一、政府效率的定義

管理學(xué)上的效率本來是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系。但研究政府工作效率，既不能象管理學(xué)那樣簡單化理解為投入與產(chǎn)出的關(guān)系，也不能只注重服務(wù)對象對政府工作速度單方面的主觀感受。因此，要衡量一個政府機(jī)關(guān)的行政效率，必須首先給出科學(xué)的行政效率的定義。

按照美國管理學(xué)家埃默森關(guān)于“適當(dāng)?shù)娜?、在適當(dāng)?shù)臅r間、適當(dāng)?shù)牡攸c、以適當(dāng)?shù)姆绞健⒆鬟m當(dāng)?shù)墓ぷ鳌钡男试瓌t，行政效率應(yīng)當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)用合理的時間、以合理的代價、正確處理行政事務(wù)并產(chǎn)生預(yù)期的社會效果。因此，行政效率由以下三個基本要素組成：速度、成本、行為的正確度。

（一）行政行為速度。辦事速度是效率的外在表現(xiàn)。但是，就行政效率而言，并不一定是越快越好，而是指時間使用的合理性。這種合理的時間標(biāo)準(zhǔn)是指行政服務(wù)對象希望的“快”和可以接受的“慢”之間的結(jié)合。所謂希望的快，當(dāng)然是越快越好，即時即刻。所謂可以接受的慢，是指行政服務(wù)對象的希望底線，即不因政府工作的周期破壞其原定的計劃，或者付出額外的成本。通俗地說就是不至于“壞事”。在這兩者之間的結(jié)合點是比較理想的。一方面，政府機(jī)關(guān)不需要為滿足服務(wù)對象的不十分必要的速度而支付不合理的成本，另一方面也不會對服務(wù)對象造成任何意義的延誤。

（二）行政行為的成本。政府處理問題的投入成本是一個很復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，大致包括三個部分：行政設(shè)施成本、行政制度成本、行政人員成本。如果政府機(jī)關(guān)處理某個問題速度很快，具體的服務(wù)對象評價為效率高。但是由于投入巨大的人力、物力成本，與處理該問題的最后社會效果不成比例，就不能認(rèn)為該政府運作具有高效率。例如，某地通往某旅游景點的公路年久失修，經(jīng)常發(fā)生堵車和游客被圍困在旅游景點的現(xiàn)象。當(dāng)?shù)卣谑桥沙鰧C(jī)免費疏散被圍困的游客。如何評價當(dāng)?shù)卣墓ぷ餍誓兀繉Ρ粐У挠慰蛠碚f，政府辦事效率高。如果是非常特別的情況，如涉及人的生命安全，作為既定的應(yīng)急措施，這樣處理沒有問題。但如果通過及時維修公路能夠解決的問題，卻不及時維修公路，而是等到游客被困再派出飛機(jī)來解決，就不能得出結(jié)論說這里的政府運作效率高。

（三）行政行為的正確度。處理問題的效果是行政目標(biāo)的核心。行政行為的目的是實現(xiàn)和增加服務(wù)對象的合法利益，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會公平的實現(xiàn)。成本也好、速度也好，只有同效果聯(lián)系起來考察才可能得出具有普遍意義的結(jié)論。對于抽象行政行為而言，行政行為的正確度是指制定的公共政策（包括各種法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件）在充分兼顧相關(guān)利益群體合理利益的基礎(chǔ)上，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，并最終增進(jìn)社會整體福利。對于具體行政行為而言，行政效果是指行政機(jī)關(guān)對管理（服務(wù)）對象所作出的行政決定合法、合理、公平、公正。

一、GDP的定義與核算方式

按照世界銀行的定義，GDP是按照購買者價格計算的一國居民生產(chǎn)者在經(jīng)濟(jì)中的總增加值，加上所有稅收，減去不包括在產(chǎn)品增加值中的所有補(bǔ)貼的總值。在這里，增加值是一個部門的所有產(chǎn)出減去中間投入后的凈產(chǎn)值。按照我國的定義，GDP是一個國家或地區(qū)所有常住單位在一定時期內(nèi)（通常為1年）生產(chǎn)活動的最終成果（即可供最終使用的產(chǎn)品或勞務(wù)的價值）。同時，GDP等于國內(nèi)投資、消費和凈出口之和。一方面它是一個宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或總量指標(biāo)，另一方面它是一個采取了價值形式的指標(biāo)，因此，GDP所表現(xiàn)的是社會財富的總量，它不僅可以把完全不同的東西等同起來，或者加總在一起，而且是社會財富的價值表現(xiàn)形式。[1]

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森認(rèn)為，GDP是20世紀(jì)最偉大的發(fā)明之一，它為衡量一個國家（或地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及國家（或地區(qū)）之間經(jīng)濟(jì)實力的比較提供了依據(jù)。但任何事物都有兩面性。盡管GDP被稱為“20世紀(jì)最偉大的發(fā)明之一”，其局限性也是顯而易見的。

二、行政效率低下導(dǎo)致GDP虛高

（一）行政效率的現(xiàn)狀

所謂行政效率，是指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員從事行政管理活動所取得的工作成果、社會效益同所消耗的人力、物力、財力和時間的比率。行政效率是行政管理的核心問題，較高的行政效率是各級政府追求的首要目標(biāo)。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜明確指出：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于——盡可能高的效率?！盵2]行政效率是政府能力的集中表現(xiàn)，也是判定政府工作狀況的綜合指標(biāo)。

評價某個行政機(jī)關(guān)行政效率高低，一般根據(jù)的是行政機(jī)關(guān)服務(wù)對象的主觀感受。而行政服務(wù)對象有直接的，也有間接的；有生產(chǎn)經(jīng)營者，也有普通市民、普通消費者等。不同的服務(wù)對象的主觀感受可能不同，甚至相互對立。因此，需要建立一個客觀標(biāo)準(zhǔn)體系來衡量政府機(jī)關(guān)工作效率。根據(jù)這一套客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計算，得出的結(jié)論可以幫助政府機(jī)關(guān)找到提高行政效率的正確路徑。本文試圖建立一個簡單的政府行政效率數(shù)學(xué)模型，作為計算政府行政效率的理論工具。

關(guān)鍵詞：政府效率的本質(zhì)政府效率的結(jié)構(gòu)和數(shù)學(xué)關(guān)系

一、政府效率的定義

管理學(xué)上的效率本來是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系。但研究政府工作效率，既不能象管理學(xué)那樣簡單化理解為投入與產(chǎn)出的關(guān)系，也不能只注重服務(wù)對象對政府工作速度單方面的主觀感受。因此，要衡量一個政府機(jī)關(guān)的行政效率，必須首先給出科學(xué)的行政效率的定義。

按照美國管理學(xué)家埃默森關(guān)于“適當(dāng)?shù)娜?、在適當(dāng)?shù)臅r間、適當(dāng)?shù)牡攸c、以適當(dāng)?shù)姆绞?、作適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌钡男试瓌t，行政效率應(yīng)當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)用合理的時間、以合理的代價、正確處理行政事務(wù)并產(chǎn)生預(yù)期的社會效果。因此，行政效率由以下三個基本要素組成：速度、成本、行為的正確度。

（一）行政行為速度。辦事速度是效率的外在表現(xiàn)。但是，就行政效率而言，并不一定是越快越好，而是指時間使用的合理性。這種合理的時間標(biāo)準(zhǔn)是指行政服務(wù)對象希望的“快”和可以接受的“慢”之間的結(jié)合。所謂希望的快，當(dāng)然是越快越好，即時即刻。所謂可以接受的慢，是指行政服務(wù)對象的希望底線，即不因政府工作的周期破壞其原定的計劃，或者付出額外的成本。通俗地說就是不至于“壞事”。在這兩者之間的結(jié)合點是比較理想的。一方面，政府機(jī)關(guān)不需要為滿足服務(wù)對象的不十分必要的速度而支付不合理的成本，另一方面也不會對服務(wù)對象造成任何意義的延誤。

【摘要】行政效率低下在我國不同層級的政府和不同職能的部門都存在，其原因錯綜復(fù)雜。由于行政效率低下導(dǎo)致的GDP虛高，已經(jīng)成為制約我國社會健康、穩(wěn)健發(fā)展的瓶頸。因此，提高行政效率，倡導(dǎo)健康的經(jīng)濟(jì)增長方式是我國構(gòu)建和諧社會的必然選擇。

【關(guān)鍵詞】行政效率；GDP虛高；綠色GDP

一、GDP的定義與核算方式

按照世界銀行的定義，GDP是按照購買者價格計算的一國居民生產(chǎn)者在經(jīng)濟(jì)中的總增加值，加上所有稅收，減去不包括在產(chǎn)品增加值中的所有補(bǔ)貼的總值。在這里，增加值是一個部門的所有產(chǎn)出減去中間投入后的凈產(chǎn)值。按照我國的定義，GDP是一個國家或地區(qū)所有常住單位在一定時期內(nèi)（通常為1年）生產(chǎn)活動的最終成果（即可供最終使用的產(chǎn)品或勞務(wù)的價值）。同時，GDP等于國內(nèi)投資、消費和凈出口之和。一方面它是一個宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或總量指標(biāo)，另一方面它是一個采取了價值形式的指標(biāo)，因此，GDP所表現(xiàn)的是社會財富的總量，它不僅可以把完全不同的東西等同起來，或者加總在一起，而且是社會財富的價值表現(xiàn)形式。[1]

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森認(rèn)為，GDP是20世紀(jì)最偉大的發(fā)明之一，它為衡量一個國家（或地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及國家（或地區(qū)）之間經(jīng)濟(jì)實力的比較提供了依據(jù)。但任何事物都有兩面性。盡管GDP被稱為“20世紀(jì)最偉大的發(fā)明之一”，其局限性也是顯而易見的。

二、行政效率低下導(dǎo)致GDP虛高

編者按：本文主要從行政自由裁量權(quán)的存在、錯位及負(fù)效應(yīng)；行政程序在行政自由裁量權(quán)運行中的價值體現(xiàn)；合理規(guī)范自由裁量權(quán)運行的程序；有效控制自由裁量權(quán)運行的關(guān)鍵進(jìn)行論述。其中，主要包括：行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分、我國的行政自由裁量權(quán)應(yīng)該是行政主體（能以自己的名義對外行使行政權(quán)、現(xiàn)代社會的發(fā)展，使得行政的范圍不斷擴(kuò)大、自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現(xiàn)為畸輕畸重、自由裁量行為在具體行政行為中前后不一、拖延履行法定職責(zé)、不利于社會秩序的穩(wěn)定、造成社會秩序新的破壞、行政程序是限制隨意行政的前提、行政程序是保障相對人權(quán)利的關(guān)鍵、行政程序是公正與效率的衡平機(jī)制、情報公開制度、中立制度、告知并說明理由制度、聽取意見制度、聽取意見制度、充分保障相對人的權(quán)利等，具體請詳見。

【內(nèi)容提要】行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政必不可少的權(quán)限，它的存在是提高行政效率之必需。但是，行政自由裁量權(quán)的固有特征使其在運行中出現(xiàn)被拖延、前后不一及濫用等現(xiàn)象。行政自由裁量權(quán)的合理運行是法治的需要。行政程序具有限制隨意行政、衡平公正與效率之價值，是控制行政自由裁量權(quán)合理運行的有效手段。

【關(guān)鍵詞】行政自由裁量權(quán)/行政程序/正當(dāng)程序/合理規(guī)范/有效控制

行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，也是行政權(quán)力中最顯著、最獨特的一部分，它是行政主體提高行政效率之必需的權(quán)限，它能使行政執(zhí)法者審時度勢、靈活機(jī)動、大膽地處理問題，可見，在現(xiàn)代行政中，行政自由裁量權(quán)是必不可少的。但要實現(xiàn)行政法治，又必須對行政自由載量權(quán)加以一定的控制。因此，行政自由裁量權(quán)不僅是各國行政法學(xué)研究的艱深理論問題，而且也是行政主體在管理社會公共事務(wù)中必須解決的一個實際問題。探討如何適當(dāng)?shù)睾侠淼剡\用行政自由裁量權(quán)具有現(xiàn)實意義。本文試從規(guī)范行政程序的角度對控制自由裁量權(quán)的濫用作一探討。

一、行政自由裁量權(quán)的存在、錯位及負(fù)效應(yīng)

何謂行政自由裁量權(quán)？各學(xué)者的解釋不盡一致。有學(xué)者認(rèn)為，“凡法律沒有詳細(xì)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ模亲杂刹昧康男姓胧??！保ㄗⅲ和踽籂N：《行政法概要》，1983年出版的統(tǒng)編教材。這是該書對行政措施分類時指出的，可以說是我國對自由裁量權(quán)慨念的最早表述。）有學(xué)者認(rèn)為，“我國的行政自由裁量權(quán)應(yīng)該是行政主體（能以自己的名義對外行使行政權(quán)，并對行為后果承擔(dān)法律責(zé)任的組織）在法定權(quán)限范圍內(nèi)就行為條件、行為程序、作出作為與否和作出何種行為作合理選擇的權(quán)力?！保ㄗⅲ褐煨铝Γ骸缎姓▽W(xué)原理），浙江大學(xué)出版社，1995年版，第258頁、264頁。）有學(xué)者認(rèn)為“自由裁量權(quán)是行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自由塊定以作出公正而適當(dāng)?shù)木唧w行政行為的權(quán)力”（注：司久貴：《行政自由裁量權(quán)若干問題探討》，載《行政法學(xué)研究》1998年第2期，第29頁。）等等。從各學(xué)者的表述中不難看出，他們對自由裁量權(quán)的實質(zhì)理解是一致的，即行政自由裁量權(quán)是行政主體在權(quán)限范圍內(nèi)，行政權(quán)力缺乏羈束性規(guī)定的情況下，便宜行使的權(quán)力。（注：司久貴：《行政自由裁量權(quán)若干問題探討），載《行政法學(xué)研究》1998年第2期，第27頁。）但對行政自由裁量權(quán)概念的外延大小的理解是有分歧的。即有的將自由裁量權(quán)限于執(zhí)法領(lǐng)域，有的則沒有這樣明確的規(guī)定。筆者將行政自由裁量權(quán)限定在行政執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，將其運行作為一種具體行政行為加以研究。從這個意義上來說，行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，對具體行政行為的自行決定權(quán)。即對行為范圍、方式、種類、幅度、時限等的選擇權(quán)。

【關(guān)鍵詞】鄧小平/行政效率/思想

【正文】

行政效率是行政管理的核心問題，提高行政效率是行政管理活動的出發(fā)點和最終目的。若離開行政效率而談行政管理，那是毫無意義的。作為我國第二代領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)核心的鄧小平，積幾十年的行政管理經(jīng)驗，對行政效率的認(rèn)識和理解無比的深刻和全面。因而，當(dāng)我們?nèi)ヮI(lǐng)略鄧小平的行政效率思想的時候，深感到他對行政效率理論的闡述非常之系統(tǒng)，而且十分的精辟和透徹。無論是對過去、現(xiàn)在或?qū)矶加兄匾闹笇?dǎo)意義。綜觀鄧小平的行政效率思想，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

一、深刻揭示行政效率在行政管理中的重要作用

行政效率歷來是行政管理關(guān)注的中心問題，一切行政管理活動都是圍繞行政效率這個中心的。鄧小平在他的一生尤其是社會主義時期的行政管理實踐中高度的重視行政效率，并要求國家機(jī)關(guān)的工作人員努力提高行政效率。行政效率在行政管理中之所以處于中心地位，其重要作用主要體現(xiàn)在：

1.行政效率是行政管理的生命線，關(guān)系著國家的命運。在現(xiàn)實中，我們可以看到，一些行政機(jī)關(guān)由于有些人往往習(xí)慣于公文旅行，劃圈推諉，開會空談，辦事效率低，對工作有議不決，一拖再拖，一誤再誤，使一些本來很簡單、很容易辦而群眾又急需辦的事情，遲遲不辦，實際問題得不到解決。這樣，引起廣大群眾的埋怨和不滿，使這些地方的黨群關(guān)系、干群關(guān)系很不融洽，甚至長期處于緊張狀態(tài)，從而影響了政府的形象，失去人民群眾對政府的信任和支持。正如鄧小平所痛斥的：“不少負(fù)責(zé)同志，對于工作中需要立即解決的問題，不是親自動手來處理，而是層層下放，然后又是層層上報，結(jié)果不是處理有錯誤，就是處理不及時，使工作受到許多損失?！\然，這樣的干部為數(shù)很少，但他們的危害卻很大。”[1]

本文作者：趙曉萍工作單位：云南省司法廳

依法行政不但對政府的行政行為給予規(guī)范，而且還作為國家法制建設(shè)的一個重要組成部分而存在著。我們國家的行政效率一直都“居低不上”，其主要原因就在于行政行為的不規(guī)范。而目前依法行政則是保證政府行為合法性和有效性的一條重要的途徑。隨著依法治國的推進(jìn)，政府因為行政行為的不規(guī)范而直接影響行政效率的事情已經(jīng)開始有了一定的改觀，但是依照依法行政要求來講，還存在一定的問題，表現(xiàn)在以下幾個方面:首先對依法行政的態(tài)度和認(rèn)識需要提高。真正的法治理念在行政機(jī)關(guān)的工作人員中仍沒有確立起來。有些工作人員僅僅是把法律當(dāng)作管理別人的工具，忽視自身守法性的要求;有的認(rèn)為依法行政只屬于法制機(jī)關(guān)的事，沒有形成一種基本準(zhǔn)則來對此進(jìn)行認(rèn)識;還有一些工作人員利用特權(quán)以外的方式來制定政策。其次，對行政權(quán)力和行政責(zé)任的認(rèn)識相脫離。在行政執(zhí)法權(quán)利和責(zé)任的實施中，沒有將具體的責(zé)任分到各崗位上，以至于出現(xiàn)責(zé)任人不清的現(xiàn)象時有發(fā)生;面對具體行為時，各個環(huán)節(jié)的責(zé)任人歸屬不清，出現(xiàn)問題找不到責(zé)任人;對獎懲機(jī)制落實不到位，表現(xiàn)在部門對責(zé)任人的過錯追究的無關(guān)痛癢。這就直接影響了行政執(zhí)法責(zé)任制作用的發(fā)揮。第三，政府職責(zé)不能補(bǔ)“缺”。很多行政部門在實行行政行為時，會有不作為現(xiàn)象的發(fā)生。比如對于舉報問題不認(rèn)真地去調(diào)查和對待或者根本沒有履行監(jiān)管的職責(zé);不但如此，有些部門領(lǐng)導(dǎo)還會出現(xiàn)越權(quán)的行政行為，諸如此類的行政行為結(jié)果都會顯示出它的不公平結(jié)果。

針對上文對行政效率現(xiàn)狀的分析，我們可以看到行政效率的直接導(dǎo)致原因之一———依法行政，所以下文我們主要以依法行政為作為著重點來進(jìn)行分析，從而找出依法行政的真正問題和解決途徑，使政府能夠更加高效地服務(wù)于百姓，服務(wù)于國家。(一)依法行政存在的主要問題首先，表現(xiàn)在立法方面。行政立法不完善，所以很多條款上的細(xì)節(jié)都過于簡約，粗淺;行政立法體制還不健全。由于立法體制不健全導(dǎo)致的法律沖突問題，嚴(yán)重降低了行政效率，助長了不正之風(fēng)。其次，表現(xiàn)在執(zhí)法方面。行政執(zhí)法中權(quán)力濫用和侵權(quán)的現(xiàn)象很多。不是法律要求執(zhí)行的部門遇到有利可圖的事件會爭著搶著去做。許多部門執(zhí)法過程中丟棄了法律的依據(jù)而變成了只以上級文件或地區(qū)部門文件作為標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行公務(wù);執(zhí)法者在執(zhí)法過程中不能以身作則，以身維法，所以就造成了人民對國家的權(quán)力機(jī)關(guān)失去了信任。第三，表面在思想觀念方面。行政干部隊伍的文化水平還不是很高，習(xí)慣按行政命令而不是依法執(zhí)行公務(wù);行政執(zhí)法人員法律素質(zhì)不夠高;法治意識不強(qiáng)，在執(zhí)法過程中簡單地使用處罰手段，根本達(dá)不到行政執(zhí)法真正應(yīng)該達(dá)到的效果;利己思想過度嚴(yán)重，以行政權(quán)力作為個人謀取利益的工具。(二)完善依法行政的途徑從上文對我國當(dāng)前依法行政存在的問題分析中我們可以從以下幾個方面尋找到完善依法行政的出路。首先，健全行政法律法規(guī)。健全行政法律法規(guī)要求我們在對不規(guī)范的法規(guī)清理上要及時，對于那些過時的，不合宜的法規(guī)要廢止;政府職能不能脫離法律法規(guī)要求的范圍;健全民主決策機(jī)制，只有健全民主決策機(jī)制才能避免獨斷專行，利于依法行政的實施;健全行政決策機(jī)制，行政領(lǐng)導(dǎo)必須以最廣大人民的利益為重依法決策、科學(xué)決策。其次，提高公務(wù)員隊伍素質(zhì)。要真正地提高公務(wù)員文化素質(zhì)還要從源頭抓起，也就是在公務(wù)員選拔上要把好第一關(guān)。在相關(guān)的培訓(xùn)以及自身的再學(xué)習(xí)上投入一定的力度;帶頭守法意識要加強(qiáng)，“守法”不僅要求廣大人民群眾自覺地執(zhí)行，作為行政執(zhí)法人員更應(yīng)該以身作則，不能有超越于法律之上的行政人員，一定將守法意識落實到位才能讓人民信服也才能讓人民愿意去守法。

當(dāng)前只有認(rèn)識到依法行政的重要性才能提高行政效率，這也是社會發(fā)展、國家發(fā)展的必然要求。所以在工作中一定要踐行依法行政才能提高行政效率。首先，依法行政是政府工作的本質(zhì)要求。我國政府工作的根本宗旨是為人民服務(wù)。所以我們一切政府工作的核心都是要以人民為主。法制才是真正的人民意志的體現(xiàn)，人民利益的保障與人民意志的體現(xiàn)兩者是相互依存的。所以在新時期新階段下，依法行政辦事才能真正為人民群眾謀利益，也才能真正為人民所信服。其次，行政執(zhí)法部門的基礎(chǔ)就是依法行政。法制是政府工作的準(zhǔn)繩，而政府也是法制的執(zhí)行者。作為政府部門從事行政工作一定要做到依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，此外要接受法律和人民的監(jiān)督。當(dāng)下只有依法行政，才能使政府工作效率真正的保障起來。最后，依法行政是現(xiàn)代行政管理的一大目標(biāo)。我國政府行政管理的總體目標(biāo)是現(xiàn)代化、科學(xué)化、法制化。其中，法制化既是一大目標(biāo)，也是重要保證。因此，依法行政是推進(jìn)現(xiàn)代行政管理必不可少的重要組成部分。面對當(dāng)下的形勢，我們只有從依法行政做起切實提高行政工作效率，保障行政工作正常開展和國家的長治久安。真正實現(xiàn)社會正常秩序開展和國家管理工作的有效運行。

稅收行政效率評價是稅務(wù)部門建立在一定評價方法基礎(chǔ)上，運用一定的指標(biāo)體系對稅收征收過程及其結(jié)果進(jìn)行概括性、系統(tǒng)性的評價。最早論及稅收征管效率的學(xué)者是18世紀(jì)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的創(chuàng)始人—亞當(dāng)•斯密，他在其代表著作《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》一書中提出:在征稅過程中，應(yīng)盡量減少不必要的費用開支，須設(shè)法使人民所付出的盡可能等于國家所得到的收入。19世紀(jì)末，德國新歷史學(xué)派的主要代表———阿道夫•瓦格納，在對亞當(dāng)•斯密的理論作了繼承和發(fā)展的基礎(chǔ)上，提出稅收行政原則:認(rèn)為稅收征收管理的費用應(yīng)力求節(jié)省，以增加國庫的實際收入。同時他指出，征收費用不單純指稅務(wù)稽征的費用，納稅人因納稅而直接負(fù)擔(dān)的費用也包括在內(nèi)。亞當(dāng)•斯密和瓦格納所提出的“便利、節(jié)省”原則，實質(zhì)上就是稅收的征管效率原則，在20世紀(jì)70年代以前，它是評價稅務(wù)行政效率的最主要方法。進(jìn)入上世紀(jì)80年代以來，世界上許多國家逐步開展以績效評估為核心的稅收行政效率評價，這類以成本—績效為基礎(chǔ)的評價體系與新公共管理運動的發(fā)展以及各國政府對納稅人權(quán)利的日益重視密切相關(guān)。一方面，西方發(fā)達(dá)國家掀起的公共管理理念反映在稅收征管活動中，要求稅務(wù)機(jī)關(guān)實施結(jié)果導(dǎo)向、關(guān)注績效的稅收管理方式;另一方面，隨著納稅人權(quán)利意識的普遍提高，他們對稅務(wù)管理提出更高的要求，如期望稅務(wù)機(jī)關(guān)提供優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)、有效地組織稅收收入等。最近幾十年來，這種評價體系也隨著人們對公共部門績效理解的深入而在不斷豐富和發(fā)展。［1］

一、以征管效率為核心的單一目標(biāo)評價方法及指標(biāo)設(shè)計

在20世紀(jì)70年代以前，稅務(wù)行政效率研究基本上嫁接管理學(xué)效率研究的概念、模式，這種以征管效率為核心的稅務(wù)行政效率評價體系基本以成本—收益分析方法為基礎(chǔ)，這種評價方法將稅務(wù)部門的人力資源投入視為稅務(wù)管理活動的成本，將稅務(wù)部門籌集的稅收收入作為稅務(wù)管理的收益，兩者指標(biāo)的比較值為稅務(wù)行政效率。

(一)評價方法及內(nèi)容

稅收行政效率一般包括征管制度效率和征管機(jī)構(gòu)效率兩個方面。征管制度效率則指稅收征管的有效性，即稅收征管制度及實施對于提高納稅人遵從稅法的影響力及稅務(wù)管理人員對稅法的執(zhí)行程度。征管機(jī)構(gòu)效率是指稅務(wù)部門以較少的征管費用和執(zhí)行費用籌集較多的稅收收入。［2］

(二)指標(biāo)設(shè)計及含義這類評價方法主要用稅收征收成本率、人均征稅額、稅收成本收入變動系數(shù)等指標(biāo)來加以評價。

【摘要】行政效率低下在我國不同層級的政府和不同職能的部門都存在，其原因錯綜復(fù)雜。由于行政效率低下導(dǎo)致的GDP虛高，已經(jīng)成為制約我國社會健康、穩(wěn)健發(fā)展的瓶頸。因此，提高行政效率，倡導(dǎo)健康的經(jīng)濟(jì)增長方式是我國構(gòu)建和諧社會的必然選擇。

【關(guān)鍵詞】行政效率；GDP虛高；綠色GDP

一、GDP的定義與核算方式

按照世界銀行的定義，GDP是按照購買者價格計算的一國居民生產(chǎn)者在經(jīng)濟(jì)中的總增加值，加上所有稅收，減去不包括在產(chǎn)品增加值中的所有補(bǔ)貼的總值。在這里，增加值是一個部門的所有產(chǎn)出減去中間投入后的凈產(chǎn)值。按照我國的定義，GDP是一個國家或地區(qū)所有常住單位在一定時期內(nèi)（通常為1年）生產(chǎn)活動的最終成果（即可供最終使用的產(chǎn)品或勞務(wù)的價值）。同時，GDP等于國內(nèi)投資、消費和凈出口之和。一方面它是一個宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或總量指標(biāo)，另一方面它是一個采取了價值形式的指標(biāo)，因此，GDP所表現(xiàn)的是社會財富的總量，它不僅可以把完全不同的東西等同起來，或者加總在一起，而且是社會財富的價值表現(xiàn)形式。[1]

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森認(rèn)為，GDP是20世紀(jì)最偉大的發(fā)明之一，它為衡量一個國家（或地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及國家（或地區(qū)）之間經(jīng)濟(jì)實力的比較提供了依據(jù)。但任何事物都有兩面性。盡管GDP被稱為“20世紀(jì)最偉大的發(fā)明之一”，其局限性也是顯而易見的。

二、行政效率低下導(dǎo)致GDP虛高

編者按：本文主要從當(dāng)代中國政府垂直管理的產(chǎn)生；當(dāng)代中國政府垂直管理的現(xiàn)狀；當(dāng)代中國政府垂直管理面臨的困境；當(dāng)代中國政府垂直管理的路徑選擇進(jìn)行論述。其中，主要包括：集權(quán)與分權(quán)歷來是我國國家建構(gòu)過程中難以平衡的一對矛盾、任何一種管理模式的產(chǎn)生都是基于一定的理論與現(xiàn)實土壤、垂直管理產(chǎn)生的理論依據(jù)、按行業(yè)劃分進(jìn)行垂直管理有助于行業(yè)組織內(nèi)部的溝通、“由上到下”的直線型垂直領(lǐng)導(dǎo)體制有助于避免地方保護(hù)主義的干擾、垂直管理產(chǎn)生的現(xiàn)實依據(jù)、當(dāng)代中國政府的垂直管理、當(dāng)代中國政府垂直管理的類型、垂直管理部門組織內(nèi)部缺乏有效的激勵考核制度、垂直管理組織外部缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制、垂直管理部門與地方政府間“條塊”矛盾加劇，垂直管理乏力、微觀上建立有效的垂直管理部門內(nèi)部考核機(jī)制與外部保障機(jī)制等，具體請詳見。

集權(quán)與分權(quán)歷來是我國國家建構(gòu)過程中難以平衡的一對矛盾?！皸l塊”矛盾能否妥善解決在一定意義上對國家穩(wěn)定、社會發(fā)展都具有舉足輕重的影響。以當(dāng)代中國政府間縱向權(quán)力的配置而言，建國初期高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，通過中央計劃指令調(diào)撥的方式，在集中了有限資源發(fā)展生產(chǎn)的同時，遏制了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，造成了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的遲緩；而分權(quán)改革在充分調(diào)動地方積極性的同時，造成了地方保護(hù)主義盛行，中央政府的權(quán)威與控制力受到影響。為了保障政令暢通，破除地方保護(hù)主義，提高行政效率，實行垂直管理就成為慣性選擇。然而，實踐證明，垂直管理并非包治百病的仙丹。例如，食品藥品監(jiān)管部門盡管早在近10年前就已經(jīng)實行了垂直管理，然而問題依然層出不窮，近期就有“三鹿牌嬰幼兒奶粉”、“齊二藥”等事故的頻頻發(fā)生。就當(dāng)代中國政府的垂直管理而言，黨的十七大報告中明確提出“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”?？梢?，隨著我國政府行政體制改革的進(jìn)一步深入，加強(qiáng)垂直管理的規(guī)范化、制度化建設(shè)成為建設(shè)服務(wù)型政府過程中面臨的重要課題。

一、當(dāng)代中國政府垂直管理的產(chǎn)生

任何一種管理模式的產(chǎn)生都是基于一定的理論與現(xiàn)實土壤，垂直管理也不例外。伴隨著國家的形成。垂直管理便開始出現(xiàn)。我國政府垂直管理的產(chǎn)生既有其理論依據(jù)，也有其現(xiàn)實依據(jù)。

(一)垂直管理產(chǎn)生的理論依據(jù)

1按行業(yè)劃分進(jìn)行垂直管理有助于行業(yè)組織內(nèi)部的溝通。具體來講，在一定地域內(nèi)如省、市范圍內(nèi)。打破原有地區(qū)界限按照行業(yè)系統(tǒng)和隸屬關(guān)系建立“上管下”的垂直管理模式，有助于同一行業(yè)內(nèi)部之間進(jìn)行溝通、組織、協(xié)調(diào)。從而及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。以我國稅務(wù)管理部門為例，垂直管理便于稅務(wù)組織內(nèi)部人員及時了解同行業(yè)各企業(yè)的經(jīng)營和納稅情況，對經(jīng)營活動進(jìn)行對比分析，發(fā)現(xiàn)問題；同時有助于稅務(wù)部門加強(qiáng)同企業(yè)主管部門的聯(lián)系，從而使納稅方面的問題得到及時解決。