導(dǎo)語(yǔ)：行政主體權(quán)提高行政效率論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從行政自由裁量權(quán)的存在、錯(cuò)位及負(fù)效應(yīng)；行政程序在行政自由裁量權(quán)運(yùn)行中的價(jià)值體現(xiàn)；合理規(guī)范自由裁量權(quán)運(yùn)行的程序；有效控制自由裁量權(quán)運(yùn)行的關(guān)鍵進(jìn)行論述。其中，主要包括：行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分、我國(guó)的行政自由裁量權(quán)應(yīng)該是行政主體（能以自己的名義對(duì)外行使行政權(quán)、現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，使得行政的范圍不斷擴(kuò)大、自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現(xiàn)為畸輕畸重、自由裁量行為在具體行政行為中前后不一、拖延履行法定職責(zé)、不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定、造成社會(huì)秩序新的破壞、行政程序是限制隨意行政的前提、行政程序是保障相對(duì)人權(quán)利的關(guān)鍵、行政程序是公正與效率的衡平機(jī)制、情報(bào)公開(kāi)制度、中立制度、告知并說(shuō)明理由制度、聽(tīng)取意見(jiàn)制度、聽(tīng)取意見(jiàn)制度、充分保障相對(duì)人的權(quán)利等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

【內(nèi)容提要】行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政必不可少的權(quán)限，它的存在是提高行政效率之必需。但是，行政自由裁量權(quán)的固有特征使其在運(yùn)行中出現(xiàn)被拖延、前后不一及濫用等現(xiàn)象。行政自由裁量權(quán)的合理運(yùn)行是法治的需要。行政程序具有限制隨意行政、衡平公正與效率之價(jià)值，是控制行政自由裁量權(quán)合理運(yùn)行的有效手段。

【關(guān)鍵詞】行政自由裁量權(quán)/行政程序/正當(dāng)程序/合理規(guī)范/有效控制

行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，也是行政權(quán)力中最顯著、最獨(dú)特的一部分，它是行政主體提高行政效率之必需的權(quán)限，它能使行政執(zhí)法者審時(shí)度勢(shì)、靈活機(jī)動(dòng)、大膽地處理問(wèn)題，可見(jiàn)，在現(xiàn)代行政中，行政自由裁量權(quán)是必不可少的。但要實(shí)現(xiàn)行政法治，又必須對(duì)行政自由載量權(quán)加以一定的控制。因此，行政自由裁量權(quán)不僅是各國(guó)行政法學(xué)研究的艱深理論問(wèn)題，而且也是行政主體在管理社會(huì)公共事務(wù)中必須解決的一個(gè)實(shí)際問(wèn)題。探討如何適當(dāng)?shù)睾侠淼剡\(yùn)用行政自由裁量權(quán)具有現(xiàn)實(shí)意義。本文試從規(guī)范行政程序的角度對(duì)控制自由裁量權(quán)的濫用作一探討。

一、行政自由裁量權(quán)的存在、錯(cuò)位及負(fù)效應(yīng)

何謂行政自由裁量權(quán)？各學(xué)者的解釋不盡一致。有學(xué)者認(rèn)為，“凡法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí)，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ?，是自由裁量的行政措施。”（注：王岷燦：《行政法概要》，1983年出版的統(tǒng)編教材。這是該書(shū)對(duì)行政措施分類(lèi)時(shí)指出的，可以說(shuō)是我國(guó)對(duì)自由裁量權(quán)慨念的最早表述。）有學(xué)者認(rèn)為，“我國(guó)的行政自由裁量權(quán)應(yīng)該是行政主體（能以自己的名義對(duì)外行使行政權(quán)，并對(duì)行為后果承擔(dān)法律責(zé)任的組織）在法定權(quán)限范圍內(nèi)就行為條件、行為程序、作出作為與否和作出何種行為作合理選擇的權(quán)力?！保ㄗⅲ褐煨铝Γ骸缎姓▽W(xué)原理），浙江大學(xué)出版社，1995年版，第258頁(yè)、264頁(yè)。）有學(xué)者認(rèn)為“自由裁量權(quán)是行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自由塊定以作出公正而適當(dāng)?shù)木唧w行政行為的權(quán)力”（注：司久貴：《行政自由裁量權(quán)若干問(wèn)題探討》，載《行政法學(xué)研究》1998年第2期，第29頁(yè)。）等等。從各學(xué)者的表述中不難看出，他們對(duì)自由裁量權(quán)的實(shí)質(zhì)理解是一致的，即行政自由裁量權(quán)是行政主體在權(quán)限范圍內(nèi)，行政權(quán)力缺乏羈束性規(guī)定的情況下，便宜行使的權(quán)力。（注：司久貴：《行政自由裁量權(quán)若干問(wèn)題探討），載《行政法學(xué)研究》1998年第2期，第27頁(yè)。）但對(duì)行政自由裁量權(quán)概念的外延大小的理解是有分歧的。即有的將自由裁量權(quán)限于執(zhí)法領(lǐng)域，有的則沒(méi)有這樣明確的規(guī)定。筆者將行政自由裁量權(quán)限定在行政執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，將其運(yùn)行作為一種具體行政行為加以研究。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，對(duì)具體行政行為的自行決定權(quán)。即對(duì)行為范圍、方式、種類(lèi)、幅度、時(shí)限等的選擇權(quán)。

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，使得行政的范圍不斷擴(kuò)大。不論在哪一個(gè)國(guó)家，行政自由裁量權(quán)都是存在的，只是范圍和監(jiān)督制約方式不同而已。首先，行政自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率之必要。針對(duì)紛繁復(fù)雜、發(fā)展變化的各種社會(huì)現(xiàn)象，為使行政主體能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)、權(quán)衡輕重，對(duì)各種特殊、具體的社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生的問(wèn)題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應(yīng)有一定的主觀自由選擇的余地。為此，我國(guó)的法律法規(guī)賦予行政主體在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，以增強(qiáng)行政的能動(dòng)性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權(quán)的存在是法律調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系之需要。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，作出非常細(xì)致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動(dòng)的幅度，促使行政主體靈活機(jī)動(dòng)地因人因時(shí)因地因事作出卓有成效的行政管理。

但行政自由裁量權(quán)與其它行政權(quán)一樣，在其運(yùn)行過(guò)程中，不可避免地產(chǎn)生兩方面的作用。一方面是積極地能動(dòng)作用，即行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行起到了維護(hù)公共利益，維持公共秩序，提高行政效率，滿(mǎn)足社會(huì)需要，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)能的作用；另一方面是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益可能造成侵害，從而對(duì)行政法治構(gòu)成威脅。因?yàn)樾姓杂刹昧繖?quán)執(zhí)行的是國(guó)家意志，這就決定了行政權(quán)力作用的方式具有強(qiáng)制性。行政主體為了保證國(guó)家法律的有效執(zhí)行、政令的暢通、公共利益的實(shí)現(xiàn)，就必須采取強(qiáng)制性的手段迫使行政權(quán)力客體接受。行政權(quán)力的這種強(qiáng)制力主要是以國(guó)家暴力的威懾作用作為后盾，以服從為前提的。在法律法規(guī)只規(guī)定了行政自由裁量權(quán)運(yùn)行的一定范圍和幅度以及諸如“行政合理”等原則時(shí)，行政工作人員的素質(zhì)跟不上行政法治要求，行政自由裁量權(quán)又缺乏程序約束及必要有效監(jiān)督的情形下，相對(duì)人的權(quán)益保障處在不穩(wěn)定之中，被侵害的可能性極大。出現(xiàn)這種結(jié)果，主要是行政權(quán)力目標(biāo)合理，但手段不當(dāng)，運(yùn)行軌道欠暢通的緣故，其集中表現(xiàn)是濫用自由裁量權(quán)，在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為：

1.自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現(xiàn)為畸輕畸重。我國(guó)許多法律法規(guī)都賦予行政權(quán)力主體可以根據(jù)權(quán)力的目的自由判斷行為條件、自由選擇行為方式、自由作出決定，其立法的目的及一條重要原則是合理和公正，法律法規(guī)要求行政主體的處罰措施合理地施加于相對(duì)人，做到標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一，結(jié)果基本合理公正。但由于行政行為的具體作出者是公務(wù)員，公務(wù)員難免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影響，在行使自由裁量權(quán)時(shí)，往往發(fā)生自由裁量超過(guò)一定的標(biāo)準(zhǔn)，或自由裁量超出一定的范圍、種類(lèi)出現(xiàn)畸輕畸重的現(xiàn)象，造成行政自由裁量權(quán)的濫用。

2.自由裁量行為在具體行政行為中前后不一。法律法現(xiàn)根據(jù)社會(huì)和行政管理的需要，賦予行政主體在法定范圍、幅度和種類(lèi)內(nèi)有自由選擇和決定的權(quán)力，除提高行政效率外，使社會(huì)生活形成一種比較穩(wěn)定的秩序也是立法不可或缺的目的。所以行政主體在具體行政行為中采取措施時(shí)，同樣的措施應(yīng)針對(duì)事實(shí)、情節(jié)、后果相類(lèi)似的行為，使行政相對(duì)人能夠預(yù)測(cè)自己的行為結(jié)果。但由于一些行政主體從本部門(mén)、本地區(qū)的局部利益出發(fā)以及考慮相對(duì)人的社會(huì)地位、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，往往對(duì)類(lèi)似的事實(shí)、情節(jié)、后果作出不一致的具體結(jié)果。更有甚者，個(gè)別公務(wù)員根據(jù)受賄錢(qián)財(cái)、敲詐勒索的不同程度，對(duì)相同的事實(shí)、情節(jié)、后果卻作出截然不同的具體措施，明目張膽地濫用自由裁量權(quán)。

3.拖延履行法定職責(zé)。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對(duì)履行法定職責(zé)有時(shí)限要求的有兩類(lèi)：一是行政許可行為：二是行政保護(hù)行為。對(duì)于這兩類(lèi)行為中，法律法規(guī)的時(shí)限規(guī)定，有的明確，有的含糊，但無(wú)論哪種情況，行政主體于何時(shí)履行法定職責(zé)都有自由裁量的權(quán)利。根據(jù)行政管理的效率原則，行政主體應(yīng)及時(shí)行使行政權(quán)，履行法定職責(zé)。但在實(shí)踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動(dòng)機(jī)，拖延履行法定職責(zé)的行為大有其在。這種行為也是對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。

濫用行政自由裁量權(quán)違背了法律授權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴(yán)重，危害性大。行政自由裁量權(quán)的濫用，可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)有：1.不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因?yàn)樾姓黧w濫用自由裁量權(quán)，處理問(wèn)題隨意性很大，反復(fù)無(wú)常，畸輕畸重，不同情況相同對(duì)待，相同情況不同對(duì)待，引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對(duì)立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導(dǎo)致社會(huì)秩序的穩(wěn)定性能差。2.造成社會(huì)秩序新的破壞。因?yàn)樾姓黧w的運(yùn)權(quán)后盾?chē)?guó)家行政權(quán)是伴隨國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的，行政主體的運(yùn)權(quán)手段可采取強(qiáng)制性措施。所以，行政主體面對(duì)無(wú)抵抗能力的行政相對(duì)大（事實(shí)上法律也不允許抵抗附著國(guó)家強(qiáng)制力的行政行為），其濫用權(quán)力的行為是很容易實(shí)現(xiàn)，從而造成行政相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的破壞，而這種破壞的威力和后果都會(huì)超過(guò)行政相對(duì)人的違法行為。即”如果共同體有了罪過(guò)，它的罪過(guò)將大于其成員所犯罪的總和?！保ㄗⅲ海塾ⅲ菝芬颍骸懂?dāng)代法》，商務(wù)印書(shū)館，1959年版第73頁(yè)。）3.助長(zhǎng)特權(quán)思想，導(dǎo)致不良社會(huì)現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于行政主體及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)或多或少地帶有一定的主觀性，這樣法律法規(guī)對(duì)自由裁量權(quán)的條件、幅度等規(guī)定的越寬，某些行政工作人員越覺(jué)得自己手中的權(quán)力“寶貴”，從而在某些不健康因素的利誘下，將“公權(quán)”當(dāng)“私權(quán)”運(yùn)行，處事武斷、專(zhuān)橫、隨意，執(zhí)法偏離公正、公平、公開(kāi)的軌道，為所欲為，給群眾留下極壞的印象。4.滋生腐敗，影響黨和政府的威信。歷史學(xué)家阿克頓勛爵說(shuō)：“權(quán)力有腐敗的趨勢(shì)，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)的腐敗。”（注：游振輝：《論行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)），載《中國(guó)法學(xué)》，1990年第4期。）當(dāng)前腐敗得不到有效遏制，在很大程度上與賦權(quán)的行政自由裁量權(quán)有關(guān)?！靶姓x權(quán)行為的功能是創(chuàng)制權(quán)利”（注：毛光烈：《論行政合理原則對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制》，載《汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版），1999年第1期，第16頁(yè)。）。有些自由裁量權(quán)被某些行業(yè)、機(jī)關(guān)及部門(mén)所獨(dú)占，具有壟斷性，某些公務(wù)員則通過(guò)其享有的優(yōu)越條件采用形似合法的手段撈取實(shí)為非法的經(jīng)濟(jì)利益，投機(jī)鉆營(yíng)，個(gè)別人甚至不顧違法犯罪追求物質(zhì)利益，造成了腐敗的政風(fēng)，影響黨和政府的威信。

對(duì)行政自由裁量權(quán)的濫用，一些學(xué)者都提出了法律控制：有從行政法治原則（行政合法原則、行政合理原則）角度闡述的；（注：毛光烈：《論行政合理原則對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制》，載《汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版），1999年第1期，第16頁(yè)。）有從司法監(jiān)督，行政程序法控制等角度論證的；（注：芮守勝：《論行政自由裁量權(quán)及其法律控制》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》，1998年第3期。）也有從行政程序法的某項(xiàng)原則的價(jià)值角度研究的；（注：傅國(guó)云：《公平在行政自由裁量權(quán)中的價(jià)值定位及其實(shí)現(xiàn)》，載《行政法學(xué)研究》（京）1998年第2期。）等等?？梢哉f(shuō)，對(duì)行政自由裁量權(quán)必須加以控制，在法學(xué)界已形成共識(shí)。筆者認(rèn)為行政自由裁量權(quán)的行使，除了理所當(dāng)然地遵循行政法治原則，接受司法監(jiān)督外，在法律控制中，對(duì)如何突出行政程序控制的研究，應(yīng)具有更加重要的意義。

二、行政程序在行政自由裁量權(quán)運(yùn)行中的價(jià)值體現(xiàn)

如前所述，行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)的一種，這種權(quán)力的運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生正負(fù)兩方面的效應(yīng)。為預(yù)防和控制負(fù)效應(yīng)的出現(xiàn)，必須對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。即所謂“自由”是相對(duì)的，不存在絕對(duì)的“自由”。正如英國(guó)法學(xué)家威廉·韋德所說(shuō)，“在公法中沒(méi)有不受約束的自由裁量權(quán)，……絕對(duì)的和無(wú)約束的自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)應(yīng)受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類(lèi)似信托，而不是無(wú)條件的授予?！保ㄗⅲ和み`德：《合理原則》，李相如譯，載《法學(xué)譯叢》1991年第6期。）同時(shí)，自由裁量權(quán)“是一種明辨真與假、對(duì)與錯(cuò)的藝術(shù)和判斷力，……而不以他們的個(gè)人意愿和私人感情為轉(zhuǎn)移?！保ㄗⅲ河握褫x：《論行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)》，載《中國(guó)法學(xué)》，1990年第4期。）行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)表明，行政自由裁量權(quán)出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)是因?yàn)樗哪嫦蜻\(yùn)行或越軌運(yùn)行，即不按預(yù)先設(shè)置的方式、方法、步驟運(yùn)行。從這個(gè)角度講，“行政程序是為行政權(quán)力運(yùn)行設(shè)置的一種安全裝置。”（注：越永行：《行政權(quán)力運(yùn)行與行政程序），載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第20卷第3期，第8O頁(yè)。）“程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專(zhuān)斷和（任意）裁量?！保ㄗⅲ杭拘l(wèi)東：《法律程序的意義》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1993年第1期。）這些都表明了行政程序在制約行政權(quán)，保障民主自由，防止專(zhuān)斷中的重要作用。

要正確理解行政程序在行政自由裁量權(quán)運(yùn)行中的價(jià)值體現(xiàn)，必須正確理解和把握行政程序的概念。迄今為止，對(duì)行政程序的內(nèi)涵尚未有統(tǒng)一的說(shuō)法。國(guó)內(nèi)基本上有三種觀點(diǎn)：一是以應(yīng)松年教授為代表，認(rèn)為行政程序貫穿行政行為（包括行政立法、行政執(zhí)法和行政司法）的全過(guò)程，包括事先、事中應(yīng)遵循的程序及事后的補(bǔ)救程序（行政訴訟及其中的一部分）。（注：應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法詞典》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992年版，第221頁(yè)。）二是認(rèn)為行政程序即行政訴訟程序，“程序法為訴訟活動(dòng)所專(zhuān)有?！保ㄗⅲ和踹B昌：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年版第18頁(yè)。）三是認(rèn)為行政程序是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)必須遵循的方式、步驟、順序、時(shí)限等的總和，這是國(guó)內(nèi)較一致的看法。在國(guó)外也有三種說(shuō)法：一是認(rèn)為行政程序就是行政訴訟程序，把行政程序等同于行政訴訟程序。二是認(rèn)為行政程序包括行政行為程序和行政救濟(jì)程序。三是認(rèn)為行政程序是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)所遵循的法定程序。（注：張曉光：《現(xiàn)代行政程序價(jià)值的透視》，載1998年《浙江省委黨校學(xué)報(bào)》。）從中可以看出，國(guó)內(nèi)較一致的行政程序概念的內(nèi)涵外延與國(guó)外的第三種觀點(diǎn)相近似。筆者認(rèn)為，第三種觀點(diǎn)對(duì)于研究行政程序的控權(quán)功能意義較大，筆者便依此觀點(diǎn)論證行政程序在行政自由裁量中的價(jià)值體現(xiàn)。

行政程序在行政自由裁量中的價(jià)值體現(xiàn)主要表現(xiàn)在：

1.行政程序是限制隨意行政的前提。行政程序是規(guī)制行政自由裁量權(quán)的一種重要手段。行政程序一旦設(shè)定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權(quán)的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時(shí)必須遵循程序之規(guī)定，即按行政程序規(guī)定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔(dān)違反程序之法律責(zé)任。另一方面，作為權(quán)利客體的行政相對(duì)人，有權(quán)要求行政主體按法定之程序順序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權(quán)。行政程序的設(shè)定也可以預(yù)防行政主體濫用程序壁壘，拖延行政的行為發(fā)生，避免行政主體選擇不適當(dāng)?shù)氖侄?、范圍、幅度?lái)加重行政權(quán)力客體的義務(wù)，以防止行政主體濫用行政自由裁量權(quán)，扼制行政主體行使自由裁量權(quán)的主觀隨意性。

2.行政程序是保障相對(duì)人權(quán)利的關(guān)鍵。行政程序不僅對(duì)控制行政主體濫用行政自由裁量權(quán)起作用，而且也為行政相對(duì)人判斷權(quán)利是否被侵犯、義務(wù)是否被加重提供依據(jù)。行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行勢(shì)必作用于行政相對(duì)人，在理論上說(shuō)，行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果與行政權(quán)力本質(zhì)是相適應(yīng)的，即權(quán)力與權(quán)利是一致的。但由于行使自由裁量權(quán)的行政工作人員在認(rèn)知能力與操作經(jīng)驗(yàn)等方面有差異，決定了其所選擇的手段、范圍、方法等與相對(duì)人的客觀事實(shí)不相適應(yīng)，行政相對(duì)人的權(quán)益存在潛在的被侵害性。在這一過(guò)程中，行政程序?yàn)樾姓鄬?duì)人提供了重要的標(biāo)尺。應(yīng)該說(shuō)，如何使行政相對(duì)人既懂得以實(shí)體規(guī)則保護(hù)自己的合法權(quán)益，又學(xué)會(huì)運(yùn)用程序規(guī)則不使自己的權(quán)利被侵犯、義務(wù)不被加重，在我們這樣一個(gè)重實(shí)體輕程序傳統(tǒng)的國(guó)家有著重要意義。

3.行政程序是公正與效率的衡平機(jī)制。效率是行政的生命，行政自由裁量權(quán)就是為行政效率所設(shè)置。行政程序是行政自由裁量實(shí)現(xiàn)公正、公平的保障，“公平理念使行政主體及其行政人更明確行政裁量的責(zé)任和意義，同時(shí)，在行政執(zhí)法中的模糊界域刻畫(huà)出一條相對(duì)明朗的基線，給現(xiàn)實(shí)的行政執(zhí)法注入活力，也為行政裁量的合理化提供了一個(gè)價(jià)值尺度?！保ㄗⅲ焊祰?guó)云：《公平在行政自由裁量權(quán)中的價(jià)值定位及其實(shí)現(xiàn)》，載《行政法學(xué)研究》（京）1998年第2期。）從表現(xiàn)或局部或階段來(lái)看，要求行政主體嚴(yán)格按照行政程序自由裁量，似乎是約束了行政主體的行為自由，拖延了行政主體實(shí)施行政的時(shí)間，降低了行政效率。但從本質(zhì)上分析，其實(shí)不然，遵循行政程序與行政效率的提高是一致的?，F(xiàn)代社會(huì)行政事務(wù)繁雜，行政主體實(shí)施行政行為固然需要快速、及時(shí)，但是，如果行政主體片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，勢(shì)必?fù)p害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，那么，行政相對(duì)人定會(huì)行使救濟(jì)權(quán)。這樣不但減損行政效能，而且還挫傷人民群眾的參政積極性，這種所謂的效率也終將失去。而通過(guò)正當(dāng)性行政程序后，即使出現(xiàn)行政行為結(jié)果不利于行政相對(duì)人或不能滿(mǎn)足其要求，由于程序已給他們充分的自衛(wèi)機(jī)會(huì)，行政主體作了充分的公正努力，行政相對(duì)人的不滿(mǎn)情緒就會(huì)被淡化或消除，他們能給行政主體充分的理解，從而減少事后的申請(qǐng)復(fù)議和行政訴訟，客觀上提高了行政效率?！皩?shí)際上，行政法治，行政程序和行政效率三者是相統(tǒng)一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能實(shí)現(xiàn)有效率的法治?！保ㄗⅲ狐S賢宏：《行政法與行政程序》，載《江漢論壇》1999年第7期第19頁(yè)。）

應(yīng)該說(shuō)明的是：不是任何一個(gè)行政程序都有上述之價(jià)值體現(xiàn)。行政程序有好有壞，人們?cè)谠O(shè)定行政程序規(guī)則時(shí)，應(yīng)該確立一定的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定具體的內(nèi)容?！艾F(xiàn)代的程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)代的民主精神相吻合，與現(xiàn)代的人文科學(xué)精神相吻合，與國(guó)家的整體目標(biāo)相吻合，（注：江必新：《用程序捍衛(wèi)公平正義》，載《新華文摘》1999年第10期第14頁(yè)。）即必須是正當(dāng)程序。

三、合理規(guī)范自由裁量權(quán)運(yùn)行的程序

任何行政權(quán)的行使都不能脫離一定事實(shí)上的方式、步驟和時(shí)限構(gòu)成的時(shí)空范圍。因此，沒(méi)有行政程序就不存在行政權(quán)的具體運(yùn)作。自由裁量權(quán)的行使要遵循程序公開(kāi)和公平的原則。在現(xiàn)代法治國(guó)家中，行政程序的表現(xiàn)形式多種多樣，每一種程序的作用是不同的、總結(jié)國(guó)內(nèi)外行政程序制度，以下幾類(lèi)程序制度對(duì)督促自由裁量權(quán)的公正、合理行使有著重要作用。

1.情報(bào)公開(kāi)制度。所謂情報(bào)公開(kāi)制度，是指凡是涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的，只要是不屬于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)一律向社會(huì)公開(kāi)，依法允許公眾查閱、復(fù)制。美國(guó)、澳大利亞等國(guó)在法律上對(duì)情報(bào)公開(kāi)制度都作了相應(yīng)的規(guī)定，如情報(bào)公開(kāi)的范圍、形式等。我國(guó)的法律法規(guī)尚無(wú)對(duì)情報(bào)公開(kāi)作統(tǒng)一的、明確的、詳細(xì)的規(guī)定。但有關(guān)法律已作了部分規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第4條規(guī)定，對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定，必須予以公布，未經(jīng)公布的規(guī)定，不得作為行政處罰的依據(jù)。

情報(bào)公開(kāi)制度公開(kāi)了行政主體據(jù)以作出行政決定的相關(guān)材料，使公眾知曉哪些是行政主體該做的，哪些是不該做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。從而有利于公眾行使和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，有利于扼制行政自由裁量權(quán)的濫用和腐敗的產(chǎn)生。

2.中立制度?！叭魏稳瞬坏卯?dāng)自己的法官，這是英美司法的古老信條?！保ㄗⅲ汉担骸妒畤?guó)行政法——比較研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1993年版，第74頁(yè)。）這也是英美普通法上最基本的程序規(guī)則。因此，當(dāng)公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)行使自由裁量權(quán)時(shí)，如相應(yīng)事項(xiàng)與本人有利害關(guān)系的，則不能參與該事項(xiàng)的處理，應(yīng)當(dāng)回避。我國(guó)行政立法借鑒這一法例，將這一程序規(guī)則引入行政立法，并作為行政執(zhí)法的原則。如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第36條規(guī)定，執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避。

中立制度的價(jià)值在于防止偏私，保障公正，既保障實(shí)體的結(jié)果公正，又保障程序的形式公正。

3.告知并說(shuō)明理由制度。這是一項(xiàng)基本的行政程序制度，該制度要求當(dāng)行政主體作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知行政決定的內(nèi)容，并說(shuō)明其事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。許多國(guó)家的行政程序法都規(guī)定了這項(xiàng)制度，如《葡萄牙行政程序法》第55條、124條，日本《行政代執(zhí)行法》第3條，《行政程序法》第14條，荷蘭的《基本行政法典》第31條等等。（注：姜明安：《行政的現(xiàn)代化和行政程序制度》，載《人大報(bào)刊復(fù)印資料《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，1998年第3期，第65-72頁(yè)。）我國(guó)的《行政處罰法》也明確規(guī)定告知及說(shuō)明理由制度，該法第31條及第39條規(guī)定，行政主體在作出行政處罰決定之前，應(yīng)告知相應(yīng)行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，告知行政相對(duì)人依法享有的權(quán)利，并載明在行政處罰決定書(shū)中。

該項(xiàng)制度可以盡可能地防止行政主體不當(dāng)行政行為的發(fā)生。

4.聽(tīng)取意見(jiàn)制度。行政主體擬實(shí)施的行政行為，如果涉及到某一行政相對(duì)人，必須事先征求意見(jiàn)。同樣，行政主體在實(shí)施自由裁量行政行為時(shí)，應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)，并加以認(rèn)真、充分地考慮。如果沒(méi)有聽(tīng)取意見(jiàn)，而是隨意裁量，且損害了行政相對(duì)人的利益，這是不公正的。為此，許多國(guó)家的行政法都規(guī)定了這一制度。如德國(guó)《行政程序法》第58條，日本《行政程序法》第13條等等。（注：姜明安：《行政的現(xiàn)代化和行政程序制度》，載《人大報(bào)刊復(fù)印資料《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，1998年第3期，第65-72頁(yè)。）我國(guó)《行政處罰法》第32條規(guī)定，行政主體對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施行政處罰時(shí)，相對(duì)人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政主體應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)取，核實(shí)行政相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和論據(jù)，采納成立的意見(jiàn)。行政主體不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。

此項(xiàng)制度的設(shè)定能夠最大限度地避免行政錯(cuò)誤的發(fā)生，保證行政自由裁量的合理性。

5.職能分離制度。職能分離制度系調(diào)整行政主體內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和人員之間的關(guān)系。該制度要求對(duì)行政主體內(nèi)部的某些互相聯(lián)系的職能加以分離，使之分別屬于不同的機(jī)構(gòu)及工作人員掌管和行使。我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定了行政主體行使調(diào)查權(quán)能的工作人員與主持聽(tīng)證程序的工作人員相分離，實(shí)施處罰決定的行政主體與進(jìn)行收繳罰款的機(jī)構(gòu)相分離的制度，明確了行政處罰案件的調(diào)查人員不得主持聽(tīng)證會(huì)，作出罰款決定的行政主體及其工作人員不得自行收繳罰款，除某些當(dāng)場(chǎng)罰款外。

建立職能分離制度的目的是為了扼制腐敗和預(yù)防權(quán)力濫用，以權(quán)力制衡權(quán)力。

6.時(shí)效制度。該制度是指法律法規(guī)對(duì)行政主體實(shí)施行政行為的時(shí)間限制?！谛姓蕩缀醭蔀樾姓顒?dòng)生命的當(dāng)今社會(huì)中，各國(guó)在行政程序立法中都毫無(wú)例外地在行政程序各階段規(guī)定了時(shí)效、時(shí)限、期間的內(nèi)容，明確了違反時(shí)效的法律后果，我國(guó)《行政處罰法》共64條，其中關(guān)于時(shí)效、時(shí)限的規(guī)定有7條。可見(jiàn)，時(shí)效制度在行政活動(dòng)中的重要性。

除上述制度外，不單方接觸制度、教示制度等都對(duì)行政自由載量權(quán)的濫用起著控制作用。應(yīng)該說(shuō)，規(guī)范行政行為的各種程序，對(duì)制約自由裁量行政行為或多或少地起著作用。行政程序是防止行政自由裁量權(quán)濫用的一個(gè)重要法律控制要素。

四、有效控制自由裁量權(quán)運(yùn)行的關(guān)鍵

1.行政程序法制化。行政程序的控權(quán)功能是客觀存在、有目共睹的。但是，如果不將行政程序上升為法律規(guī)范，那么行政程序?qū)⑹?quán)威，行政程序的公正價(jià)值也難以實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)今社會(huì)，行政程序法制化已成為時(shí)代的呼喚。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，人們對(duì)行政程序和行政程序立法工作的重要性的認(rèn)識(shí)日益加深。近幾年來(lái)，《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》等法律的相繼出臺(tái)，也充分表明了國(guó)家對(duì)行政程序法制化的重視。但我國(guó)目前行政程序法制化的狀況遠(yuǎn)未達(dá)到法治的要求。具體表現(xiàn)在：(1)行政程序立法不統(tǒng)一。往往是一部法律一個(gè)程序。(2)行政程序立法不完整。如某些程序法律規(guī)范缺乏違反程序之法律責(zé)任的規(guī)定，某些程序法律規(guī)范則沒(méi)有建立起保障公民權(quán)益的機(jī)制等等。(3)行政程序立法滯后。許多行政行為缺乏與之相配套的程序規(guī)范等等。這些狀況客觀上為自由裁量權(quán)的恣意行使提供了方便。為此，在我國(guó)走向法治化的進(jìn)程中，為使行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行遵循統(tǒng)一的程序規(guī)則，必須規(guī)范程序，建立起系統(tǒng)、完整的行政程序法體系。在現(xiàn)有行政程序法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)吸收、創(chuàng)新，以制定一部統(tǒng)一的程序法典。

2.充分保障相對(duì)人的權(quán)利。

對(duì)權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)是法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的根本宗旨，“法律規(guī)則的首要目標(biāo)是使社會(huì)中各個(gè)成員的人身和財(cái)產(chǎn)得到保障，使他們的精力不必因操心自我保護(hù)而消耗殆盡?！保ㄗⅲ罕说盟固?、約翰香德著，王獻(xiàn)本譯：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》（中譯本），中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1990年版，第14頁(yè)。）

如前所述，行政自由裁量權(quán)的行使極易造成行政相對(duì)人的權(quán)益受損。為了保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，控制濫用自由裁量權(quán)，許多國(guó)家在行政程序規(guī)范中設(shè)置了情報(bào)公開(kāi)制度、告知制度、說(shuō)明理由制度、職能分離制度等等。我國(guó)的一些法律法規(guī)中也規(guī)定了行政相對(duì)人的程序權(quán)益。如陳述權(quán)、申辯權(quán)、要求行政公開(kāi)權(quán)、請(qǐng)求舉行聽(tīng)證權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)等。這些程序權(quán)益一旦轉(zhuǎn)化為行政相對(duì)人的行為，將匯合成巨大的社會(huì)力量，以抗衡行政自由裁量權(quán)的濫用，從而增強(qiáng)行政主體的自律意識(shí)，遏制由濫用權(quán)力而異化腐敗狀況的發(fā)生。