第一條為規(guī)范政府制定價格行為，提高政府制定價格的科學(xué)性、公正性和透明度，保護消費者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國價格法》，制定本規(guī)則。

第二條省級以上人民政府價格主管部門、有關(guān)部門和經(jīng)省級人民政府授權(quán)的市、縣人民政府（以下簡稱定價機關(guān)）依法制定或者調(diào)整實行政府指導(dǎo)價、政府定價的商品和服務(wù)價格（以下簡稱制定價格）的行為，適用本規(guī)則。

法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條國家實行并逐步完善宏觀經(jīng)濟調(diào)控下主要由市場形成價格的機制。政府制定價格的范圍依據(jù)《價格法》第十八條確定，具體以中央和地方定價目錄為準。定價目錄應(yīng)當根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況適時調(diào)整，并及時向社會公布。

經(jīng)省級人民政府授權(quán)的市、縣人民政府制定價格，具體工作由其所屬價格主管部門負責。

定價機關(guān)應(yīng)當按照法定的權(quán)限制定價格，不得越權(quán)定價。

編者按：本文主要從政府行政企業(yè)化模式在我國行政改革中的定位；政府行政企業(yè)化模式的思考；中西方行政改革中政府行政企業(yè)化的比較；結(jié)束語進行論述。其中，主要包括：現(xiàn)實的變革要有理論的引導(dǎo)、行政體制改革在我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革中占有重要的戰(zhàn)略地位、我國政府行政企業(yè)化模式對于當前的行政體制改革具有重要而深遠的意義、政府行政企業(yè)化是一種值得探索的行政體制改革的新思路和新途徑、政府結(jié)構(gòu)與企業(yè)結(jié)構(gòu)的比較、憲政體制結(jié)構(gòu)層面、體制化結(jié)構(gòu)層面、人格化結(jié)構(gòu)層面、政府行政過程與仿企業(yè)化、政府環(huán)境——變革與仿企業(yè)化、政治體制與經(jīng)濟體制的關(guān)聯(lián)、行政文化的差異、重視程度差距較大等，具體請詳見。

摘要：20世紀80年代以來，我國的行政改革浪潮催生了旨在改變政府行為模式的新公共管理理論——政府管理企業(yè)化模式。這一行政改革模式倍受學(xué)術(shù)界關(guān)注。本文在闡述我國行政改革中的定位問題和政府行政改革企業(yè)化的基礎(chǔ)上，對政府改革企業(yè)化模式作了反思。

關(guān)鍵詞：政府行政改革企業(yè)化探究

20世紀80年代以來，政府傳統(tǒng)的行政模式面臨越來越多的壓力和批評，行政改革勢在必行。時隔20多年，這一改革過程仍在行進之中，由此可見，行政改革是一件長期而復(fù)雜的任務(wù)?，F(xiàn)實的變革要有理論的引導(dǎo)，當代新公共管理（NPM）理論中出現(xiàn)了一股思潮，那就是：以企業(yè)精神改革政府或稱“政府仿企業(yè)化”。政府仿企業(yè)化是一種嶄新的有關(guān)行政體制改革的思考，對于解決行政體制中的一些弊端不乏新的思路，當前，我國正處于行政體制改革的深入階段，重新思考政府行政企業(yè)化模式就顯得十分有必要了。

1、政府行政企業(yè)化模式在我國行政改革中的定位

行政體制改革在我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革中占有重要的戰(zhàn)略地位。行政體制改革是政治體制改革的一部分，并具有相對的獨立性。從中國自1978年以來的改革實踐來看，中國采取了經(jīng)濟體制改革——行政體制改革——政治體制改革適度分離的、又相互配套的發(fā)展模式，同時兼顧經(jīng)濟發(fā)展與政治穩(wěn)定。因此，行政改革處于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革結(jié)合部的地位，是經(jīng)濟體制改革的結(jié)果和政治體制改革的突破口。

回顧中國經(jīng)濟體制改革的歷程不難看出，中國經(jīng)濟體制改革是沿著兩個方向進行的：一是圍繞企業(yè)問題進行的改革；二是圍繞政府進行的改革。無論是企業(yè)方面的改革還是政府方面的改革，歸根到底還是政府自身的改革。我國國有企業(yè)改革的實質(zhì)是要使國有企業(yè)成為真正的市場競爭主體，而“產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立離不開政府自身的改革，沒有政府自身的改革什么都無從談起。改革的方案由政府確定，改革的對象是政府，改革的實施者與決定改革進程者還是政府。因此，中國的經(jīng)濟體制改革是在原有的制度非均衡條件下的一種制度變革過程，即用一種新的更有效的制度安排和制度結(jié)構(gòu)來代替原來的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，以便取得更大的制度凈效益。中國經(jīng)濟體制改革的實質(zhì)從一定意義上說是市場組織和企業(yè)組織對政府組織職能的部分替代過程的改革。這一替代過程中存在著政府既是改革者又是被改革者的矛盾。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟是有政府干預(yù)的市場經(jīng)濟，政府承擔著宏觀管理的職能，同時政府又以其直接和間接掌握的社會經(jīng)濟資源同企業(yè)、消費者一起參與市場經(jīng)濟活動。因此當代市場經(jīng)濟學(xué)中的市場經(jīng)濟模式，是包括政府、企業(yè)和消費者三個主體的模型。

企業(yè)組織對市場組織的替代是企業(yè)縱向一體化的結(jié)果。這種由處于相關(guān)生產(chǎn)階段或相關(guān)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化的企業(yè)之間合并所形成的縱向一體化，降低了市場成本，節(jié)約了交易費用，是對市場交易的部分替代，即用企業(yè)內(nèi)部的行政組織機制替代了市場自發(fā)的組織機制，盡管這～替代是有一定的邊界而不是無限的，但這一替代本身對社會資源配置效率提高是有益的。如果從經(jīng)濟運行的組織機制上看，市場機制、企業(yè)與政府組織機制在一定程度上都是組織機制。只不過市場機制是一種自動組織機制，而作為企業(yè)與政府組織機制是一種他動組織機制。在整個經(jīng)濟運行過程中，無論是市場組織機制還是政府組織機制，都對經(jīng)濟運行發(fā)生影響，只是影響程度不同。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，政府的行政權(quán)力無論在范圍和形式方式上都應(yīng)有所變化。

在西方國家，市場經(jīng)濟體制的形成經(jīng)過了數(shù)百年的磨合而逐步發(fā)育、發(fā)展并成熟起來，而且是先有市場機制協(xié)調(diào)而后有政府組織協(xié)調(diào)。這一方面表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控，另一方面政府又以市場競爭的主要因素之一進入經(jīng)濟生活，成為市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在變量。但是西方國家政府的介入從沒有直接干預(yù)企業(yè)，也沒有對企業(yè)實行直接的替代。政府與企業(yè)的關(guān)系是相當明確的，因而經(jīng)濟運行也是十分有效率的。我國中觀決策是政府宏觀決策的延伸，決策主體都是政府，只是層級不同而已。而在成熟的市場經(jīng)濟體制中，中觀決策是企業(yè)化的，決策主體和微觀單位屬于一個系統(tǒng)，均是由非政府組織來高效率進行的。由此看來在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制中，中觀決策政府化是我國各種經(jīng)濟體制的弊端所在，是政企不分、政資不分的根源之一。

在市場經(jīng)濟中，政府的職能應(yīng)該是社會經(jīng)濟的管理者，但是傳統(tǒng)體制下存在政府履行社會管理職能與商務(wù)困擾的矛盾。由于政府作為公有企業(yè)投資的主體，使其成為社會中一部分企業(yè)的所有者和管理者，從而使政府失去了對其他類型企業(yè)提供服務(wù)的公允性，同時也削弱了政府履行社會經(jīng)濟管理職能的能力。地方政府的大量時間和精力被迫用于日常的商務(wù)應(yīng)酬，甚至為企業(yè)跑項目。找貸款、搞產(chǎn)品推銷、無暇顧及社會經(jīng)濟的管理，致使交通、能源建設(shè)嚴重滯后，城鄉(xiāng)建設(shè)和城市管理不盡如人意，文教、衛(wèi)生發(fā)展跟不上形勢，社會治安紊亂，環(huán)境質(zhì)量下降，政府職能嚴重錯位。

2000年，國務(wù)院在《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強管理的基本規(guī)范（試行）》文件中提出了一個方向性的改制思路：今后政府與企業(yè)將由行政隸屬關(guān)系改為產(chǎn)權(quán)關(guān)系，取消企業(yè)行政級別，國有資產(chǎn)實行授權(quán)經(jīng)營。這個變化是多年探索國有資產(chǎn)法人治理結(jié)構(gòu)的一次方向性突破。發(fā)展是“十五”的主導(dǎo)思想，因此，取消企業(yè)行政級別不僅預(yù)示著國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)將面臨大刀闊斧的調(diào)整，對杜絕干部腐敗，遏制數(shù)字賬目游戲，改革經(jīng)營者制度，放開工資、保險、就業(yè)市場化程度和降低財政信貸風險等都將起到根本性轉(zhuǎn)變作用，也是轉(zhuǎn)換產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要前提。從更積極的意義上說，改革產(chǎn)權(quán)關(guān)系就是改革政資不分行為。所以，應(yīng)從根本上用法律程序規(guī)范政府最近提出的三個定位問題，把國有資產(chǎn)按三大類經(jīng)營方式劃分清楚。屬于政府壟斷的資源，政府不能“缺位”，委托給國有大型企業(yè)集團的國有資產(chǎn)，政府不能“越位”，劃撥給地方進行改制的國有資產(chǎn)，政府不能“錯位”。政府要做到對企業(yè)集團既不能撒手不管，又不能管得過死，關(guān)鍵是要找準著力點，同時要掌握好“度”的問題。中國正處于體制轉(zhuǎn)型時期亦即市場化進程的初期，企業(yè)集團化還離不開政府推動。其一，只有政府的介入，推動企業(yè)集團化，才能彌補和糾正市場發(fā)達國家同樣面臨的單純市場機制存在的內(nèi)在缺陷問題，即無法避免的“市場失靈”問題。其二，只有政府的推動，才能實現(xiàn)政府培育市場、推進市場化改革，以克服我國市場力量薄弱、不能實現(xiàn)資源充分有效配置問題，從而可以節(jié)省時間，節(jié)約交易費用。如果按照市場競爭推動的企業(yè)集團化的自然演進，需要很長一個過程，這既不能滿足中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標的要求，也未能滿足參與經(jīng)濟一體化的國際競爭的新外部環(huán)境的要求。其三，只有政府具有權(quán)威和地位，從找國國民經(jīng)濟整體利益出發(fā)，打破條塊分割與地方割據(jù)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，提供資金技術(shù)人才支撐等，以解決“小而散”，追求規(guī)模效益，避免過度競爭。其四，從國際經(jīng)驗來看，對于企業(yè)集團在市場競爭中形成與發(fā)展，無論是發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家，政府扶持都起著催化作用。由此時見，目前的中國更需要政府在管理企業(yè)集團過程中以社會經(jīng)濟管理的角色發(fā)揮其不可或缺的職能。

回顧中國經(jīng)濟體制改革的歷程不難看出，中國經(jīng)濟體制改革是沿著兩個方向進行的：一是圍繞企業(yè)問題進行的改革；二是圍繞政府進行的改革。無論是企業(yè)方面的改革還是政府方面的改革，歸根到底還是政府自身的改革。我國國有企業(yè)改革的實質(zhì)是要使國有企業(yè)成為真正的市場競爭主體，而“產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立離不開政府自身的改革，沒有政府自身的改革什么都無從談起。改革的方案由政府確定，改革的對象是政府，改革的實施者與決定改革進程者還是政府。因此，中國的經(jīng)濟體制改革是在原有的制度非均衡條件下的一種制度變革過程，即用一種新的更有效的制度安排和制度結(jié)構(gòu)來代替原來的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，以便取得更大的制度凈效益。中國經(jīng)濟體制改革的實質(zhì)從一定意義上說是市場組織和企業(yè)組織對政府組織職能的部分替代過程的改革。這一替代過程中存在著政府既是改革者又是被改革者的矛盾。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟是有政府干預(yù)的市場經(jīng)濟，政府承擔著宏觀管理的職能，同時政府又以其直接和間接掌握的社會經(jīng)濟資源同企業(yè)、消費者一起參與市場經(jīng)濟活動。因此當代市場經(jīng)濟學(xué)中的市場經(jīng)濟模式，是包括政府、企業(yè)和消費者三個主體的模型。

企業(yè)組織對市場組織的替代是企業(yè)縱向一體化的結(jié)果。這種由處于相關(guān)生產(chǎn)階段或相關(guān)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化的企業(yè)之間合并所形成的縱向一體化，降低了市場成本，節(jié)約了交易費用，是對市場交易的部分替代，即用企業(yè)內(nèi)部的行政組織機制替代了市場自發(fā)的組織機制，盡管這～替代是有一定的邊界而不是無限的，但這一替代本身對社會資源配置效率提高是有益的。如果從經(jīng)濟運行的組織機制上看，市場機制、企業(yè)與政府組織機制在一定程度上都是組織機制。只不過市場機制是一種自動組織機制，而作為企業(yè)與政府組織機制是一種他動組織機制。在整個經(jīng)濟運行過程中，無論是市場組織機制還是政府組織機制，都對經(jīng)濟運行發(fā)生影響，只是影響程度不同。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，政府的行政權(quán)力無論在范圍和形式方式上都應(yīng)有所變化。

在西方國家，市場經(jīng)濟體制的形成經(jīng)過了數(shù)百年的磨合而逐步發(fā)育、發(fā)展并成熟起來，而且是先有市場機制協(xié)調(diào)而后有政府組織協(xié)調(diào)。這一方面表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控，另一方面政府又以市場競爭的主要因素之一進入經(jīng)濟生活，成為市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在變量。但是西方國家政府的介入從沒有直接干預(yù)企業(yè)，也沒有對企業(yè)實行直接的替代。政府與企業(yè)的關(guān)系是相當明確的，因而經(jīng)濟運行也是十分有效率的。我國中觀決策是政府宏觀決策的延伸，決策主體都是政府，只是層級不同而已。而在成熟的市場經(jīng)濟體制中，中觀決策是企業(yè)化的，決策主體和微觀單位屬于一個系統(tǒng)，均是由非政府組織來高效率進行的。由此看來在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制中，中觀決策政府化是我國各種經(jīng)濟體制的弊端所在，是政企不分、政資不分的根源之一。

在市場經(jīng)濟中，政府的職能應(yīng)該是社會經(jīng)濟的管理者，但是傳統(tǒng)體制下存在政府履行社會管理職能與商務(wù)困擾的矛盾。由于政府作為公有企業(yè)投資的主體，使其成為社會中一部分企業(yè)的所有者和管理者，從而使政府失去了對其他類型企業(yè)提供服務(wù)的公允性，同時也削弱了政府履行社會經(jīng)濟管理職能的能力。地方政府的大量時間和精力被迫用于日常的商務(wù)應(yīng)酬，甚至為企業(yè)跑項目。找貸款、搞產(chǎn)品推銷、無暇顧及社會經(jīng)濟的管理，致使交通、能源建設(shè)嚴重滯后，城鄉(xiāng)建設(shè)和城市管理不盡如人意，文教、衛(wèi)生發(fā)展跟不上形勢，社會治安紊亂，環(huán)境質(zhì)量下降，政府職能嚴重錯位。

2000年，國務(wù)院在《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強管理的基本規(guī)范（試行）》文件中提出了一個方向性的改制思路：今后政府與企業(yè)將由行政隸屬關(guān)系改為產(chǎn)權(quán)關(guān)系，取消企業(yè)行政級別，國有資產(chǎn)實行授權(quán)經(jīng)營。這個變化是多年探索國有資產(chǎn)法人治理結(jié)構(gòu)的一次方向性突破。發(fā)展是“十五”的主導(dǎo)思想，因此，取消企業(yè)行政級別不僅預(yù)示著國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)將面臨大刀闊斧的調(diào)整，對杜絕干部腐敗，遏制數(shù)字賬目游戲，改革經(jīng)營者制度，放開工資、保險、就業(yè)市場化程度和降低財政信貸風險等都將起到根本性轉(zhuǎn)變作用，也是轉(zhuǎn)換產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要前提。從更積極的意義上說，改革產(chǎn)權(quán)關(guān)系就是改革政資不分行為。所以，應(yīng)從根本上用法律程序規(guī)范政府最近提出的三個定位問題，把國有資產(chǎn)按三大類經(jīng)營方式劃分清楚。屬于政府壟斷的資源，政府不能“缺位”，委托給國有大型企業(yè)集團的國有資產(chǎn)，政府不能“越位”，劃撥給地方進行改制的國有資產(chǎn)，政府不能“錯位”。政府要做到對企業(yè)集團既不能撒手不管，又不能管得過死，關(guān)鍵是要找準著力點，同時要掌握好“度”的問題。中國正處于體制轉(zhuǎn)型時期亦即市場化進程的初期，企業(yè)集團化還離不開政府推動。其一，只有政府的介入，推動企業(yè)集團化，才能彌補和糾正市場發(fā)達國家同樣面臨的單純市場機制存在的內(nèi)在缺陷問題，即無法避免的“市場失靈”問題。其二，只有政府的推動，才能實現(xiàn)政府培育市場、推進市場化改革，以克服我國市場力量薄弱、不能實現(xiàn)資源充分有效配置問題，從而可以節(jié)省時間，節(jié)約交易費用。如果按照市場競爭推動的企業(yè)集團化的自然演進，需要很長一個過程，這既不能滿足中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標的要求，也未能滿足參與經(jīng)濟一體化的國際競爭的新外部環(huán)境的要求。其三，只有政府具有權(quán)威和地位，從找國國民經(jīng)濟整體利益出發(fā)，打破條塊分割與地方割據(jù)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，提供資金技術(shù)人才支撐等，以解決“小而散”，追求規(guī)模效益，避免過度競爭。其四，從國際經(jīng)驗來看，對于企業(yè)集團在市場競爭中形成與發(fā)展，無論是發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家，政府扶持都起著催化作用。由此時見，目前的中國更需要政府在管理企業(yè)集團過程中以社會經(jīng)濟管理的角色發(fā)揮其不可或缺的職能。當然，我國政府在推動企業(yè)集團化的過程中，存在著若干觀念和行為誤區(qū)。如把企業(yè)集團化僅僅看作是拯救危困企業(yè)的臨時救急措施的“脫困論”，按以強帶弱、以優(yōu)扶劣的思路推進企業(yè)集團化，以解決就業(yè)債務(wù)等問題和實現(xiàn)社會穩(wěn)定。最典型的表現(xiàn)是近年來出現(xiàn)的純粹為政府分憂、“幫貧扶困”、轉(zhuǎn)嫁虧損性質(zhì)的聯(lián)合，結(jié)果是卸掉了政府的財政包袱，卻增加了優(yōu)勢企業(yè)集團的負擔，使優(yōu)勢企業(yè)集團效益下降甚至被拖垮，最終又形成了財政負擔。而主張由政府取代企業(yè)的主體地位，包攬整個企業(yè)集團化過程，按照政府的意志和愿望，用行政手段隨意進行干預(yù)，甚至直接操盤，進行簡單的行政捏合，追求數(shù)字，在自己的圈內(nèi)拼湊企業(yè)集團，這種觀點是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟思想的體現(xiàn)。“拉郎配”“捆綁夫妻”“空殼重組”的政府行為是其最為典型的表現(xiàn)。依據(jù)無為論推進的企業(yè)集團化則表現(xiàn)為政府無為，市場有為，政府只能跟著市場走，甚至放任自流。結(jié)果在實際操作過程中為圖省事只強調(diào)鼓勵而忽視監(jiān)督管理，往往滿足于搭個架子，掛個牌子，片面求多求大，甚至以流失國有資產(chǎn)為代價換取政績。

論文關(guān)鍵詞：誠信；政府行為；相關(guān)性。

論文摘要：社會誠信受制于多種因素，尤其與政府行為相關(guān)。本文首先分析社會誠信的邏輯條件，然后分析政府的哪一類行為破壞著社會成員的誠信行為選擇，在此基礎(chǔ)上，提出規(guī)范政府行為、增強政府信用從而促進社會誠信的基本設(shè)想。

近年來，一系列有損誠信原則的事件接連發(fā)生，整個社會陷于前所未有的“信仟危機”。社會誠信的嚴重缺失，極大地抬高了社會運行的成本，滯礙了社會組織系統(tǒng)的發(fā)展成熟，使社會交往方式朝原始方向退化。誠信已成為僅次于腐敗的引起全民關(guān)注的第二大熱點問題社會誠信受制丁多種因素，而尤其與政府行為相關(guān)，本文即擬就此試作分析。

一、社會誠信的邏輯條件

誠信是一種非常古老的道德行為規(guī)范?？鬃泳驮f過:“民無信不立”。然而，盡管有思想家的反復(fù)倡導(dǎo)，但誠信并沒有成為社會的普遍性行為傾向，社會中的失信現(xiàn)象依然比比皆是。

讓一個人講誠信、守信用的邏輯條件到底是什么?

摘要：中央政府與地方政府事權(quán)、財權(quán)體制的不完善強化了地方政府作為利益主體的競爭意識，但由于激勵機制的缺陷和約束機制的不完善，導(dǎo)致了地方政府間競爭行為的失范，使地方政府間竟爭出現(xiàn)了不容忽視的負面效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：地方政府競爭行為失范制度缺失

隨著中央行政權(quán)力逐漸向地方政府下放以及分稅制的實施，地方政府作為地區(qū)的利益主體角色日益凸顯。這一方面極大地促進了各地生產(chǎn)技術(shù)的改進和制度的創(chuàng)新，一方面又會造成地方政府間的競爭。如果政府間競爭行為失范，就會阻礙國內(nèi)統(tǒng)一大市場的形成，并使中央政府的宏觀調(diào)控受到影響。本文擬從制度的角度對當前我國地方政府競爭失范的原因做一分析。

一、中央與地方政府行政性分權(quán)的制度缺陷

拉焦爾根據(jù)分權(quán)的程度將政府間關(guān)系的類型分為政治性分權(quán)、行政性分權(quán)、行政權(quán)轉(zhuǎn)讓三種。根據(jù)這種劃分，我國應(yīng)屬于行政性分權(quán)模式。其分權(quán)路徑是，把中央對國有經(jīng)濟的大部分控制權(quán)逐步讓與地方政府控制，并通過財政分權(quán)讓地方政府獲得地方經(jīng)濟發(fā)展的部分收益權(quán)，以充分發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的主觀能動性和積極性，這同時也造就了地方政府追求轄區(qū)經(jīng)濟利益的前提條件。即分權(quán)是地方政府間競爭形成的主要前提，但由于其本身的不完善、不科學(xué)等，逐漸促成了我國地方政府競爭行為的失范：

一是中央與地方政府事權(quán)范圍模糊。事實上，放權(quán)以后，并未能對中央與地方政府各自的權(quán)限和利益格局作出明確的界定，造成了中央與地方權(quán)力調(diào)整的隨意性。地方政府熱心于地區(qū)市場分割、地方保護主義、重復(fù)建設(shè)等，為了實現(xiàn)本地利益的最大化而對中央的政策“為我所用”。比如有的地方政府為了本地的經(jīng)濟利益，對制售假冒偽劣商品的本地企業(yè)不聞不問，任其發(fā)展，其理由就是“發(fā)展地方經(jīng)濟，增加財政收入”；有的地方政府為了保護本地利益而封鎖信息、技術(shù)和資源，禁止勞動力和人才流動，到處封關(guān)設(shè)卡。

1.美國的政府行為理論概述

美國憲法第5及第14修正案規(guī)定：未經(jīng)法律正當程序，任何人的生命、自由或財產(chǎn)不得被剝奪。最高法院裁定，該禁令僅僅適用于政府作出的行為，也即“政府行為”。實際上，第14修正案的重要結(jié)果之一是授權(quán)聯(lián)邦法院去控制各州政府（包括其立法機關(guān)），以撤銷其違反“正當程序”和“平等保護”的法律或決定。[1]（318）但是，作為政府行為理論主要內(nèi)容的正當程序條款最初來源于最高法院在1883年就1875年民權(quán)諸案所做的判決，明確指出私人行業(yè)拒絕為黑人提供保護并不違反憲法第14修正案的平等保護條款，因為該條禁止的是特定的政府行為。這樣，最高法院就在私行為與政府行為之間劃定了一條明確的界限，并在一系列判例基礎(chǔ)上搭建起了政府行為理論的基本框架。

由此可見，美國法中的政府行為理論即正當程序及平等保護條款盡管僅僅用來限制聯(lián)邦或各州的行為，但也約束了憲法自身的管轄范圍。1982年，美國聯(lián)邦法院在判決中指出，政府行為的理論基礎(chǔ)在于限制政府的權(quán)力，尤其是司法機關(guān)的權(quán)力，保障個人自由。[①]因此，政府行為理論通過確保個人行為不受憲法限制來保障個人自治，而保障個人自由與限制政府的權(quán)力是憲法的基本原則。實際上，政府行為理論通過限制聯(lián)邦法律來保障個人權(quán)利，但應(yīng)避免要求政府對其所不能控制的行為承擔責任。所以，區(qū)分政府行為與私行為便成為不可避免的議題。

至于政府行為的范圍，既包括由美國聯(lián)邦和各州政府的立法、執(zhí)法、司法以及行政部門所作出的行為，也包括在政治上下屬地區(qū)的縣、市和地區(qū)的政府部門的行為。具體來講，在判斷某一私實體的行為是否為政府行為或者能否接受憲法審查方面，美國最高院通過其判決發(fā)展出了以下幾種判斷標準：政府與有關(guān)私行為之間存在有充分的密切聯(lián)系；政府對有關(guān)私行為給予了脅迫或者鼓勵；私人行為者積極參與了政府或者其有關(guān)部門的合作行動；私人行為者從事了傳統(tǒng)上被認為是政府特權(quán)的行為；政府官員與私人行為者的管理人員互相交織以至于后者行為被認為是政府行為等。[2]（188）簡而言之，只有在所謂的政府行為侵犯聯(lián)邦權(quán)利或者政府對某一特定行為負責任的時候，憲法規(guī)定的標準才能適用。盡管如此，在衡量某一私行為是否為政府行為的時候，上述衡量標準并不是固定的和必需的，并沒有一個固定的范式，而是需要根據(jù)具體案件進行具體分析，而法院更青睞于在個案中予以認定。具體到業(yè)余體育運動而言，就需要考察政府與業(yè)余體育運動組織的關(guān)系，尤其是政府對業(yè)余體育運動的影響以及權(quán)力控制問題。

至于政府行為的認定方法，根據(jù)最高法院的判決，主要有以下幾種方式：首先是公共職能標準，法院考察的是私人行為者的行為是否屬于傳統(tǒng)意義上政府的公共管理職能。如果個人或其他私人行為者的行為被認為屬于傳統(tǒng)意義上政府的專屬權(quán)力范疇，那么該行為應(yīng)被認定為“政府行為”，理應(yīng)受到憲法修正案第14條及第15條關(guān)于正當程序條款的限制。其次是共生關(guān)系或者共同行為方法，指考察政府對私人行為者進行支持、指導(dǎo)及強迫的力度與強度以及雙方之間的關(guān)系。

此外，法院還認為，如果一個私人行為者由政府部門所控制，或被授權(quán)履行公共職能，那么私人行為者的行為屬于政府行為。在1991年的判決中，美國最高法院肯定“政府行為”是否存在的適當標準是有關(guān)行為是否來源于政府權(quán)力，且被指控違憲的私人行為者是否可被認為是政府行為者。有關(guān)考慮因素包括行為者依賴政府資助的程度、行為者是否履行傳統(tǒng)的政府職能以及政府權(quán)力是否一特殊方式導(dǎo)致傷害的加重。[3]（1）另外，政府官員普遍存在于一個私人行為者領(lǐng)導(dǎo)組織中的現(xiàn)象也可以認為構(gòu)成政府行為。

內(nèi)容提要：農(nóng)村治理問題始終是我國政府管理的基本問題。農(nóng)村治理關(guān)乎整個社會的治理，農(nóng)村穩(wěn)定則社會穩(wěn)定已是一種共識。在轉(zhuǎn)型時期基層政府治理農(nóng)村的方式已不適應(yīng)現(xiàn)實的要求，嚴重制約著政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮，應(yīng)適時進行變更。本文從基層政府在農(nóng)村地方治理中的地位分析入手，回溯新中國建立50余年基層政府農(nóng)村治理體制及方式，圍繞農(nóng)村市場化趨向的改革，呼喚基層政府行為方式變更。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村地方治理基層政府體制政社合一行為方式變革

一、近50年中國基層政府農(nóng)村治理體制及行為方式回溯

新中國成立后，中國社會發(fā)生了重大變革，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。黨領(lǐng)導(dǎo)人民對存在了幾千年的土地私有制實行了徹底改造，從而奠定了人民當家作主的社會主義政權(quán)的重要的所有制的基礎(chǔ)，并構(gòu)建了新型的基層政府農(nóng)村地方治理體制，政府對農(nóng)村的作用得到了空前的加強。這一新型體制的建構(gòu)和運行隨著我國農(nóng)業(yè)管理體制的逐步建立和改革，經(jīng)歷了幾個不同的時期，進行過幾次重大的調(diào)整。

(一)農(nóng)村社會主義改造時期基層政府體制

建國初期，人民政府迅速地在地方確立起了農(nóng)村地方治理行政體制。這一時期由于農(nóng)村在大規(guī)模地發(fā)動和推進，基層政府組織形式仍保留著縣、鄉(xiāng)的格局，只是運作機制和所轄范圍與舊中國不同?！叭嗣裾畬λ扇〉闹贫扰c(即費孝通)早先描述的體制相仿，但有重大區(qū)別，單位的大小很不一樣，甚至單位的范圍限定也不那么死板。”[1]“首先是省，省分成若干個縣，相當于舊體制中的縣。每縣有若干鄉(xiāng)，這些鄉(xiāng)一般來說，比舊體制中的鄉(xiāng)大一些?！盵2]鄉(xiāng)之下為村，鄉(xiāng)和村分別建立了委員會，實行直接選舉制。“每一級有一個委員會和一個選出的領(lǐng)導(dǎo)人。鄉(xiāng)委員會包含從每個村里推選出來的兩名或兩名以上的代表，人數(shù)根據(jù)村的大小而定?！盵3]從查證的資料看，以上敘述基本反映了當時的歷史狀況。1950年12月8日政務(wù)院第62次會議通過了《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》明確了鄉(xiāng)級政府為我國基層政權(quán)組織?！锻▌t》規(guī)定鄉(xiāng)人民代表大會（或鄉(xiāng)人民代表會議）和鄉(xiāng)級人民政府為基層行使政權(quán)的機關(guān)。在鄉(xiāng)級人民代表會議閉會期間，鄉(xiāng)人民政府即為鄉(xiāng)的行政政權(quán)的機關(guān)。農(nóng)民開始行使真正意義上的選舉行政治理人員的自主權(quán)。1953年底，全國絕大部分地區(qū)相繼完成了任務(wù)，農(nóng)民的積極性被有效調(diào)動起來。為了克服農(nóng)民在分散經(jīng)營中遇到的困難，有必要在農(nóng)村建立起自愿互利的合作組織，于是許多地方相繼出現(xiàn)了產(chǎn)生于革命根據(jù)地時期的“互助組”。隨著愛國生產(chǎn)運動的興起，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組織也更加廣泛地發(fā)展起來，逐步發(fā)展成為農(nóng)業(yè)合作社。合作社初期為初級農(nóng)業(yè)合作社，也叫初級社，不久發(fā)展為高級農(nóng)業(yè)合作社，稱高級社。1956年底，全國絕大多數(shù)農(nóng)村基本實現(xiàn)了高級社。合作社設(shè)有社長，負責社的經(jīng)營事務(wù)。這一時期，基層政府農(nóng)村治理體制正處于徹底變革前夜的寧靜狀態(tài)?；鶎诱\作機制和方式開始隨著社會主義性質(zhì)的農(nóng)業(yè)體制（以下改稱傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制）的逐步建立在積極地進行著變革。1953年10月11日，中共中央發(fā)出“命令”和“決定”，對糧食、油料實行計劃收購和計劃供應(yīng)。隨后又在54年至57年間又陸續(xù)決定將棉花、棉布、生豬、烤煙、麻類、甘蔗、茶葉、蠶繭、羊毛以及經(jīng)濟作物和藥材納入統(tǒng)一收購、統(tǒng)銷和派購。從而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、供應(yīng)和銷售環(huán)節(jié)中建構(gòu)起了統(tǒng)購、統(tǒng)銷體制。奠定了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)。與此同時，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營單位也在由分散的個體向集中過渡。農(nóng)業(yè)合作化的全面推行正在從根本上改變基層政府對農(nóng)村的治理手段。有資料表明，實行合作化以后，國家對農(nóng)村統(tǒng)購統(tǒng)銷的對象，由一億幾千萬戶簡化為幾十萬個合作社。因為，國家已不在直接向農(nóng)戶統(tǒng)購糧食、油料等，而直接面向合作社。政府干預(yù)經(jīng)濟的手段由市場向計劃過渡。基層政府的行政行為方式由多樣性向單一過渡。這樣就空前地強化了政府支配農(nóng)村經(jīng)濟活動的力量。中央政府支配農(nóng)產(chǎn)品及生產(chǎn)資料政策和調(diào)整，促使了基層政府治理農(nóng)村手段的變化。這時期基層政府體制與行為方式的突出特點，在寧靜體制下行政行為方式悄然變革。

[摘要]本文在委托─理論的框架內(nèi)分析了地方政府的行為，指出地方政府官員對控制權(quán)回報的追求以及地方官員工作績效的選擇性顯示，會導(dǎo)致地方政府過分關(guān)注轄區(qū)經(jīng)濟規(guī)模的快速擴張，偏離建設(shè)和諧社會所要求的綜合發(fā)展目標。為了減輕地方政府行為的偏差，本文提出了加強地方人大建設(shè)、推進政務(wù)公開和建立科學(xué)的地方政府官員績效評價體系等建議。[關(guān)鍵詞]和諧社會；地方政府行為；個人控制權(quán)回報；工作績效選擇性顯示一、引言黨的十六屆四中全會提出“堅持最廣泛最充分地調(diào)動一切積極因素，不斷提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力。形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會，是鞏固黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)、實現(xiàn)黨執(zhí)政的歷史任務(wù)的必然要求?！焙椭C社會的建設(shè)要靠社會各界共同努力，其中各級政府的作用尤為重要。本文假定構(gòu)建和諧社會首先是中央政府的目標，但這一目標要通過有效的中央政府與各級地方政府的委托─活動才能實現(xiàn)。然而，由于信息不對稱，在中央政府與各級地方政府的委托關(guān)系中，地方政府一方面可能會偏好地方性目標，追求自身利益最大化；另一方面利用自己的信息優(yōu)勢，對自身績效進行選擇性顯示，作出不利于中央政府目標實現(xiàn)的行為。這種委托─鏈條中地方政府的行為偏差如果得不到妥善處理，必將妨礙我國建設(shè)全面和諧社會目標的達成。為此，本文在委托─理論的框架內(nèi)分析了在建設(shè)和諧社會進程中地方政府可能的行為偏差，以及如何減輕這種地方政府行為偏差對建設(shè)和諧社會的不利影響。二、政府行為的委托─分析經(jīng)典委托—理論框架包括以下主要內(nèi)容:①清晰的私有產(chǎn)權(quán)邊界和行為主體的自由選擇，這是市場中形成的委托─關(guān)系的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；②行為主體間的信息不對稱。作為委托事項的具體處理者，人因擁有關(guān)于自己工作的隱蔽信息而處于信息優(yōu)勢地位，相比之下，委托人處于信息劣勢，并因此而不能有效地監(jiān)督人的行為；③行為主體間的效用目標沖突，人會利用合約的不完整性追求自身效用的最大化，妨礙了委托人目標的實現(xiàn)；④人激勵約束機制的建立，委托─分析框架的落腳點在于委托人如何通過建立適當?shù)募罴s束機制來獲得人的適當行動，即促使人在追求自身效用最大化的同時盡可能地增進委托人的利益，從而達到雙方的利益均衡。雖然經(jīng)典的委托─理論最初運用于對企業(yè)所有者和經(jīng)理行為的分析，具有較濃的“公司化”氣息，但自從公共選擇理論將經(jīng)濟人假設(shè)運用到政府行為研究中以來，委托─理論在對公共決策的分析中發(fā)揮了越來越重要的作用。我們可以把地方政府與企業(yè)等社會生產(chǎn)組織進行類比，把地方政府官員看做與企業(yè)經(jīng)理人一樣的管理階層。它們是在工業(yè)社會專業(yè)化分工基礎(chǔ)上形成的一個特殊的利益集團，是公眾、企業(yè)、國家、社區(qū)等各利益集團通過非市場合約建立的公共管理階層。它們具有特殊的信息優(yōu)勢和追求自身利益最大化的動機，并作為中央治國者的人提供公共服務(wù)。因此，從這個角度看，在向社會提供公共產(chǎn)品的過程中，我國的中央政府和各級地方政府之間顯然處于一種委托─關(guān)系中，具體表現(xiàn)在以下三方面:首先，從信息結(jié)構(gòu)看，在我國行政金字塔中地方政府處于較低層級，比中央政府更貼近社會生活的現(xiàn)場，對本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況比較了解，能更好地掌握信息(錢穎一等，1995)。特別是最低層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，處于國家和社會的交界面上，和其它更高層次的政治單位相比，與當?shù)匚⒂^社會組織的聯(lián)系更加緊密和直接(楊雪東，2001)?？梢?，就涉及到地方經(jīng)濟社會發(fā)展的具體委托事項而言，中央政府在信息獲取上顯然不如地方政府，地方政府處于信息優(yōu)勢地位。其次，從行為目標的沖突來看，國家統(tǒng)治者在理性的驅(qū)動下，追求社會總產(chǎn)出和壟斷租金的雙重最大化，通過發(fā)展經(jīng)濟，保持持久的政權(quán)穩(wěn)定，來降低交易費用和競爭約束(諾思，1991；張宇燕等，1998)?？梢?，作為國家的最高決策層，中央政府面對整個社會群體，其行為目標更傾向于社會公共福利最大化，這不僅是一種理論假設(shè)，也為我國經(jīng)濟社會發(fā)展實踐所證明。而改革開放以來的政治和經(jīng)濟上的放權(quán)使得地方政府的獨立利益越來越明顯(Qian&Weingast，1996)，對自身獨立利益的追求構(gòu)成了地方政府參與制度創(chuàng)新的動力(楊瑞龍，1998)，地方政府有較強的動機通過對本地資源的開發(fā)來擴大并增強自身的運作能力，從而有可能在很大程度上偏離中央政府的委托目標。第三，就契約安排而言，作為委托人的中央政府為了使保證全社會福利水平最大化的政策措施得以推行，會提出一系列激勵約束措施，加強對人的監(jiān)督，并激勵人盡職盡力。作為人的地方政府據(jù)此選擇自己的行為方向和努力水平，盡管委托人與人的目標函數(shù)不一致，但通過建立一種高效的激勵約束機制有可能實現(xiàn)各方利益的最大化。三、地方政府官員對控制權(quán)回報的追求我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的基本目的就是要在生產(chǎn)力不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要。因此，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，不斷提高人民生活水平是構(gòu)建社會主義和諧社會的首要內(nèi)容。但是，物質(zhì)豐富并不必然帶來社會和諧，我們還必須從以下幾方面來理解和諧社會的內(nèi)涵:第一、構(gòu)建社會主義和諧社會，要正確處理和兼顧社會各方利益關(guān)系，堅持公平和正義的價值取向以及機會平等原則。具體來說，要保證社會成員享有平等的發(fā)展機會，保證他們都能夠接受教育，平等地參與市場競爭和社會生活。第二、社會主義和諧社會應(yīng)是一個法制健全、秩序良好的社會。衡量社會主義和諧社會的一個基本標準就是社會穩(wěn)定、秩序良好。全體人民平等友愛、融洽相處，人民群眾安居樂業(yè)。第三、社會主義和諧社會必須強調(diào)人與自然的和諧共處，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，處理好經(jīng)濟建設(shè)、人口增長、資源利用和生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系，建立資源節(jié)約型社會。因此，構(gòu)建和諧社會要求中央政府必須追求多元化的目標，包括經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定、社會公平、生態(tài)良好和資源節(jié)約等。但由于現(xiàn)實中中央政府與地方政府委托─關(guān)系的存在，地方政府的行為可能偏離上述目標，從而不利于和諧社會的建設(shè)。委托─關(guān)系的形成是社會化大生產(chǎn)的必然結(jié)果，對推動全社會的專業(yè)化分工具有重要的意義。在市場經(jīng)濟發(fā)展的初期，專業(yè)化分工程度較低，要素所有者直接占有、支配和使用各類生產(chǎn)要素來實現(xiàn)完全的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。但是，隨著市場規(guī)模的擴大和社會分工的擴展，兩權(quán)分離的公司制組織越來越成為主要的生產(chǎn)組織形式，所有者直接占有、支配和使用生產(chǎn)要要素的情況越來越少，職業(yè)經(jīng)理實際上掌握了公司的運作，發(fā)生了所謂的“經(jīng)理革命”。威爾森(1969)、羅斯(1973)、莫里斯(1974，1975，1976)、詹森和麥克林(1976)、霍姆斯特姆(1979，1982)等把這種“兩權(quán)分離”情況下的股東與經(jīng)理的關(guān)系描繪成委托─關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營者與所有者具有不同的目標函數(shù)，企業(yè)所有者追求利潤最大化，而管理者追求個人控制收益最大化?，F(xiàn)代股份公司的發(fā)展使得公司的股權(quán)極端分散，大量小股東沒有激勵去監(jiān)督經(jīng)營者，管理者取得了較大的企業(yè)實際控制權(quán)，所有者的產(chǎn)權(quán)遭到削弱。因此，企業(yè)的成敗既關(guān)乎所有者的利益，更關(guān)乎到管理者人力資本的回報水平。格羅斯曼和哈特(1986)在不完全合約概念的基礎(chǔ)上用“剩余控制權(quán)”來定義所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)。由于簽訂一項就交易的每個細節(jié)都有明確條款的合約所涉及的交易成本十分巨大，導(dǎo)致市場上有很多合約是不完全的，企業(yè)就是一種不完備的契約。進入企業(yè)的合約是不完備的，未來也是不確定的，因此當實際事態(tài)發(fā)生時，必須有人來填補不完備合約中的漏洞，這就是“剩余控制權(quán)”(residualrightsofcontrol)的由來。企業(yè)經(jīng)營者的個人控制權(quán)是指他們實際上已取得部分的企業(yè)剩余控制權(quán)，擁有剩余控制權(quán)實際上已被看成是所有權(quán)的定義。自伯利和米恩斯(1932)的研究以來，管理者主導(dǎo)企業(yè)的模型受到了很多學(xué)者的重視(鮑莫爾，1959；馬瑞斯，1964；威廉姆森，1964)，在現(xiàn)代工業(yè)社會的多數(shù)大型企業(yè)中，管理者實際控制了企業(yè)，他們通常追求個人控制權(quán)的最大化(肖伯納，1941)。企業(yè)理論的研究表明，控制權(quán)回報在一定程度上彌補了貨幣激勵不足的缺陷，對激發(fā)經(jīng)營者的“企業(yè)家精神”起到積極的作用(周其仁，1997)。但是，在以控制權(quán)為主導(dǎo)的激勵結(jié)構(gòu)下，控制權(quán)與剩余索取權(quán)過度偏離，管理者為獲得更大的控制權(quán)，熱衷于盲目投資，擴大企業(yè)規(guī)模，并抵制來自外部的兼并收購行動(張維迎，1998)。地方政府官員追求的個人控制權(quán)，與以上企業(yè)經(jīng)營者追求剩余控制權(quán)的邏輯基本一致。帕金森(1961)在研究工作量、時間和工作人數(shù)三者之間的關(guān)系時指出，工作人員數(shù)量與完成工作量之間毫無關(guān)系，不管工作量增加或減少，工作人員數(shù)量幾乎都不受影響，官員一直有增加下屬的動力。這就是著名的帕金森定律。增加下屬和制造出工作崗位，相當于提高了官員地位，增加了官員的個人控制權(quán)，這就是現(xiàn)實中很多因人設(shè)事、機構(gòu)膨脹的邏輯。根據(jù)公共選擇理論，政府官員同企業(yè)經(jīng)營者一樣，都是經(jīng)濟人，都追求個人效用最大化。政府官員的個人效用函數(shù)主要包括貨幣化收益和非貨幣化收益兩部分。貨幣化收益有崗位工資收入和在職消費，非貨幣化收益主要包括個人聲譽、個人成就感、對權(quán)力的自由支配程度和政治支持等。對于官員來說，非貨幣化收益與貨幣化收益同樣重要，其中個人對權(quán)力的自由支配程度就是官員的“控制權(quán)回報”。地方官員都希望領(lǐng)導(dǎo)更多的人、控制更大規(guī)模的資源，從而增加自己的影響力和權(quán)力的含金量，這樣的控制權(quán)回報對地方政府官員來說是最大的激勵。按照經(jīng)濟學(xué)的解釋，這種控制權(quán)回報就是中央政府與地方政府不完備合約中的剩余權(quán)利，是不同層級政府間專業(yè)化分工的結(jié)果，是激勵監(jiān)督者的交易成本最低的契約安排。政府官員因其崗位職能而擁有的個人控制權(quán)既是一種效用來源，也是一種體制資本(撒列尼，1994)。個人的崗位控制權(quán)能為擁有者帶來實在的利益，并能在一定條件下轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟資本，它與物質(zhì)資本一樣具有保值增值的內(nèi)在動力。因此，地方政府官員擴大自己的控制權(quán)回報的激勵是內(nèi)在的，這種擴張的實現(xiàn)機制也與企業(yè)管理者致力于擴大企業(yè)投資規(guī)模的機制相類似。很多研究表明，人在用其委托人的錢進行投資時，具有更大的風險承擔傾向和擴大投資規(guī)模的沖動。這是因為如果投資失敗，則大部分投資損失由委托人承擔，而一旦投資成功，人可以享受到更多的實際利益。繆勒(1971)指出企業(yè)人對規(guī)模的追求要遠遠超過對利潤的追求。與企業(yè)經(jīng)營者通過擴大企業(yè)投資規(guī)模來擴展個人控制權(quán)邊界的邏輯一致，地方資源開發(fā)和經(jīng)濟規(guī)模的擴大也成為地方官員個人控制權(quán)回報的主要實現(xiàn)途徑。地方投資規(guī)模的擴張至少在以下三個方面有利于增強地方官員的個人控制權(quán):第一、地方經(jīng)濟規(guī)模越大，官員的各種在職物質(zhì)利益也越大，官員的支配能力、成就感等非物質(zhì)性效用也越高；第二、地方投資規(guī)模越大，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，中央政府對地方官員進行監(jiān)督的成本會越來越高，中央政府的控制和約束不可避免地遭到削弱，這反過來進一步增強了地方政府官員的個人控制權(quán)；第三、地方經(jīng)濟規(guī)模擴大還會增加地方政府官員的談判力量(bargainingpower)，地方政府在與上級政府討價還價的過程中處于更加有力的地位，有利于爭取到更大的行政獨立性和更多的政策支持。目前，我國各地方官員通過擴大轄區(qū)投資規(guī)模擴張個人控制權(quán)的動機十分強烈，有時甚至達到了不計成本的程度，預(yù)算軟約束(softbudgetconstraint)狀態(tài)使得有些地方政府盲目地鋪攤子、上項目，大搞所謂的政績工程，積累了巨額債務(wù)。這種情況的出現(xiàn)與我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期特殊的經(jīng)濟、社會條件有關(guān)，具體有四:第一、在現(xiàn)有的政治體制框架內(nèi)，目前我國的地方官員的產(chǎn)生并非地方公眾直接選擇的結(jié)果，地方官員還不是地方公眾的人，其效用目標的選擇受地方公眾的影響較小，有可能與地方公共利益偏差較大。第二、基于我國政府層級結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，很大部分的地方政府官員，特別是基層政府官員很難獲得政治上較大的提升，他們個人效用的滿足主要取決于個人控制權(quán)回報。第三、地方政府官員的個人控制權(quán)回報與地方財政支出規(guī)模密切相關(guān)。改革開放以來的行政放權(quán)和財政分稅制等措施的推行，導(dǎo)致地方獨立的財政利益日見突出，而地方財政的支出規(guī)模有賴于地方經(jīng)濟規(guī)模的擴大。第四、我國的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌是一個漸進的增量改革過程，其一個最顯著的特征就是地方政府積極干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展過程，發(fā)揮了較大的市場增進功能。較強的政府干預(yù)使得地方官員面對著大量體制性壟斷租金，他們的個人控制權(quán)回報更加清晰，利益擴張的動機也就更加強烈?；谝陨戏治隹梢钥吹剑诮?jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，正是我國地方政府官員對個人任期控制權(quán)回報的強烈追求使得地方政府熱衷于經(jīng)濟發(fā)展目標，盲目追求投資和GDP增長，從而忽視了建設(shè)和諧社會所必需的其他社會發(fā)展目標，如環(huán)境保護、節(jié)約資源、維護社會平等和制度文化建設(shè)等。這種情況如果得不到根本轉(zhuǎn)變，勢必在長期內(nèi)影響我國全面建設(shè)社會主義和諧社會的進程。四、地方政府績效指標的選擇性顯示委托—關(guān)系的形成有多種情況，有時委托人僅就單項事務(wù)委托他人，有時委托人也會就多項工作委托他人。由于監(jiān)督是有成本的，而這種成本會因為不同的工作性質(zhì)而有所不同，因此，在涉及多項工作的委托─關(guān)系中，委托人對同一人所從事的不同工作進行監(jiān)督時所需要的成本是不一樣的，委托人對不同工作的監(jiān)督效果是不同的，有些工作可能比另一些工作更難評價。在對不同工作進行監(jiān)督的難易程度不同的情況下，由于“隱藏信息”的存在，人很容易將其從事的工作進行監(jiān)督難易程度上的分類，在此基礎(chǔ)上，為了獲得對自己有利的績效評價，人會對易于監(jiān)督的工作投入過度的努力，而忽視其他事項，導(dǎo)致資源配置的扭曲。例如，我國中小學(xué)應(yīng)試教育的很多弊端都是由過分注重升學(xué)率的考核制度帶來的，對升學(xué)率的過度關(guān)注導(dǎo)致教師忽視了對學(xué)生的創(chuàng)造力、想象力和道德品質(zhì)等綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，因為對學(xué)生升學(xué)率的考核遠比對學(xué)生的創(chuàng)造力、想象力和道德品質(zhì)等的考核容易?；谝陨线壿?，我國地方政府會利用自己所具有的信息優(yōu)勢，對自身的績效進行選擇性顯示，在完成上級政府考核指標的過程中采取機會主義行為，過度關(guān)注那些易于監(jiān)督的工作指標的達成，片面強調(diào)經(jīng)濟增長目標，在實踐中偏離建設(shè)和諧社會和落實科學(xué)發(fā)展觀的要求。在建設(shè)社會主義和諧社會的過程中，中央政府必須與各級地方政府達成一項多任務(wù)的委托─合同，內(nèi)容包括地區(qū)經(jīng)濟增長、生態(tài)環(huán)境保護、維護社會穩(wěn)定、縮小居民收入差距和提高自主創(chuàng)新能力等。其中GDP增長率、稅收增長率和就業(yè)率等經(jīng)濟增長事項比較容易評價，只要通過對相關(guān)指標的統(tǒng)計結(jié)果進行評價就可以完成了，涉及的監(jiān)督成本最低。相比之下，對生態(tài)環(huán)境保護等其他社會發(fā)展目標的監(jiān)督則要困難得多，因為這些發(fā)展目標大多是隱性的，無法通過直接的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行評價，對它們的考核勢必要涉及到大規(guī)模的實地調(diào)研和復(fù)雜的評估程序，從而導(dǎo)致較高的監(jiān)督成本。因此，從中央政府作為理性的委托人的角度來看，把地方GDP增長率、稅收增長率和就業(yè)率等指標作為考核和獎懲地方官員的主要指標，無疑是監(jiān)督成本最小的方式，有的學(xué)者把這種情況稱為地方政府的經(jīng)濟“政績合法性”(陳剩勇、馬斌，2004)。周黎安(2004)在委托─框架內(nèi)，對我國28個省1980-1993年間的數(shù)據(jù)進行了分析，揭示了各省的經(jīng)濟績效與地方官員的晉升之間呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)性。在我國目前的行政體制下，對地方政府的監(jiān)督主要來自上級政府，轄區(qū)公眾的監(jiān)督機制還不完善，在人力、物力有限的情況下，上級政府自然十分偏愛以上成本最小化的績效考核方式。此外，從地方政府作為人的角度來看，地方政府理性地認識到上級政府的選擇，會利用上級政府的信息劣勢采取機會主義對策，地方政府會把大部分力量投入到經(jīng)濟發(fā)展中去，特別是努力擴大地方經(jīng)濟規(guī)模，以經(jīng)濟增長的高指標來爭取上級對自己的有利評價，這必然導(dǎo)致對建設(shè)和諧社會的其他發(fā)展目標重視不夠。在對自身績效進行選擇性顯示的過程中，地方政府的機會主義行為還可能因為以下三方面因素而得到強化:第一、在具體實施監(jiān)督的過程中，上級政府為了減少監(jiān)督成本，一般主要依賴地方政府自報經(jīng)濟發(fā)展方面的指標數(shù)據(jù)。地方政府有動力利用我國政府層級過多、鏈條過長的不足，傳遞虛假信息，虛報經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)，以獲得較好的績效評價。地方政府層層上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)大量失真的情況在我國并不少見，特別是在那些經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，這種情況更為嚴重。第二、由于上級監(jiān)督不力和轄區(qū)公眾監(jiān)督還不能完全到位，地方政府有可能為了達到上級政府易于觀察的“政績顯示”目標，忽視群眾利益，盲目進行形象工程和政績工程建設(shè)，制造了潛在的社會不穩(wěn)定因素。例如，很多地方盲目進行大規(guī)模的城市建設(shè)活動，很多被拆遷戶的利益得不到及時補償，近年來城市拆遷戶上訪事件頻發(fā)揭示了這種機會主義的“政績顯示”的巨大危害性。第三、由于隱藏信息的存在，地方政府官員很可能透支轄區(qū)未來的長期增長潛力，導(dǎo)致嚴重的屆別機會主義行為。目前，我國各級地方政府官員的任期普遍在3-5年左右，很容易引發(fā)政策上的短期行為。2002年以來，有些地方政府新領(lǐng)導(dǎo)班子上任后，急于創(chuàng)造政績，紛紛選擇產(chǎn)值高、稅收多的大項目，企業(yè)的利潤擴張與地方政府政績沖動互相推動導(dǎo)致了一些行業(yè)的投資過熱。但短期的利稅增長并不能準確反映一個地方經(jīng)濟增長的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和可持續(xù)性，在很多情況下削弱了長期增長的潛力。五、主要結(jié)論和政策含義公共選擇理論指出，政府官員具有一種偏離選民利益，在其所面臨的約束條件內(nèi)努力實現(xiàn)自身效用最大化的自然傾向。根據(jù)以上分析，我國地方政府官員個人效用的滿足主要體現(xiàn)在個人控制權(quán)回報上。為了盡量擴大自己的個人控制權(quán)回報，地方政府往往會專注于地方經(jīng)濟規(guī)模的橫向擴張，忽視其他社會發(fā)展目標，從而在一定程度上偏離了中央政府建設(shè)和諧社會的目標。此外，在多任務(wù)委托─框架內(nèi)，由于不同任務(wù)監(jiān)督成本的差異，把地方經(jīng)濟增長指標作為主要的考核指標是作為委托人的中央政府和作為人的地方政府共同的理性選擇。因此，我們需要從以上兩方面入手來分析如何減輕地方政府在建設(shè)和諧社會過程中的行為偏差。第一，地方政府的行為偏差主要是由信息不對稱造成的，因此，有效的解決辦法在于縮短信息傳遞鏈條，提高監(jiān)督者信息的有效性。從邏輯上看，我國地方政府實際上處于兩個委托─鏈條中:一是中央政府與地方政府的縱向委托─關(guān)系；二是轄區(qū)公眾與地方政府的橫向委托關(guān)系。前一個委托─關(guān)系是通過垂直的政府層級實現(xiàn)的，中央政府遠離監(jiān)督的現(xiàn)場，信息傳遞需要經(jīng)過一個很長的行政鏈條，監(jiān)督者的信息劣勢十分明顯。相比之下，轄區(qū)公眾位于監(jiān)督現(xiàn)場，能直接感受到地方政府施政的成效，理應(yīng)能更有效地監(jiān)督地方政府行為。但由于一般民眾在進行監(jiān)督的過程中的搭便車行為和較高的監(jiān)督成本，要使公眾監(jiān)督能夠有效地實行就必須做好以下兩方面工作:首先，社會需要一個能代表地方公眾利益的組織來實施監(jiān)督，地方人大就是這樣一種組織。由地方人大來代表社會公眾實施監(jiān)督不僅具有信息優(yōu)勢，也具有成本優(yōu)勢。因此，在上述兩個委托關(guān)系中，我們要著重理順橫向委托關(guān)系，加強地方人大對地方政府的同級監(jiān)督，在制度上構(gòu)筑地方人大與同級政府之間的委托關(guān)系。為此，我們必須強化地方人大在地方公共政策制定過程中的主導(dǎo)功能，引導(dǎo)地方各類利益集團的形成，以搭建有效的地方公共選擇權(quán)力的制衡機制。今后特別要注意地方人民代表大會制度的建設(shè)，增加地方人大的代表性，普通居民代表可以按照法定程序進入地方人民代表大會，使得地方轄區(qū)內(nèi)納稅人和公共產(chǎn)品受益人的意志能得到更多的體現(xiàn)，在地方政策供給過程中保持地方人民代表大會的主導(dǎo)性。第二，為了進一步減輕委托人信息劣勢的影響，必須加強政府公開力度，進一步擴大監(jiān)督主體的知情權(quán)，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的力量。從我國政務(wù)公開的現(xiàn)狀來看，目前最迫切的是要盡快進行我國有關(guān)政務(wù)公開的立法工作，使得政府行政信息披露法治化，消除政府和外界在信息交流上的困難，進一步提高政府工作的透明度。首先，要完善群眾監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，保持渠道暢通，充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開辟政府公開的新途徑；不斷創(chuàng)新和完善群眾監(jiān)督的實施方式，如信訪舉報制度、特邀監(jiān)察員制度和行風評議制度等。其次，在政府決策環(huán)節(jié)實行監(jiān)督聽證制度，加強政府重大決策的事中監(jiān)督。所謂聽證制度就是由公民推選的代表或公民監(jiān)督組織，就特定的決策事項向政府部門提出質(zhì)疑詢問的一項制度。在實踐中堅持和完善政府重大決策聽證制度有利于增加政府決策的透明度和科學(xué)性，防止政府決策對公共利益的損害。第三、進一步強化輿論監(jiān)督的力量，加強社會輿論監(jiān)督法治化和制度化建設(shè)。在西方發(fā)達國家，輿論監(jiān)督被視為第四種權(quán)力，與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并列，這足以說明輿論監(jiān)督的強大力量。公共媒體報道能以其傳播的迅捷和廣泛性，對被監(jiān)督者形成巨大的心理壓力和社會壓力。針對目前輿論監(jiān)督中存在的問題，今后特別需要加快社會輿論監(jiān)督的法制建設(shè)，不斷提高輿論工作人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)及社會責任感，使輿論監(jiān)督能真正站在人民的立場上，反映社會公眾的心聲，成為制衡政府可能的行政不當?shù)挠行Яα?。第三，適應(yīng)建設(shè)和諧社會的需要，建立科學(xué)的地方政府官員績效評價體系。我們一定要用科學(xué)精神對待現(xiàn)有的GDP核算制度，牢固樹立全面的發(fā)展觀，通過確立科學(xué)的績效評價體系來正確地規(guī)范地方官員們的行為取向，引導(dǎo)地方官員注重地方經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，避免地方官員績效的選擇性顯示。為此，應(yīng)設(shè)計一套科學(xué)、規(guī)范、可量化的干部績效考核指標體系，其中不僅要有經(jīng)濟增長速度指標，更要關(guān)注經(jīng)濟增長的質(zhì)量指標、社會效益指標和環(huán)保指標，在現(xiàn)有GDP考核體系中增加綠色GDP和人文GDP指標。1993年聯(lián)合國提出綠色GDP概念，從現(xiàn)行GDP中扣除環(huán)境資源成本和對環(huán)境資源的保護費用。人文GDP則是為保障人的全面發(fā)展而投入的財富增長指標，包括教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生等。筆者認為，今后新增的綠色和人文GDP至少應(yīng)包括以下8方面指標:①資源利用指標；②生態(tài)指標；③環(huán)境污染指標；④歷史文化保護指標；⑤公眾素質(zhì)指標；⑥社會風氣指標；⑦公共設(shè)施建設(shè)指標；⑧政府投入之指標。[參考文獻][1]胡書東.經(jīng)濟發(fā)展中的中央與地方關(guān)系[M].上海三聯(lián)書店，2001.[2]金太軍.當代中國中央政府與地方政府關(guān)系的現(xiàn)狀及對策[J].中國行政管理，1999(7)[3]李軍杰，鐘君.中國地方政府經(jīng)濟行為分析—基于公共選擇視角[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2004(4).[4]路易斯·普特曼，蘭德爾·克羅茨納(編).企業(yè)的經(jīng)濟性質(zhì)[C].上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2002.[5]潘小娟.中央與地方關(guān)系的若干思考[J]1政治學(xué)研究，1997(3)[6]R.科斯，A.阿爾欽，D.諾斯等.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷—產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[C].上海:上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2002.[7][美]繆勒.公共選擇理論[M].北京:中國社會科學(xué)出版社，1999.[8][美]麥克爾·麥金尼斯.多中心制道與發(fā)展[M].上海:上海三聯(lián)書店，2000.[9]楊善華，蘇紅.從“型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)[J].社會學(xué)研究，2002(1).

政府作為一種社會政治組織，具有一定的結(jié)構(gòu)。從其歷史發(fā)展來看，都經(jīng)歷了在組織結(jié)構(gòu)上由小到大、由簡單到復(fù)雜；在掌握的權(quán)力和管理的事務(wù)上由小到大，由少到多的發(fā)展過程，有人把它稱為官僚政治的發(fā)展過程。這種發(fā)展過程就是政府部門的自我擴張過程。從理論與實踐相結(jié)合的角度，對政府部門自我擴張行為進行分析，在方法上，需要把經(jīng)濟分析納入政府研究的視野；在具體內(nèi)容上，涉及對權(quán)力、政府組織機構(gòu)的設(shè)立及其人員的配備、政府的作用、政府支出等問題的研討。我國政府部門所存在的自我擴張行為，反映了舊社會官僚政治的殘余，它一方面是與初級階段的基本國情相適應(yīng)；另一方面又是與社會主義的本質(zhì)規(guī)定性相矛盾沖突。因此，在新的歷史條件下，開展對政府部門自我擴張行為的表現(xiàn)、社會根源、危害性及其如何予以遏制的研究，具有十分重要的意義。

一、政府部門自我擴張行為的表現(xiàn)

概括地說，政府部門自我擴張行為的表現(xiàn)，主要包括政府權(quán)力的膨脹、機構(gòu)的龐大及其組成人員的增加、支出水平的增長等方面，這是我們從歷史的實證分析中所得出的結(jié)論。

近代資產(chǎn)階級革命，確立了人民主權(quán)的原則。掌握國家政權(quán)的資產(chǎn)階級，迫切地要求建立資產(chǎn)階級的民主政治，要求政府嚴格按照“法治”、“人民主權(quán)”的憲政原則辦事，政府的一切活動均應(yīng)嚴格置于制定法之下，忠實于“無法律即無行政”的政治格言。但國民議會所制定的法律只能就國家行政管理的一些而并非所有的問題實行規(guī)定。這樣，自由資本主義時期的政府權(quán)力及其活動也就被限制在比較狹窄的范圍內(nèi)，諸如公共需求的滿足、公共產(chǎn)品的供應(yīng)、公共資源的配置以及公共福利的增進等。至于立法權(quán)，則專屬于國民議會。與上述的政府權(quán)力及活動范圍相聯(lián)系，政府組織結(jié)構(gòu)簡單，機構(gòu)少，組成人員少，政府財政支出也少，真正反映了“小政府，大社會”的社會現(xiàn)實。

然而，隨著從自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義時期，日益尖銳的矛盾和各種復(fù)雜的利益沖突這種社會現(xiàn)實，引起了政府權(quán)力的大幅度擴張，并呈遞增的趨勢。隨之而來的是政府活動范圍的不斷擴大，機構(gòu)的大量增設(shè)和人員增加，政府財政支出水平增長，如法、德、日、瑞典、英、美等主要發(fā)達國家，財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重，1880年平均為10％，而1991年就已經(jīng)增長到48.5％，總共增長了38.5％個百分點。（注：參見世界銀行《1986年世界發(fā)展報告》、《1994年世界發(fā)展報告》。）政府財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重都發(fā)生了不同程度的增長。政府財政支出的膨脹，顯然是衡量政府部門自我擴張行為的一項重要指標，它在相當程度上表明了政府所支配的資源配置份額的大小。

另外，政府的自我擴張，還可以從能夠反映政府權(quán)力膨脹的政府委任立法的出現(xiàn)和設(shè)置一定的經(jīng)濟管理機構(gòu)中得到證實。以美國政府為例，從1760－1869年中，只有1830－1839年的十年里新設(shè)立了一個機構(gòu)，而1970－1979年新設(shè)立的機構(gòu)就達20個；1760－1769年新頒布的法規(guī)4個，1970－1979年新頒布的法規(guī)125個（注：參見萊維·巴特拉《1990年大蕭條》（RaviBatra:TheGreatDepressionof1990.NewYork:VenusBooks,1987）。這表明，在近210年中，美國政府每10年制定、頒布的法規(guī)數(shù)目和增設(shè)的政府機構(gòu)也是呈擴張的發(fā)展趨勢。以“自由放任”典范而著稱于世的美國尚且如此，其他國家政府部門擴張的情況也就可想而知了。