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一、問題的提出

大量的社會學(xué)研究表明，中國正經(jīng)歷著一場普遍的信任危機。更有學(xué)者指出，中國目前最稀缺的資源就是信用。個人、企業(yè)、社會組織和權(quán)力機構(gòu)以及整個社會都普遍存在著失信行為。加入世貿(mào)組織，跨入信用社會，要求建立一套新的市場游戲規(guī)則，在這套游戲規(guī)則中，政府的信用成為萬眾矚目的焦點。政府作為一個國家的權(quán)力機構(gòu)和管理機構(gòu)，其運行須遵從正式的法律、規(guī)范，且有一定的制度作為保障。因此，民眾對政府的信任顯然屬于制度信任的范疇，這種信任的建立也必須依靠一定的社會力量來實現(xiàn)。關(guān)系運作作為建立和增強人際信任的重要手段在這里已不再發(fā)生作用，政府要增強民眾的信任度必須更多地依靠制度與法治層面的因素。行政法對行政權(quán)力的控制與平衡是改善政府信用的重要途徑，而其中的誠信原則正突出了政府法治講求誠信的重要意義。因此本文試圖從行政法的角度探析如何運用行政法中的誠信原則來改善政府與民眾之間的信任關(guān)系，提高政府信用度。

二、行政法中的誠信原則

(一)誠信原則的涵義

誠信原則是現(xiàn)代民法之大原則。由于誠信原則以公平與正義為根本宗旨而凌駕于一切具體的民法規(guī)則之上.因此有“帝王條款”之美譽.就誠信原則之意義而言，誠信原則實乃要求當(dāng)事人行使權(quán)利、展行義務(wù)皆應(yīng)善意真誠、克守諾言、公平合理。

(二)誠信原則在行政法中的認(rèn)可

誠信原則不但顯耀于私法，在公法之領(lǐng)域，亦漸次得到認(rèn)可。1926年6月，德國行政法院在一判決中指出，“國家作為立法者以及法的監(jiān)督者，若課予國民特別義務(wù).于國民私法關(guān)系.相互遵守誠實信用乃正當(dāng)?shù)囊?且國家對于個別國民在國家公法關(guān)系上，該誠實信用原則亦是妥當(dāng)?shù)??！钡聡罡叻ㄔ?930年10月2日之判決，更是明白肯定道:“誠實信用原則，對于一切法律，并包括公法在內(nèi)，皆得適用之”而至今日，一些國家和地區(qū)在法律上亦開始對誠信原則予以明確的宣示。如1996年葡萄牙《行政程序法》第6條規(guī)定:“行政活動中以及行政活動的所有手續(xù)與階段，公共行政當(dāng)局與私人依照善意規(guī)則行事并建立關(guān)系?！表n國在19%年《行政程序法》第4條更明確規(guī)定:"1.行政機關(guān)執(zhí)行職務(wù)，應(yīng)本于誠實信用為之”我國臺灣地區(qū)的“行政程序法”第8條亦規(guī)定:“行政行為，應(yīng)以誠實信用之方法為之，并保證人民正當(dāng)合理的信賴?！?/p>

(三)誠信原則在行政法中日漸占據(jù)基本原則的地位

在肯定了誠信原則的存在之后，緊接的問題是誠信原則在行政法上居于什么地位，它屬于行政法的一般法律原則抑或處于基本原則位階?在我國行政法權(quán)威教材中，根本沒有誠信原則的論述，更追論將其作為基本原則，相反，幾乎一致將行政法基本原則確立為合法性原則與合理性原則。但從社會變遷、國家任務(wù)改變及行政法律本身發(fā)展需要等因素考察，行政法中的誠信原則正逐漸占據(jù)基本原則的地位。

1.隨著社會變遷，傳統(tǒng)意義上的三權(quán)分立根基開始動搖，行政權(quán)大肆擴張，侵蝕了國會和法院的職權(quán)?？偨y(tǒng)的行政權(quán)成為“一顆批準(zhǔn)的圖章”政府經(jīng)常充當(dāng)立法者和裁決者角色。在行政立法中，必須遵循誠信原則，否則，法律就不符合社會共同體賴以存在的基本道德，就不為社會所接受，也就不可能有法的效力。在行政官員居中裁決時，他必須像法官那樣享有廣泛的自由裁量權(quán)，在法無明文規(guī)定時，依據(jù)公平的要求進行裁判.對現(xiàn)實中出現(xiàn)的各種新情況、新問題進行應(yīng)付和處理。而誠信原則恰好具有賦予政府自由裁量權(quán)的功能

2.現(xiàn)代行政行為的主要內(nèi)容已從規(guī)制行政走向給付行政(一)現(xiàn)代國家之任務(wù)已與往昔不同，行政作為給付之主體，開發(fā)社會文化、增進人民福利、提升人民生活素質(zhì)，已成為國家責(zé)無旁貨之職責(zé)?！苯o付行政觀念之產(chǎn)生，使行政法規(guī)嚴(yán)格性程度有所減弱。行政指導(dǎo)作為新型的管理方式被各國政府廣泛采用，即是明顯例證。而且，現(xiàn)代所謂的公法關(guān)系，與舊時專制時代的絕對權(quán)力服從之事實關(guān)系迥然不同，根據(jù)其性質(zhì)，可將公法關(guān)系區(qū)分為權(quán)力關(guān)系和管理關(guān)系。在比重越來越大的管理關(guān)系中，除非存在明文的與私法原理相異的特殊規(guī)定，否則受私法原理支配。例如，作為公法私法化典型的行政合同，當(dāng)然應(yīng)將誠信原則作為“帝王條款”即使在權(quán)力關(guān)系中，如行政行為的撤銷、撤回，一旦可能棲牲各種法律利益，仍應(yīng)特別考慮貫徹誠信原則旨趣的必要性。

3.以社會契約論為基礎(chǔ)統(tǒng)合主觀誠信與客觀誠信的誠信原則，能彌補行政法的缺陷并促進其良好地發(fā)展〔一客觀誠信要求人們正當(dāng)?shù)匦袨?主觀誠信則要求人們具有尊重他人權(quán)利的意識，即“客觀”取行為規(guī)則，“主觀”取內(nèi)心確信的含義。民法學(xué)家徐國棟教授認(rèn)為導(dǎo)致民法中誠信原則處在雖被尊為基本原則，實際上不過是具體原則的尷尬境地的根本原因在于客觀誠信與主觀誠信的分離，尤其是對主觀誠信沒有予以充分重視。行政法也存在類似的缺陷，即對行政主體行為時的內(nèi)確信狀態(tài)的不重視行政法學(xué)界普遍不將誠信原則作為基本原則，這可能是一個重要原因。現(xiàn)代人民已默示與國家間存在一個類似契約的關(guān)系，因此，可在社會契約論的基礎(chǔ)上，將客觀誠信與主觀誠信重新統(tǒng)合起來。統(tǒng)一的誠信原則可隨著人類認(rèn)識能力的不斷深化，源源不斷地具體化為法律規(guī)則，從而促進行政法的發(fā)展。

三、政府信用缺失現(xiàn)狀原因分析

與誠信原則在行政法中地位逐漸得到提高與認(rèn)可的事實相呼應(yīng)的是，政府信用問題也逐漸得到行政主體、學(xué)者與民眾的共同關(guān)注。在公共行政領(lǐng)域，對政府信任問題的研究一直同政府與公眾(Lhepublic)的關(guān)系聯(lián)系在一起，尤其是在20世紀(jì)70年代以來的政府改革浪潮中，重建政府與公民的信任關(guān)系在許多國家被提升到非常重要的地位。如果政府未能展行其信用義務(wù)和責(zé)任，達不到民眾所預(yù)期的期望，則民眾會對政府缺乏信任感，政府在民眾中的威信也隨之降低。近幾十年來，很多國家的政府除了財政赤字、績效赤字之外，還出現(xiàn)了信任赤字問題。而出現(xiàn)政府信用缺失有其直接與根本原因。

(一)直接原因:腐敗加劇

腐敗歷來被視為社會的最大污染，同志在十五大報告中指出:“堡壘最容易從內(nèi)部攻破，絕不能自己毀掉自己如果腐敗得不到有效懲治，黨就會失去人民群眾的信任和支持?！备瘮”举|(zhì)上是個別利益侵犯公共利益的行為.貪污受賄、公款消費、構(gòu)私舞弊、公務(wù)員集體走私、拉幫結(jié)派、玩忽職守、集權(quán)專斷、上下句結(jié)等部分政府官員的腐敗行為使民眾對政府形象產(chǎn)生懷疑，進而嚴(yán)重?fù)p害了政府的威信和信用。國際透明組研究表明，腐敗使人民大眾的福利整體下降，表現(xiàn)為:不能實現(xiàn)政府所要求的目標(biāo);破壞了私人投資和運作的經(jīng)濟環(huán)境;管理費用上升，同樣的服務(wù)必須付出額外的費用;縮減用于公用目的的資金支出，對管理機構(gòu)產(chǎn)生腐蝕作用;降低政府威信;喪失政府的合法性等。政府的公正屎明是民眾信任的基礎(chǔ)，腐敗作為健康肌體的毒瘤，正一點一點地腐蝕著政府的信用，是政府信用可能缺失的最直接原因。

(二)根本原因:制度缺陷

民眾對政府的信任屬于制度信任，這種信任必須建立在一套可靠的信用制度基礎(chǔ)之上。然而，在我國政府行政體系的運作中，長期以來存在著以“人治”代替“法治”，政府行為更多地體現(xiàn)出指令性特點，仍然沒有擺脫一靠紅頭文件，二靠政策手段，三靠保護壟斷這樣一種行政支配的運作模式。由于制度的缺乏，政府行為常常被個人行為所代替，導(dǎo)致信用的無法保障。政府信用可能缺失的制度原因可概括為:

第一，政府缺乏有效的內(nèi)部制度，即缺乏誠實而有效率的監(jiān)督者、良好的審計部門、設(shè)計明晰的法規(guī)、和高效的司法部門。有效的內(nèi)部制度的缺乏導(dǎo)致政府公務(wù)人員權(quán)力的難以監(jiān)督和制約，政府保持良好的信用完全依靠個人的自覺，而個人自覺的可靠度往往存在著很大的彈性。

第二，對政府的“越位”(不顧實際，盲目追求高指標(biāo))、“錯位”(與企業(yè)、市場職責(zé)不清，用政府行為替代市場行為)、“虛位”(文山會海、空喊口號)等不規(guī)范行為缺乏有效的懲罰機制，導(dǎo)致公務(wù)人員讀職行為的發(fā)生。

第三，政府的規(guī)章和管理過程缺乏透明度，多變的政策、含混的手續(xù)與規(guī)則、灰色的管理也助長了行政領(lǐng)域中黑幕和丑聞的滋生。

從以上對于政府信用缺失原因的分析可以看出，無論是腐敗或者是制度缺陷都是在本質(zhì)上違背誠信原則的表現(xiàn)，若要糾正和改善現(xiàn)狀從行政法的角度提出措施是必不可少的。

四、運用行政法之誠信原則提高政府信用程度的途徑探析

誠信原則是一個極為抽象的不確定法律概念，如果運用不當(dāng)，不但達不到塑造政府誠信的目的，反而可能成為行政主體主觀擅斷之工具，而如果為避免流弊棄之不用，又將喪失維護實質(zhì)正義和衡平的功能。因此，對誠信原則在行政法中的具體運用從而改善政府信用現(xiàn)狀應(yīng)予以細致的探索分析。

(一)從主體角度分析:行政主體之間的誠信

首先要在政府內(nèi)部的行政主體之間倡導(dǎo)誠信，這樣才能使民眾對政府的信用得到首要的承認(rèn)。具體而言應(yīng)做到以下幾點:

第一，相互之間不越權(quán)。鑒于行政越權(quán)的基礎(chǔ)是職權(quán)，而職權(quán)又包含權(quán)限和權(quán)能兩項內(nèi)容，所以行政主體相互之間越權(quán)可分為行政權(quán)限逾越(即管轄權(quán)逾越)和行政權(quán)能逾越兩大類。行政權(quán)限逾越具體可分為事務(wù)管轄權(quán)逾越、地域管轄權(quán)逾越和層級管轄權(quán)逾越三大類。行政權(quán)能逾越是指行政主體的具體行政行為超出了法定的權(quán)力限度

第二，避免不作為違法。相互推謠、拉皮等不作為違法是老百姓最為痛恨的機關(guān)不正之風(fēng)，嚴(yán)重影響了政府的誠信。誠信原則這方面的要求在我國現(xiàn)行法律中已有體現(xiàn)，如《行政復(fù)議法》第15條、第18條有關(guān)復(fù)議機關(guān)的確定和復(fù)議受理的有關(guān)規(guī)定，就是為了防止行政主體借技術(shù)性規(guī)定相互推謠拉皮。

第三，一事不再罰。一事不再罰是誠信原則在處罰領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。它要求對相對人符合一個違法構(gòu)成要件的行為，除法律另有規(guī)定者外，行政主體對該相對人只能給予一個和一次處罰。

(二)從立法角度分析:行政立法中的誠信

誠信是人類社會存續(xù)所必要的道德，行政立法只有體現(xiàn)誠信原則，才具有為社會成員接受的基礎(chǔ)。行政立法中的誠信具體表現(xiàn)為:

第一，義務(wù)的設(shè)定可履行。在行政立法設(shè)定相對人義務(wù)時，必須考慮到該項義務(wù)是維護行政秋序所不可或缺且對相對人來說是能夠展行的，否則就是違反了誠信原則。

第二，權(quán)力擴張要正當(dāng)。擴張是行政權(quán)的本性，必須予以適當(dāng)?shù)南拗啤２荒芙栊姓⒎ㄖ?，從部門本位出發(fā)，非理性地擴張行政權(quán)

第三，行政立法不溯及既往。法不溯及既往作為一個立法原則最早在刑法中確立。著名法學(xué)家薩維尼就認(rèn)為立法者應(yīng)當(dāng)有可溯及規(guī)定之權(quán)力。而20世紀(jì)初德國行政法學(xué)最重要的學(xué)者弗萊納則認(rèn)為，行政立法只要涉及的公益愈大，就愈可溯及在承認(rèn)必要時可溯及規(guī)定的同時，我們必須堅持原則上行政立法不能溯及既往。其理論基礎(chǔ)就在于誠信原則。誠信原則作為一種淵源于自然法的超實證原則，設(shè)定了立法者的誠實義務(wù)。由于我國《行政訴訟法》將行政立法排除在行政訴訟受案范圍之外，為防止行政機關(guān)規(guī)避法律，以行政立法之名行具體行政之實，堅持行政立法不溯及既往尤為必要。即使在確需溯及立法時，行政主體也必須謹(jǐn)?shù)?、?jié)制與中庸。

第四，行政立法應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥推進。誠信原則并非某個人所制，而是根據(jù)一般人所認(rèn)可的基本需要，由道德原則演化而來的法律原則。一方面，誠信原則的內(nèi)容不斷具體化為實定法，行政立法應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)法律的進化;另一方面，誠信原則要求行政立法不能一味追求“超前立法”或‘·與國際接軌”，脫離現(xiàn)有社會的基本道德。此外，誠信原則還要求行政立法必須程序公開透明、所立之法盡量確定而不模糊等等。

(三)從程序角度分析:行政程序中的誠信

行政程序中的誠信可謂最細致最具體的誠信，它關(guān)系到行政主體與客體再直接接觸中所留下的信用印象，所以我們應(yīng)該從一般服務(wù)水平到國家審批制度與審批手續(xù)行為中都貫徹誠信原則。

在行政程序中，行政主體行使著廣泛的自由裁量權(quán)。誠信原則在行政自由裁量領(lǐng)域應(yīng)該是客觀誠信與主觀誠信的完美結(jié)合。具體來說:

1.在主觀上，行政主體行使自由裁量權(quán)必須出于善意，而且以實現(xiàn)立法意圖為目的。如果行政主體行使自由裁量權(quán)是出于非法定的動機(如公報私仇等)、未考慮相關(guān)因素或者考慮了不相關(guān)的因素，都與主觀誠信的要求相違背。

2.在客觀上，行政主體行使自由裁量權(quán)的結(jié)果必須具有相當(dāng)合理性。所謂“相當(dāng)合理性”，首先當(dāng)然不可能是‘·如此荒謬以致任何有一般理智的人不能想象行政機關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時能有這種標(biāo)準(zhǔn)(格林法官語)”或“如此無邏輯或所認(rèn)可的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認(rèn)真考慮此問題的正常人都不會同意它(迪普洛克大法官語)”，即行政行為的結(jié)果不能顯失公正。其次，自由裁量權(quán)的行使不能違反慣例和平等對待原則。最后，必須符合最少損害要素并具有平衡性，即所采取的手段必須是自由裁量范圍內(nèi)造成相對人最少。

除此之外要強化對失信行為的懲罰和制裁，尤其要強化程序法對行政機關(guān)違法行為的制裁。程序法是規(guī)范權(quán)力運作，防止患意和專斷的重要法律。法律的威J曝力量對信用制度的建立至關(guān)重要。取信于民者得民心，得民心者得天下，這是顛撲不破的真理。政府的信用是民眾信任經(jīng)濟發(fā)展社會妥定的基石.

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論文關(guān)鍵詞:政府信用行政法誠信原則

論文摘要:政府作為一個國家的權(quán)力機構(gòu)和管理機構(gòu)，其運行須遵從正式的法律、規(guī)范，且有一定的制度作為保障。行政法對行政權(quán)力的控制與平衡是改善政府信用的重要途徑，而其中的誠信原則更突出了政府法治講求誠信的重要意義。從行政法的角度探析如何運用行政法中的誠信原則來改善政府與民眾之間的信任關(guān)系，提高政府信用度具有現(xiàn)實意義。