[內(nèi)容提要]主動(dòng)公開(kāi)是與被動(dòng)公開(kāi)相對(duì)的一種公開(kāi)方式，它在各國(guó)行政公開(kāi)制度中均占有重要位置。我國(guó)目前實(shí)行的行政信息公開(kāi)制度主要是主動(dòng)公開(kāi)。公開(kāi)信息已經(jīng)演變成政府的一項(xiàng)新職能，因此，首先必須由相關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)履行這一職責(zé)；其次，應(yīng)當(dāng)完善主動(dòng)公開(kāi)的保障制度；再次，應(yīng)當(dāng)建立人大的監(jiān)督保障制度。

[關(guān)鍵詞]行政信息主動(dòng)公開(kāi)被動(dòng)公開(kāi)

行政信息的主動(dòng)公開(kāi)是與被動(dòng)公開(kāi)相對(duì)的一種公開(kāi)方式，它在各國(guó)行政公開(kāi)制度中均占有重要地位。由于各國(guó)行政信息公開(kāi)法的調(diào)整范圍不盡相同，因此，雖然有的國(guó)家的行政信息公開(kāi)法沒(méi)有規(guī)定主動(dòng)公開(kāi)制度⑴，但卻不能否認(rèn)其它立法對(duì)主動(dòng)公開(kāi)制度的確認(rèn)。主動(dòng)公開(kāi)仍然是行政信息公開(kāi)制度的重要內(nèi)容之一，仍有必要充分研究這一公開(kāi)制度，以便根據(jù)我國(guó)的國(guó)情建立我國(guó)的主動(dòng)公開(kāi)制度。

一、主動(dòng)公開(kāi)的含義及特點(diǎn)

對(duì)于何為主動(dòng)公開(kāi)，我國(guó)學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了論述，有的從主動(dòng)公開(kāi)的具體途徑和方法上論述，認(rèn)為“主動(dòng)公開(kāi)是指政府主動(dòng)地在有關(guān)的公開(kāi)出版物上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公開(kāi)政府信息?！雹朴械膹男姓黧w法定義務(wù)的角度論述主動(dòng)公開(kāi)，即認(rèn)為“主動(dòng)公開(kāi)是指國(guó)家行政主體及其工作人員按照法律規(guī)定的義務(wù)主動(dòng)將國(guó)家行政主體及其工作人員的有關(guān)情況登載在有關(guān)報(bào)紙上、公報(bào)上或者國(guó)家行政主體及其工作人員主動(dòng)公開(kāi)有關(guān)情況的一種公開(kāi)方式?！雹请m然上述觀點(diǎn)對(duì)主動(dòng)公開(kāi)的表述有所不同，但從公開(kāi)的啟動(dòng)方式上而言，兩種觀點(diǎn)并無(wú)實(shí)質(zhì)上的差別。在主動(dòng)公開(kāi)的存在方式上，兩種觀點(diǎn)均認(rèn)為主動(dòng)公開(kāi)既表現(xiàn)為行政主體在具體程序中的公開(kāi)，如行政處罰、行政裁決中的告知、說(shuō)明理由等，又表現(xiàn)為非具體程序中的公開(kāi)，如抽象行為、行政政策的公開(kāi)等，前者由行政程序法規(guī)定，后者有專門(mén)的法律規(guī)定。限于篇幅，筆者僅就行政主體在非具體程序中的主動(dòng)公開(kāi)展開(kāi)討論，即行政信息的主動(dòng)公開(kāi)是指行政主體基于法律規(guī)范的強(qiáng)制性規(guī)定在非具體行為程序中積極公開(kāi)特定信息的公開(kāi)方式。與行政主體基于申請(qǐng)的被動(dòng)公開(kāi)不同，主動(dòng)公開(kāi)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一、主動(dòng)公開(kāi)的實(shí)施不是基于公民的申請(qǐng)，而是基于法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。不是先有申請(qǐng)而后公開(kāi)，而是在沒(méi)有任何申請(qǐng)的情況下的公開(kāi)，因此，主動(dòng)公開(kāi)又可稱為無(wú)須申請(qǐng)的公開(kāi)。與基于申請(qǐng)的被動(dòng)公開(kāi)在啟動(dòng)方式上存在明顯的差異。

20世紀(jì)80年代以來(lái)的發(fā)展表明：看一個(gè)政府的民主化程度，不僅要看其代議制的發(fā)展?fàn)顩r，更要看其行政民主化的發(fā)展?fàn)顩r和公民直接參與行政的程度。真正民主的公共行政是以公眾的知情權(quán)為前提，以參與為主導(dǎo)，以監(jiān)督為保障的現(xiàn)代政府治理模式。歷史和現(xiàn)實(shí)都證明，如果沒(méi)有公民參與，公共權(quán)力的運(yùn)行就可能偏離社會(huì)公共目標(biāo)，甚至導(dǎo)致公共權(quán)力的異化現(xiàn)象。公民行政參與和信息公開(kāi)密切相關(guān)，信息公開(kāi)是公民行政參與的當(dāng)然要求和必要前提，沒(méi)有信息公開(kāi)，公民的行政參與也僅是一句空話。從管理學(xué)上看，通過(guò)積極、主動(dòng)的信息公開(kāi)，可以有效提升民眾對(duì)政府管理的認(rèn)同程度，擴(kuò)大民眾參與度，增加政府與民眾行為取向的一致性。

一、公民參與是現(xiàn)代公共行政發(fā)展的大趨勢(shì)

公民參與是現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為，也是現(xiàn)代民主的重要表征之一。在西方，參與被認(rèn)為是公民傳遞其利益要求的渠道，是社會(huì)不滿情緒的有效釋放機(jī)制，是衡量政策是否合乎民意的晴雨表。公民參與既指政治參與，還包括行政參與。公民政治參與亦稱“參與政治”或“民主參與”，一般認(rèn)為是指公民通過(guò)合法途徑和方式，對(duì)國(guó)家的政治構(gòu)成、政治運(yùn)作、政治決策、政治結(jié)果的關(guān)心、利益表達(dá)和施加影響的行為及過(guò)程。薩繆爾·亨廷頓和瓊·納爾遜認(rèn)為，政治參與“是指平民試圖影響政府決策的活動(dòng)”。公民行政參與是公民政治參與的當(dāng)然內(nèi)容，亦稱參與型行政或互動(dòng)型行政，是指行政過(guò)程中的公民參與。當(dāng)今社會(huì)，已由同構(gòu)型相當(dāng)高、變化緩慢的單元化社會(huì)轉(zhuǎn)變成異質(zhì)性相當(dāng)高、變化快速的多元化社會(huì)，民主是公眾的天然權(quán)力，世界民主運(yùn)動(dòng)的新趨勢(shì)表現(xiàn)為公民作為國(guó)家權(quán)利主體要求全方位地參與國(guó)家事務(wù)的管理，直接表達(dá)自己的意愿。而并不僅僅滿足于過(guò)去的選舉權(quán)、罷免權(quán)、復(fù)決權(quán)等參政方式。在現(xiàn)代社會(huì)生活中，社會(huì)公眾積極參與公共管理事務(wù)和活動(dòng)已變得越來(lái)越重要，它已經(jīng)成為公共管理的基本原則和方法。行政參與是民主憲政對(duì)新時(shí)期行政發(fā)展的特殊要求。政府行政，是政府行使權(quán)力或履行義務(wù)過(guò)程中的活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的過(guò)程不僅是一個(gè)處理行政事務(wù)的過(guò)程，而且是一個(gè)影響公民權(quán)益的過(guò)程。公民行政參與對(duì)于公共利益的體現(xiàn)和政府治理績(jī)效具有積極意義，是建立良性的公民與政府關(guān)系的重要渠道，有助于行政民主性的增強(qiáng)，可以有效提升行政與公民之間關(guān)系的和諧度，參與的廣度和深度體現(xiàn)了一國(guó)公共行政民主化和有效性的程度。從現(xiàn)代行政法的角度來(lái)分析，行政相對(duì)人參與行政程序的重要意義就在于，行政相對(duì)人參與是程序公正的一個(gè)重要因素，可以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，使行政權(quán)的行使更具有正當(dāng)性，在一定程度上有利于行政法規(guī)、行政政策的施行。公民行政參與的憲法或行政法基礎(chǔ)是公民的行政參與權(quán)。行政參與權(quán)即公民依法參與國(guó)家行政管理活動(dòng)的權(quán)利，具體包括：直接參與管理權(quán)、了解權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政協(xié)助權(quán)等。公民行政參與的途徑通常包括兩種形態(tài)：一是在具體的行政過(guò)程中的參與，二是通過(guò)自己信任的團(tuán)體組織與行政機(jī)關(guān)一同處理公共事務(wù)，甚至直接取代行政機(jī)關(guān)來(lái)行使具體的公共行政職能。行政參與貫穿于行政過(guò)程的始終，一般情形下，凡是公共行政部門(mén)實(shí)施的影響公民權(quán)益的行政活動(dòng)，公民都有權(quán)參與，較為突出的是公民參與有著天然民主親和力的行政立法(此處的立法是廣義上的，包括行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定等行政規(guī)范的行為)、行政決策領(lǐng)域以及具體的行政執(zhí)法和監(jiān)督領(lǐng)域。

公民行政參與的歷史，可以追溯到英國(guó)普通法上的“自然公正原則”即“任何權(quán)力必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽(tīng)取他的意見(jiàn)”。不過(guò)，直到20世紀(jì)中后期，公眾參與才被廣泛應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域，甚至改變了公共行政的運(yùn)作模式——由行政主導(dǎo)演變?yōu)楣駞⑴c主導(dǎo)。自上世紀(jì)70年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)的公共行政改革普遍體現(xiàn)出市場(chǎng)化、分權(quán)化、民主化、放松規(guī)制等趨向，它以公共行政權(quán)力的下放和外放為主要方式，以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的力量為主要手段，充分展示了公共行政發(fā)展的基本走向——民主行政。民主行政是一種開(kāi)放型的公共行政管理模式。如果說(shuō)行政分權(quán)與制衡是民主行政的必要形式，那么行政參與則是行政民主的真正內(nèi)容。行政民主是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的一種良性互動(dòng)，要求為行政相對(duì)人參與行政管理過(guò)程提供更多機(jī)會(huì)。從西方政治實(shí)踐看，新政府的產(chǎn)生，國(guó)家重大決策的出臺(tái)，政府官員行為的評(píng)定，公民均可以一定的方式參與。在一些國(guó)家，公民參與已擴(kuò)大到規(guī)制活動(dòng)領(lǐng)域，例如在美國(guó)有“規(guī)制談判”制度，聽(tīng)證權(quán)在行政規(guī)制談判過(guò)程中具有重要的政治意義。在法國(guó)和英國(guó)，80年代出現(xiàn)了“公共質(zhì)詢”制度。民主行政是世界性潮流，目前，公民參與正在成為新時(shí)代全球性的公共管理改革的發(fā)展趨勢(shì)。之所以如此，主要的背景是：第一，現(xiàn)代信息技術(shù)尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用為公民參與帶來(lái)了前所未有的技術(shù)支持，有可能解決過(guò)去參與民主的“屋子裝不下”的小國(guó)寡民問(wèn)題。信息技術(shù)的發(fā)展及其在行政領(lǐng)域的應(yīng)用，一方面為擴(kuò)大行政民主創(chuàng)造了良好的條件。因?yàn)橐曰ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)為重要基礎(chǔ)的電子政務(wù)具有多中心、開(kāi)放式的特征，一些非政府公共部門(mén)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、志愿者組織和專家組以及普通公眾，都可以通過(guò)電子政務(wù)平臺(tái)直接或者間接地參與政府決策和其他政府管理活動(dòng)。同時(shí)，它對(duì)社會(huì)公眾獨(dú)立、自主、平等、參與等民主意識(shí)的啟發(fā)與培養(yǎng)也有著不可忽視的功能。第二，在知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代的今天，伴隨著非政府組織(NGO)的廣泛興起，世界大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)公民社會(huì)異常發(fā)達(dá)和活躍。公民社會(huì)是指獨(dú)立于國(guó)家但又受到法律保護(hù)的社會(huì)生活領(lǐng)域及與之相聯(lián)的一系列社會(huì)價(jià)值或原則。公民社會(huì)與傳統(tǒng)臣民社會(huì)的一個(gè)重要不同之處在于公民政治參與水平大大提高，從而有可能從根本上改變國(guó)家與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系。公民社會(huì)的核心要素是各種非政府組織。從20世紀(jì)后半期開(kāi)始，民間非營(yíng)利、非政府組織以驚人的速度蓬勃興起，形成了一場(chǎng)全球性的“結(jié)社革命”，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，非政府組織的發(fā)展都非常迅速。隨著公共管理實(shí)踐正由傳統(tǒng)的政府為本位的政府統(tǒng)治型向以社會(huì)本位的社會(huì)治理型轉(zhuǎn)變，非政府組織在各國(guó)社會(huì)事務(wù)管理中地位和作用日顯重要，公民開(kāi)始越來(lái)越多地借助于自己信任的團(tuán)體組織，進(jìn)入公共政策制定、執(zhí)行以及社區(qū)公共事務(wù)的管理過(guò)程。長(zhǎng)期以來(lái)，公民參與以個(gè)人的參與為主，缺少社會(huì)層面大規(guī)模的組織參與。實(shí)際上，組織參與的影響更大，畢竟單個(gè)人的力量給國(guó)家權(quán)力形成的壓力不如個(gè)人的聯(lián)合。第三，現(xiàn)代國(guó)家，政府行政的職能不再局限于消極保障人民不受?chē)?guó)家的過(guò)度侵害之自由的“夜警國(guó)家”，而在于要求國(guó)家相應(yīng)地轉(zhuǎn)向?yàn)楣裰\取各種福利，提高生活質(zhì)量的“福利國(guó)家”。這種性質(zhì)的國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)必須接受公民的參與，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，獲得他們的信息與信任。因?yàn)槿狈駨V泛參與的公共權(quán)力，很難從根本上解決服務(wù)動(dòng)力不足的問(wèn)題，也很難從根本上對(duì)政府的服務(wù)質(zhì)量形成有效的監(jiān)督機(jī)制。因此，參與行政也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的需要。

二、信息公開(kāi)程度低是影響我國(guó)公民行政參與的重要因素

(一)信息公開(kāi)是公民行政參與的當(dāng)然要求和必要前提

一、對(duì)條例第三十三條第二款的解讀

條例第三十三條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”本款規(guī)定了政府違法或怠于履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的救濟(jì)途徑，被認(rèn)為是條例的一大亮點(diǎn)。人們因此也對(duì)于“用利害關(guān)系人請(qǐng)求救濟(jì)倒逼政府信息公開(kāi)”充滿了期待。但是，如何破解“政府信息不公開(kāi)”的救濟(jì)困局，卻成為最近一個(gè)時(shí)期媒體熱議的話題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，所謂的救濟(jì)困局，更大程度上是因?yàn)槿藗冟笥趥鹘y(tǒng)理念，對(duì)這一條款的規(guī)定存在諸多誤讀。

（一）對(duì)“具體行政行為”的理解

本款關(guān)于“具體行政行為”的表述，是對(duì)《行政訴訟法》的固有提法的沿用。我國(guó)行政法上的具體行政行為概念，確立于1989年《行政訴訟法》的頒布。將具體行政行為規(guī)定為提起行政訴訟的起訴權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，立法的本意是為了排除與之對(duì)應(yīng)的“抽象行政行為”。但是，有些人對(duì)“具體行政行為”的理解過(guò)于狹窄，將其與德國(guó)法上的行政處分等同起來(lái)，即與行政命令、行政許可等針對(duì)特定人和事直接引起權(quán)利義務(wù)法律效果的行為。而政府信息公開(kāi)是一種非常特殊的行政活動(dòng)，與傳統(tǒng)的行政處分的內(nèi)涵有非常大的不同，如果把政府信息公開(kāi)行政行為硬往“行政處分”這個(gè)模子里套，就會(huì)得出這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)：行政機(jī)關(guān)公開(kāi)不公開(kāi)政府信息，并沒(méi)有產(chǎn)生法律效果，既不對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利產(chǎn)生影響，也沒(méi)有給申請(qǐng)人增加什么義務(wù)，因而是不可訴的。

為了澄清這些模糊認(rèn)識(shí)，我們有必要介紹幾對(duì)概念。

第一對(duì)概念是干預(yù)行政和服務(wù)行政。干預(yù)行政也稱作干涉行政，系指干預(yù)人民權(quán)利，限制其自由或財(cái)產(chǎn)，或課以人民義務(wù)或負(fù)擔(dān)的行政行為。干預(yù)行政是傳統(tǒng)的行政行為的方式。但是，在現(xiàn)代社會(huì)，隨著國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變，積極主動(dòng)地向人民提供服務(wù)與生存照顧業(yè)已成為國(guó)家的重要任務(wù)。因此，服務(wù)行政（或稱作給付行政）的理論體系也就應(yīng)運(yùn)而生。政府信息公開(kāi)，正是在服務(wù)行政的背景下出現(xiàn)的一種新的行政活動(dòng)方式。黨的十七大報(bào)告提出明確要求：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。”總理在對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)涵進(jìn)行的界定中，“公共信息”赫然在列。條例第一條在規(guī)定立法目的時(shí)也有這樣的表述：“充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用?！币虼耍⒄畔⒐_(kāi)制度，是建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)重要組成部分。政府信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)屬于服務(wù)行政或給付行政的一種。

「內(nèi)容摘要」本文在對(duì)行政公開(kāi)第一案進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提出，由于董某查閱的是房地產(chǎn)登記材料，基于保障房地產(chǎn)登記材料權(quán)利人的需要，房地產(chǎn)登記材料應(yīng)該視為個(gè)人隱私材料，而不是公眾信息，非權(quán)利人在沒(méi)有正當(dāng)理由的情況下不能取得該登記材料。并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出個(gè)人資料保護(hù)制度與行政信息公開(kāi)制度是基于不同的權(quán)利保護(hù)理念以及不同的信息來(lái)源形成的兩種不同制度。政府信息由于運(yùn)用公權(quán)力取得，屬于公共財(cái)產(chǎn)，任何人均可以利用，并且不需要說(shuō)明任何理由；個(gè)人信息盡管是在公權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中取得，但其在本質(zhì)上是基于個(gè)人活動(dòng)形成的個(gè)人信息，只能由個(gè)人使用。

「關(guān)鍵詞」行政信息公開(kāi)，個(gè)人資料保護(hù)，隱私

「案情」

2004年5月10日，董某向徐匯區(qū)房地局申請(qǐng)查閱一處房屋的產(chǎn)權(quán)登記歷史資料，董某稱“該處房屋由其父于1947年以240兩黃金從法商中國(guó)建業(yè)地產(chǎn)公司購(gòu)買(mǎi)，自1947年9月1日起至1968年7月16日董某一家實(shí)際居住該房屋”。針對(duì)董某的查閱請(qǐng)求，徐匯區(qū)房地局作出書(shū)面回復(fù)：“因該處房屋原屬外產(chǎn)，已由國(guó)家接管，董某不是產(chǎn)權(quán)人，故不能提供查閱。”董某查閱房屋產(chǎn)權(quán)登記歷史資料的目的在于獲取該房屋歷史上屬于自己的證據(jù)，只是由于特殊原因被他人占用，從而為自己的民事訴訟提供充足證據(jù)。

對(duì)徐匯區(qū)房地局拒絕公開(kāi)行為不服，董某向徐匯區(qū)法院提起行政訴訟，要求法院判令被告履行信息公開(kāi)義務(wù)。董某提起訴訟的理由是，根據(jù)《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《信息公開(kāi)規(guī)定》，政府信息公開(kāi)工作應(yīng)以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外；除法律明文規(guī)定可以免除公開(kāi)的信息，其余政府信息應(yīng)該按規(guī)定公開(kāi)。而徐匯區(qū)房地局沒(méi)有法律依據(jù)，拒絕公開(kāi)她要求查詢的信息，違反了《信息公開(kāi)規(guī)定》的規(guī)定，因?yàn)樵撘?guī)章確定了任何人可以請(qǐng)求查閱政府信息的請(qǐng)求公開(kāi)制度。[2].訴訟請(qǐng)求是“判令被告向原告提供本市岳陽(yáng)路200弄14號(hào)在1947年9月1日至1968年7月16日期間，原告之父董克昌購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)權(quán)及后被政府接管的相關(guān)檔案資料信息”。8月16日，徐匯區(qū)法院公開(kāi)審理了董銘狀告上海市徐匯區(qū)房地局信息不公開(kāi)一案。

在庭審中，雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于“徐匯區(qū)房地局對(duì)于董某的查閱請(qǐng)求究竟應(yīng)該適用《信息公開(kāi)規(guī)定》，還是《上海市房地產(chǎn)登記材料查閱暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《登記材料查閱規(guī)定》）”。因?yàn)椤缎畔⒐_(kāi)規(guī)定》與《登記材料查閱規(guī)定》二者同為政府規(guī)章，確立的查閱規(guī)則不盡相同，《信息公開(kāi)規(guī)定》確定的是“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的查詢規(guī)則，而《登記材料查閱規(guī)定》確立的是“權(quán)利人”查閱規(guī)則。原告認(rèn)為，被告拒絕行為理由不正當(dāng)，“因該處房屋原屬外產(chǎn)，已由國(guó)家接管，董銘不是產(chǎn)權(quán)人，故不能提供查閱”的理由不屬于《信息公開(kāi)規(guī)定》第10條所列舉的免予公開(kāi)的范圍，因?yàn)橹挥袑儆凇皣?guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等5種情形以及法律、法規(guī)規(guī)定免予公開(kāi)的其他情形”，才能免予公開(kāi)。

論文摘要：行政信息公開(kāi)制度是基于憲法上的知情權(quán)以及行政機(jī)關(guān)的行政說(shuō)明責(zé)任，自然人、法人或者其他組織有權(quán)獲得行使公權(quán)力的組織的除外事項(xiàng)之外的任何信息的制度。該制度在各國(guó)實(shí)踐中最容易出現(xiàn)的問(wèn)題是申請(qǐng)人資格以及除外事項(xiàng)的確定，結(jié)合各國(guó)制度發(fā)展歷程、我國(guó)立法及實(shí)踐情況，提出行政信息公開(kāi)制度的其出發(fā)點(diǎn)是人民主權(quán)，請(qǐng)求主體是任何人，不存在內(nèi)部人和外部人的區(qū)分，在請(qǐng)求時(shí)，也沒(méi)有必要明確表示請(qǐng)求該信息的目的。在統(tǒng)一的行政信息公開(kāi)立法中借用各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，既采用列舉除外事項(xiàng)的立法例，也通過(guò)公開(kāi)原則的確立、嚴(yán)格解釋規(guī)則以及舉證責(zé)任規(guī)則的確立，限制行政機(jī)關(guān)在不公開(kāi)事項(xiàng)的裁量權(quán)，

關(guān)鍵詞：行政信息公開(kāi)知情權(quán)除外事項(xiàng)

據(jù)報(bào)道[2]，某日，甲因被與其發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛的人員追打，生命受到威脅，于是撥打110報(bào)警求助，報(bào)警20多分鐘后，管片派出所的民警才到事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)。此時(shí)，對(duì)方早已打人后揚(yáng)長(zhǎng)而去。據(jù)查，派出所距事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)步行時(shí)間為3-5分鐘。事后，甲以公安分局拖延履行法定職責(zé)，向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹦姓V訟。[3]訴訟過(guò)程中，甲無(wú)法向法院證明其曾經(jīng)在某年某月某時(shí)向當(dāng)?shù)氐?10報(bào)警服務(wù)臺(tái)報(bào)警，[4]一審法院駁回起訴。也就是說(shuō)，在一起行政不作為案件中，甲的報(bào)警記錄存在與否成為案件解決的關(guān)鍵。那么，公民甲是否有必要途徑取得報(bào)警記錄呢？對(duì)此筆者已在相關(guān)文章中作出回應(yīng)，提出公民甲基于人民主權(quán)原則，享有知情權(quán)，從而能夠以主權(quán)者的身份對(duì)基于行政機(jī)關(guān)身份的報(bào)警中心加以監(jiān)督；即使在憲法沒(méi)有明確規(guī)定知情權(quán)的情況下，但能運(yùn)用憲法解釋從多項(xiàng)權(quán)利的縫隙中解釋出知情權(quán)；社會(huì)權(quán)性質(zhì)的知情權(quán)具備請(qǐng)求國(guó)家公開(kāi)的權(quán)能，行政機(jī)關(guān)負(fù)有向公民履行說(shuō)明責(zé)任的義務(wù)。在本文中，筆者將繼續(xù)對(duì)該案涉及的其他問(wèn)題加以探討，其中需要注意的細(xì)節(jié)有：

首先，一審中110指揮中心出具了一項(xiàng)證明：某年某月10時(shí)30分至11時(shí)30分，110報(bào)警服務(wù)臺(tái)未接到某人使用某電話的報(bào)警（某人為甲）。但一審判決后，甲向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)信反映問(wèn)題，在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)下，甲看見(jiàn)了自己當(dāng)時(shí)的報(bào)警記錄。由此可見(jiàn)，110報(bào)警中心有甲的報(bào)警記錄，但是當(dāng)事人甲在通過(guò)正式途徑以獲得報(bào)警記錄的過(guò)程中，根本沒(méi)有獲得報(bào)警記錄的途徑以及救濟(jì)手段。

其次，在找尋報(bào)警記錄的過(guò)程中，甲被告知，因?yàn)槠洳皇枪珯z法等內(nèi)部人員，報(bào)警記錄不能給他。在后期的律師前往110指揮中心調(diào)取證據(jù)過(guò)程中，律師仍然未能得到證據(jù)。得到的答復(fù)是：給當(dāng)事人的答復(fù)是受紀(jì)檢委托查的，現(xiàn)在涉及訴訟，律師來(lái)調(diào)查，沒(méi)有義務(wù)提供；一位熟知110指揮中心業(yè)務(wù)的警官說(shuō)：110的接報(bào)警記錄如果需要作為證據(jù)，只有法院、檢察院、公安局辦案單位具體承辦人，拿著單位介紹信，才能到指揮中心調(diào)查，律師不行。她還透露，因?yàn)橛械牡胤剑?10出具證明后出過(guò)事兒，所以內(nèi)部作出這么一個(gè)規(guī)定。

最后，案件調(diào)查過(guò)程中，110報(bào)警中心認(rèn)為報(bào)警記錄是國(guó)家機(jī)密，即使存在公開(kāi)的義務(wù)，也可以基于除外事項(xiàng)的規(guī)定不予以公開(kāi)。其中有相關(guān)專家學(xué)者認(rèn)為，如果不涉及國(guó)家機(jī)密，律師有權(quán)到110調(diào)查取證，110應(yīng)予以配合。如果律師無(wú)法從110查到證據(jù)，只有通過(guò)其他渠道，比如調(diào)查電話局的電話記錄，來(lái)證明原告提出申請(qǐng)的事實(shí)。

論文摘要：行政信息公開(kāi)制度是基于憲法上的知情權(quán)以及行政機(jī)關(guān)的行政說(shuō)明責(zé)任，自然人、法人或者其他組織有權(quán)獲得行使公權(quán)力的組織的除外事項(xiàng)之外的任何信息的制度。該制度在各國(guó)實(shí)踐中最容易出現(xiàn)的問(wèn)題是申請(qǐng)人資格以及除外事項(xiàng)的確定，結(jié)合各國(guó)制度發(fā)展歷程、我國(guó)立法及實(shí)踐情況，提出行政信息公開(kāi)制度的其出發(fā)點(diǎn)是人民主權(quán)，請(qǐng)求主體是任何人，不存在內(nèi)部人和外部人的區(qū)分，在請(qǐng)求時(shí)，也沒(méi)有必要明確表示請(qǐng)求該信息的目的。在統(tǒng)一的行政信息公開(kāi)立法中借用各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，既采用列舉除外事項(xiàng)的立法例，也通過(guò)公開(kāi)原則的確立、嚴(yán)格解釋規(guī)則以及舉證責(zé)任規(guī)則的確立，限制行政機(jī)關(guān)在不公開(kāi)事項(xiàng)的裁量權(quán)，

關(guān)鍵詞：行政信息公開(kāi)知情權(quán)除外事項(xiàng)

據(jù)報(bào)道[2]，某日，甲因被與其發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛的人員追打，生命受到威脅，于是撥打110報(bào)警求助，報(bào)警20多分鐘后，管片派出所的民警才到事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)。此時(shí)，對(duì)方早已打人后揚(yáng)長(zhǎng)而去。據(jù)查，派出所距事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)步行時(shí)間為3-5分鐘。事后，甲以公安分局拖延履行法定職責(zé)，向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹦姓V訟。[3]訴訟過(guò)程中，甲無(wú)法向法院證明其曾經(jīng)在某年某月某時(shí)向當(dāng)?shù)氐?10報(bào)警服務(wù)臺(tái)報(bào)警，[4]一審法院駁回起訴。也就是說(shuō)，在一起行政不作為案件中，甲的報(bào)警記錄存在與否成為案件解決的關(guān)鍵。那么，公民甲是否有必要途徑取得報(bào)警記錄呢？對(duì)此筆者已在相關(guān)文章中作出回應(yīng)，提出公民甲基于人民主權(quán)原則，享有知情權(quán)，從而能夠以主權(quán)者的身份對(duì)基于行政機(jī)關(guān)身份的報(bào)警中心加以監(jiān)督；即使在憲法沒(méi)有明確規(guī)定知情權(quán)的情況下，但能運(yùn)用憲法解釋從多項(xiàng)權(quán)利的縫隙中解釋出知情權(quán)；社會(huì)權(quán)性質(zhì)的知情權(quán)具備請(qǐng)求國(guó)家公開(kāi)的權(quán)能，行政機(jī)關(guān)負(fù)有向公民履行說(shuō)明責(zé)任的義務(wù)。在本文中，筆者將繼續(xù)對(duì)該案涉及的其他問(wèn)題加以探討，其中需要注意的細(xì)節(jié)有：

首先，一審中110指揮中心出具了一項(xiàng)證明：某年某月10時(shí)30分至11時(shí)30分，110報(bào)警服務(wù)臺(tái)未接到某人使用某電話的報(bào)警（某人為甲）。但一審判決后，甲向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)信反映問(wèn)題，在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)下，甲看見(jiàn)了自己當(dāng)時(shí)的報(bào)警記錄。由此可見(jiàn)，110報(bào)警中心有甲的報(bào)警記錄，但是當(dāng)事人甲在通過(guò)正式途徑以獲得報(bào)警記錄的過(guò)程中，根本沒(méi)有獲得報(bào)警記錄的途徑以及救濟(jì)手段。

其次，在找尋報(bào)警記錄的過(guò)程中，甲被告知，因?yàn)槠洳皇枪珯z法等內(nèi)部人員，報(bào)警記錄不能給他。在后期的律師前往110指揮中心調(diào)取證據(jù)過(guò)程中，律師仍然未能得到證據(jù)。得到的答復(fù)是：給當(dāng)事人的答復(fù)是受紀(jì)檢委托查的，現(xiàn)在涉及訴訟，律師來(lái)調(diào)查，沒(méi)有義務(wù)提供；一位熟知110指揮中心業(yè)務(wù)的警官說(shuō)：110的接報(bào)警記錄如果需要作為證據(jù)，只有法院、檢察院、公安局辦案單位具體承辦人，拿著單位介紹信，才能到指揮中心調(diào)查，律師不行。她還透露，因?yàn)橛械牡胤剑?10出具證明后出過(guò)事兒，所以內(nèi)部作出這么一個(gè)規(guī)定。

最后，案件調(diào)查過(guò)程中，110報(bào)警中心認(rèn)為報(bào)警記錄是國(guó)家機(jī)密，即使存在公開(kāi)的義務(wù)，也可以基于除外事項(xiàng)的規(guī)定不予以公開(kāi)。其中有相關(guān)專家學(xué)者認(rèn)為，如果不涉及國(guó)家機(jī)密，律師有權(quán)到110調(diào)查取證，110應(yīng)予以配合。如果律師無(wú)法從110查到證據(jù)，只有通過(guò)其他渠道，比如調(diào)查電話局的電話記錄，來(lái)證明原告提出申請(qǐng)的事實(shí)。

一、政府信息公開(kāi)行政案件的原告主體資格

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！北緱l是對(duì)行政訴訟原告主體資格的規(guī)定。關(guān)于何為“法律上的利害關(guān)系”，有學(xué)者認(rèn)為：“其含義是指相對(duì)人或相關(guān)人應(yīng)受司法所保護(hù)的利益受到或可預(yù)見(jiàn)的將受到行政行為效力的影響，其法律地位已經(jīng)或?qū)⑹艿较拗苹騽儕Z?！?，[1]按照這一解釋模式，法律上的利害關(guān)系的要件之一是相對(duì)人或相關(guān)人有應(yīng)受司法保護(hù)的利益，這種利益可以歸結(jié)于公法上的權(quán)利，例如參與權(quán)、知情權(quán)以及受益權(quán)等等。而《條例》第1條就規(guī)定了對(duì)公民、法人和其他組織知情權(quán)的保護(hù)，故爾，可以認(rèn)為相對(duì)人或相關(guān)人在政府信息公開(kāi)中有法律上的利害關(guān)系。

根據(jù)《條例》第33條第2款的規(guī)定，政府信息公開(kāi)行政訴訟的原告是“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織?！备鶕?jù)這一規(guī)定，原告資格具有以下兩個(gè)條件：

第一，起訴人是公民、法人或者其他組織。這與《行政訴訟法》的規(guī)定是一致的，其權(quán)利主體限于本國(guó)人，并不像有些國(guó)家信息公開(kāi)法規(guī)定的在一定范圍內(nèi)包括外國(guó)人。[2]

第二，起訴人認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益。

關(guān)于哪些人具有《條例》規(guī)定的原告主體資格，《條例》第13條規(guī)定：“除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！钡?3條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開(kāi)的，不得公開(kāi)。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并將決定公開(kāi)的政府信息內(nèi)容和理由書(shū)面通知第三方?！备鶕?jù)上述規(guī)定，第一類可能的原告是第三方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的政府信息侵犯了其商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的，可以作為原告提起行政訴訟。第二類可能的原告是針對(duì)行政機(jī)關(guān)根據(jù)第9條到第11條規(guī)定應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)信息卻不公開(kāi)的行為，而提起訴訟的人。第三類可能的原告是應(yīng)申請(qǐng)公開(kāi)信息的，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的公開(kāi)或者不公開(kāi)行為提起訴訟的申請(qǐng)人。

摘要:對(duì)于行政決策過(guò)程性信息是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、如何公開(kāi)，理論界與司法實(shí)務(wù)部門(mén)有不同意見(jiàn)。在現(xiàn)行訴訟法體系下，行政決策過(guò)程性信息公開(kāi)的司法審查存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、范圍不確定等問(wèn)題，司法實(shí)踐中采用的三種單一審查模式都比較寬泛、片面。為推動(dòng)陽(yáng)光行政，有必要建立以分割性標(biāo)準(zhǔn)為主、階段性標(biāo)準(zhǔn)和法益衡量標(biāo)準(zhǔn)為輔的司法審查框架，對(duì)行政決策過(guò)程性信息進(jìn)行層層遞進(jìn)的規(guī)范性審查，在多種利益價(jià)值取向中尋求一種平衡。

關(guān)鍵詞:過(guò)程性信息;司法審查;利益衡量

一、行政決策過(guò)程性信息的司法審查困境

1．行政決策過(guò)程性信息的認(rèn)定

《條例》規(guī)定了應(yīng)予公開(kāi)、不予公開(kāi)的政府信息，但未界定何謂行政決策過(guò)程性信息。2010年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)第2條指出:“行政機(jī)關(guān)在日常生活中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開(kāi)的政府信息?！被谠撘?guī)定及《條例》第14條列舉的3類免予公開(kāi)的政府信息，本文中的行政決策過(guò)程性信息是指處于討論、研究或者審查階段，尚未制作完成的非正式、不準(zhǔn)確、不完整、不具有使用價(jià)值的政府信息，不包括政府部門(mén)內(nèi)部管理信息。關(guān)于行政決策過(guò)程性信息的四個(gè)要件之間的關(guān)系，有學(xué)者提出“非正式、不準(zhǔn)確、不完整與不可使用屬于因果關(guān)系，前者為因，后者是果，而后者是關(guān)鍵”。行政決策過(guò)程性信息有3個(gè)特征:第一，處于形成過(guò)程中，即處于行政行為啟動(dòng)之后、行政決策作出之前的階段。第二，結(jié)果的不確定性。行政決策過(guò)程性信息是行政機(jī)關(guān)在決策過(guò)程中對(duì)所獲得的事實(shí)材料進(jìn)行反復(fù)論證、討論的結(jié)果，此結(jié)果可能需要進(jìn)一步衡量以選取最優(yōu)方案，因而具有不確定性。第三，外部行政性。外部行政性是區(qū)分行政決策過(guò)程性信息與政府部門(mén)內(nèi)部管理信息的最主要因素。盡管《意見(jiàn)》將二者規(guī)定在同一個(gè)條文中，二者在外延上也存在交叉，但以是否產(chǎn)生對(duì)外效力，即可將二者區(qū)分開(kāi)來(lái)。

2．行政決策過(guò)程性信息的司法審查理論分歧

摘要：信息公開(kāi)是現(xiàn)代民主政治的必然要求，是當(dāng)今世界各國(guó)行政發(fā)展的重要趨勢(shì)，也是目前我國(guó)行政改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國(guó)信息公開(kāi)的推行存在眾多的問(wèn)題與不足，我們應(yīng)借鑒國(guó)外信息公開(kāi)的成功經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的信息公開(kāi)制度。

關(guān)鍵詞：信息公開(kāi)制度建議

信息公開(kāi)也稱為政府信息公開(kāi)或政府資訊公開(kāi)。從行政法學(xué)的角度上來(lái)說(shuō)，它指將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果向相對(duì)人和公眾公開(kāi)，使相對(duì)人和公眾知悉。在現(xiàn)實(shí)中，信息公開(kāi)有著豐富的內(nèi)涵和廣泛的外延，它是現(xiàn)代民主政治的應(yīng)有之義，是我們?nèi)嗣衩裰鲗Ｕ纳鐣?huì)主義國(guó)家的屬性。信息公開(kāi)不僅是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的需要，同時(shí)也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要；是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求；是防治腐敗，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的根本保障。

一、我國(guó)目前政府信息公開(kāi)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)改革、懲治腐敗、推行依法治國(guó)、推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化等大背景下，我國(guó)社會(huì)各界對(duì)政府信息公開(kāi)的呼聲越來(lái)越高，國(guó)務(wù)院、各地相繼制定了一些政府信息公開(kāi)的規(guī)定，引入了諸如公開(kāi)招標(biāo)、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)招考、公開(kāi)數(shù)據(jù)、公開(kāi)配額、公開(kāi)辦事制度與結(jié)果等信息公開(kāi)制度。這些制度的推行取得了一定的成效：人民群眾的主體地位得以鞏固和提高，公民真正擁有了知情權(quán)和參政權(quán)；政府機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)有了明顯轉(zhuǎn)變，工作效率提高；增加了權(quán)力運(yùn)行的透明度，使腐敗現(xiàn)象得到了一定程度的遏制，但目前我國(guó)的政府信息公共制度還面臨著深層次的矛盾和困難，存在各方面的問(wèn)題和阻力。主要有以下幾個(gè)方面：

1.我國(guó)政府信息公開(kāi)制度缺乏法律保障

1西方資本主義國(guó)家行政信息公開(kāi)制度確立的理論基礎(chǔ)

目前，行政法學(xué)界較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)代行政法治建設(shè)，始于17世紀(jì)至18世紀(jì)西方資產(chǎn)階級(jí)革命之后。在資產(chǎn)階級(jí)革命的之前及革命的整個(gè)過(guò)程中，大批思想家提出的“天賦人權(quán)、主權(quán)在民”思想，不僅啟蒙了人民，推動(dòng)了整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)革命快速發(fā)展，也促使資產(chǎn)階級(jí)在建立資本主義國(guó)家后，不約而同地選擇以“主權(quán)在民”作為國(guó)家政權(quán)的根基，選擇了以法治的手段來(lái)治國(guó)。現(xiàn)代行政法治的核心在于“主權(quán)在民”及在此基礎(chǔ)上的對(duì)政府“控權(quán)”觀念。

然而，作為行政法治中的一項(xiàng)重要的制度，行政信息公開(kāi)并非伴隨著現(xiàn)代行政法治而誕生。“公開(kāi)”在世界行政法律制度中，最早見(jiàn)于1766年瑞典的《出版自由法》，作為一項(xiàng)基本行政法律原則，行政信息公開(kāi)是在本世紀(jì)中葉，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后才迅速發(fā)展和推廣的。當(dāng)人類從二戰(zhàn)中法西斯統(tǒng)治的教訓(xùn)中第一次認(rèn)識(shí)到社會(huì)公眾、新聞媒介等對(duì)政府行為監(jiān)督的極端重要性后，在世界范圍內(nèi)，均提出了“政府公開(kāi)”、“行政公開(kāi)”、“情報(bào)自由”、“提高政府行為透明度”等口號(hào)，并陸續(xù)制定了相應(yīng)的法律法規(guī)。其中影響最大、體系最完備的當(dāng)屬美國(guó)1966年《情報(bào)自由法》及1976年《陽(yáng)光下的政府法》。可見(jiàn)，資本主義國(guó)家的行政信息公開(kāi)原則，雖然確立較晚，但也隸屬于現(xiàn)代行政法治的一個(gè)分支，其理論基礎(chǔ)不僅僅在“主權(quán)在民”，更在于“主權(quán)在民”基礎(chǔ)之上的發(fā)展而來(lái)的公民的“知情權(quán)”。

2我國(guó)行政信息公開(kāi)制度確立的憲法根據(jù)

對(duì)比資本主義國(guó)家行政信息公開(kāi)制度建設(shè)的歷史，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在我國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，信息公開(kāi)早已具備其建立的理論基礎(chǔ)的。因?yàn)?，無(wú)論是“主權(quán)在民”還是“知情權(quán)”，在我國(guó)的最高根本法——《憲法》中都是有所規(guī)定，或有所體現(xiàn)的。

對(duì)“主權(quán)在民”，在1954年的我國(guó)《憲法》中，其第一條便明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國(guó)家?！钡诙l進(jìn)一步規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！倍鴮?duì)“知情權(quán)”，我國(guó)憲法雖沒(méi)有直接規(guī)定，但其理念與精神在憲法和其他法律中體現(xiàn)了出來(lái)。首先，1982年《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途經(jīng)和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)?！泵鞔_肯定了“知情權(quán)”的前置性權(quán)利——公民的“參政議政權(quán)”。其次，1982年《憲法》在公民基本權(quán)利與義務(wù)中，有關(guān)公民的監(jiān)督、批評(píng)、建議及申訴、控告、檢舉權(quán)的規(guī)定以及公民言論自由權(quán)的規(guī)定實(shí)際上都隱含了“知情權(quán)”。