一、政府信用的概念

政府信用是指政府及其各級(jí)部門作為公共權(quán)力的代表信守規(guī)則，實(shí)現(xiàn)其對(duì)公眾的承諾的誠(chéng)意、能力及實(shí)現(xiàn)狀況，是社會(huì)公眾對(duì)政府能力和信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷[1]。政府信用是政府的自利性屈從于公共性的必然要求，是政府的主觀言行與社會(huì)的客觀評(píng)價(jià)的和諧一致。政府信用對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)起著導(dǎo)向作用。政府講信用，則可以給企業(yè)和社會(huì)帶來(lái)良好的示范效應(yīng)；反之，政府無(wú)信，社會(huì)主體也會(huì)加以效仿，客觀上使違約失信行為在整個(gè)社會(huì)中得到蔓延。結(jié)果不僅僅導(dǎo)致政府形象的損壞，而且還導(dǎo)致全社會(huì)陷入信用危機(jī)的惡性循環(huán)中。從這個(gè)意義上講，政府失信是產(chǎn)生全社會(huì)信用危機(jī)的重要原因之一。政府守信不僅意味著政府必須對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行提供財(cái)政支持，而且意味著政府必須對(duì)社會(huì)的法律秩序和制度環(huán)境的權(quán)威性提供強(qiáng)有力的保障，從而使人們能夠?qū)χ車沫h(huán)境及未來(lái)作出合理的預(yù)期，更重要的是政府作為實(shí)施各種行政行為的主體，其自身行為必須格守信用，樹(shù)立良好的政府信用形象。

二、政府信用的現(xiàn)狀分析

目前的中國(guó)社會(huì)正遭遇著信用危機(jī)的嚴(yán)重困擾。據(jù)中國(guó)人民銀行的調(diào)查資料顯示，全國(guó)每年因?yàn)樾庞萌笔г斐善髽I(yè)間的經(jīng)濟(jì)損失為5855億人民幣。據(jù)國(guó)家工商總局的調(diào)查報(bào)告顯示，在全國(guó)的合同交易中，正常履約率只有60%。據(jù)國(guó)家審計(jì)署披露，有67%的國(guó)有企業(yè)做假賬。其他相關(guān)部門的調(diào)查資料顯示，偷稅漏稅、騙稅現(xiàn)象屢禁不止，假文憑、假證書(shū)、假公證泛濫成災(zāi)。有輿論認(rèn)為，信用危機(jī)是腐敗之后阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二大原因。而政府對(duì)這樣的信用危機(jī)及信用缺失有著不可推卸的責(zé)任。

改革開(kāi)放以后，政府在總體上的信用行為是良好的，我國(guó)在物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的建設(shè)中取得了舉世矚目的成就，政府的信用度在國(guó)際社會(huì)及國(guó)內(nèi)社會(huì)有一定的提升。但是，我們也更加意識(shí)到，政府信用還存在著諸多問(wèn)題，各種失信行為屢見(jiàn)不鮮。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，國(guó)家法律的踐踏。有一些政府官員知法犯法、執(zhí)法犯法，致使社會(huì)中彌漫著一種不信任法律的傾向。雖然在某些法律的制定過(guò)程中存在著前瞻性不足、操作性不強(qiáng)、規(guī)劃性不夠等弊端，但更為重要的是，我們的執(zhí)法基礎(chǔ)相對(duì)較弱，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象是普遍存在的。有令不行、有禁不止的直接后果就是政府的法律信用打了折扣，司法公正遭到人們的質(zhì)疑。

一

關(guān)于什么是政府信用，目前學(xué)術(shù)界尚無(wú)明確的定義。政府信用與企業(yè)信用、個(gè)人信用相比，其內(nèi)涵和外延都有不同。但政府信用的主體是政府，因此，就其主體本身而言，政府信用就是指政府及其部門作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或公共權(quán)力的者信守規(guī)則、遵守諾言、實(shí)踐踐約。同時(shí)，就政府的客體或?qū)ο髞?lái)說(shuō)，政府信用是社會(huì)組織、民眾對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷，它是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理反映。［1］政府信用體現(xiàn)的是政府的德性，是政府的“言”與政府的“行”的有機(jī)統(tǒng)一，是政府的“自利性”屈從于“公共性”的必然要求，是政府的“主觀”言行與社會(huì)的“客觀”評(píng)價(jià)的和諧一致。

政府信用具有公共意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、示范意識(shí)，這些意識(shí)反映了政府信用具有公共性、規(guī)則性、責(zé)任性和示范性的特點(diǎn)。

——公共性。政府作為公共權(quán)力的者，必須為公眾著想、為公眾服務(wù)，必須體現(xiàn)公正、維護(hù)公平、服務(wù)公開(kāi)，必須立足于公共領(lǐng)域基礎(chǔ)之上反應(yīng)公意、“公而忘私”。政府信用體現(xiàn)在公共事務(wù)管理當(dāng)中就要求拋開(kāi)政府官員的自利動(dòng)機(jī)，一心一意為公眾服務(wù)，制定公共政策、提供公共產(chǎn)品、維護(hù)公共利益，因此，政府信用體現(xiàn)的就是一種公共意識(shí)。

——規(guī)則性。政府作為公共規(guī)則的制定者和維護(hù)者，他首先必須身體力行，遵守規(guī)則和道德規(guī)則，恪守規(guī)則的愿望和意志，因?yàn)橐?guī)則對(duì)于所有的社會(huì)成員都一視同仁。政府信用要求公共行為規(guī)則制定明確，特別是合乎規(guī)則的行為與違背規(guī)則的行為之間的界限必須明確，同時(shí)也必須明確外在的道德制裁機(jī)制，使得誠(chéng)信之德產(chǎn)生約束力，因此，政府信用意識(shí)就是一種規(guī)則意識(shí)。

——責(zé)任性。政府作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，要勇于承擔(dān)責(zé)任、要善于維護(hù)責(zé)任，一個(gè)不負(fù)責(zé)任的政府是懦弱的政府、是無(wú)所作為的政府。政府信用要求有能力、有責(zé)任為公眾謀求福祉，兌現(xiàn)承諾，敢于對(duì)公共決策失誤負(fù)責(zé)，因此，政府信用意識(shí)就是一種責(zé)任意識(shí)。

摘要：政府信用是社會(huì)信用的基礎(chǔ)和源頭，政府信用是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵，因此，政府信用的提高對(duì)于提升個(gè)人信用和企業(yè)信用具有十分重要的意義。政府信用失范是政府信用缺失、信用貧困、信用濫用、信用危機(jī)的統(tǒng)稱，政府信用失范將會(huì)造成政府失效乃至政府失敗。要提高政府信用，必須重視政府的信用意識(shí)，做到依法行政，言出有據(jù)、言而有信。同時(shí)，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府行為。在目前政府主導(dǎo)形態(tài)下，政府信用的提高和信用危機(jī)的克服主要仰賴于政府的行為自主性——政府自覺(jué)。從一定程度上說(shuō)，政府自覺(jué)的程度決定政府的信用水平。

關(guān)鍵詞：政府信用信用失范政府自覺(jué)政府文明

信用（credit），從一般意義上講，指的是信守規(guī)則、遵守諾言、實(shí)踐成約?？鬃犹貏e強(qiáng)調(diào)“言必信，行必果”（《論語(yǔ)·子路》），認(rèn)為“人無(wú)信不立”（《論語(yǔ)·顏淵》），于是信用作為公共倫理范式成為安身立命之本、社會(huì)交往準(zhǔn)則、國(guó)家治理指南。而政府信用（governmentalcredit）作為社會(huì)信用體系的一個(gè)主要內(nèi)容也同樣強(qiáng)調(diào)言行的客觀后果，考量政府行為對(duì)公眾和社會(huì)的影響，同時(shí)又不得不顧及公眾和社會(huì)對(duì)其看法和態(tài)度。政府信用需要政府的自覺(jué)，政府的良知與行為自主性能夠提高政府能力、克服信任危機(jī)和提升政府形象。

一

關(guān)于什么是政府信用，目前學(xué)術(shù)界尚無(wú)明確的定義。政府信用與企業(yè)信用、個(gè)人信用相比，其內(nèi)涵和外延都有不同。但政府信用的主體是政府，因此，就其主體本身而言，政府信用就是指政府及其部門作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或公共權(quán)力的者信守規(guī)則、遵守諾言、實(shí)踐踐約。同時(shí)，就政府的客體或?qū)ο髞?lái)說(shuō)，政府信用是社會(huì)組織、民眾對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷，它是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理反映。［1］政府信用體現(xiàn)的是政府的德性，是政府的“言”與政府的“行”的有機(jī)統(tǒng)一，是政府的“自利性”屈從于“公共性”的必然要求，是政府的“主觀”言行與社會(huì)的“客觀”評(píng)價(jià)的和諧一致。

政府信用具有公共意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、示范意識(shí)，這些意識(shí)反映了政府信用具有公共性、規(guī)則性、責(zé)任性和示范性的特點(diǎn)。

一、問(wèn)題的提出

大量的社會(huì)學(xué)研究表明，中國(guó)正經(jīng)歷著一場(chǎng)普遍的信任危機(jī)。更有學(xué)者指出，中國(guó)目前最稀缺的資源就是信用。個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織和權(quán)力機(jī)構(gòu)以及整個(gè)社會(huì)都普遍存在著失信行為。加入世貿(mào)組織，跨入信用社會(huì)，要求建立一套新的市場(chǎng)游戲規(guī)則，在這套游戲規(guī)則中，政府的信用成為萬(wàn)眾矚目的焦點(diǎn)。政府作為一個(gè)國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行須遵從正式的法律、規(guī)范，且有一定的制度作為保障。因此，民眾對(duì)政府的信任顯然屬于制度信任的范疇，這種信任的建立也必須依靠一定的社會(huì)力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。關(guān)系運(yùn)作作為建立和增強(qiáng)人際信任的重要手段在這里已不再發(fā)生作用，政府要增強(qiáng)民眾的信任度必須更多地依靠制度與法治層面的因素。行政法對(duì)行政權(quán)力的控制與平衡是改善政府信用的重要途徑，而其中的誠(chéng)信原則正突出了政府法治講求誠(chéng)信的重要意義。因此本文試圖從行政法的角度探析如何運(yùn)用行政法中的誠(chéng)信原則來(lái)改善政府與民眾之間的信任關(guān)系，提高政府信用度。

二、行政法中的誠(chéng)信原則

(一)誠(chéng)信原則的涵義

誠(chéng)信原則是現(xiàn)代民法之大原則。由于誠(chéng)信原則以公平與正義為根本宗旨而凌駕于一切具體的民法規(guī)則之上.因此有“帝王條款”之美譽(yù).就誠(chéng)信原則之意義而言，誠(chéng)信原則實(shí)乃要求當(dāng)事人行使權(quán)利、展行義務(wù)皆應(yīng)善意真誠(chéng)、克守諾言、公平合理。

(二)誠(chéng)信原則在行政法中的認(rèn)可

一、政府信用對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)的作用

1.政府信用是和諧社會(huì)政治文明發(fā)展的主導(dǎo)力量

政府信用是實(shí)現(xiàn)政權(quán)穩(wěn)定、政治民主，促進(jìn)和諧社會(huì)政治文明發(fā)展的主導(dǎo)力量，是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因?yàn)檎庞弥苯雨P(guān)系著政府的合法性問(wèn)題。政府合法性的直接基礎(chǔ)是人民的信任和認(rèn)同，而認(rèn)同又源自政府信用。良好的政府信用有利于增進(jìn)政府與公眾之間的相互回應(yīng)，形成政府與公眾之間相互理解、信任、支持的“政通人和、穩(wěn)定有序、充滿活力”的局面，這樣就為政令的施行奠定了基礎(chǔ)，為政府成功地工作創(chuàng)造了條件。由于政府權(quán)力由人民賦予，政府講信用首先就要保證權(quán)力屬于人民，并按人民的意志行使權(quán)力，保護(hù)最廣大人民的根本利益。政府信用還是政府權(quán)威的重要來(lái)源，是政府組織能力和動(dòng)員能力的基礎(chǔ)。權(quán)威意味著民眾真心愿意服從政府的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)同和支持政府及其行為，是政府實(shí)現(xiàn)管理職能的基礎(chǔ)。和諧社會(huì)政治發(fā)展的目的是要建設(shè)高度的政治文明，而政府的誠(chéng)信道德本身就是政治文明中行政倫理的一個(gè)重要范疇。同時(shí)，作為一種文明的政治理念，政府信用要求政府是一個(gè)法治政府、責(zé)任政府、透明政府、公正政府、廉潔政府，要求政府在履行職能的過(guò)程中體現(xiàn)正義、公平、民主的價(jià)值理念，這恰好與和諧社會(huì)對(duì)政治文明的訴求相契合。而且，政府信用制度也是政治制度文明的一個(gè)重要組成部分。講信用的政府就是要通過(guò)建立健全相應(yīng)的制度，來(lái)提高政府的政治權(quán)威，推進(jìn)民主政治的發(fā)展和政治文明的建設(shè)。

2.政府信用是和諧社會(huì)物質(zhì)文明的重要支撐

政府信用是促進(jìn)和諧社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)物質(zhì)文明，實(shí)現(xiàn)人民生活相對(duì)安康的重要支撐。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，政府信用則是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的重要保證?！皼](méi)有信用，就沒(méi)有秩序，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不能健康發(fā)展”[3]，而信用規(guī)則的制定、市場(chǎng)主體對(duì)規(guī)則的履行又有賴于良好的政府信用。政府信用最根本的表現(xiàn)是政府通過(guò)制定和執(zhí)行政策，來(lái)管市場(chǎng)管不了、管不到、管不好的事情，確保和維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的獨(dú)立地位，培育和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所要求的統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，為市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮創(chuàng)造條件。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵要素是要有一良好的投資環(huán)境，包括政策環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)環(huán)境等，而政府信用則可以為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的信用環(huán)境，從而吸引更多的資金、技術(shù)和人才。政府信用還是企業(yè)信用和個(gè)人信用建立的前提，是社會(huì)信用體系的基石。良好的政府信用可以降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率，增加物質(zhì)財(cái)富。因?yàn)橹v信用的政府執(zhí)法公正，信息公開(kāi)，這就可減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的信息搜尋費(fèi)用、溝通成本、談判成本、監(jiān)督成本，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)效率。而且較高的工作效率和較低的行政成本，也間接地增加了物質(zhì)財(cái)富。此外，政府信用本身就是一種重要的資源和財(cái)富，良好的政府信用能夠提高國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，所謂“政令信者強(qiáng)，政令不信者弱”[4]。

3.政府信用是和諧社會(huì)文化發(fā)展的推動(dòng)力量

理論根源

政府信用理論雖然沒(méi)有被系統(tǒng)、完整地提出過(guò)，但是其它理論學(xué)派卻給這一理論提供了豐厚的理論基礎(chǔ)。委托—理論被廣大學(xué)者認(rèn)為是政府信任的理論基礎(chǔ)之一，而委托—情況下的信息不對(duì)稱也恰恰是政府信用危機(jī)的理論根源。公眾將行政權(quán)委托給政府，是委托人，政府是公眾委托的人，政府根據(jù)公眾的授權(quán)采取行動(dòng)完成委托的公共事務(wù)。而委托人要有效地控制人的行為，就需要了解人本身以及客觀環(huán)境的完全信息，了解什么樣的制度安排可以限制人的機(jī)會(huì)主義。

但是在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面由于政府對(duì)信息的天然壟斷性，另一方面政府決策所要解決的問(wèn)題也越來(lái)越專業(yè)，這些都會(huì)導(dǎo)致信息不對(duì)稱，使公眾對(duì)政府監(jiān)督約束困難。在政府權(quán)力缺乏有效監(jiān)督約束的情況下，委托人和人的關(guān)系可能完全顛倒過(guò)來(lái)，人由于掌握著公共權(quán)力而成為管理者。這樣政府為了追求自身利益最大化可能會(huì)出現(xiàn)反客為主漠視委托人意愿的現(xiàn)象，使公眾的意愿和利益得不到回應(yīng)，公眾也就無(wú)法再信任政府。

體制根源

一是行政管理體制不規(guī)范。盡管政府行為的失信形式是多種多樣的，但本質(zhì)上都是一樣的，即政府未能正確有效地履行其管理和服務(wù)職能，不能滿意的回應(yīng)公眾的期待和信任。受封建文化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的深刻影響，我國(guó)政府尤其是地方政府行政管理體制不規(guī)范，某些管理者超越公眾給予的委托權(quán)力。部門之間、地方之間相互推諉責(zé)任或者相互爭(zhēng)奪利益的現(xiàn)象普遍存在。

二是約束、監(jiān)督制度不完善。在實(shí)際生活中，我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督機(jī)制缺乏應(yīng)有的力度，監(jiān)督達(dá)不到應(yīng)有的效果。在行政監(jiān)督中監(jiān)督主體過(guò)多、監(jiān)督無(wú)力和監(jiān)督職能不明確以及缺乏獨(dú)立性現(xiàn)象普遍存在，這些導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督幾乎流于形式。

基本成績(jī)和存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我省各級(jí)財(cái)政部門在充分發(fā)揮財(cái)政在調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收人分配、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理等方面的職能作用的同時(shí)，也十分重視政府財(cái)政信用建設(shè)，并取得了一定的成績(jī)。

(一)拉制政府內(nèi)外債規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保良好的政府經(jīng)濟(jì)信用從債務(wù)拖欠情況來(lái)看，我省2002年年末直接顯性債務(wù)16億元，占直接債務(wù)金額的13.02%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小，反映我省政府信用是較好的。

2002年度我省政府外債的情況:從全省經(jīng)濟(jì)總量看，我省政府外債負(fù)債率為5%，低于國(guó)際通行的苦戒線25%的標(biāo)準(zhǔn)，從財(cái)政對(duì)債務(wù)的負(fù)擔(dān)比例來(lái)看，我省財(cái)政債務(wù)率34%，低于國(guó)際通行警戒線100%的標(biāo)準(zhǔn)。上述兩項(xiàng)指標(biāo)均在安全范圍內(nèi)，反映我省外債規(guī)模適度。存在的問(wèn)題是外債償還的整體情況一直不理想，債務(wù)拖欠問(wèn)題也越來(lái)越突出，反映我省在政府外債償還上存在一定的政府信用缺失和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。但政府信用缺失和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要是由財(cái)政擔(dān)保項(xiàng)目產(chǎn)生的，我省目前拖欠的主權(quán)外債中，由政府擔(dān)保產(chǎn)生的債務(wù)占90%。

(二)積極籌措政府資金，化解省國(guó)際信托投資公司等三家地方金融機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)，逐步解決地方金融信用問(wèn)題由于上個(gè)世紀(jì)九十年代中期泡沫經(jīng)濟(jì)的影響和地方非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管中存在的問(wèn)題，我省國(guó)際信托投資公司、省信托投資公司、海口市信托投資公司等三家地方金融機(jī)構(gòu)大量拖欠居民和機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)蓄存款，甚至有個(gè)別信托投資公司拖欠國(guó)外債務(wù)，存在嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)和地方政府信用問(wèn)題，并引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，直接影響了社會(huì)穩(wěn)定和我省的對(duì)外形象。為此，省政府對(duì)解決三家地方金融機(jī)構(gòu)債務(wù)問(wèn)題高度重視，成立專門機(jī)構(gòu)清理并處置債務(wù)，省財(cái)政部門積極協(xié)助省政府為解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，向中央借款37個(gè)億。到目前為止，用中央的借款和地方財(cái)政籌措的資金基本解決了這三家公司的個(gè)人存款兌付及大部分境外債務(wù)的償還，較好地維護(hù)了國(guó)家金融信用。但機(jī)構(gòu)存款這一塊目前還未得到有效解決。

(三)高度重視工資發(fā)放，采取有效措施解決拖欠干部、教師工資問(wèn)題由于地方財(cái)政困難，近幾年工資增長(zhǎng)速度較快等原因，自1993年工資套改至2儀舊年12月31日止，按國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我省累計(jì)拖欠行政事業(yè)單位職工工資51330萬(wàn)元，面對(duì)如此巨額的干部、教師工資拖欠債務(wù)，省委、省政府按照黨中央、國(guó)務(wù)院的要求，把工資發(fā)放作為頭等大事來(lái)抓，采取了一系列措施。由于措施得力，自2001年開(kāi)始，我省已基本杜絕新的工資拖欠現(xiàn)象，并逐年消化歷史欠債，全省累計(jì)拖欠行政事業(yè)單位職工工資已由2002年12月31日的51330萬(wàn)元下降到2002年12月31日的39158萬(wàn)元，兩年共消化12172萬(wàn)元。但仍有39158萬(wàn)元的歷史欠帳需要消化，給財(cái)政帶來(lái)相當(dāng)大的壓力。

作為維系社會(huì)共享價(jià)值、穩(wěn)定社會(huì)期望模式的復(fù)雜機(jī)制，“信用”是人類社會(huì)生活中必須面對(duì)的古老議題。社會(huì)信用體系主要包括政府信用、企業(yè)信用、個(gè)人信用等，其中政府信用在社會(huì)信用體系中占主導(dǎo)地位，整個(gè)社會(huì)信用都是基于政府信用來(lái)推動(dòng)和發(fā)展的。就整個(gè)社會(huì)信用體系來(lái)看，政府信用也面臨著危機(jī)。分析當(dāng)前我國(guó)政府信用危機(jī)的根源，并從根源上解決政府信用危機(jī)問(wèn)題是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。目前，我國(guó)政府信用危機(jī)的根源主要有以下幾個(gè)方面。

理論根源

政府信用理論雖然沒(méi)有被系統(tǒng)、完整地提出過(guò)，但是其它理論學(xué)派卻給這一理論提供了豐厚的理論基礎(chǔ)。委托—理論被廣大學(xué)者認(rèn)為是政府信任的理論基礎(chǔ)之一，而委托—情況下的信息不對(duì)稱也恰恰是政府信用危機(jī)的理論根源。公眾將行政權(quán)委托給政府，是委托人，政府是公眾委托的人，政府根據(jù)公眾的授權(quán)采取行動(dòng)完成委托的公共事務(wù)。而委托人要有效地控制人的行為，就需要了解人本身以及客觀環(huán)境的完全信息，了解什么樣的制度安排可以限制人的機(jī)會(huì)主義。

但是在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面由于政府對(duì)信息的天然壟斷性，另一方面政府決策所要解決的問(wèn)題也越來(lái)越專業(yè)，這些都會(huì)導(dǎo)致信息不對(duì)稱，使公眾對(duì)政府監(jiān)督約束困難。在政府權(quán)力缺乏有效監(jiān)督約束的情況下，委托人和人的關(guān)系可能完全顛倒過(guò)來(lái)，人由于掌握著公共權(quán)力而成為管理者。這樣政府為了追求自身利益最大化可能會(huì)出現(xiàn)反客為主漠視委托人意愿的現(xiàn)象，使公眾的意愿和利益得不到回應(yīng)，公眾也就無(wú)法再信任政府。

體制根源

一是行政管理體制不規(guī)范。盡管政府行為的失信形式是多種多樣的，但本質(zhì)上都是一樣的，即政府未能正確有效地履行其管理和服務(wù)職能，不能滿意的回應(yīng)公眾的期待和信任。受封建文化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的深刻影響，我國(guó)政府尤其是地方政府行政管理體制不規(guī)范，某些管理者超越公眾給予的委托權(quán)力。部門之間、地方之間相互推諉責(zé)任或者相互爭(zhēng)奪利益的現(xiàn)象普遍存在。

政府利益內(nèi)在性是指政府部門及其官員追求自身組織目標(biāo)或自身利益,而非全社會(huì)或非國(guó)家整體利益的現(xiàn)象。當(dāng)代西方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)主流派別之一的公共選擇學(xué)派認(rèn)為,政府利益內(nèi)在性的存在意味著政府組織或政府官員的利益可能支配公共政策的制定,并且決定政府部門及政府官員的行為。這一觀點(diǎn)使人們對(duì)政府的認(rèn)識(shí)從理論回到了現(xiàn)實(shí)。但是,其偏執(zhí)的分析會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生不信任,使政府出現(xiàn)信任危機(jī)。所以,需要充分認(rèn)識(shí)政府信用產(chǎn)生和運(yùn)作的客觀規(guī)律,通過(guò)創(chuàng)新政府管理方式以及各種監(jiān)督機(jī)制,有效抑制政府利益內(nèi)在性傾向,這對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)和服務(wù)型政府的構(gòu)建具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府信用及其在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)作

政府信用是社會(huì)組織、民眾對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷,它是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理反映［1］。由此可以看出,政府信用是社會(huì)各主體對(duì)政府行政行為的一種期待,希望政府踐行其宗旨,對(duì)公眾的期待作出合理的反應(yīng)。

政府是否實(shí)現(xiàn)其宗旨,直接關(guān)系到政府信用的高低。那么,政府宗旨是什么呢?政府一切行為的最終目標(biāo)都是為了維護(hù)和促進(jìn)公共利益。對(duì)這一問(wèn)題,馬克思主義政治學(xué)家與西方古典政治學(xué)家都有明確的闡述。馬克思主義政治學(xué)家從政府社會(huì)性的角度分析指出,社會(huì)性(即公共性)是政府的一個(gè)本質(zhì)屬性。因?yàn)槿祟惿鐣?huì)發(fā)展的歷史已經(jīng)昭示:先有社會(huì)公共事務(wù)的管理,后有國(guó)家和政府。而且國(guó)家和政府最初是借著管理社會(huì)公共事務(wù)而發(fā)展為特殊機(jī)構(gòu)的。隨著社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)公共事務(wù)越來(lái)越復(fù)雜,政府必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理,否則就難以為繼,無(wú)法維護(hù)政治統(tǒng)治。正如恩格斯所指出的:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ),而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能維持下去?！保?］由此可見(jiàn),政府只有代表了公共利益,以公共利益的目的來(lái)運(yùn)用公共權(quán)力,才有助于維護(hù)自身的統(tǒng)治。西方政治思想家盧梭也認(rèn)為:“政府就是為了規(guī)定和保護(hù)財(cái)產(chǎn)而制定法律的權(quán)利,判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利,以及使用共同體的力量來(lái)執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國(guó)家不受外來(lái)侵害的權(quán)利;而這一切都只是為了公眾福利。”［3］既然“這一切都只是為了公眾福利”,一個(gè)國(guó)家政府能否很好地實(shí)現(xiàn)公眾福利(或公共利益),就成為公眾衡量政府是否實(shí)現(xiàn)其宗旨的最重要指標(biāo)。

雖然政府的最終目標(biāo)是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或公眾福利,但是在實(shí)際的政治生活中,政府一旦獲得主權(quán)者(即公眾)的授權(quán),政府作為一個(gè)組織就可以獨(dú)立地行使國(guó)家公共權(quán)力,直至政府解體。這樣,政府就獲得了某種程度的主體性和獨(dú)立性,成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于社會(huì)和個(gè)人的組織,對(duì)于社會(huì)整體、其他組織和個(gè)人擁有不同程度的權(quán)力。政府的相對(duì)獨(dú)立性,促使政府并不總是以公共利益或公眾福利為唯一宗旨,它也會(huì)考慮自身的利益,政府成為具有自身利益的組織。西方的公共選擇理論對(duì)此為我們作出了解釋:政府不僅是“社會(huì)人”,也是“經(jīng)濟(jì)人”,他們都是利己的,其行為的首要和最高的目標(biāo)都是追求個(gè)人利益,能實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)的行為才是理性的,在追求自我利益的過(guò)程中,通過(guò)分析收益和成本來(lái)選擇行為。所以,從他們的視角看,政府被稱之為“理性的經(jīng)濟(jì)人”。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,社會(huì)主義國(guó)家的政府,是人民當(dāng)家做主的政府,是代表最大多數(shù)人的利益和要求的政府。但是對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家來(lái)說(shuō),尤其是轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)政府來(lái)講,由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立,社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中普遍存在且日益增多的外部性再加上政府“理性經(jīng)濟(jì)人”的自利動(dòng)機(jī),政府和政府工作人員也有可能會(huì)違背契約承諾(為公眾謀利),追求自身利益,甚至犧牲公共利益以達(dá)成自身利益的訴求。誠(chéng)如謝慶奎所言:“在我們社會(huì)主義國(guó)家可以這么說(shuō),完全自私、自利的人或群體,完全不顧自身得失的人或集體,在現(xiàn)實(shí)生活中都存在,不承認(rèn)這一點(diǎn)就不是唯物主義者。但在通常情況下,為了自身的權(quán)力、聲譽(yù)、榮辱、獎(jiǎng)懲、升降、福利、待遇等,而去做事或工作,這里都含有自利的動(dòng)機(jī)和結(jié)果,不承認(rèn)這一點(diǎn)同樣不是唯物主義?！保?］由此可見(jiàn),政府利益客觀存在,在現(xiàn)實(shí)中也出現(xiàn)了種種表現(xiàn)形式:部門利益膨脹,地方保護(hù)主義,政績(jī)工程以及政府官員嚴(yán)重的貪污腐敗等等。在對(duì)政府利益的追求過(guò)程中嚴(yán)重地?fù)p害了政府形象,對(duì)政府信用造成了嚴(yán)重的危害。因此,社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)勢(shì)必要盡量消除政府運(yùn)作過(guò)程中可能產(chǎn)生的消極影響,盡可能地避免對(duì)社會(huì)公共利益的踐踏,最大限度地履行政府作為社會(huì)公共利益代表的法定職責(zé)。

二、政府利益缺乏制約對(duì)政府

理論根源

政府信用理論雖然沒(méi)有被系統(tǒng)、完整地提出過(guò)，但是其它理論學(xué)派卻給這一理論提供了豐厚的理論基礎(chǔ)。委托—理論被廣大學(xué)者認(rèn)為是政府信任的理論基礎(chǔ)之一，而委托—情況下的信息不對(duì)稱也恰恰是政府信用危機(jī)的理論根源。公眾將行政權(quán)委托給政府，是委托人，政府是公眾委托的人，政府根據(jù)公眾的授權(quán)采取行動(dòng)完成委托的公共事務(wù)。而委托人要有效地控制人的行為，就需要了解人本身以及客觀環(huán)境的完全信息，了解什么樣的制度安排可以限制人的機(jī)會(huì)主義。

但是在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面由于政府對(duì)信息的天然壟斷性，另一方面政府決策所要解決的問(wèn)題也越來(lái)越專業(yè)，這些都會(huì)導(dǎo)致信息不對(duì)稱，使公眾對(duì)政府監(jiān)督約束困難。在政府權(quán)力缺乏有效監(jiān)督約束的情況下，委托人和人的關(guān)系可能完全顛倒過(guò)來(lái)，人由于掌握著公共權(quán)力而成為管理者。這樣政府為了追求自身利益最大化可能會(huì)出現(xiàn)反客為主漠視委托人意愿的現(xiàn)象，使公眾的意愿和利益得不到回應(yīng)，公眾也就無(wú)法再信任政府。

體制根源

一是行政管理體制不規(guī)范。盡管政府行為的失信形式是多種多樣的，但本質(zhì)上都是一樣的，即政府未能正確有效地履行其管理和服務(wù)職能，不能滿意的回應(yīng)公眾的期待和信任。受封建文化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的深刻影響，我國(guó)政府尤其是地方政府行政管理體制不規(guī)范，某些管理者超越公眾給予的委托權(quán)力。部門之間、地方之間相互推諉責(zé)任或者相互爭(zhēng)奪利益的現(xiàn)象普遍存在。

二是約束、監(jiān)督制度不完善。在實(shí)際生活中，我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督機(jī)制缺乏應(yīng)有的力度，監(jiān)督達(dá)不到應(yīng)有的效果。在行政監(jiān)督中監(jiān)督主體過(guò)多、監(jiān)督無(wú)力和監(jiān)督職能不明確以及缺乏獨(dú)立性現(xiàn)象普遍存在，這些導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督幾乎流于形式。