各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，各地按照國務(wù)院關(guān)于“制止新債、摸清舊債、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的要求，積極穩(wěn)妥地開展化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作，取得了一定成效。但鄉(xiāng)村債務(wù)涉及面廣，情況復(fù)雜，化解工作進(jìn)展緩慢，已成為當(dāng)前農(nóng)村工作中的一個(gè)難點(diǎn)問題。一些地方債務(wù)底數(shù)不清，責(zé)任不明確；一些地方新債不斷發(fā)生，屢禁不止；一些地方化解債務(wù)主動(dòng)性不夠，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效解決鄉(xiāng)村債務(wù)的辦法；一些地方債權(quán)人與債務(wù)人雙方矛盾尖銳，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)影響了基層政權(quán)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展，并成為誘發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的嚴(yán)重隱患。為推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就做好清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作提出以下意見：

一、全面清理核實(shí)，鎖定債務(wù)數(shù)額

清理核實(shí)鄉(xiāng)村債務(wù)的原則和要求：一是摸清底數(shù)。要對(duì)**年12月31日以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織形成的債權(quán)和債務(wù)，包括以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)等名義擔(dān)保形成的債務(wù)，尤其是舉辦農(nóng)村義務(wù)教育形成的債務(wù)，進(jìn)行全面核實(shí)，分類清理。地方各級(jí)人民政府要采取切實(shí)可行的債權(quán)保全措施，嚴(yán)厲制止和打擊逃廢債務(wù)行為，切實(shí)維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益。二是嚴(yán)格審核。地方各級(jí)農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組要組織財(cái)政、審計(jì)、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察、金融、教育等相關(guān)部門，結(jié)合清理和規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)政財(cái)務(wù)，對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真審核，逐項(xiàng)核實(shí)認(rèn)定，鎖定債務(wù)數(shù)額。三是明確責(zé)任。根據(jù)鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因，明確債務(wù)償還的責(zé)任，落實(shí)到單位或個(gè)人。四是分類處理。要區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)和村級(jí)債務(wù)的不同性質(zhì)，采取有針對(duì)性的化解措施和辦法，分類處理，逐步化解。

要在認(rèn)真清理核實(shí)的基礎(chǔ)上，按債務(wù)的來源和用途，逐筆登記造冊(cè)，建立債務(wù)臺(tái)賬和債權(quán)債務(wù)數(shù)據(jù)庫，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。實(shí)行定期報(bào)告制度，掌握債務(wù)變化情況和原因，及時(shí)采取有效的控制措施。

二、嚴(yán)格執(zhí)行政策，堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)

近十幾年來我國許多鄉(xiāng)村都陷入了越來越沉重的債務(wù)危機(jī)，債務(wù)問題成了一個(gè)令各級(jí)政府頭疼的大事。鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因復(fù)雜，既有制度層面的，也有管理層面的。多方面的因素相互作用，使得舊債未清，又添新債，債務(wù)的雪球越滾越大。2007年的三月至五月，我們重點(diǎn)選擇了新疆塔城地區(qū)作為樣本點(diǎn)，經(jīng)過近兩個(gè)月的實(shí)地調(diào)研，基本摸清了額敏縣七鄉(xiāng)、沙灣三鄉(xiāng)四個(gè)村和烏蘇市的鄉(xiāng)村債務(wù)債權(quán)情況，通過典型調(diào)查、座談，獲得第一手資料，在此基礎(chǔ)上，通過匯總、分類，預(yù)計(jì)新疆鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)的規(guī)模，分析其產(chǎn)生原因。本文針對(duì)新疆鄉(xiāng)村債務(wù)的行政、財(cái)政體制原因展開相應(yīng)的探索。

一、新疆鄉(xiāng)村負(fù)債的現(xiàn)狀

截至2007年末，全疆共有966個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，8965個(gè)行政村，新疆農(nóng)村幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債，村村欠錢。對(duì)新疆鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)規(guī)模的估算是一項(xiàng)非常困難的工作。由于數(shù)據(jù)不足,我們很難運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法做出準(zhǔn)確的定量分析。只能在現(xiàn)有的資料基礎(chǔ)上，做一個(gè)大致的測(cè)算。

根據(jù)自治區(qū)稅改辦2004年度全區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)情況進(jìn)行的調(diào)查，結(jié)果如下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)總額36.35億元，債務(wù)總額58.23億元，其中：

1．鄉(xiāng)級(jí)：債權(quán)總額10.35億元，鄉(xiāng)均為120.77萬元；債務(wù)總額24.23億元，鄉(xiāng)均為282.73億元，債權(quán)債務(wù)相抵后，凈債務(wù)為13.88億元。

2．村級(jí)：債權(quán)總額為26億元，村均為26.9萬元；債務(wù)總額34億元，村均為35.16億元，債權(quán)債務(wù)相抵后，凈債務(wù)為8億元。

二、深層原因

以上講了當(dāng)前J市村級(jí)債務(wù)的構(gòu)成及其形成過程。說明了村級(jí)債務(wù)的形成與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、達(dá)標(biāo)升級(jí)和高息借貸上繳的關(guān)系。以下從村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民三個(gè)方面分析村級(jí)債務(wù)形成的深層原因。

1、村干部

當(dāng)前農(nóng)村通行的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定村干部乃至組干部報(bào)酬數(shù)量和結(jié)構(gòu)，并將村干部報(bào)酬的大部分與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定的各項(xiàng)行政任務(wù)尤其是稅費(fèi)提留任務(wù)完成情況掛鉤的做法，嚴(yán)重影響和決定著村干部的行為方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種決定村組干部報(bào)酬數(shù)量及結(jié)構(gòu)的做法與體制遺留下來的鄉(xiāng)村上下級(jí)觀念與行政命令作風(fēng)結(jié)合起來，使得村干部幾乎沒有自由選擇的余地，村民自治名存實(shí)亡。

1990年代中期以前，鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展較好，一些有固定收入來源的村集體如有村辦企業(yè)的村，村班子工作積極性高，向農(nóng)民提取也少，上級(jí)因此誤以為村級(jí)治理最大的障礙是村集體沒有諸如村辦企業(yè)等固定收入來源，提倡消滅“空殼村”。消滅“空殼村”的辦法是創(chuàng)辦企業(yè)，也包括挖精養(yǎng)魚池，建林果基地等。所有這些都需要資金，因此向外借貸。剛開始搞這些以消滅“空殼村”為號(hào)召的所謂“第二次創(chuàng)業(yè)”時(shí)，村干部比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更清楚將來失敗的命運(yùn)，一些“保守”的村支書抵制這種“創(chuàng)業(yè)”。但既然上級(jí)已經(jīng)發(fā)出了號(hào)召，各種任務(wù)已經(jīng)下達(dá)并與年終報(bào)酬掛起鉤來，多數(shù)村干部不得不向銀行或農(nóng)戶借貸以“創(chuàng)業(yè)”，那時(shí)在農(nóng)村調(diào)查，村干部感到最困難的事情是創(chuàng)業(yè)“一無資金，二無技術(shù)，三無市場(chǎng)”，痛苦得很。上級(jí)要辦企業(yè)，那就辦。借來的錢辦企業(yè)，盲目上馬的多，以至于后來J市幾乎所有村辦企業(yè)全部破產(chǎn)，大量借貸資金無法償還。舉例來說，D鎮(zhèn)的高陽村，1995年還只有6萬元債務(wù)，1996年即達(dá)40萬元，1997年達(dá)110萬元，1998年超過150萬元，到2000年底已近300萬元，即為舉辦村辦企業(yè)失敗所欠債務(wù)。這種情況十分普遍。

無法償還資金，對(duì)于負(fù)責(zé)任的村干部來講，真是心頭解不開的疼。但這個(gè)疼的過程不長，便麻木起來。其原因大致有二，第一，在借錢創(chuàng)業(yè)的過程中，雖然幾乎無一例外所有企業(yè)都破產(chǎn)了，但創(chuàng)業(yè)者中的不少人有了很大一筆不明收入。我們?cè)L談過一位推土機(jī)師傅，他在1990年代中期以來為數(shù)十村集體挖魚池或建林果基地，因此與村干部有經(jīng)濟(jì)上的頻繁接觸。他說，我推了這么多年的土，幾乎找不出不要回扣的村干部。尤其是一些年輕的村干部，敢于以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中磨練出來的膽量收受回扣，有些村甚至出現(xiàn)了村干部僅僅為了拿回扣而積極舉債“創(chuàng)業(yè)”的情況；第二，這時(shí)候出現(xiàn)的村級(jí)債務(wù)是普遍的，村與村比，誰也不比誰更多，法不責(zé)眾，每個(gè)村都負(fù)了債，上面總會(huì)想辦法的。

為促進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建立新的運(yùn)行機(jī)制和健康持續(xù)發(fā)展，切實(shí)落實(shí)好我市清理化解基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)債務(wù)工作，現(xiàn)將省人民政府辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省發(fā)改委省衛(wèi)生廳省財(cái)政廳江西省清理化解基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)債務(wù)實(shí)施方案的通知》文件轉(zhuǎn)發(fā)給你們，并明確我市具體方案如下：

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確分工。各縣（區(qū)）人民政府、各開發(fā)區(qū)（新區(qū)）管委會(huì)要充分認(rèn)識(shí)化解基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)債務(wù)的重要性和緊迫性，要精心組織實(shí)施，明確責(zé)任分工，及時(shí)研究解決化解債務(wù)過程中出現(xiàn)的問題，確保各項(xiàng)工作平穩(wěn)有序推進(jìn)。各相關(guān)部門要相互統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照各自職責(zé)，做好債務(wù)清理鎖定、審核認(rèn)定、償還化解和資金籌集等工作。

二、把握要求，按期完成。各縣（區(qū)）人民政府、各開發(fā)區(qū)（新區(qū)）管委會(huì)要按照“制止新債、鎖定舊債、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的總體要求，依據(jù)省里時(shí)間節(jié)點(diǎn)，先摸清底數(shù)、鎖定債務(wù)，然后逐級(jí)上報(bào)、逐筆認(rèn)定，結(jié)合實(shí)際制定當(dāng)?shù)氐那謇砘饣鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)債務(wù)的具體工作方案，在2011年11月15日前上報(bào)市醫(yī)改辦、財(cái)政局、衛(wèi)生局備案。債務(wù)認(rèn)定后，及時(shí)制定債務(wù)化解的總體規(guī)劃、年度計(jì)劃，落實(shí)化債資金，逐項(xiàng)逐筆確定債務(wù)化解的時(shí)間、資金渠道、責(zé)任單位。

三、嚴(yán)格紀(jì)律，實(shí)事求是。嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，建立責(zé)任追究制度。各地不得借新債還舊債，不得向群眾攤派，不得擠占挪用其它醫(yī)改專項(xiàng)資金，不得影響基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)施基本藥物制度和推進(jìn)綜合改革。對(duì)虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用、套取補(bǔ)助資金及造成資金損失的，除追回補(bǔ)助資金外，還要按照有關(guān)規(guī)定追究直接責(zé)任人和有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任；涉嫌違法犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)處理。

盡管我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上，我國各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債經(jīng)營，而且所負(fù)債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)之重，已超出一般人之想象。相關(guān)的數(shù)據(jù)與結(jié)論初步表明地方債務(wù)的規(guī)模保守估計(jì)大約在億之間，截至2002年底，僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)平均負(fù)債已經(jīng)超過400萬元，總額在2200億元左右。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。

關(guān)于地方債務(wù)的形成“原因”，代表性的觀點(diǎn)如魏加寧認(rèn)為主要有：（1）各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不清，地方政府收入減少、任務(wù)加重；（2）政府職能轉(zhuǎn)變不到位，行政機(jī)構(gòu)繁雜、人浮于事；（3）地方政府行政層級(jí)過多，地改市后財(cái)源匱乏；（4）財(cái)政金融體制不健全，地方政府缺乏必要的正規(guī)的融資渠道，在不得已的情況下，只得通過各種非正規(guī)渠道進(jìn)行變相舉債、違規(guī)融資；（5）信息披露機(jī)制不完善，缺乏地方政府的信用評(píng)估；（6）行政管理體制缺乏約束機(jī)制，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為短期化，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)顯示“政績”，獲取政治資本，不惜一切大肆融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設(shè)。

一“原因”背后的原因解釋

筆者認(rèn)為，上面所列出的“原因”其實(shí)并不是地方債務(wù)產(chǎn)生的終極原因，而是某些真正原因的結(jié)果。主要理由在于，的確上述“原因”對(duì)地方債務(wù)的產(chǎn)生有著某種聯(lián)系甚至直接的聯(lián)系，但如果是要做追根溯源的探究的話，僅停留在這一層面而不去探究是什么導(dǎo)致這些“原因”的產(chǎn)生，放棄對(duì)事物發(fā)生本源的追求，對(duì)“原因”的解釋就會(huì)是乏力和不得要領(lǐng)的。而且如果遵循這些“原因”的解釋去尋求解決之道的話，最終也不可能從根本上解決地方債務(wù)問題。因此，這種層面對(duì)原因的探究，只能算是原因探究過程中的一個(gè)階段，而不能說是對(duì)原因解釋的終結(jié)。

按照上述所給出的“原因”，譬如中央與地方等各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一問題，事實(shí)上就是中央與地方關(guān)系的法制化問題。具體說來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政要求，中央與地方的職責(zé)權(quán)限應(yīng)該由法律明確規(guī)定，尤其是中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分應(yīng)該具體清晰，以防止法律的任意解釋和中央、地方的相互侵權(quán)。中央政府與地方政府的結(jié)構(gòu)形式以及中央與地方職責(zé)關(guān)系模式，也都應(yīng)當(dāng)依法定程序進(jìn)行調(diào)整，以保持中央與地方關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定性。設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)裁決中央與地方之間的權(quán)限爭議，而不是簡單地由中央說了算等。這些，明白人都清楚的道理，為什么實(shí)踐中中央與地方并不選擇進(jìn)行財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分與法律規(guī)范，這才是問題的根源。

另外政府職能轉(zhuǎn)變不到位，層級(jí)過多，機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政金融體制不健全，信息披露機(jī)制不完善，行政管理體制缺乏約束機(jī)制，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為短期化等，簡單一點(diǎn)看，這些都是政府的職能與體制設(shè)置不符合公共財(cái)政的要求等方面問題外在形式的顯現(xiàn)，或者只能說是地方債務(wù)產(chǎn)生的客觀原因，但是這些畢竟都是人為選擇的結(jié)果，那么人們?yōu)槭裁匆x擇這種結(jié)果，這才是地方債務(wù)產(chǎn)生的真正原因所在。

歸結(jié)地方政府性債務(wù)形成的原因，主要是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展需要政府提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，尤其是各地當(dāng)前都處于城市化進(jìn)程加速階段，需要大量的、低成本的、可長期使用的城市化建設(shè)資金，而有限的財(cái)政資金難以滿足城市化快速發(fā)展的需要。與此同時(shí)，財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的矛盾也成為地方政府性債務(wù)形成的內(nèi)在因素。1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制后，財(cái)政的集中度大幅度提高，形成“財(cái)力向上集中”和“事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”的局面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等事權(quán)與財(cái)權(quán)之間的高度不對(duì)稱迫使地方政府負(fù)債經(jīng)營。加上近年來各項(xiàng)改革力度不斷加大，特別是社會(huì)保障制度改革、糧食體制改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革等使地方財(cái)政支出增速大大超過了收入增速。此外，債務(wù)管理體制機(jī)制的不健全更是加重地方政府性債務(wù)的重要因素。雖然各地都在積極探索建立地方政府債務(wù)管理的有效機(jī)制，但目前尚未建立起統(tǒng)一、規(guī)范的管理模式和管理制度，地方政府債務(wù)管理中還存在著諸多方面的問題：一是債務(wù)預(yù)算管理機(jī)制缺失。地方政府性債務(wù)從舉借到償還缺少預(yù)算環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌規(guī)劃，大部分舉債安排的收支沒有納入預(yù)算管理，缺乏預(yù)算約束，游離于政府預(yù)算管理之外，而一旦發(fā)生償債風(fēng)險(xiǎn)，又要用預(yù)算資金償還，極易形成直接的財(cái)政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。二是債務(wù)預(yù)警機(jī)制缺失。由于尚未建立有效的債務(wù)預(yù)警機(jī)制，債務(wù)的可控規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)沒有量化指標(biāo)，難以有效防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生信用危機(jī)，必將破壞金融市場(chǎng)的信用秩序，影響財(cái)政收支和政府信用，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成潛在的危險(xiǎn)。三是償債機(jī)制缺失。部分地方政府融資積極性很高，但科學(xué)舉債、依法籌資、有序償還的觀念不強(qiáng)。雖然部分地區(qū)建立了償債基金，但基金的規(guī)模較小，籌集和動(dòng)用方式不明確，規(guī)范、科學(xué)的地方政府償債長效機(jī)制尚未建立。四是責(zé)任追究機(jī)制缺失。在目前多頭舉債和管理的局面下，如果出現(xiàn)投資決策失誤和信用危機(jī)，由于償債責(zé)任難以明確，責(zé)任追究制度沒有建立，往往造成不論這些債務(wù)是否由政府擔(dān)保，但最終都必須由政府進(jìn)行償還的現(xiàn)象。五是融資平臺(tái)公司管理機(jī)制缺失。很多融資平臺(tái)公司本身并不具備良好的營利功能和償債能力，存在經(jīng)營性資產(chǎn)少、法人治理不完善、現(xiàn)代化管理水平較低等問題，其自主經(jīng)營能力較弱，資產(chǎn)盈利性較差，市場(chǎng)化運(yùn)作能力較低。因此，為加快完善舉債決策機(jī)制，合理控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，筆者認(rèn)為，在充分發(fā)揮地方政府性債務(wù)資金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐步建立起管理規(guī)范、監(jiān)控有力的地方政府性債務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

1.從源頭控制的角度加強(qiáng)對(duì)地方政府融資行為的管理。一是完善地方政府性債務(wù)的扎口管理制度。各地對(duì)政府性債務(wù)管理的模式不同，財(cái)政部門往往只承擔(dān)了提供審批所需報(bào)表、債務(wù)余額統(tǒng)計(jì)等方面的工作，沒能有效地履行起政府性債務(wù)監(jiān)管的職責(zé)。目前，各地債務(wù)余額越來越大，融資的渠道和方式越來越豐富，有必要在財(cái)政部門實(shí)行扎口管理，規(guī)范政府融資審批、加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目效益審批、落實(shí)償債資金來源。二是實(shí)行融資計(jì)劃管理。在舉債管理方面，應(yīng)對(duì)各級(jí)政府的融資計(jì)劃實(shí)行同級(jí)管理原則。嚴(yán)格控制政府性債務(wù)負(fù)債建設(shè)行為，對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)通過社會(huì)聽證等形式，充分征求各方面意見，杜絕盲目、違規(guī)舉債。三是將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理。政府性債務(wù)是政府收入的重要來源之一，應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算或計(jì)劃統(tǒng)一管理。根據(jù)需求和供給合理控制政府負(fù)債規(guī)模，由各級(jí)政府債務(wù)扎口管理部門探索編制地方政府性債務(wù)預(yù)算，真實(shí)反映地方債務(wù)收支、償還及余額，待條件成熟時(shí)納入總預(yù)算并同級(jí)人大審批。2.從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理。要從實(shí)際出發(fā)，盡快出臺(tái)符合實(shí)際、具有可操作性、能夠滿足地方發(fā)展需要的政府性債務(wù)相關(guān)控制指標(biāo)。其中，債務(wù)率反映地區(qū)負(fù)債能力和風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)債率反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)承債能力，償債率反映財(cái)政收入還債能力?？梢栽陬A(yù)警機(jī)制中綜合運(yùn)用三種指標(biāo)，以全面、準(zhǔn)確地反映債務(wù)的總量風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況，并規(guī)定合理的債務(wù)安全線，定期通報(bào)市縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，適時(shí)對(duì)地方政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。3.從債務(wù)償還的角度加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理。一是建立償債準(zhǔn)備金制度。根據(jù)各級(jí)政府債務(wù)規(guī)模、自身財(cái)力、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等，采取一定比例，建立償債準(zhǔn)備金。如果下級(jí)政府未設(shè)立或未按規(guī)定額度設(shè)立償債準(zhǔn)備金，上級(jí)政府可在其財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付或稅收返還中按照一定比例扣除，明確作為償債準(zhǔn)備金。二是建立償債考核激勵(lì)機(jī)制?？稍谙嚓P(guān)預(yù)警指標(biāo)建立之后，對(duì)市縣建立考核激勵(lì)機(jī)制，每年拿出一定規(guī)模的財(cái)力，通過對(duì)既有債務(wù)的消化、新增債務(wù)的控制情況的考核，綜合平衡后分配至市縣，起到激勵(lì)、引導(dǎo)的作用。三是推動(dòng)平臺(tái)公司企業(yè)化運(yùn)作管理。平臺(tái)公司對(duì)所承擔(dān)的政府公益性項(xiàng)目進(jìn)行自主經(jīng)營、自求平衡、自負(fù)盈虧，企業(yè)對(duì)公益性項(xiàng)目的投入最終依靠其對(duì)政府配置的資源進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的收益來平衡。4.從債務(wù)監(jiān)督的角度加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理。一是加強(qiáng)政府性債務(wù)外部審計(jì)監(jiān)督。按照《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》，強(qiáng)化對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，特別是耗用資源多、財(cái)政投入大、與國計(jì)民生關(guān)系密切、社會(huì)關(guān)注度高的項(xiàng)目，要及時(shí)向社會(huì)公告政府投資項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果及整改情況。二是建立健全管理問責(zé)制度。要將地方政府性債務(wù)管理納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期的經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核范疇，建立有效的地方政府債務(wù)管理責(zé)任追究制度，合理區(qū)分各政府領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任和主管責(zé)任，將政府性債務(wù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)。三是建立績效評(píng)價(jià)制度。對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)的重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行績效評(píng)價(jià)，事前設(shè)定明確的績效目標(biāo)，并明確完成績效目標(biāo)所采取的措施，項(xiàng)目建設(shè)過程中財(cái)政部門和項(xiàng)目建設(shè)單位實(shí)施績效跟蹤，項(xiàng)目完工后進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。

本文作者：高瑋工作單位：江蘇省財(cái)政科學(xué)研究所

近期，美國的債務(wù)問題尤為引人注目。論文2011年4月18日，標(biāo)準(zhǔn)普爾將美國主權(quán)信用的前景展望從“穩(wěn)定”下調(diào)至“負(fù)面”。國際貨幣基金組織(IMF)2011年4月11日的《世界經(jīng)濟(jì)展望》中警告稱，美國的債務(wù)問題可能削弱全球金融體系穩(wěn)定性。美國財(cái)政部稱，到2011年5月16日，美國已經(jīng)達(dá)到法定的14.29萬億美元債務(wù)上限。若國會(huì)在8月2日之前不提高舉債上限，美國可能出現(xiàn)債務(wù)違約。美國債務(wù)危機(jī)似乎到了一觸即發(fā)的時(shí)刻。美國是否真的會(huì)爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，美國債務(wù)問題的前景究竟如何，我們還需要進(jìn)行仔細(xì)的梳理。

一、美國公共債務(wù)現(xiàn)狀概覽

經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，為了使美國經(jīng)濟(jì)盡快地從危機(jī)中恢復(fù)，美國政府出臺(tái)了一系列刺激計(jì)劃，導(dǎo)致美國政府公共債務(wù)快速攀升。根據(jù)美國財(cái)政部數(shù)據(jù)，2009財(cái)年美國財(cái)政赤字1.42萬億美元，為GDP的9.9%；國債余額超過12萬億美元，為GDP的84%。2010財(cái)年美國財(cái)政赤字達(dá)到1.29萬億美元，占GDP的8.9%，國債余額超過13.4萬億美元，占GDP的92%。2011財(cái)年美國財(cái)政赤字預(yù)計(jì)將達(dá)1.65萬億美元，債務(wù)總額早在5月16日就已經(jīng)達(dá)到14.29萬億美元上限。圖1顯示從2000年開始，美國國債的GDP占比不斷攀升，至今已經(jīng)突破二戰(zhàn)以來的最高點(diǎn)，且仍有加速上漲之勢(shì)。

與此同時(shí)，投資者對(duì)于美國政府主權(quán)債務(wù)違約的擔(dān)憂也在升溫。在信用衍生產(chǎn)品市場(chǎng)，美國信用違約掉期合同的價(jià)格近期在不斷攀升。圖2是美國政府債的一年、五年、十年期CDS的交易價(jià)格曲線。2011年5月以來，美國一年、五年和十年期的CDS價(jià)格均呈快速上升趨勢(shì)，特別是一年期CDS，價(jià)格已經(jīng)翻了一番。

二、美國債務(wù)問題前景分析

盡管美國已經(jīng)觸及債務(wù)“天花板”，美國國會(huì)至今尚未就提高債務(wù)上限問題達(dá)成一致，但目前美國發(fā)生債務(wù)違約的可能性較小。其原因可從經(jīng)濟(jì)和政治角度分別加以考慮：

當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理中，村級(jí)債務(wù)已成為最大難題。頗具諷刺意味的是，造成村級(jí)債務(wù)這一難題的原因，正是為了解決鄉(xiāng)村治理中的難題。村級(jí)債務(wù)是1990年代以來的新現(xiàn)象。1990年代初期，針對(duì)鄉(xiāng)村組織普遍存在軟弱渙散的問題，自上而下期待發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而增加鄉(xiāng)村組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。這個(gè)時(shí)候，以興辦村辦企業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，鄉(xiāng)村兩級(jí)大量借貸，形成了當(dāng)前村級(jí)債務(wù)的第一個(gè)“基礎(chǔ)”；自1992年以來，在“再苦不能苦孩子、再窮不能窮教育”的口號(hào)聲中，“普九”達(dá)標(biāo)不分地區(qū)不切實(shí)際地在全國鋪開，特別是1996年前后“普九”驗(yàn)收的強(qiáng)大壓力，迫使鄉(xiāng)村兩級(jí)大規(guī)模向農(nóng)民集資和向社會(huì)借貸，買了很多不該買的設(shè)備，建了許多不該建的房子，從而讓鄉(xiāng)村債務(wù)雪上加霜。第三次對(duì)鄉(xiāng)村特別是村級(jí)構(gòu)成重大影響的債務(wù)增加，是在農(nóng)民負(fù)擔(dān)太高，向農(nóng)民征收稅費(fèi)越來越難的情況下，村級(jí)組織高息借貸上繳，利息越來越高，債務(wù)越來越多，最終形成了現(xiàn)在嚴(yán)重的村級(jí)債務(wù)。

我們?cè)?001年向J市近50名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記發(fā)放問卷，讓他們回答“你認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村存在的最大問題是什么”時(shí)，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都回答最大的問題是村級(jí)債務(wù)或鄉(xiāng)村債務(wù)。

一、現(xiàn)狀與過程

1、村級(jí)債務(wù)的數(shù)量與構(gòu)成

那么，J市農(nóng)村村級(jí)債務(wù)究竟如何？我們從J市下屬三縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的村級(jí)債務(wù)不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)字匯總?cè)缦拢?表一：村級(jí)債務(wù)的數(shù)量（不完全統(tǒng)計(jì)）單位：萬元、元、個(gè)

債務(wù)總額

一、債務(wù)規(guī)模

調(diào)查的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3個(gè)村都存在規(guī)模龐大的債務(wù)。從表1可以看出，自1996年以來，4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)增長速度都很快，到2001年底平均債務(wù)余額已高達(dá)545.7萬元。B鄉(xiāng)6年內(nèi)債務(wù)規(guī)模增長了3倍，年均增長20.1%；A鄉(xiāng)增長了5.4倍，年均增長32.4%；C鎮(zhèn)增長了11.6倍，年均增長50.5%。表2顯示，1990--2002年，F(xiàn)村和G村借款總額都超過100萬元。到2002年底這兩個(gè)村的借款余額分別為30.4萬元和16.5萬元，如果加上應(yīng)付款，債務(wù)規(guī)模會(huì)更大。

調(diào)查表明，債務(wù)用途對(duì)債務(wù)規(guī)模產(chǎn)生了較大影響。辦公場(chǎng)館、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及興辦企業(yè)所需要的資金量較大，這些項(xiàng)目的興辦一般會(huì)急劇增加鄉(xiāng)村負(fù)債的規(guī)模。如C鎮(zhèn)1999---2002年債務(wù)規(guī)模劇增的原因就在于工業(yè)園區(qū)的拆遷與建設(shè)，A鄉(xiāng)1999年債務(wù)規(guī)模劇增的原因是修建了宏偉的鄉(xiāng)政府辦公樓。一般而言，從用途來看，發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債主要用于興辦企業(yè)，提供投資額較大的公共產(chǎn)品，如C鎮(zhèn)所有的債務(wù)都用于舉辦企業(yè)和工業(yè)園建設(shè)，負(fù)債額較大。欠發(fā)達(dá)地區(qū)大部分鄉(xiāng)村債務(wù)用于發(fā)工資、上繳稅費(fèi)任務(wù)，負(fù)債額因而較發(fā)達(dá)地區(qū)低。

二、債務(wù)結(jié)構(gòu)

(一)債權(quán)人結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)村債務(wù)的債權(quán)主體主要包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村合作基金會(huì)等非正規(guī)金融組織，國外政府和國際金融組織，上級(jí)財(cái)政，單位和私人(包括個(gè)體工商戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部)等。表3為樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)2001年底的債權(quán)人構(gòu)成表。表4為調(diào)查村1990--2001年借款的債權(quán)人構(gòu)成表。

摘要：目前中國的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行隱含著很大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)西部某地鄉(xiāng)村債務(wù)所做的實(shí)證分析表明：要從根本上解決這個(gè)問題，必須有相應(yīng)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制的重大變革。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村；債務(wù)；制度變革一、引言十一屆三中全會(huì)以后，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)民生活水平提高很大，農(nóng)村改革取得了巨大成就。但是，隨著改革的不斷深入，特別是二十世紀(jì)九十年代以來，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又面臨一些新問題。其中之一，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)組織普遍陷入沉重的債務(wù)危機(jī)，這已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大障礙。至于全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額是多少，目前還沒有權(quán)威的全國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，一些學(xué)者在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上估計(jì)全國鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)總額不低于6000億元，這個(gè)數(shù)字已超過長期建設(shè)國債數(shù)額，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)近450萬元。許多個(gè)案研究結(jié)果都支持這個(gè)估計(jì)結(jié)果，如筆者對(duì)西部某縣級(jí)區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)資料也證實(shí)了這一點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織償債能力十分有限，隨著償債期限的到來，如果到期的債務(wù)得不到清償，由此引起的各種社會(huì)矛盾也將爆發(fā)出來，從而影響到社會(huì)穩(wěn)定。目前關(guān)于鄉(xiāng)村債務(wù)問題的研究，大多屬于一般性的研究，基本上是就事論事地研究這個(gè)問題，而對(duì)于引起債務(wù)問題的更深層次原因，還很少有人進(jìn)行研究。本文認(rèn)為，鄉(xiāng)村債務(wù)問題所涉及到的范圍已經(jīng)超出其本身，是農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題的集中反映和發(fā)酵。本文首先對(duì)西部某縣級(jí)區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行實(shí)證研究，然后采用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)問題進(jìn)行深層次考察。二、對(duì)D區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)的實(shí)證分析西部某市D區(qū)共有33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，501個(gè)村，全區(qū)人口81.2萬，2003年GDP為396143萬元，財(cái)政總收入22814萬元，在西部屬于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。截止2003年底，全區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)總額為18542萬元，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都有負(fù)債，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額為13472萬元，村級(jí)債務(wù)總額5070萬元，債務(wù)總額占全區(qū)當(dāng)年GDP的4.68%，占區(qū)本級(jí)財(cái)政收入的81.27%.（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)基本情況在全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)13472萬元中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接債務(wù)為13181萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的97.84%；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義擔(dān)保發(fā)生的債務(wù)為291萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的2.16%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均直接債務(wù)為399萬元，負(fù)債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)額為995萬元，負(fù)債最少鄉(xiāng)也有99萬元。表1是D區(qū)33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債分布情況。

全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間接債務(wù)，總額為291萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均8.82萬元。其中：為個(gè)人擔(dān)保債務(wù)額172萬元，占59.1%；為其他單位擔(dān)保債務(wù)數(shù)額84萬元，占28.9%；為所屬企業(yè)擔(dān)保債務(wù)數(shù)額35萬元，占12.0%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成：一是興建公共設(shè)施和公共產(chǎn)品支出形成的債務(wù)，為7564萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的57.4%.其中：學(xué)校建設(shè)欠債4875萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的64.4%；道路修建欠債2176萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的28.8%；民政優(yōu)撫欠債91萬元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的1.2%；計(jì)劃生育欠債57萬元，占0.8%.二是彌補(bǔ)基金會(huì)資金缺口3015萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的22.9%.其中：歷年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借款1884萬元，占62.5%，呆壞賬1131萬元，占37.5%.三是興建政府辦公樓、住宿樓等其它開支1154萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的8.7%.四是借款興辦企業(yè)972萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的7.4%.五是彌補(bǔ)日常開支476萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的3.6%.（二）村級(jí)債務(wù)基本情況在村級(jí)債務(wù)總額5070萬元中，直接債務(wù)為4959萬元，占村級(jí)債務(wù)總額的97.53%，擔(dān)保債務(wù)為111萬元，占2.47%.村級(jí)債務(wù)分布。全區(qū)村級(jí)直接債務(wù)總額4959萬元，村平均債務(wù)9.9萬元。如果以鄉(xiāng)為單位分類，村級(jí)債務(wù)最多的鄉(xiāng)總額高達(dá)1070萬元，最少債務(wù)的鄉(xiāng)總額為4萬元。表2是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位計(jì)算的村級(jí)債務(wù)分布情況。

表2以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的村級(jí)債務(wù)分布情況負(fù)債額（萬元）50以下50～100101～200201～300301～4001000以上總額平均

鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)（個(gè)）10866214959萬元9.9萬元

村級(jí)擔(dān)保債務(wù)總額為111萬元。其中：為所屬企業(yè)擔(dān)保債務(wù)75萬元，占67.6%；為個(gè)人擔(dān)保債務(wù)19萬元，占17.1%；為其他單位擔(dān)保債務(wù)17萬元，占15.3%.形成村級(jí)債務(wù)的直接原因有以下幾個(gè)方面：一是生產(chǎn)性支出1773萬元，占村級(jí)債務(wù)總額的35.7%，其中：興辦企業(yè)投資負(fù)債958萬元，占54%；村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營支出負(fù)債679萬元，占38.3%.二是上繳稅費(fèi)1603萬元，占村級(jí)債務(wù)總額的32.3%.其中：鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)欠款1307萬元，占81.5%；國家稅收欠債171萬元，占10.7%；部門收費(fèi)、罰款負(fù)債6萬元，占0.4%.三是公益性支出1101萬元，占村級(jí)債務(wù)總額的22.2%.其中：道路修建支出欠債838萬元，占76.1%；教育支出欠債231萬元，占21.0%；衛(wèi)生支出欠債13萬元，占1.2%.四是除生產(chǎn)性支出、上繳稅費(fèi)、公益性支出和管理費(fèi)用以外的其它支出291萬元，占村級(jí)債務(wù)總額的5.9%.五是管理費(fèi)用192萬元，占村級(jí)債務(wù)總額的3.9%.其中：村組干部報(bào)酬欠債135萬元，占70.3%；招待費(fèi)用欠債16萬元，占8.3%.三、鄉(xiāng)村債務(wù)問題的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)不僅存在巨大的發(fā)展差距，而且形成了兩種不同的運(yùn)行體制。表面看來，鄉(xiāng)村債務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)組織財(cái)政支出大于收入的反映，實(shí)際上，這里面有著很復(fù)雜的原因，既有經(jīng)濟(jì)體制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。（一）經(jīng)濟(jì)體制改革滯后形成的鄉(xiāng)村債務(wù)首先，從D區(qū)的鄉(xiāng)村債務(wù)構(gòu)成可以看出，興建公共設(shè)施和提供公共產(chǎn)品形成的負(fù)債占債務(wù)總量的一半以上，表明鄉(xiāng)村財(cái)政收支缺口很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是1983年國家實(shí)行政社分設(shè)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)獲得自主地位的，其功能在當(dāng)時(shí)被定位于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運(yùn)作。但是，隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，各級(jí)政府在職能劃分和支出范圍的劃分上開始模糊。隨著分稅制實(shí)施和各上級(jí)政府在財(cái)權(quán)的“強(qiáng)干弱枝”的政策導(dǎo)向下，省、地市級(jí)政府照搬中央政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控的政策思路或取向，不斷加大財(cái)力的集中程度，在將財(cái)權(quán)上收的同時(shí)，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力極不對(duì)稱?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)政府所履行的事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、欠帳多，所需基數(shù)大、增長快而無法壓縮，如農(nóng)村的九年制義務(wù)教育和改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后的局面都成了基層政府特別是鄉(xiāng)級(jí)政府的沉重負(fù)擔(dān)。一方面，上級(jí)財(cái)政的集中度都在提高。比如，1993年的中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重是22%，到2002年上升為54.9%，同時(shí)，省、市兩級(jí)也想方設(shè)法增加財(cái)力集中度，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收，分稅制改革后，省級(jí)政府的財(cái)力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%.另一方面，各種升級(jí)達(dá)標(biāo)的指令性目標(biāo)又不斷地下達(dá)到鄉(xiāng)村，如農(nóng)村普及義務(wù)教育的普九、普六等公益事業(yè)或達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)都需要鄉(xiāng)村出資，其中很多是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際承受能力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的功能開始被異化，擔(dān)負(fù)起更多超過其經(jīng)濟(jì)承受能力范圍之外的職責(zé)。為了完成省級(jí)政府下達(dá)的“普六”、“普九”任務(wù)，D區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村因?yàn)閷W(xué)校建設(shè)借債就達(dá)4875萬元。其次，為發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)而借債。發(fā)展是硬道理，無論是對(duì)中央政府，還是各級(jí)地方政府來說，中心工作就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的過程中，無論是省、市、縣級(jí)政府，還是鄉(xiāng)、村都有一種內(nèi)在沖動(dòng)，實(shí)施所謂的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略就是這種思想的體現(xiàn)。因此，在推進(jìn)工業(yè)化和市場(chǎng)化的進(jìn)程當(dāng)中，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)程度不斷加大。上級(jí)政府的攤派不僅體現(xiàn)在教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入方面，而且還體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)招商引資和興辦企業(yè)硬指標(biāo)上。在財(cái)力十分有限的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織只好舉債興辦企業(yè)，有些地方是要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠、村村冒煙。如果企業(yè)辦起來以后能夠贏利，當(dāng)然也是一件好事，不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一切問題都還好解決。但是，從實(shí)踐來看，鄉(xiāng)村興辦的企業(yè)往往屬于競爭性行業(yè)，重復(fù)建設(shè)，受到資金、市場(chǎng)的限制，加上技術(shù)落后，經(jīng)營不善，從一開始就注定為短命項(xiàng)目，企業(yè)投產(chǎn)之日就是企業(yè)虧損之時(shí)，結(jié)果往往與初衷相悖，大多投資都以失敗告終，使鄉(xiāng)村背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。除了鄉(xiāng)村直接投資興辦企業(yè)而負(fù)債以外，招商引資是當(dāng)前地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的一大手段。為了改善本地交通條件等投資環(huán)境，往往是市、縣政府統(tǒng)一要求投資修建道路，有的地方要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)通水泥路，有的地方甚至還要求村村通水泥路，往往上級(jí)政府所下?lián)苜Y金杯水車薪，更多地是通過行政命令由鄉(xiāng)村配套資金，為了完成任務(wù)，鄉(xiāng)村只好舉債。D區(qū)鄉(xiāng)村因道路修建造成的債務(wù)額達(dá)3014萬元。第三、鄉(xiāng)村負(fù)債也與鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)龐大、財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)眾多有關(guān)，供養(yǎng)人員不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編和不在編的工作人員，而且還有村莊層面的村組干部，出現(xiàn)了“生之者寡，食之者眾”的嚴(yán)重格局。1984年，鄉(xiāng)體制恢復(fù)之初，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員僅有20人左右。1988年前后實(shí)行了重大改革，下放了一大批縣直屬部門歸鄉(xiāng)政府管理，而人事管理體制未健全，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹，人員過度增長。并且人員增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財(cái)政收入的增長，導(dǎo)致人頭費(fèi)占財(cái)政支出的比重越來越大，以致形成90年代財(cái)政支出的絕大部分被用于人頭費(fèi)的普遍現(xiàn)象，有了“吃飯財(cái)政”一說。當(dāng)收入不足于彌補(bǔ)支出時(shí)，債務(wù)就開始形成。D區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)在這方面的債務(wù)額為2113萬元，這個(gè)數(shù)字不算小。這充分說明基層政府機(jī)構(gòu)和村組干部人數(shù)嚴(yán)重超過實(shí)際需要。當(dāng)然，也不排除其中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目追求高消費(fèi)，建豪華辦公設(shè)施、購置小汽車、大吃大喝等行為的存在。

第四、不合理的農(nóng)村稅費(fèi)形成的鄉(xiāng)村債務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)體制改革前，農(nóng)民除了上繳農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”外，還有各種集資攤派，農(nóng)民負(fù)擔(dān)十分沉重，大多數(shù)農(nóng)村居民的稅負(fù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其經(jīng)濟(jì)承受能力，自然，農(nóng)民拖欠、尾欠稅費(fèi)和攤派現(xiàn)象就變得越來越嚴(yán)重。由于現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都制定有稅費(fèi)征收完成期限并輔以獎(jiǎng)懲措施，村干部為了完成任務(wù)，只有以村組織或個(gè)人名義向農(nóng)村信用社和民間大舉借債墊付稅費(fèi)款。（二）政治體制改革滯后造成的鄉(xiāng)村債務(wù)僅僅從經(jīng)濟(jì)體制方面就事論事地分析鄉(xiāng)村負(fù)債原因，對(duì)于徹底解決問題是不夠的，必須從政治體制的角度來探討產(chǎn)生這種現(xiàn)象的宏觀背景和深層次原因。雖然我們提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，市場(chǎng)在配置資源中起基礎(chǔ)性的作用，但是從改革開放的實(shí)踐來看，政府始終起著主導(dǎo)性作用，中央和地方各級(jí)政府都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在工作的第一位。為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央和地方各級(jí)政府可以調(diào)動(dòng)一切可用資源。不斷增加的社會(huì)公共服務(wù)的需求，也使財(cái)政本身有自我擴(kuò)張的需要。同時(shí)，政府的財(cái)政需求和壓力不僅來自于社會(huì)和公共需要，也來自于政府自身利益的膨脹和擴(kuò)張，即權(quán)力和利益都有不斷追逐更大的權(quán)力和更大利益的特點(diǎn)，除非受到約束和抵制。這樣，在資金短缺條件下的負(fù)債運(yùn)行就成為一種常態(tài)。地方各級(jí)政府也逐漸形成了這樣一種意識(shí)，只要靠借債完成任務(wù)，無論能否償還，無論債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多大，都是被允許的行為。從我國目前政治體制方面的制度安排來看，鄉(xiāng)村還缺乏本轄區(qū)公民顯示對(duì)公共品和服務(wù)需求的偏好、監(jiān)督和評(píng)價(jià)公共品生產(chǎn)的規(guī)范的、可操作程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織在行政上受到上級(jí)政府的管轄，特別是人事權(quán)在上級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往就以服從上級(jí)政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意志為主。上級(jí)政府?dāng)偱傻拇罅渴聞?wù)，無論是否適合本轄區(qū)的實(shí)際情況，下級(jí)都必須想辦法完成。鄉(xiāng)村為了完成任務(wù)，只好借債運(yùn)行，經(jīng)常出現(xiàn)一些“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”、“上級(jí)決策失誤，地方負(fù)責(zé)收攤”、最終由鄉(xiāng)村“背鍋”的事情。上述表現(xiàn)實(shí)際上是鄉(xiāng)村干部“經(jīng)濟(jì)人”行為的結(jié)果。作為經(jīng)濟(jì)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部最根本的行為動(dòng)機(jī)和工作動(dòng)力都是為了自身的利益。他們或者是為了政績和升遷，或者為了直接的經(jīng)濟(jì)利益，以及為了榮譽(yù)。而在政治集權(quán)度比較高的條件下，獲得這些利益基本由上級(jí)說了算，因此，取悅上級(jí)是獲取利益最大化的路徑。因此，從完成上級(jí)任務(wù)角度看，鄉(xiāng)村干部有主觀動(dòng)機(jī)。即使在鄉(xiāng)村干部意識(shí)到上級(jí)決策錯(cuò)誤的情況下，權(quán)衡利弊的結(jié)果，也是服從上級(jí)為最優(yōu)選擇。同時(shí)，還不排除鄉(xiāng)村干部有主動(dòng)腐敗傾向的可能。某些鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)人，為了盡快干出政績，為自己提拔或交流到好一點(diǎn)的崗位攢足“資本”，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足，也不惜舉債大搞“形象工程”、“政績工程”。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人，為了直接的經(jīng)濟(jì)利益，借債上馬各種工程，在發(fā)包工程中大肆收受賄賂，進(jìn)行腐敗活動(dòng)，結(jié)果是富了少數(shù)人，卻讓當(dāng)?shù)氐睦习傩毡成洗蠊P債務(wù)。四、化解鄉(xiāng)村債務(wù)的幾點(diǎn)思考鄉(xiāng)村債務(wù)問題的解決包括兩個(gè)方面，一是如何有效化解已有的債務(wù)，二是如何防止新債務(wù)的產(chǎn)生。要從根本上解決這個(gè)問題，必須有相應(yīng)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制重大變革。（一）村級(jí)債務(wù)的化解與公共產(chǎn)品需求的偏好表露機(jī)制的建立要從根本上解決村集體組織的債務(wù)問題，必須落實(shí)村民民主選舉制度，這是化解村級(jí)債務(wù)的制度保證。真正落實(shí)了村民民主選舉制度以后，選舉出來的村干部，必須為本村利益服務(wù)，其行為的目標(biāo)函數(shù)與本村居民的意志相容；否則，就得不到村民的支持而被村民大會(huì)罷免。這樣，上面的各種攤派或“升級(jí)達(dá)標(biāo)”任務(wù)，如果超出本村居民的承受能力或有損本村利益，將得不到村干部的支持，債務(wù)也就不可能產(chǎn)生。當(dāng)今農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策是“自上而下”的，即由上級(jí)政府和機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的偏好或政績導(dǎo)向來決定公共產(chǎn)品供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給方式，而供給成本卻大都由農(nóng)民分?jǐn)偅瑢?dǎo)致部分公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)、迫切需求發(fā)生錯(cuò)位，增加了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的制度外籌資方式的抵觸情緒。公共產(chǎn)品供給資金的籌集因循制度外籌資體制而公共產(chǎn)品供給的決策卻是“自上而下”的，這強(qiáng)化和固化了作為供給方的政府增加資金籌集加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的機(jī)制和沖動(dòng)，也是對(duì)公共產(chǎn)品需求方的農(nóng)民作為直接的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給納稅（費(fèi)）人權(quán)利長期的漠視。當(dāng)由外生變量來決定公共產(chǎn)品的供給時(shí)，必然加大公共資源籌集的客觀和主觀壓力，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政府決策的任何公共產(chǎn)品供給都會(huì)反感和消極反對(duì)。因此，即使在農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沒有減輕的情況下，對(duì)公共產(chǎn)品的供給決策體制做出根本的改變，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品特別是村級(jí)公共產(chǎn)品的供給由鄉(xiāng)民、村民決策，由鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品的供給，使公共產(chǎn)品的供求順利銜接，使鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給決策由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，建立良好的公共產(chǎn)品需求偏好的表露機(jī)制，使鄉(xiāng)范圍內(nèi)或村范圍內(nèi)最廣泛民眾的意愿得以充分體現(xiàn)，這對(duì)農(nóng)村的稅費(fèi)體制改革來說也是一個(gè)重要的進(jìn)步。因?yàn)樗粌H能推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的民主政治建設(shè)，激發(fā)民眾當(dāng)家作主的積極性，也使符合農(nóng)民迫切需要的公共產(chǎn)品能由農(nóng)民自愿和更有效率地供給出來，也使鄉(xiāng)村社會(huì)有限的公共資源發(fā)揮最佳效益。在建立村民的基層民主架構(gòu)時(shí)，村級(jí)公共機(jī)構(gòu)設(shè)置不宜過大，以免占用太多的社會(huì)資源，應(yīng)以精簡、效能、適用為原則，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共事務(wù)的空間大小決定公共主體。對(duì)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)落后、社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系單純的鄉(xiāng)村，可考慮村委會(huì)和村黨支部職能的合一，避免兩套機(jī)構(gòu)的掣肘，即“兩委合一”，由村黨支部和一般村民共同推選村主任候選人，如中共黨員被選為村主任，則自動(dòng)成為村黨支部書記，如村主任不是中共黨員，可發(fā)展其入黨，如不愿加入中共，就撤換村黨支部書記，由上級(jí)的鄉(xiāng)黨委指派，直到有中共黨員當(dāng)選村主任，采取這樣的措施，是基于中共黨員是工人階級(jí)先鋒隊(duì)的性質(zhì)，如中共黨員特別是村黨支部書記，在村里不能被村民擁戴為村主任起到帶領(lǐng)作用，那就是不合格的。當(dāng)然對(duì)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)的村組織建構(gòu)，則應(yīng)根據(jù)村民之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加強(qiáng)和公共空間的擴(kuò)大、來自于集體資源利益的激增，設(shè)置功能較完善的公共機(jī)構(gòu)，維護(hù)廣大成員的合法、合理權(quán)益，而且民眾對(duì)這種民主的需要也是有支付能力的需求。（二）各級(jí)政府事權(quán)的重大調(diào)整和農(nóng)村義務(wù)教育供給的財(cái)政體制變革對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的調(diào)整勢(shì)在必行，應(yīng)重新劃分政府與市場(chǎng)、中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任即事權(quán)安排。如計(jì)劃生育是基本國策，為了全國人民的共同利益，應(yīng)是全國性公共產(chǎn)品；鄉(xiāng)村教育也并不完全是地方性質(zhì)的公共產(chǎn)品，其受益者不僅包括上學(xué)的學(xué)生，整個(gè)國家都會(huì)因公民素質(zhì)的提高而受益，這也是國家強(qiáng)行規(guī)定九年義務(wù)教育的依據(jù)，這些責(zé)任向基層政府的轉(zhuǎn)移使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了極其寬泛的政治經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的沉重責(zé)任中，九年義務(wù)教育是最典型的公共事業(yè)，也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給危機(jī)的主要表現(xiàn)。消除城鄉(xiāng)財(cái)政二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)村公共財(cái)政改革方向，在現(xiàn)階段，國家最起碼應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育等公共產(chǎn)品供給責(zé)任，而農(nóng)村義務(wù)教育良好供給則是重中之重。實(shí)行義務(wù)教育供給的財(cái)政體制變革，也是農(nóng)村稅費(fèi)改革和改善農(nóng)村社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)民的人權(quán)狀況的重要舉措，它有助于降低農(nóng)民人力資本貧困、人權(quán)貧困程度。義務(wù)教育關(guān)乎國民整體素質(zhì)的提高，是影響國家長遠(yuǎn)利益的公益事業(yè)，給予所有的社會(huì)公民享受平等的教育機(jī)會(huì)是國家的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)今義務(wù)教育未真正義務(wù)化，這種情況在農(nóng)村尤其嚴(yán)重，當(dāng)鄉(xiāng)村的財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致了教育的供給危機(jī)時(shí)，在農(nóng)村將導(dǎo)致新的教育貧困，這也將派生出農(nóng)民下一代的信息貧困、人權(quán)貧困，也可能導(dǎo)致農(nóng)民的收入貧困自我加強(qiáng)的循環(huán)，使一個(gè)個(gè)鄉(xiāng)村的發(fā)展繼續(xù)鎖定在低水平陷阱。當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育面臨巨大危機(jī)，不少地區(qū)義務(wù)教育徒有虛名，高額的學(xué)校收費(fèi)不僅直接減少農(nóng)民的可支配收入，也導(dǎo)致發(fā)展中輟學(xué)問題（傳統(tǒng)體制下，輟學(xué)率相當(dāng)?shù)停?。根?jù)不同層次的政府職能分工理論，再分配職能主要由中央政府履行，而義務(wù)教育提供具有較強(qiáng)的再分配性質(zhì)，所以應(yīng)加大中央政府或省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的供給責(zé)任。應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入體制進(jìn)行力度較大的調(diào)整和改革，增加中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的供給責(zé)任，具體建議有：（1）農(nóng)村中小學(xué)教師工資改由中央、地方各級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)，由縣統(tǒng)一管理。中西部地區(qū)主要由中央財(cái)政承擔(dān)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)主要由省、市、縣各級(jí)政府負(fù)責(zé)，并提高省級(jí)財(cái)政承擔(dān)的比例。從總體上講，中央和地方政府承擔(dān)的比例可定為5∶5.（2）重新核定農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的最低支出水平，設(shè)立學(xué)?；▽？睢Ｒ鸩浇档凸媒?jīng)費(fèi)從雜費(fèi)中開支的比例。（3）實(shí)行費(fèi)改稅后，中央政府應(yīng)確定一定比例的稅收專門用于教育。（4）進(jìn)一步完善分稅制，在國稅的分成比例上，對(duì)中西部地區(qū)適當(dāng)提高比例?？紤]到目前中央財(cái)力情況也不很樂觀，中央財(cái)政可先對(duì)一些經(jīng)濟(jì)落后的省和自治區(qū)給予一定數(shù)額的教育撥款，這些撥款既可先撥到省級(jí)財(cái)政，再由省級(jí)財(cái)政根據(jù)具體情況分配到縣，也可由中央財(cái)政直接劃撥到縣財(cái)政。中央對(duì)中西部農(nóng)村教育撥款數(shù)額的確定，應(yīng)綜合考慮各縣應(yīng)該接受義務(wù)教育的學(xué)生規(guī)模、當(dāng)?shù)刎?cái)力大小及其他特殊情況而定。在此基礎(chǔ)上，再逐步在全國范圍建立一套科學(xué)、規(guī)范的對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，來平衡各地區(qū)之間的教育財(cái)政投入差異。（三）嚴(yán)控鄉(xiāng)村新債的出現(xiàn)與逐步消解歷史債務(wù)雖然目前存在數(shù)額巨大的鄉(xiāng)村債務(wù)，我們不能因此就認(rèn)為，鄉(xiāng)村債務(wù)具有合理性。在基層民主政治制度尚不完善，科學(xué)的地方債務(wù)管理體制還沒有建立起來的情況下，鄉(xiāng)村不能有債務(wù)，至少不能增加債務(wù)，因此，中央政府必須出臺(tái)政策，以這樣的“硬約束”來阻止鄉(xiāng)村債務(wù)的進(jìn)一步增加。同時(shí)，中央政府要制定一個(gè)逐漸減少鄉(xiāng)村債務(wù)的時(shí)間表，逐步化解鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，相當(dāng)長的一段時(shí)間以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最終建立，可以借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，在科學(xué)規(guī)范的地方債務(wù)管理體系建立起來以后，允許鄉(xiāng)村根據(jù)具體情況適量舉債。參考文獻(xiàn)：[1]費(fèi)雪。州和地方財(cái)政學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.[2]譚秋成。地方分權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能[J].中國農(nóng)村觀察，2002，（2）。[3]周業(yè)安?？h鄉(xiāng)財(cái)政支出管理體制改革的理論與對(duì)策[J].管理世界，2000，（5）。[4]賈康、趙全厚。農(nóng)村稅費(fèi)改革有待解決的問題與對(duì)策探討[J].財(cái)政研究，2002，（1）。[5]葉文輝。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革與制度創(chuàng)新[J].財(cái)經(jīng)研究，2004，（2）。