格對公務(wù)員其“人’的控制管理，成為極為重要的制約內(nèi)容。

三，對行政權(quán)力實際主體制約的方式。

行政機關(guān)公務(wù)人員同時兼具的不同身份各代表著不同的利益。各種法律身份所體現(xiàn)的利益往往會互相沖突。沖突的結(jié)果如果是個人或小集體所代表的利益戰(zhàn)勝了行政機關(guān)所代表的公共利益時，權(quán)力濫用于謀私就有其基礎(chǔ)。經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為公務(wù)人員的這種實際的權(quán)力主體實際上是一個個的“經(jīng)濟人”（注釋2）即具有追求自身利益最大化大偏好。這就是促使這些權(quán)力實際主體背離法律賦予其權(quán)力初衷的根本原因。馬克思曾說過：“人們所爭取的一切都同他們的利益有關(guān)?！惫珓?wù)人員作為普通公民有其利益，包括追求更多的財富，更高的社會地位，作為公務(wù)員群體也有其群體利益，部門利益。如充足的經(jīng)費，更好的辦公設(shè)施，更多的福利待遇等。為達此目的往往發(fā)生爭權(quán)越權(quán)的部門本位主義，為了得到更多的，更好的公務(wù)員群體工作待遇和相關(guān)福利爭經(jīng)費，濫收費，濫罰款的現(xiàn)象就易于發(fā)生。由于公務(wù)人員各種法律身份所對應(yīng)的利益并不一至，這些差別的利益種類又集中于同一個主體————國家行政權(quán)力的執(zhí)法者————公務(wù)員，且無論個體的公務(wù)員還是群體的公務(wù)員都具有滿足自身利益最大化傾向，這就不難理解有時行政權(quán)力被他們違法使用的現(xiàn)象了。

為了國家行政管理的正常運轉(zhuǎn)，國家不能不把行政權(quán)力交給公務(wù)人員使用，而在社會資源相對短缺，國家公務(wù)員具有追求自身利益最大化的情況。權(quán)力有可能被他們用于謀私。如何解決這個悖論，以回歸法律賦予公務(wù)人員行使權(quán)力的初衷？按經(jīng)濟學(xué)的理論，社會由復(fù)數(shù)的，獨立的行為元件構(gòu)成的各行為主體為彼此的價值判斷對象，行為主體要實現(xiàn)自身利益，唯有與別的主體交易才能實現(xiàn)，然而這種主體間的交易是需要成本的。如機會成本，一個主體與另一個主體實現(xiàn)交易時在等時段內(nèi)就失去了與第三個主體交易的機會。當(dāng)行為主體作為經(jīng)濟人面目出現(xiàn)時，其實還包含這一層意思，既行為主體在交易過程中如果所付出的交易成本大于所得到的交易利益，他將放棄此次交易。最能說明該例子的是科斯教授在其名作《社會成本問題》一文中，對農(nóng)場主和牧場主之間的交易費用的分析，。這就給我們以啟示，制約公務(wù)員運用權(quán)力牟取私利的機制能在成本和交易機會上形成。如果公務(wù)員利用代表社會公益的身份為個人或部門群體牟取利益遠小于他們所付出的成本，或者能強有力的控制他們利用權(quán)力進行交易的機會，則能行成有效地制約。就行政機關(guān)公務(wù)員自身原因來講，根本上是利益機制在沖擊他們對權(quán)利的正確運用。為此，對他們予以較穩(wěn)定的職業(yè)，較高的社會地位和工作與福利待遇是滿足他們正當(dāng)?shù)膫€人利益，群體利益的前提。同時，對于他們正確運用權(quán)力的行為也應(yīng)當(dāng)予以獎勵，必要時還應(yīng)當(dāng)建立類同于其他行業(yè)已實施的重獎制度。因為這種收益與他們付出的成本是相當(dāng)?shù)?。?dāng)然這只是從正面約束他們手中的權(quán)力不被濫用的方式之一。而這達不到制約的目的，原因是這解決不了貪欲的問題，個人利益與群體利益是膨脹型的，一旦失控將難以滿足。因此有針對性的制約重點是：其一，盡可能設(shè)置使他們不敢濫用權(quán)力的機制。其二，設(shè)置使他們不能（或無法）濫用權(quán)力的機制。前者是通過利益與成本的巨大反差比較，使之一般不愿或不敢濫用權(quán)力，后者則在于解決不給或盡量控制權(quán)力主體濫用權(quán)力作交易的空間，使之即使有利益動機也難以運用手中的權(quán)力來加以滿足。第一種制約機制的基本思想是建立嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任機制。核心是使他們對違法行使行政權(quán)力所帶來的不法利益要付出極高的成本且必須由自身承擔(dān)，第二中制約機制的基本思想是固定并公開權(quán)力運用的方式，盡量減少使他們可以運用權(quán)力進行交易的機會。

1，建立國家公務(wù)員目標(biāo)責(zé)任機制。

該項制定的核心內(nèi)容是明確界定公務(wù)員的權(quán)力義務(wù)，具體確定行使行政權(quán)力時的責(zé)任人。在行政機關(guān)內(nèi)部要形成一種制度，即承辦人員須對自己所承辦的具體事項直接負(fù)責(zé)任。行政機關(guān)無論將來是否會被提起行政復(fù)議或行政訴訟，其在事前都要在內(nèi)部確定每個直接的責(zé)任人，以便檢查追究;各行政機關(guān)應(yīng)在內(nèi)部確定本部門行使行政權(quán)力的質(zhì)量比例，如果某公務(wù)員承辦的事項其違法超過本部門規(guī)定的比例，就要承擔(dān)不利的后果。在綜合比較上應(yīng)大大超出其通過濫用權(quán)利所得到的利益。即他們要付出極高的個人利益成本。這包括公務(wù)員個人工資，獎金等物質(zhì)利益及職務(wù)上的任免升降等政治利益在內(nèi)。這種目標(biāo)責(zé)任制應(yīng)包括以下幾點實質(zhì)內(nèi)容。

其一，行政機關(guān)中各級公務(wù)員的職權(quán)職責(zé)范圍及要求。

其二，各級各類公務(wù)員對行政行為作出時在過程上的責(zé)任事故標(biāo)準(zhǔn)。如醫(yī)院醫(yī)護人員出了一件醫(yī)療事故，工廠工人生產(chǎn)出了一次廢品。導(dǎo)致事故人員的醫(yī)護人員和工人都是要承擔(dān)責(zé)任的。行政機關(guān)公務(wù)人員在具體行政行為問題上也應(yīng)如此。

其三，各行政機關(guān)根據(jù)本機關(guān)行政管理的情況確定并限制個人違法或不當(dāng)行政行為的比例，并按時檢查考核。

其四，該比例的實現(xiàn)與否與公務(wù)員個人的工資、獎金掛鉤，增強其責(zé)任感。

總之，建立行政機關(guān)內(nèi)部的一套目標(biāo)責(zé)任制形成對公務(wù)人員個人利益的控制機制，將可以在較大限度內(nèi)降低違法的行政權(quán)力行使的機率。

2，固定并公開權(quán)利運用的標(biāo)準(zhǔn)，減少權(quán)力自由運用的空間。行政機關(guān)公務(wù)人員違法濫用行政權(quán)力在自身原因上主要是源于私利，而在可行的條件下則主要是因為個人擁有對權(quán)力掌握使用的自由空間或者說有自由裁量的權(quán)力。

傳統(tǒng)的行政理論在制約自由裁量權(quán)時多是從主觀角度考慮標(biāo)準(zhǔn)問題，如要求行政權(quán)力合理使用具備法律規(guī)定的目的，必須有正當(dāng)?shù)膭訖C應(yīng)當(dāng)符合情理，考慮機關(guān)的因素而不變不相關(guān)的影響等等，這些標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然對約束自由裁量權(quán)起到了重要的作用，但僅有這些還不夠，仍存在一些缺陷。

其一，這種偏重對行政主體主觀方面的要求，沒有確定客觀的可把握標(biāo)準(zhǔn)，因而是不易為社會掌握并評判的。

其二，行政主體在有行政自由裁量權(quán)的同時，應(yīng)承擔(dān)合理行政的義務(wù)。但這種義務(wù)卻未受社會，特別是行政相對人相應(yīng)的權(quán)力的約束。

為此，應(yīng)盡可能固定行政主體行使自由裁量權(quán)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。同時應(yīng)當(dāng)賦予社會和行政相對人以其標(biāo)準(zhǔn)評價行政權(quán)力運用是否合理的重大權(quán)力，以制約行政自由裁量權(quán)的運用空間。

綜上所述，行政權(quán)力的制約，主要是制約行政權(quán)力主體的實際主體。即對“人”的制約。國家公務(wù)人員作為實際行為的例行者，又是普通公民。作為一個個獨立的“經(jīng)濟人”有追求自身利益最大化的要求。因此我們應(yīng)當(dāng)在各部門內(nèi)部建立目標(biāo)責(zé)任制，固定并公開權(quán)利運用的標(biāo)準(zhǔn)，減少權(quán)力自由運用的空間。對行政權(quán)力形成有效的制約。

注釋：

1參見姜明安主編《行政法學(xué)》法律出版社1998年7月第一版第26頁。

2參見朱力宇著《論“經(jīng)濟人”假設(shè)在法學(xué)研究中運用的問題》雜志名:法理學(xué)、法史學(xué)1998年期號:第3期第一頁

參考文獻：

《行政法學(xué)》法律出版社姜明安主編

論行政權(quán)力的要素即制約法商研究方世榮

二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思想研究法律出版社張文顯