導(dǎo)語(yǔ)：行政信息公開(kāi)與個(gè)人資料保護(hù)論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「內(nèi)容摘要」本文在對(duì)行政公開(kāi)第一案進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上提出，由于董某查閱的是房地產(chǎn)登記材料，基于保障房地產(chǎn)登記材料權(quán)利人的需要，房地產(chǎn)登記材料應(yīng)該視為個(gè)人隱私材料，而不是公眾信息，非權(quán)利人在沒(méi)有正當(dāng)理由的情況下不能取得該登記材料。并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出個(gè)人資料保護(hù)制度與行政信息公開(kāi)制度是基于不同的權(quán)利保護(hù)理念以及不同的信息來(lái)源形成的兩種不同制度。政府信息由于運(yùn)用公權(quán)力取得，屬于公共財(cái)產(chǎn)，任何人均可以利用，并且不需要說(shuō)明任何理由；個(gè)人信息盡管是在公權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中取得，但其在本質(zhì)上是基于個(gè)人活動(dòng)形成的個(gè)人信息，只能由個(gè)人使用。

「關(guān)鍵詞」行政信息公開(kāi)，個(gè)人資料保護(hù)，隱私

「案情」

2004年5月10日，董某向徐匯區(qū)房地局申請(qǐng)查閱一處房屋的產(chǎn)權(quán)登記歷史資料，董某稱“該處房屋由其父于1947年以240兩黃金從法商中國(guó)建業(yè)地產(chǎn)公司購(gòu)買，自1947年9月1日起至1968年7月16日董某一家實(shí)際居住該房屋”。針對(duì)董某的查閱請(qǐng)求，徐匯區(qū)房地局作出書面回復(fù)：“因該處房屋原屬外產(chǎn)，已由國(guó)家接管，董某不是產(chǎn)權(quán)人，故不能提供查閱?！倍巢殚喎课莓a(chǎn)權(quán)登記歷史資料的目的在于獲取該房屋歷史上屬于自己的證據(jù)，只是由于特殊原因被他人占用，從而為自己的民事訴訟提供充足證據(jù)。

對(duì)徐匯區(qū)房地局拒絕公開(kāi)行為不服，董某向徐匯區(qū)法院提起行政訴訟，要求法院判令被告履行信息公開(kāi)義務(wù)。董某提起訴訟的理由是，根據(jù)《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《信息公開(kāi)規(guī)定》，政府信息公開(kāi)工作應(yīng)以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外；除法律明文規(guī)定可以免除公開(kāi)的信息，其余政府信息應(yīng)該按規(guī)定公開(kāi)。而徐匯區(qū)房地局沒(méi)有法律依據(jù)，拒絕公開(kāi)她要求查詢的信息，違反了《信息公開(kāi)規(guī)定》的規(guī)定，因?yàn)樵撘?guī)章確定了任何人可以請(qǐng)求查閱政府信息的請(qǐng)求公開(kāi)制度。[2].訴訟請(qǐng)求是“判令被告向原告提供本市岳陽(yáng)路200弄14號(hào)在1947年9月1日至1968年7月16日期間，原告之父董克昌購(gòu)買產(chǎn)權(quán)及后被政府接管的相關(guān)檔案資料信息”。8月16日，徐匯區(qū)法院公開(kāi)審理了董銘狀告上海市徐匯區(qū)房地局信息不公開(kāi)一案。

在庭審中，雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于“徐匯區(qū)房地局對(duì)于董某的查閱請(qǐng)求究竟應(yīng)該適用《信息公開(kāi)規(guī)定》，還是《上海市房地產(chǎn)登記材料查閱暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《登記材料查閱規(guī)定》）”。因?yàn)椤缎畔⒐_(kāi)規(guī)定》與《登記材料查閱規(guī)定》二者同為政府規(guī)章，確立的查閱規(guī)則不盡相同，《信息公開(kāi)規(guī)定》確定的是“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的查詢規(guī)則，而《登記材料查閱規(guī)定》確立的是“權(quán)利人”查閱規(guī)則。原告認(rèn)為，被告拒絕行為理由不正當(dāng)，“因該處房屋原屬外產(chǎn)，已由國(guó)家接管，董銘不是產(chǎn)權(quán)人，故不能提供查閱”的理由不屬于《信息公開(kāi)規(guī)定》第10條所列舉的免予公開(kāi)的范圍，因?yàn)橹挥袑儆凇皣?guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等5種情形以及法律、法規(guī)規(guī)定免予公開(kāi)的其他情形”，才能免予公開(kāi)。

而被告認(rèn)為，第一，應(yīng)該適用《登記材料查閱規(guī)定》；第二，如果適用《信息公開(kāi)規(guī)定》，該房產(chǎn)登記材料會(huì)因?yàn)樯婕暗谌綑?quán)益不能對(duì)董某公開(kāi)，因?yàn)椤缎畔⒐_(kāi)規(guī)定》第14條（對(duì)涉及第三方信息的處理）規(guī)定：要求提供的政府信息可能影響第三方權(quán)益的，除第三方已經(jīng)書面向政府機(jī)關(guān)承諾同意公開(kāi)的外，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面征詢第三方的意見(jiàn)。第三方在要求的期限內(nèi)未作答復(fù)的，視作不同意提供。而被告曾征詢過(guò)該房產(chǎn)現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)人某公司是否愿意公開(kāi)資料，而某公司在3天內(nèi)沒(méi)有答復(fù)，也就是說(shuō)不同意公開(kāi)。

經(jīng)過(guò)近3小時(shí)的法庭審理，徐匯區(qū)法院沒(méi)有當(dāng)庭作出判決。截至本文寫作完成之時(shí)，一審判決還在等待之中。

「評(píng)析」

各界均認(rèn)為本案是公民行使知情權(quán)的典范[3].對(duì)于公眾，事件過(guò)程是其關(guān)注的重點(diǎn)；對(duì)于新聞界，公眾興趣點(diǎn)是其關(guān)注對(duì)象；對(duì)于學(xué)者，則需要透過(guò)表象洞察本質(zhì)。站在法院立場(chǎng)，作為特殊類型同時(shí)有重大影響的案件，無(wú)論對(duì)于法院還是法官，均是一個(gè)非常嚴(yán)峻的考驗(yàn)。[4]筆者認(rèn)為，要對(duì)該案作出判決，必須對(duì)以下問(wèn)題作出滿意解釋。第一，被訴具體行政行為是什么？被告作出具體行政行為的依據(jù)是什么？第二，《登記材料查閱規(guī)定》）與《信息公開(kāi)規(guī)定》之間的關(guān)系如何？《信息公開(kāi)規(guī)定》能否適用于徐匯區(qū)房地局？第三，房地產(chǎn)登記材料的性質(zhì)如何？

一、被訴具體行政行為的依據(jù)

據(jù)媒體報(bào)道，董某在此之前曾試圖查閱，卻因?yàn)闄n案信息不對(duì)外公開(kāi)作罷。在《信息公開(kāi)規(guī)定》于2004年5月1日實(shí)施之后，董某認(rèn)為可以擺脫查閱人必須是權(quán)利人的束縛，同時(shí)該檔案信息并不屬于除外事項(xiàng)中的“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者是個(gè)人隱私”等事項(xiàng)，而屬于“在一定條件下可以對(duì)相對(duì)人公開(kāi)的政府信息”，因此自己能夠獲知該檔案信息。徐匯區(qū)房地局收到查閱申請(qǐng)后，適用《登記材料查閱規(guī)定》作出拒絕行為，認(rèn)為只有“房地產(chǎn)登記材料房產(chǎn)所有人和權(quán)利人享有查閱的權(quán)利”，而董某并不是權(quán)利人，所以不能查閱該檔案信息。

該拒絕行為有以下含義：第一，董某作為中華人民共和國(guó)公民，即使在憲法條文沒(méi)有確定知情權(quán)的基礎(chǔ)上，依據(jù)《信息公開(kāi)規(guī)定》（需要注意的是，不是依據(jù)《登記材料查閱規(guī)定》），有權(quán)請(qǐng)求徐匯區(qū)房地局公開(kāi)信息，這意味著董某在一般的寬泛意義上能夠請(qǐng)求行使公權(quán)力組織公開(kāi)其擁有的信息；這種請(qǐng)求權(quán)在行政程序上為行政機(jī)關(guān)設(shè)置了答復(fù)義務(wù)，不同的答復(fù)結(jié)果形成兩個(gè)不同的行政行為：公開(kāi)或者不公開(kāi)的行政決定。如果公開(kāi)，滿足了請(qǐng)求權(quán)人的要求，是一個(gè)公開(kāi)的具體行政行為[5]；如果拒絕，就是一個(gè)拒絕行政決定。對(duì)于這兩個(gè)不同的行政行為，權(quán)利人可以尋求不同的救濟(jì)方式。這也意味著針對(duì)徐匯區(qū)房地局作出的不予公開(kāi)的行政決定，董某能夠據(jù)此向法院提起行政訴訟。正如雙方當(dāng)事人在接受新聞媒體采訪時(shí)而言，提起行政訴訟是當(dāng)事人的一種訴訟權(quán)利，法院應(yīng)該對(duì)董某的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審查，判斷是否屬于受案范圍，但法院如何作出判決則是對(duì)董某的實(shí)體權(quán)利的一種回應(yīng)。第二，徐匯區(qū)房地局不是以“該檔案信息屬于不能對(duì)外公開(kāi)的事項(xiàng)”等除外事項(xiàng)上的原因加以拒絕，而是以董某非權(quán)利人不能查閱為由拒絕了公開(kāi)請(qǐng)求；第三，該拒絕行為的另一個(gè)隱含意義在于徐匯區(qū)房地局認(rèn)為《信息公開(kāi)規(guī)定》并不是對(duì)房地產(chǎn)登記材料查詢問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制的有效規(guī)定。

根據(jù)審查規(guī)則，法院應(yīng)對(duì)拒絕行為的主體、程序、事實(shí)、理由以及法律適用等問(wèn)題進(jìn)行審查：被告認(rèn)為原告不是“權(quán)利人”，不能獲得特定房地產(chǎn)的登記材料，故而作出拒絕行為，故而只要在被告在法定期間內(nèi)提出證據(jù)證明原告確實(shí)不是權(quán)利人，其拒絕行為就是合法的。依據(jù)《登記材料查閱規(guī)定》，董某請(qǐng)求公開(kāi)時(shí)還確實(shí)不是“權(quán)利人”，其正是希望通過(guò)房地產(chǎn)登記材料的查閱來(lái)支持自己的確權(quán)民事訴訟。如果完全依據(jù)《登記材料查閱規(guī)定》，那么法院毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)作出維持判決。案件雖已解決，但本案的研究意義也大大削弱。

這也從另一個(gè)角度說(shuō)明本案應(yīng)著重對(duì)拒絕行為的法律適用問(wèn)題作出回答。因?yàn)槎骋罁?jù)《信息公開(kāi)規(guī)定》提出申請(qǐng)，《信息公開(kāi)規(guī)定》作為一個(gè)通過(guò)法定程序制定

和公布的規(guī)范性文件，其內(nèi)容不違反上位法的規(guī)定，是合法有效的地方政府規(guī)章。于2004年5月1日生效之后，在上海市行政區(qū)域范圍內(nèi)有效，約束上海市行政區(qū)域內(nèi)各行政主體的信息公布行為；上海市徐匯區(qū)房地局作為徐匯區(qū)的一個(gè)組成部門，當(dāng)然也受《信息公開(kāi)規(guī)定》的約束，即應(yīng)該按要求履行公開(kāi)信息義務(wù)：一方面主動(dòng)公布政府信息；另一方面應(yīng)公民請(qǐng)求被動(dòng)公開(kāi)政府信息。[6]公民也能夠根據(jù)《信息公開(kāi)規(guī)定》第七條（公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)）的規(guī)定，要求政府機(jī)關(guān)向其提供政府信息。而徐匯區(qū)房地局依據(jù)《登記材料查閱規(guī)定》作出拒絕行為，似乎能說(shuō)明徐匯區(qū)房地局拒絕行為存在“適用法律、法規(guī)不正確”的嫌疑，即應(yīng)按照“新法優(yōu)于舊法”的適用規(guī)則，在同一位階上，應(yīng)適用《信息公開(kāi)規(guī)定》而不是《登記材料查閱規(guī)定》作出行政決定。

本案是否到此就能作出判斷呢？回答是否定的。因?yàn)槎呈欠裼袡?quán)申請(qǐng)不是問(wèn)題關(guān)鍵，申請(qǐng)公開(kāi)信息的性質(zhì)才是“阿里巴巴神秘山洞的開(kāi)門秘訣”。因?yàn)樵谡莆盏男畔⒅校械膶儆趥€(gè)人事項(xiàng)，只能對(duì)自己公開(kāi)，供本人查閱或者修改，非權(quán)利人不能查閱[7]；有的是公共信息，如同公共財(cái)產(chǎn)的任何人享有和使用的性質(zhì)，是能夠?qū)λ腥诉M(jìn)行公開(kāi)的。在此基礎(chǔ)上，信息公開(kāi)制度也區(qū)分為不區(qū)分所有人的行政信息公開(kāi)制度和僅針對(duì)具體相對(duì)人公開(kāi)的個(gè)人信息查閱制度，二者法律基礎(chǔ)以及適用規(guī)則存在差異，不能混同適用。

二、行政信息公開(kāi)制度和個(gè)人資料保護(hù)制度

作為知情權(quán)具體化的行政信息公開(kāi)制度，其權(quán)利主體是不區(qū)分所有者的任何人，因?yàn)樾姓畔⒐_(kāi)制度的憲政基礎(chǔ)不僅僅是滿足表達(dá)自由，不僅僅是表達(dá)的需要，而是公民基于人民主權(quán)的監(jiān)督行政以及具有多重意義的知情權(quán)。如日本的地方信息公開(kāi)條例認(rèn)為，信息公開(kāi)制度不是關(guān)于特定個(gè)人的主觀權(quán)利被侵害之爭(zhēng)的制度，而是為了住民或者公民進(jìn)行行政、政治參與的制度。行政信息只要對(duì)參加行政、政治有必要，不管是誰(shuí)都應(yīng)能夠接觸，即使對(duì)于各請(qǐng)求人不重要的信息的請(qǐng)求也應(yīng)該允許。與此同時(shí)，政府信息公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的確立，獲取權(quán)原則得到認(rèn)同[8]，即對(duì)于所有公民來(lái)說(shuō)，政府信息具有公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，每個(gè)人都有得到信息的平等權(quán)利[9].不僅和文件相關(guān)的直接當(dāng)事人可以申請(qǐng)得到文件，其他任何人都可以申請(qǐng)得到信息，沒(méi)有申請(qǐng)人資格的限制。有學(xué)者對(duì)此評(píng)價(jià)說(shuō)：“行政主體保管的公文書，一方面是公用財(cái)產(chǎn)，但是在信息公開(kāi)制度的背景下，在所有人都可以利用的意義上，似乎也可以稱為公共用物。”[10]

而個(gè)人資料保護(hù)制度是指政府基于管理要求，擁有大量有關(guān)公民個(gè)人信息，在對(duì)這些個(gè)人信息進(jìn)行處理的過(guò)程中，可能會(huì)對(duì)該信息的處理存在一定的錯(cuò)誤，基于隱私權(quán)的考慮，行政機(jī)關(guān)需要向這些個(gè)人公開(kāi)信息以便于保持信息的準(zhǔn)確性；與此對(duì)應(yīng)，如果個(gè)人信息的權(quán)利人需要獲取信息使用，可以請(qǐng)求政府將個(gè)人信息提供給自己，政府同樣不得拒絕。在個(gè)人資料保護(hù)制度中，也存在著請(qǐng)求公開(kāi)，同時(shí)這些被請(qǐng)求公開(kāi)的信息似乎也屬于行政信息公開(kāi)制度界定“公共信息”[11]，這也是容易將二者混同的根本原因。[12]

二者也存在較大差異，第一，在制度設(shè)計(jì)的權(quán)利基礎(chǔ)上，行政信息公開(kāi)制度是任何人均得要求政府公開(kāi)其所保有的信息的制度，其權(quán)利基礎(chǔ)是知情權(quán)；而個(gè)人資訊保護(hù)法是本人得接近政府所保有的個(gè)人資訊，并于發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)得要求訂正之權(quán)利的制度，其背景為隱私權(quán)以及個(gè)人的人身權(quán)，以使社會(huì)上作為單個(gè)個(gè)體的個(gè)人能夠抱有自己不欲為人知的一面，而且進(jìn)一步自己掌控有關(guān)其個(gè)人資料的公開(kāi)與否以及資料利用可能造成的后果，“這一信息自決權(quán)（數(shù)據(jù)保護(hù)）是對(duì)國(guó)家因現(xiàn)代信息技術(shù)而獲得的極大的監(jiān)控的可能性的一種反應(yīng)?！盵13]第二，就制度論而言，二者保護(hù)的法益不同，一個(gè)為政府應(yīng)履行對(duì)于主權(quán)者人民的說(shuō)明責(zé)任，另一為須抑制因個(gè)人資訊之處理導(dǎo)致之權(quán)益侵害。當(dāng)行政機(jī)關(guān)所擁有的個(gè)人信息所載內(nèi)容與事實(shí)不符時(shí)，就會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成重大損害。要求政府公開(kāi)人民的有關(guān)檔案信息，目的就在于讓人們了解自己的“歷史”，也了解檔案所載歷史是否存在疏漏，當(dāng)出現(xiàn)疏漏時(shí)，可以進(jìn)行修正。

三、房地產(chǎn)登記材料的性質(zhì)與判決

有同志會(huì)提出疑問(wèn)，《信息公開(kāi)規(guī)定》并沒(méi)有區(qū)分這兩種制度，而是將兩種制度規(guī)定在一個(gè)法律文件中[14].這就意味著徐匯區(qū)房地局錯(cuò)誤適用了拒絕行為的法律規(guī)定，應(yīng)予以撤銷，法院應(yīng)責(zé)令其重新作出行政決定。對(duì)此，筆者認(rèn)為，各國(guó)立法實(shí)踐中，確實(shí)也存在將二種制度規(guī)定在一起，然后通過(guò)行政信息公開(kāi)制度除外事項(xiàng)中的“隱私權(quán)項(xiàng)”將屬于個(gè)人資料保護(hù)制度中的個(gè)人資料列為不能對(duì)所有人公開(kāi)的內(nèi)容的方式加以保護(hù)[15][16].但這并不能成為董某必然能夠獲得該房地產(chǎn)登記材料的理由。

隨著信息化的發(fā)展、電子計(jì)算機(jī)的利用，極大的有助于提高公民生活的便利性。但與此相反，由于電子計(jì)算機(jī)處理的擴(kuò)大和網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，極易于把一定的信息和其他信息聯(lián)結(jié)和遠(yuǎn)距離進(jìn)行即時(shí)檢索，且看不到信息的處理過(guò)程。隨之而來(lái)的，在公民中產(chǎn)生了關(guān)于自己的信息可能會(huì)在預(yù)想不到的情況下被收集和利用、可能會(huì)在察覺(jué)不到的錯(cuò)誤信息下照舊被廣泛利用等不安全感，信息處理不當(dāng)就會(huì)有侵害個(gè)人權(quán)利和利益之嫌。為解除公民的這種不安全感和權(quán)利利益被侵害的疑慮，確立關(guān)于處理個(gè)人信息的基本性規(guī)則，切實(shí)地推進(jìn)個(gè)人信息的保護(hù)對(duì)策，就成了向高度信息化社會(huì)提出的重要課題。對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)，在遵循國(guó)際性準(zhǔn)則的八原則的同時(shí)，也考慮到現(xiàn)代的私生活不受干擾的理論，把握住私生活不受干擾包含著自己信息的支配權(quán)（自己的信息系統(tǒng)自己管理的權(quán)利），按如下思想制定：（1）不僅電子計(jì)算機(jī)處理的個(gè)人信息，手工作業(yè)處理的個(gè)人信息，也被作為保護(hù)對(duì)象；（2）對(duì)于保存的個(gè)人信息，本人可知道自己的信息和要求修正；（3）有關(guān)保存?zhèn)€人信息的收集、管理和利用等，都建立綜合性的保護(hù)制度；（4）對(duì)民間事業(yè)者也明確其職責(zé)，以促進(jìn)民間事業(yè)者與自身的自主相適應(yīng)。

在房屋登記查詢制度中也如此，作為財(cái)產(chǎn)主要表現(xiàn)形式一種的“房地產(chǎn)”，深受“財(cái)不露白；槍打出頭鳥(niǎo)”等中國(guó)古諺影響的中國(guó)房地產(chǎn)擁有者可能基于保證家人人身安全的需要，也可能是基于其他目的，不愿讓外界知道自己財(cái)富擁有量。假定存在一個(gè)案件，作為一個(gè)企圖進(jìn)行綁架的犯罪嫌疑人，他的一個(gè)基本考慮是根據(jù)被綁架對(duì)象的家庭財(cái)富擁有情況決定索要金額的數(shù)額，如果被綁架對(duì)象家庭富余，那就根據(jù)其能夠支付的數(shù)額稍微索要，只要沒(méi)有過(guò)分超出其支付能力，只要不是“鐵公雞”，一般情況下可能會(huì)選擇私下交易以保全被綁架人的人身安全。既不會(huì)因?yàn)橹Ц恫黄鸨槐茍?bào)案，也不會(huì)因?yàn)樗饕痤~過(guò)低而漏掉一條大魚。因此，有預(yù)謀的試圖獲取金錢利益的綁架案件的步驟中一定包含著一個(gè)必經(jīng)程序——那就是“踩點(diǎn)”。通過(guò)“踩點(diǎn)”確定被綁架人的家庭支付情況，財(cái)產(chǎn)擁有情況等等，判斷是否具備被綁架的“素質(zhì)”。誤綁之后[17]無(wú)法確定索要數(shù)額采取的“魚頭診斷法”也是一種信息獲取的制度途徑，如果存在“任何人”均可以查閱房屋登記信息的制度，那么綁匪即可通過(guò)制度捷徑查閱被綁架人的家庭財(cái)富，而不必用“踩點(diǎn)”等容易引起注意、風(fēng)險(xiǎn)較大的方式得到信息。國(guó)家也正基于保障當(dāng)事人隱私權(quán)以及其他利益的考慮，確定了在一般情況下房地產(chǎn)的登

記材料只有權(quán)利人才能查閱，其他人不能查閱的制度。只有在交易過(guò)程中，基于交易安全、保證第三人利益的需要，提交證明文件后，欲購(gòu)買房屋的人能夠查閱出售人的該房屋的登記狀況，判斷是否為其所有，是否存在設(shè)定抵押，是否有其他權(quán)利人等影響交易安全的因素。

正是因?yàn)榉康禺a(chǎn)登記材料屬于個(gè)人信息，只能供權(quán)利人自己查閱。通俗的說(shuō)，因?yàn)槎骋殚喌氖莿e人的房地產(chǎn)登記材料而不是公共信息，所以徐匯區(qū)房地局可以對(duì)其公開(kāi)請(qǐng)求加以拒絕。這就像依據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，申請(qǐng)人以及第三人有權(quán)查閱被申請(qǐng)人提交給復(fù)議機(jī)關(guān)的有關(guān)材料。但需要注意的是查閱主體僅僅是申請(qǐng)人以及第三人，而不是任何人，因?yàn)樯暾?qǐng)人和第三人是與案件有利害關(guān)系的人，可能受到復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定的影響；同時(shí)被申請(qǐng)人提交證據(jù)材料是履行舉證責(zé)任的表現(xiàn)，申請(qǐng)人和第三人獲取證據(jù)材料后能夠及時(shí)回應(yīng)被申請(qǐng)人，以便于在行政復(fù)議過(guò)程中提出反駁，從而更為充分的行使自己的辯護(hù)權(quán)。而案外人與案件并無(wú)直接利害關(guān)系，賦予其申請(qǐng)獲知證據(jù)材料的權(quán)利可能會(huì)損害當(dāng)事人的權(quán)利，例如當(dāng)事人基于商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等原因可能不愿意讓別人知道案件情況。因?yàn)榘讣谝话闱闆r下是當(dāng)事人自己的事情，屬于個(gè)人隱私，對(duì)于案件的詳盡過(guò)程自己了解就行。如果申請(qǐng)人或者第三人認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)可能會(huì)不公正處理，其能夠自己申請(qǐng)有關(guān)證據(jù)材料，然后轉(zhuǎn)交給相關(guān)媒體加以監(jiān)督。如果該案件可能涉及公眾利益，而不僅是當(dāng)事人利益，那么在案件公開(kāi)問(wèn)題上應(yīng)有所轉(zhuǎn)變，公眾利益的考量超出個(gè)人隱私保護(hù)的需要，行政機(jī)關(guān)起碼應(yīng)該對(duì)案件的相關(guān)處理加以公布以便警示公眾。在某企業(yè)因銷售的感冒藥含有不良物質(zhì)被藥品監(jiān)督管理部門加以處罰申請(qǐng)復(fù)議的案件和某人因欺詐進(jìn)行婚姻登記被撤銷所引發(fā)行政復(fù)議案件所涉及的利益類型是有所區(qū)別的。

基于前述房地產(chǎn)登記材料屬于個(gè)人隱私材料的分析，即使適用《信息公開(kāi)規(guī)定》，徐匯區(qū)房地局也應(yīng)以該房產(chǎn)登記材料屬于涉及個(gè)人隱私的信息為由拒絕對(duì)董某的公開(kāi)；如果徐匯區(qū)房地局決定公開(kāi)，也應(yīng)該在公開(kāi)之前征詢?cè)撎幏康禺a(chǎn)權(quán)利人的相關(guān)意見(jiàn)。也就是說(shuō)，徐匯區(qū)房地局在重新作出的具體行政行為中能以該房產(chǎn)登記材料屬“個(gè)人隱私”拒絕公開(kāi)；如果董某對(duì)該決定還是不服，仍有權(quán)提起行政訴訟，在行政訴訟過(guò)程中，徐匯區(qū)房地局提供足夠證據(jù)證明拒絕行為是有法定理由的，人民法院在徐匯區(qū)房地局提供證據(jù)的基礎(chǔ)上審查拒絕行為理由是否充分，該檔案材料是否涉及“個(gè)人隱私”。如果涉及，該拒絕行為是正當(dāng)?shù)?，董某還是不能獲得房產(chǎn)登記材料。更何況，《信息公開(kāi)規(guī)定》第15條第3款（自身信息獲取和更正的程序）還對(duì)個(gè)人信息的查閱作出規(guī)定，對(duì)與公民、法人和其他組織自身相關(guān)信息的查詢、提供，國(guó)家另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。也就是說(shuō)，既然《信息公開(kāi)規(guī)定》將行政信息公開(kāi)制度和個(gè)人資料查閱制度規(guī)定在一個(gè)法律文件中，徐匯區(qū)房地局在作出拒絕行為時(shí)，應(yīng)該告知董某該房地產(chǎn)登記材料因?yàn)閷儆趥€(gè)人隱私，不能對(duì)外公開(kāi)，只能對(duì)權(quán)利人公開(kāi)；同時(shí)因?yàn)橛小缎畔⒐_(kāi)規(guī)定》第15條第3款的規(guī)定，則應(yīng)該適用原有規(guī)定作出處理決定，因此，本案中，徐匯區(qū)房地局適用《登記材料查閱規(guī)定》作出拒絕行為，適用法律完全正確，法院應(yīng)該予以維持。

四、余論

對(duì)于法院而言，案件似乎能夠作出判決。但引起深思的還有許多，比如，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章之前，是否已經(jīng)充分細(xì)致的探討，如何協(xié)調(diào)現(xiàn)行制度和將實(shí)施制度之間關(guān)系；行政機(jī)關(guān)如何面對(duì)制度實(shí)施之后的具體實(shí)踐[18][19].更何況，本案還帶來(lái)了一個(gè)更應(yīng)探索的領(lǐng)域[20]，即：《信息公開(kāi)規(guī)定》如何與《檔案法》的相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)，因?yàn)榧词故恰罢畔ⅰ?，如果?jīng)過(guò)歸檔程序成為檔案，那么在性質(zhì)上就屬于“檔案”，就應(yīng)該歸屬于檔案法的調(diào)整，而不能適用《信息公開(kāi)規(guī)定》的規(guī)定，而二者在公開(kāi)范圍、救濟(jì)程序等問(wèn)題上均存在較大差異。對(duì)于該問(wèn)題，限于篇幅，只能在下一篇文章作出探討。

注釋：

[1]媒體報(bào)道中稱本案是信息公開(kāi)第一案，實(shí)際上在此之前，北京以及杭州等地區(qū)已經(jīng)發(fā)生過(guò)若干起與基于本案同樣的原因和目的查詢檔案材料，被拒絕后遂向法院提起訴訟的案件，但是因?yàn)槿狈Ψ傻闹С郑瑪≡V。例如，2002年12月16日《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道：某市中學(xué)教師張巖，為查閱自家的房產(chǎn)檔案已經(jīng)“奮斗”了十年，但該市房地產(chǎn)管理局還是以“我們內(nèi)部有規(guī)定，產(chǎn)權(quán)人一律不能查檔”為由拒絕了她合理的查檔要求。2002年10月18日，張巖以“行政不作為”為由，將該市房地產(chǎn)管理局告上了法庭。但是，以在依據(jù)實(shí)定法上的《信息公開(kāi)規(guī)定》而言，本案確實(shí)是第一起行政信息公開(kāi)訴訟案件。

[2]筆者在早前發(fā)表的幾篇文章已經(jīng)提出，第一，盡管我國(guó)憲法條文中并沒(méi)有確定“知情權(quán)”，但隨著人權(quán)條款的加入，能夠通過(guò)憲法解釋的方式從人民主權(quán)、參政權(quán)以及表達(dá)自由權(quán)等權(quán)利的縫隙之處解釋出知情權(quán)；第二，在“夜警國(guó)家”時(shí)期，奉行的是干涉最少的政府是最好的政府的理念，一方面人民能夠過(guò)自己的信息交流來(lái)滿足自己的需求；另一方面政府所擁有的信息也不是特別多，知情權(quán)的權(quán)能形態(tài)主要表現(xiàn)為排除妨礙，即政府不干涉信息傳輸自由；第三，隨著國(guó)家權(quán)力的提升，人民單純從社會(huì)中獲取信息已經(jīng)不能滿足信息需求需要。在這種背景下，知情權(quán)的請(qǐng)求權(quán)能逐漸形成，權(quán)能形態(tài)也主要由請(qǐng)求公開(kāi)權(quán)、排除妨礙權(quán)以及主動(dòng)獲取信息權(quán)組成。第四，行政權(quán)由于其效率等特性逐漸成為國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的主要形態(tài)。相應(yīng)而言，行政機(jī)關(guān)也成為國(guó)家信息的中心，大量信息掌握在行政機(jī)關(guān)手中，行政機(jī)關(guān)成為信息公開(kāi)的主要義務(wù)主體。第五，知情權(quán)的三種權(quán)能形態(tài)中，“請(qǐng)求權(quán)能”是現(xiàn)代國(guó)家中體制中最為重要的。公民的請(qǐng)求權(quán)對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，意味著承擔(dān)應(yīng)請(qǐng)求公開(kāi)的義務(wù)。如果拒絕公開(kāi)，應(yīng)承擔(dān)證明存在拒絕正當(dāng)理由的舉證責(zé)任，這種正當(dāng)理由在行政信息公開(kāi)制度中表現(xiàn)為除外事項(xiàng)，一般包括但不限于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及其他事項(xiàng)。

[3]首例市民訴“政府信息不公開(kāi)”案正式立案，在政府部門中引發(fā)“震蕩波”。徐匯區(qū)信息化委員會(huì)負(fù)責(zé)人說(shuō)：政府信息公開(kāi)規(guī)范了政府運(yùn)作，為市民知情、參與和監(jiān)督政府運(yùn)作提供了平臺(tái)。隨著行政透明度的增加，政府辦事必須更審慎和更透明。

[4]如行政信息公開(kāi)訴訟審判方式比較特別，各國(guó)普遍允許由法官采用暗箱方式進(jìn)行審理，即為了避免原告通過(guò)訴訟過(guò)程間接獲取信息，從而不能參加法院的審判過(guò)程。這種暗箱方式不同于不公開(kāi)審理，因?yàn)椴还_(kāi)審理的不公開(kāi)對(duì)象不包括原告和被告。從開(kāi)庭情況看，法官以及被告律師顯然沒(méi)有考慮到這個(gè)問(wèn)題。例如，在開(kāi)庭過(guò)程中，被告律師為了證明房產(chǎn)登記材料涉及第三人權(quán)益，出示了原告請(qǐng)求查閱但是沒(méi)有被獲準(zhǔn)的資料，也就是說(shuō)，原告通過(guò)請(qǐng)求查閱方式?jīng)]有取得登記材料反而通過(guò)訴訟途徑看見(jiàn)了。

[5]需要特別說(shuō)明的是，為了保障第三人的利益，各國(guó)法律采取了這種獨(dú)特的做法。在行政機(jī)關(guān)決定公開(kāi)的過(guò)程中，如果第三人得知可能公開(kāi)的信息是自己提供的商業(yè)秘密或者可能侵害到自己的個(gè)人隱私，可以在行政機(jī)關(guān)作出公開(kāi)決定之前提起反行政信息公開(kāi)訴訟。與一般的行政訴訟不同，該種訴訟是在行政決定作出之前提出，因?yàn)樾姓Q定如果作出，

在行政法上須承認(rèn)行為效力，一般情況下提起訴訟并不妨礙行政公開(kāi)決定的執(zhí)行。

[6]《信息公開(kāi)規(guī)定》第5條（責(zé)任機(jī)構(gòu)）規(guī)定：各政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定本機(jī)關(guān)處理政府信息公開(kāi)事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)的日常工作。具體職責(zé)包括：（一）負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)政府信息的事宜；（二）受理和處理向本機(jī)關(guān)提出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)；（三）保管、維護(hù)和更新或者督促本機(jī)關(guān)有關(guān)機(jī)構(gòu)保管、維護(hù)、更新本機(jī)關(guān)的政府信息；（四）組織編制本機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)指南、政府信息目錄和本機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告：（五）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他職責(zé)。

[7]正如《最高人民法院關(guān)于訴訟人查閱民事案件材料的規(guī)定》所第1條第1款規(guī)定的那樣，民事訴訟的律師和其他訴訟人有權(quán)查閱所案件的有關(guān)材料。人之所以能夠查閱案件材料，并不是因?yàn)樽鳛槁蓭煹膫€(gè)人或者作為訴訟人本身的原因；而是因?yàn)榻邮芰水?dāng)事人的委托才能查閱有關(guān)材料，查閱材料的請(qǐng)求反映的是當(dāng)事人的意愿。同樣，查閱的范圍也僅限于所案件而不是人民法院審理的所有案件。其原因?yàn)楹?？就是在于案件材料（不包括最終的判決）并不是完全意義上的公共信息，而是在性質(zhì)上偏重于屬于案件當(dāng)事人的個(gè)人信息。

[8]“獲取權(quán)原則”經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間的爭(zhēng)論才確定下來(lái)。如德國(guó)和瑞士的立法例中僅僅賦予利害關(guān)系人的信息接近和使用權(quán)；美國(guó)1946年的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定文件只對(duì)和文件直接有關(guān)的人提供，不對(duì)一般公眾提供；最初日本的東京都公文開(kāi)示制度規(guī)定：請(qǐng)求開(kāi)示公文的，可以是在都內(nèi)有住所的；在都內(nèi)有事務(wù)、事業(yè)單位的個(gè)人、法人和其他團(tuán)體；在都內(nèi)事務(wù)、事業(yè)單位的工作人員；在都內(nèi)學(xué)校的學(xué)生；利害關(guān)系者（可以請(qǐng)求開(kāi)示的，僅限于開(kāi)示有利害關(guān)系的公文）。但是在日本的《神奈川縣關(guān)于機(jī)關(guān)公文書的公開(kāi)之條例》的信息公開(kāi)請(qǐng)求被拒絕的案件，橫濱地方法院判決認(rèn)為該公文書沒(méi)有直接利害關(guān)系的人，其自己的具體權(quán)利、利益并沒(méi)有因?yàn)檎?qǐng)求拒絕處分而受到任何影響，所以駁回了起訴。而作為控訴審的東京高等法院判決認(rèn)為：在該縣內(nèi)具有住所等的人，視為與縣政府的行政具有利害關(guān)系。并且立足于“與縣政府的行政具有利害關(guān)系的人關(guān)于公文書的閱覽一般具有利害關(guān)系”的假設(shè)，認(rèn)為賦予了這些人作為個(gè)別的具體權(quán)利的閱覽請(qǐng)求權(quán)，承認(rèn)了訴的利益。該判決還認(rèn)為：對(duì)每個(gè)人直截了當(dāng)?shù)馁x予公文書的閱覽權(quán)，可以和縣的設(shè)施之利用權(quán)被賦予每個(gè)人同樣理解。所以，關(guān)于該利用拒絕，可以通過(guò)撤銷訴訟爭(zhēng)議。關(guān)于信息公開(kāi)拒絕處分之撤銷訴訟的其后的判例，都承認(rèn)了原告的訴的利益的存在。

[9]政府機(jī)構(gòu)制定法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，其收集、利用、傳播、保存和負(fù)責(zé)處置所需的經(jīng)費(fèi)，均是來(lái)源于納稅人的稅金，因此這些信息應(yīng)該為所有公民所知曉和利用。

[10]鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社，1999年版，第752頁(yè)。

[11]這些信息盡管是在政府的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中形成的，在某種程度上具備公共信息的屬性，但其反映的內(nèi)容卻無(wú)疑完全是個(gè)人的隱私，因此，在法益衡量體制下，這些信息的個(gè)人屬性超出了公共屬性，僅屬于個(gè)人的信息。

[12]《信息公開(kāi)規(guī)定》第15條規(guī)定：公民、法人和其他組織要求政府機(jī)關(guān)向其提供注冊(cè)登記、稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障等方面與自身相關(guān)的政府信息的，應(yīng)當(dāng)持有效身份證件，當(dāng)面向政府機(jī)關(guān)提交書面申請(qǐng)；發(fā)現(xiàn)與自身相關(guān)的政府信息記錄不準(zhǔn)確、不完整、不適時(shí)或者不相關(guān)的，有權(quán)要求有關(guān)政府機(jī)關(guān)及時(shí)予以更改。

[13]艾伯哈特·施密特－阿斯曼：《通過(guò)基本權(quán)利及憲法保障所進(jìn)行的權(quán)利保護(hù)》，《中德法律研討——對(duì)行政的法律約束和對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)》，第270頁(yè)。

[14]《信息公開(kāi)規(guī)定》第15條第1款規(guī)定：公民、法人和其他組織要求政府機(jī)關(guān)向其提供注冊(cè)登記、稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障等方面與自身相關(guān)的政府信息的，應(yīng)當(dāng)持有效身份證件，當(dāng)面向政府機(jī)關(guān)提交書面申請(qǐng)。

[15]該個(gè)人資料信息對(duì)于自己來(lái)說(shuō)，就不存在隱私問(wèn)題，屬于可以對(duì)自己公開(kāi)的事項(xiàng)。

[16]各國(guó)普遍將兩種制度分開(kāi)作出規(guī)定，分別制定信息自由法和個(gè)人資料保護(hù)法。

[17]據(jù)說(shuō)，綁匪如果誤綁孩童，導(dǎo)致身份無(wú)法確認(rèn)，他們總是把綁來(lái)的孩子餓幾天，然后端盤大魚給孩子吃，若饑腸轆轆的孩子先吃魚頭，綁匪就會(huì)斷定該孩童是富人家的孩子；如果先吃魚肉，則是窮人家的孩子。狡猾的綁匪們就是依此為據(jù)，敲定向事主索要財(cái)物的數(shù)量。

[18]在作出的拒絕公開(kāi)行為中，如果徐匯區(qū)房地局能夠?qū)Ψ慨a(chǎn)登記材料的性質(zhì)作出判斷，在此基礎(chǔ)上再充分說(shuō)明理由，說(shuō)明應(yīng)該適用《登記材料查閱規(guī)定》的相關(guān)依據(jù)，而不是簡(jiǎn)單的一拒了之，相信案件的解決會(huì)比現(xiàn)在更加有說(shuō)服力。

[19]對(duì)于如何保護(hù)董某在房地產(chǎn)權(quán)利爭(zhēng)議案件中的權(quán)利，筆者認(rèn)為，盡管這不是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，但是為了減少糾紛，保護(hù)權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該告知董某可以通過(guò)依據(jù)民事訴訟法規(guī)定，在訴訟過(guò)程中請(qǐng)求人民調(diào)取有關(guān)證據(jù)，從而達(dá)到保護(hù)自己權(quán)利的效果。

[20]針對(duì)政府信息公開(kāi)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，市政府相關(guān)部門正著手組織專家展開(kāi)專題研究。信息公開(kāi)負(fù)責(zé)人指出，《信息公開(kāi)規(guī)定》的一些配套性法律制度（如檔案管理法律制度）也需進(jìn)一步完善。