一、行政司法監(jiān)督的困局及其成因

（一）行政司法監(jiān)督的困局

簡(jiǎn)單地說，中國(guó)行政司法監(jiān)督的困局主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．法律制備不完善

在現(xiàn)行的與行政訴訟、行政司法監(jiān)督有關(guān)的國(guó)家法律，只有1989年4月4日由第七屆令國(guó)人大第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，二十多年來，法學(xué)界要求對(duì)該法進(jìn)行修改的呼聲很高，但一直未進(jìn)行。2000年最高人民法院曾對(duì)該法的適用作出一個(gè)原則性的司法解釋，雖對(duì)該法的適用性有所改善和提高，但司法解釋并不能改變?cè)摲ǖ幕窘Y(jié)構(gòu)。從行政司法監(jiān)督的意義上來說，該法的最大欠缺之處在于，它沒有賦予人民法院在審理行政訴訟案件中必不可缺的抽象行政行為的審查權(quán)。由于行政審判法律制備的不完善，人民法院在實(shí)行行政審判時(shí)，無法可依的狀況很突出，造成了行政司法監(jiān)督存在很大的法律障礙。

2．行政審判機(jī)構(gòu)的弱勢(shì)地位比較突出

第一章總則

第一條為保障司法行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止、糾正違法和不當(dāng)執(zhí)法行為，規(guī)范司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定本規(guī)定。

第二條司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督檢查，是指上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)司法行政機(jī)關(guān)，上級(jí)業(yè)務(wù)部門對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門的各項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施的監(jiān)督。

第三條各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)開展執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，適用本規(guī)定。

第四條執(zhí)法監(jiān)督檢查工作必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾、監(jiān)督與指導(dǎo)相結(jié)合、教育與懲處相結(jié)合的原則。

第二章執(zhí)法監(jiān)督檢查的范圍和方式

新華網(wǎng)6月15日的一篇題為《湖南嘉禾拆遷事件再調(diào)查：爛攤子不可收拾》的報(bào)道中，提到的原嘉禾縣城關(guān)鎮(zhèn)黨委書記、商貿(mào)城拆遷協(xié)調(diào)辦公室副主任，在“拆遷事件”后受到處分的雷知先的一段話耐人尋味。他說作為決策的執(zhí)行者，自己從來就沒有想過項(xiàng)目究竟合不合法。“連懷疑都不敢。”雷知先說，“我所想到的就是如何完成上面交辦的任務(wù)，如何做到政令暢通。誰知道最后的調(diào)查結(jié)果是這個(gè)項(xiàng)目從一開始就違法違規(guī)，這對(duì)于我們來說真是個(gè)莫大的諷刺?！?/p>

按理說，行政官員必須執(zhí)行上級(jí)的命令，行政關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但是，當(dāng)上級(jí)的命令與國(guó)家憲法和法律相違背時(shí)，行政官員有權(quán)抵制不合法的命令，不能以執(zhí)行的不合法的命令是來自上級(jí)而免責(zé)。然而，當(dāng)下級(jí)官員的人財(cái)物都在上級(jí)的控制之下，我們?cè)谧肪肯录?jí)官員在執(zhí)行上級(jí)違法命令的責(zé)任時(shí)，不免也感到有幾分無奈。因?yàn)?，按照美?guó)聯(lián)邦黨人漢密爾頓的話來說，就人的天性而言，控制了某個(gè)人的生存，就控制了某個(gè)人的意志，我們的確不可將抵制上級(jí)命令的希望完全寄托在下級(jí)官員的身上。

不過，筆者非常遺憾地看到，當(dāng)?shù)氐乃痉C(jī)關(guān)在這一拆遷事件中集體失語，而且執(zhí)行地方行政官員的指示的積極性看來絲毫不在下級(jí)行政官員之下，大有“執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)指示不過夜”的精神。君不見，因反對(duì)當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)制拆遷自家房屋而被捕的拆遷戶李會(huì)明、李愛珍夫婦及陸水德三人被當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)以涉嫌“妨礙公務(wù)罪”刑事拘留，并被當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕，如果不是新聞媒體的介入引起國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視，我想當(dāng)?shù)氐姆ㄔ阂矊⒁源隧?xiàng)罪名對(duì)他們進(jìn)行判決，當(dāng)然給予他們國(guó)家賠償更是不可能的。

司法機(jī)關(guān)是維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施的機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)是國(guó)家的司法機(jī)關(guān)而不是地方的司法機(jī)關(guān)，更不是地方行政機(jī)關(guān)的下級(jí)機(jī)關(guān)或附庸。司法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著對(duì)行政機(jī)關(guān)制約與監(jiān)督的職能，以確保行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)在國(guó)家法律的軌道運(yùn)行。比如，如果當(dāng)?shù)氐乃痉C(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)對(duì)合法抵制拆遷的公民逮捕的要求不批準(zhǔn)，或讓公民提起行政訴訟，通過訴訟撤消行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，來監(jiān)督與制約行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)，我想嘉禾拆遷事件將得以有效遏制，損失也不至于如此巨大，公民權(quán)利也能得以最大程度的保障。

但是，如果行政權(quán)與司法權(quán)都集中于一個(gè)機(jī)關(guān)之手，司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約的功能將無法得以實(shí)現(xiàn)，公民的權(quán)利與自由也將無法得以保障。因?yàn)槿绻录?jí)行政官員執(zhí)行上級(jí)行政官員的不合法的命令，公民尚可求助于司法機(jī)關(guān)來矯正，那么司法機(jī)關(guān)執(zhí)行行政官員的不合法的命令，公民將向誰求助呢？因而，孟德斯鳩說：“如果司法權(quán)同行政權(quán)合二為一，法官便握有壓迫的力量?！逼鋵?shí)，此時(shí)的法官何嘗又不是行政官員呢？此時(shí)的法官兼行政官員沒有了監(jiān)督與制約，權(quán)力便如洪水泛濫，嘉禾的百姓只好碰運(yùn)氣式地求告媒體，求告中央。

可是，在今天的中國(guó)的現(xiàn)實(shí)恰恰是，許多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收歸中央或省直管，可司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物就在地方黨政的控制之下，這就不難理解嘉禾地方的司法機(jī)關(guān)執(zhí)行地方行政命令積極，而監(jiān)督與制約行政機(jī)關(guān)不法行為乏力。問題的癥結(jié)又回到我們的老話題--司法獨(dú)立，獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，獨(dú)立于地方。這是包括筆者在內(nèi)的眾多學(xué)者多年的呼吁，司法不獨(dú)立，國(guó)家法律不能得以統(tǒng)一有效實(shí)施，中央的政令不能得以貫徹執(zhí)行，最終損害法律與政令的權(quán)威；司法不獨(dú)立，地方行政機(jī)關(guān)的不法行政行為不能得以監(jiān)督與制約，公民的權(quán)利不能得以有效保護(hù)；司法不獨(dú)立，使監(jiān)督與制約地方行政機(jī)關(guān)的力量都來自上級(jí)，監(jiān)督成本加大，監(jiān)督盲區(qū)增多，將嚴(yán)重影響行政的效率。

本文作者：張翼工作單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院

1989年頒布的5行政訴訟法6將行政訴訟的范圍確定為具體行政行為,立法者對(duì)現(xiàn)行的受案范圍有過廣泛的爭(zhēng)論,褒貶不一。在行政訴訟制度尚未被人們普遍了解、理論研究、具體操作等準(zhǔn)備還不十分充分的情況下,對(duì)行政訴訟的范圍加以限制是有必要的,但是隨著法制的進(jìn)步,要求我國(guó)的行政訴訟范圍不能夠僅限于單一的/具體行政行為0而應(yīng)拓寬這一范圍,尤其是自5行政復(fù)議法6頒布后,對(duì)抽象行政行為的司法監(jiān)督問題不斷成為人們討論的熱點(diǎn)。

一對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督的理論依據(jù)

所謂的抽象行政行為,是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了實(shí)施行政管理,按照職權(quán)范圍依法制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的法律行為。具體來說就是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定多數(shù)人制定的,具有普遍性約束里的行為規(guī)則[1]。從理論上而言,能否將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍,涉及到權(quán)力分立體制的問題,也涉及到三權(quán)分立的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的狀態(tài),也就是司法權(quán)能夠在多大的范圍內(nèi)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約,如果將抽象行政行為納入到訴訟的范圍,是否會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)的泛濫或者膨脹。美國(guó)學(xué)者伯納德#施瓦茨所言:/立法部門、行政部門、司法部門擁有的權(quán)力是人民賦予他們的,既然這三個(gè)部門是人民所授的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的接受者,那么他們就必須是這種權(quán)力的唯一所有者。0[2]可是在實(shí)際上,這種絕對(duì)的分權(quán)在實(shí)踐中卻行不通。隨著資本主義政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,三權(quán)之間的融合與交叉也日益顯現(xiàn)出來。在專門的政府管理領(lǐng)域中,有些立法活動(dòng)要求對(duì)存在與該領(lǐng)域的組織問題與技術(shù)問題完全熟悉,以致由一些專家來處理這些問題就比缺乏必要專業(yè)知識(shí)的立法議會(huì)來處理這些問題要適當(dāng)?shù)枚?。在某種程度上講,現(xiàn)在我們說的抽象行政行為肇始于此。在美國(guó),立法機(jī)關(guān)的委任從聯(lián)邦政府成立時(shí)就已經(jīng)開始出現(xiàn),19世紀(jì)70年代后,政府的行政職能全面擴(kuò)張,由此政府需要制定和具有法律效力的規(guī)范性文件的權(quán)力,授權(quán)立法在世界范圍內(nèi)被廣泛采用。我國(guó)是一個(gè)人口眾多、地域遼闊的大國(guó),由全體人民直接來行使國(guó)家權(quán)力在事實(shí)上是不可能的,較好的途徑就是實(shí)行代議制度,以間接民主的方式實(shí)現(xiàn)全體人民當(dāng)家作主的權(quán)力所有者地位。我國(guó)的各級(jí)人民代表大會(huì)、國(guó)有企業(yè)的職工代表大會(huì)等就是實(shí)行間接民主的代議制的具體形式?；诖斯P者認(rèn)為,權(quán)力分立并非教條,它們之間沒有絕對(duì)嚴(yán)格的分際,任何一種制度的產(chǎn)生和發(fā)展都是社會(huì)需要的產(chǎn)物。[3]因此,即使傳統(tǒng)權(quán)力分立的精神也不在于權(quán)力的分立而在于彼此的制衡,其根本任務(wù)是對(duì)個(gè)人自由和權(quán)利的確保。在現(xiàn)代社會(huì),司法機(jī)關(guān)不僅自身可以解釋法律,而且還可以對(duì)某些法規(guī)是否違憲進(jìn)行判斷(如美國(guó)的憲法法院),同時(shí)行政機(jī)關(guān)也可以行使裁決權(quán)(如行政復(fù)議)。這種權(quán)力彼此之間的滲透必然會(huì)伴隨彼此之間的制衡。

二目前我國(guó)對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的方式及其存在的問題

我國(guó)憲法和法律確立的關(guān)于抽象行政行為的審查監(jiān)督制度,從某種角度分析是相當(dāng)規(guī)范的。我國(guó)現(xiàn)行的體制中,對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督方式主要有以下四種:(一)人大、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督5憲法6第67條規(guī)定:/全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令0;5地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法6第44條規(guī)定:/縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令0;第59條規(guī)定:/縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞腿嗣裾牟贿m當(dāng)?shù)臎Q定和命令0。5立法法6第88條規(guī)定:/國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章0;/省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章0;/授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī),必要時(shí)可以撤銷授權(quán)0。(二)備案審查5立法法6第89條規(guī)定:/行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案0;/部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案;地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案0;/根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案0。另外,一些省、自治區(qū)、直轄市的人民政府也要求所屬工作部門和下級(jí)人民政府將其制定的規(guī)范性文件備案。在備案過程中,有權(quán)機(jī)關(guān)可以對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查,從而發(fā)現(xiàn)問題加以糾正。(三)復(fù)議審查根據(jù)5行政復(fù)議法6的規(guī)定,公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法,在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)?？梢蕴岢鰧彶樯暾?qǐng)的規(guī)定包括:國(guó)務(wù)院各部門的規(guī)定,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定,但是國(guó)務(wù)院各部委的規(guī)章和地方人民政府的規(guī)章不包括在內(nèi)。以上監(jiān)督途徑和方式,表面上看似完備。但從實(shí)踐上來看,以上監(jiān)督方式都有不盡人意之處:首先,我國(guó)憲法賦予了權(quán)力機(jī)關(guān)撤消行政機(jī)關(guān)違法和不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章的權(quán)力,但是由于各級(jí)人大的主要職責(zé)是立法和宏觀監(jiān)控,公民、法人或者其他組織應(yīng)通過何種程序提出以及向哪個(gè)機(jī)關(guān)提出,都無行為準(zhǔn)則,而且對(duì)于處理的時(shí)限都沒有明確的規(guī)定,顯然不具有可操作性。其次,5立法法6規(guī)定必須進(jìn)行備案的僅限于行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章,對(duì)于規(guī)章以下的大量規(guī)范性文件卻沒有做任何要求,而現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)違法行為最多的就是規(guī)章以下的大量規(guī)范性文件。這些文件在實(shí)際的行政管理中所占的比例相當(dāng)大,存在的問題也最為突出,可以說這是我國(guó)目前最需要監(jiān)督審查的部分。第三,由于/一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)利,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)0[4]/雖最好的人們(賢良)也未免有熱忱,這就往往在執(zhí)政的時(shí)候引起偏向0,[5]所以復(fù)議審查雖然規(guī)定了行政法規(guī)、規(guī)章以外的規(guī)范性文件的審查,可是復(fù)議行為發(fā)生在行政系統(tǒng)內(nèi)部,而且如果復(fù)議機(jī)關(guān)本身制定的相關(guān)規(guī)范性文件本身就存在違法或者侵權(quán)問題時(shí),行政機(jī)關(guān)本身存在著一種潛在的無法克服的自我保護(hù)意識(shí),其復(fù)議行為的公正性將很難保障。

一、行政司法監(jiān)督的困局及其成因

（一）行政司法監(jiān)督的困局

簡(jiǎn)單地說，中國(guó)行政司法監(jiān)督的困局主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．法律制備不完善

在現(xiàn)行的與行政訴訟、行政司法監(jiān)督有關(guān)的國(guó)家法律，只有1989年4月4日由第七屆令國(guó)人大第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，二十多年來，法學(xué)界要求對(duì)該法進(jìn)行修改的呼聲很高，但一直未進(jìn)行。2000年最高人民法院曾對(duì)該法的適用作出一個(gè)原則性的司法解釋，雖對(duì)該法的適用性有所改善和提高，但司法解釋并不能改變?cè)摲ǖ幕窘Y(jié)構(gòu)。從行政司法監(jiān)督的意義上來說，該法的最大欠缺之處在于，它沒有賦予人民法院在審理行政訴訟案件中必不可缺的抽象行政行為的審查權(quán)。由于行政審判法律制備的不完善，人民法院在實(shí)行行政審判時(shí)，無法可依的狀況很突出，造成了行政司法監(jiān)督存在很大的法律障礙。

2．行政審判機(jī)構(gòu)的弱勢(shì)地位比較突出

編者按：本文主要從我國(guó)對(duì)行政立法的監(jiān)督；我國(guó)在行政立法監(jiān)督方面的不足及原因；我國(guó)對(duì)行政立法監(jiān)督的完善——逐步引進(jìn)司法審查制度進(jìn)行論述。其中，主要包括：行政立法是行政主體做出的對(duì)不特定行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)具有重要影響的抽象行政行為、對(duì)行政立法的一般限制、權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督、人民法院審理行政案件、裁決行政爭(zhēng)議要參照行政規(guī)章、權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督的不足、行政機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督的不足、司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法監(jiān)督的不足、司法審查是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守法律的有力工具、從審查我國(guó)的行政規(guī)章的合法性開始，由行政法庭來操作等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟?/p>

行政立法是行政主體做出的對(duì)不特定行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)具有重要影響的抽象行政行為，但行政主體在實(shí)施過程中又往往遠(yuǎn)離行政相對(duì)人。因此，為了保證行政立法的合法性，使行政立法尊重行政相對(duì)人的合法權(quán)益，有必要對(duì)行政立法進(jìn)行全面監(jiān)督。但是，行政法學(xué)上的監(jiān)督必須是具有法律效力的監(jiān)督。沒有法律效力的批評(píng)、意見等只能作為法律監(jiān)督的一個(gè)環(huán)節(jié)，輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，只是法律監(jiān)督的源泉和動(dòng)力，不是法律監(jiān)督本身。對(duì)行政立法的監(jiān)督，既需要事前的監(jiān)督，也需要事后的監(jiān)督。在西方國(guó)家，對(duì)委任立法(行政立法)的事前監(jiān)督主要有聽證制度、備案審查制度；事后監(jiān)督則主要為司法審查(即行政訴訟)。在我國(guó)，對(duì)行政立法的監(jiān)督目前主要通過權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行。

一、我國(guó)對(duì)行政立法的監(jiān)督

(一)對(duì)行政立法的一般限制

為防止行政立法權(quán)濫用，授權(quán)法律法規(guī)等必須具體明確地表示授權(quán)目的和授權(quán)事項(xiàng)，明確限定行政機(jī)關(guān)立法的范圍和程度。特別是授權(quán)制定創(chuàng)設(shè)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，要求授權(quán)法以明文規(guī)定授權(quán)范圍。

此項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)格來說屬于對(duì)行政立法的事前監(jiān)督。授權(quán)法律及法規(guī)是行政立法的依據(jù)，在行政立法行為實(shí)施前對(duì)此行為作了各方面的限制，有利于行政立法行為的規(guī)范，一定程度上防止其違法或不適當(dāng)。同時(shí)，他們也應(yīng)合法并且不得與憲法及其上位階法相抵觸。

為進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督效能，打造職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府，根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》《省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》《市2020年度行政執(zhí)法監(jiān)督工作計(jì)劃》，特制定《市2020年度行政執(zhí)法監(jiān)督計(jì)劃》，現(xiàn)將有關(guān)事宜通知如下：

一、開展病毒疫情防控期間重點(diǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法“回頭看”。

對(duì)市公安局、市交通運(yùn)輸局、市人力資源和社會(huì)保障局、市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、市綜合行政執(zhí)法局等病毒疫情防控期間重點(diǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法開展“回頭看”，調(diào)研相關(guān)工作開展情況，分析問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，研判做好后續(xù)行政執(zhí)法工作。（時(shí)間安排：5-7月）

二、開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查。

對(duì)教育醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境、食品安全、文化旅游等重點(diǎn)民生領(lǐng)域開展專項(xiàng)監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不作為、選擇性執(zhí)法、違法執(zhí)法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為。（時(shí)間安排：6-10月）

三、檢查行政處罰自由裁量基準(zhǔn)修訂完善情況。

首先，監(jiān)督司法，監(jiān)督的主體是不特定的，其范圍很廣泛。司法監(jiān)督，監(jiān)督的主體則是特定的，這就是說其主體被限定為司法。這里的司法，可以指司法機(jī)關(guān)，也可以指司法行為。司法機(jī)關(guān)的外延，習(xí)慣指公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)。這是因?yàn)閼椃ㄙx予了公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)相應(yīng)的司法職能。作為一個(gè)流程，對(duì)司法，曾經(jīng)有過一個(gè)形象化的比喻，說的是經(jīng)過必要的不同的工序、不同車間而生產(chǎn)出一種產(chǎn)品。六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過的《關(guān)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》規(guī)定：“國(guó)家安全機(jī)關(guān)，承擔(dān)原由公安機(jī)關(guān)主管的間諜、特務(wù)案件的偵查工作，是國(guó)家公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)，因而國(guó)家安全機(jī)關(guān)可以行使憲法和法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)?！币虼?，國(guó)家安全機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)一樣，應(yīng)列入司法機(jī)關(guān)范圍。八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議（1994年12月29日）通過的《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》規(guī)定“國(guó)務(wù)院司法行政部門主管全國(guó)的監(jiān)獄工作”（第10條），“監(jiān)獄是國(guó)家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”（第2條），故而，司法行政機(jī)關(guān)同樣應(yīng)列入司法機(jī)關(guān)范圍，也無疑義。

現(xiàn)在，有一種看法，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)除了偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)外，還承擔(dān)著道路交通安全、消防、邊防、社會(huì)治安等職能，稱其為司法機(jī)關(guān)未涵蓋行政執(zhí)法職能，故偶爾見有“公安、司法機(jī)關(guān)”的提法。這里有一個(gè)疑問：“司法機(jī)關(guān)”是不是包含司法行政機(jī)關(guān)在內(nèi)?顯然，這類提法也不完善。還有將司法僅限于審判機(jī)關(guān)提法，這與我國(guó)的政治體制不符。本文未能進(jìn)一步展開相應(yīng)的概念論述，但是，公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)都承擔(dān)有司法職能，這可以達(dá)成共識(shí)，不會(huì)引起爭(zhēng)議。

司法行為，是由公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的作為或不作為構(gòu)成，可以是一個(gè)機(jī)關(guān)的行為，也可以是兩個(gè)以上機(jī)關(guān)的行為。司法監(jiān)督，監(jiān)督的主體可以指司法機(jī)關(guān)，也可以指司法行為，主要是從漢語語法意義上說的；從法律意義上，一般指司法機(jī)關(guān)，即：公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)。

其次，監(jiān)督司法與司法監(jiān)督，所指的監(jiān)督對(duì)象不是同一個(gè)范圍。監(jiān)督司法的監(jiān)督對(duì)象一般僅限司法機(jī)關(guān)、司法行為、司法人員。司法監(jiān)督的監(jiān)督對(duì)象要廣泛得多。

“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”（憲法第135條）?；ハ嘀萍s，分工負(fù)責(zé)，是司法機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督?！爸腥A人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”（憲法第129條）。人民檢察院履行的法律監(jiān)督，涉及公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)，是司法監(jiān)督；人民法院履行的審判職能，對(duì)起訴是監(jiān)督，這也是司法監(jiān)督；公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各機(jī)關(guān)上、下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督，同樣是司法監(jiān)督。此外，在行政訴訟中，審判機(jī)關(guān)對(duì)行政行為評(píng)判其是否合法，當(dāng)然，這也是司法監(jiān)督。也就是說，司法監(jiān)督的對(duì)象不僅有公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)，而且還有行政機(jī)關(guān)。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)指出，在三權(quán)鼎立的國(guó)家，司法機(jī)關(guān)（法院）可以對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法進(jìn)行合憲性審查，是這些國(guó)家司法監(jiān)督的真正含義——政治法律意義。在對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法進(jìn)行合憲性審查中，這一立法行為是司法監(jiān)督的對(duì)象。司法機(jī)關(guān)借以制約議會(huì)的權(quán)力，制約立法權(quán)。也就是說，縱覽各國(guó)，司法監(jiān)督的對(duì)象可以包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)本身。

本文作者：郭信玲李為工作單位：東北大學(xué)文法學(xué)院

一、行政司法理論概述

（一）行政司法的基本理論行政司法是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律賦予的司法職能，按照準(zhǔn)司法程序，依法居中對(duì)行政爭(zhēng)議和與行政管理相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行公平、公正裁判的準(zhǔn)司法行為的總稱，包括行政復(fù)議、行政裁決、行政仲裁、行政調(diào)解等。它主要有以下幾個(gè)特征：1．行政司法行為的主體是法律規(guī)定的具有行政司法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在我國(guó)主要是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政裁決機(jī)關(guān)、行政仲裁機(jī)關(guān)（《仲裁法》頒行前）及調(diào)解機(jī)關(guān)；2．行政司法行為的對(duì)象是法律特別規(guī)定的行政爭(zhēng)議和與行政管理有關(guān)的行政糾紛以及民事、經(jīng)濟(jì)糾紛。它們是由于當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的決定，或當(dāng)事人雙方不履行義務(wù)，或行政機(jī)關(guān)、其他當(dāng)事人侵害相對(duì)方合法權(quán)益而產(chǎn)生的，在權(quán)利和義務(wù)發(fā)生利害關(guān)系時(shí)的爭(zhēng)議或糾紛；3．行政司法行為是一種特殊的具有準(zhǔn)司法權(quán)的具體行政行為，不同程度地具有確定力、約束力、執(zhí)行力（行政調(diào)解的執(zhí)行問題有特殊性）。

（二）行政司法產(chǎn)生和發(fā)展的歷史必然性1.政府角色轉(zhuǎn)變的要求在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府事事管、事事包、事事以政府的“意志”行事，在這種情況下，公民個(gè)人的利益往往被縮小化。改革開放后隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，政府角色的轉(zhuǎn)變?cè)絹碓矫黠@：面對(duì)大量亟待解決的社會(huì)糾紛，行政機(jī)關(guān)依據(jù)其對(duì)部門專業(yè)知識(shí)的了解，迅速而有效地化解糾紛，從而保障了相對(duì)人的利益。行政機(jī)公正的裁決使法律時(shí)常處于維權(quán)的狀態(tài)，增進(jìn)了民眾對(duì)服務(wù)型政府的心理認(rèn)同度，使“有糾紛找政府”更具有實(shí)踐含義。2.行政機(jī)關(guān)簡(jiǎn)捷、高效、專業(yè)性服務(wù)的要求行政司法行為是享有準(zhǔn)司法權(quán)的行政行為，但其在事件處理的期間規(guī)定和處理程序方面仍體現(xiàn)了行政行為簡(jiǎn)便快捷的特點(diǎn)。行政司法行為處理的糾紛種類紛繁復(fù)雜，如果將這類糾紛訴諸法院，當(dāng)事人雖然可以聘請(qǐng)專家輔助人來幫助訴訟，但以我國(guó)現(xiàn)階段法官的知識(shí)儲(chǔ)備而言較難對(duì)專業(yè)問題作出科學(xué)的分析，不可避免會(huì)造成當(dāng)事人的訴累，這樣顯然與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的效率原則相悖。如果將這些問題通過行政司法，由行政機(jī)關(guān)相關(guān)部門的專業(yè)人員進(jìn)行受理，則易于糾紛的快速理清和解決，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要多層次、多渠道解決糾紛的要求。3.依法行政的要求行政司法中的行政復(fù)議和行政裁決行為具有行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的作用。從1989年通過的《行政訴訟法》開始，我國(guó)又陸續(xù)頒布了《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》，2008年又頒布了《政府信息公開條例》④。這些法律法規(guī)能夠使行政機(jī)關(guān)的行政行為有章可循、有法可依。行政司法行為由案件的原處理機(jī)關(guān)或其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)作出裁判，程序上恰當(dāng)?shù)亟梃b司法程序，這種自我監(jiān)督方式提高了對(duì)行政人員依法行政的職責(zé)要求，有利于督促行政機(jī)關(guān)依法行政。

二、我國(guó)現(xiàn)階段行政司法存在的問題

(一）法院對(duì)行政司法的監(jiān)督不力行政司法行為對(duì)糾紛的解決一般不具有終局性，不服行政司法決定的還可以向法院起訴（提起行政訴訟或民事訴訟）。但現(xiàn)實(shí)中法院由于缺乏足夠的權(quán)威，法院監(jiān)督往往力不從心。按馬克斯•韋伯的觀點(diǎn)，權(quán)威一是來源于組織制度（法理型），二是來源于個(gè)人的影響力（個(gè)人魅力型）；三是傳統(tǒng)習(xí)慣（傳統(tǒng)型）。由于我國(guó)傳統(tǒng)上的官本位和行政司法合一的制度，導(dǎo)致法院一直總體上屬于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，法官則受到等級(jí)隸屬關(guān)系的支配，毫無獨(dú)立性可言?！叭宋t言輕”，這些導(dǎo)致我國(guó)法院對(duì)行政司法難以監(jiān)督、不敢監(jiān)督。這樣行政司法行為則很大程度上成為一種終局行為，“司法最終解決原則”名不副實(shí)，沒有監(jiān)督的權(quán)力必定會(huì)走向一種“惡”。

本文作者：何峻工作單位：江蘇鹽城行政學(xué)院

一、從學(xué)界對(duì)司法的界定看行政司法的開放性

在法學(xué)界,在浩如煙海的法理學(xué)教科書和法學(xué)辭典中,專家學(xué)者對(duì)司法的界定和概念表述不一而論。有人認(rèn)為,司法是指“司法主管機(jī)關(guān)對(duì)法律的運(yùn)用、解釋和依照法律對(duì)在民事、刑事案件進(jìn)行偵查、審判并以此為目的而進(jìn)行的活動(dòng)”。¹有人認(rèn)為,司法“通常是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序,具體應(yīng)用法律處理案件的專門活動(dòng)?！薄！吨袊?guó)大百科全書》法學(xué)卷則認(rèn)為,司法有兩義:“一是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員、社會(huì)團(tuán)體和公民實(shí)現(xiàn)法律的活動(dòng)。中國(guó)法學(xué)界一般稱這種意義上的法的適用為法的實(shí)施;二是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員依照其職權(quán)范圍把法律規(guī)范應(yīng)用于具體事項(xiàng)的活動(dòng),特指擁有司法權(quán)的機(jī)關(guān)及司法人員依照法定方式把法律規(guī)范應(yīng)用于具體案件的活動(dòng)。在中國(guó),法的適用通常指司法適用?！?。如果轉(zhuǎn)換一下視角,從“通過適用法律解決糾紛”,的動(dòng)態(tài)過程的角度來考察我們就不難發(fā)現(xiàn),司法是法治社會(huì)的中心樞紐,是整個(gè)國(guó)家法制的核心環(huán)節(jié),是連接國(guó)家與社會(huì)之間的主要橋梁。在動(dòng)態(tài)視野下,司法是一個(gè)開放性的體系,是一個(gè)處于不斷發(fā)展中的概念。其中,它既包括行政裁判、行政仲裁、行政復(fù)議、行政調(diào)解等“準(zhǔn)司法”性活動(dòng),還包括司法制度、司法行政、司法教育等。而司法制度本身就包括偵查、檢察、律師、公證、勞改等多種內(nèi)容。由此,司法的含義不同于法院的審判,也不同于準(zhǔn)司法,而是另有所指。從嚴(yán)格意義上講,這些事物或現(xiàn)象并非“關(guān)于司法”的,而是“有關(guān)司法”的。此外,有時(shí)由于政治斗爭(zhēng)和政治集團(tuán)利益的需要,還會(huì)觸動(dòng)司法的邊界線甚至超越司法傳統(tǒng)的界限,將法治的觸角伸向政治權(quán)力中心。所以,現(xiàn)代社會(huì)的司法是一個(gè)呈放射狀的具有復(fù)合性、開放性的概念體系。進(jìn)人20世紀(jì)以來,隨著“依法行政”原則的確立,法律賦予行政相對(duì)人提請(qǐng)復(fù)議甚至控告的權(quán)利,這樣就使一些行政機(jī)構(gòu)開始行使起一定的司法職能,出現(xiàn)了“行政司法”。行政的這種功能性擴(kuò)張,一方面是現(xiàn)代化發(fā)展的需要,另一方面也體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)法制化的進(jìn)一步深人。同時(shí),復(fù)合性概念的出現(xiàn)給原本明確的分工帶來的沖擊使法學(xué)研究,尤其是行政法學(xué)研究帶來了難度。從嚴(yán)格意義上講,行政與司法是兩種不同的現(xiàn)象,但從運(yùn)用法律解決糾紛的功能上看,行政司法與普通司法又具有諸多共性。在我國(guó),如何解釋行政司法,在學(xué)術(shù)界、司法實(shí)務(wù)界和行政部門存在著分歧意見。本文認(rèn)為,所謂行政司法,是指得到法律授權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中以公斷人的身份,運(yùn)用準(zhǔn)司法程序依法處理一般行政爭(zhēng)議和特定民事糾紛的活動(dòng),以及由此而形成的法律制度。行政司法只能由行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施,它是現(xiàn)代國(guó)家行政職能的發(fā)展,離開了行政職能,也就談不上行政司法。相對(duì)于普通司法而育,行政司法是一種行政活動(dòng)。從我國(guó)的行政司法規(guī)狀看,行政司法是分做和開放的體系,不存在獨(dú)立完整的體系,也不可能存在完整的體系,因?yàn)槲覈?guó)的行政司法制度,是由行政復(fù)議、行政仲裁、行政裁決等多種具體制度構(gòu)成的,雖然都具有行政司法的共性,但各個(gè)制度之間,在職權(quán)、組織形式、活動(dòng)方式、處理對(duì)象和運(yùn)行程序規(guī)則上均有較大的差異,又由于行政爭(zhēng)議和民事糾紛的處理常常要涉及到專門技術(shù)、知識(shí)或規(guī)則,世界上,不可能有萬能的機(jī)關(guān),如果由封閉的、統(tǒng)一的機(jī)關(guān)來處理各種各樣的案件,就會(huì)因其不位各種相應(yīng)的專門的技術(shù)、知識(shí)、規(guī)則或不了解相應(yīng)管理領(lǐng)域的情況而難以準(zhǔn)確、及時(shí)地作出處理,使案件久拖不決,從而失去了行政司法的優(yōu)勢(shì)性和建立行政司法制度的意義。

二、行政司法開放的必要性

行政司法機(jī)構(gòu)和司法人員不可能生活在真空,公務(wù)員的“雙重身份”決定了行政司法人員會(huì)常常以公民的身份出現(xiàn),他們有自己的生活、事業(yè)、家庭、信仰、悄感等,不得不與外界聯(lián)系。行政司法權(quán)不得不對(duì)外開放.并在這種開放中履行其職能.,當(dāng)特定的法律法規(guī)模糊不清時(shí),行政司法機(jī)關(guān)應(yīng)求助于立法史以明確立法目的;在處理疑難糾紛和案件中,行政司法機(jī)關(guān)應(yīng)從公眾利益出發(fā)作出選擇;當(dāng)現(xiàn)行法律法規(guī)不能提供確定的答案時(shí),行政司法機(jī)關(guān)應(yīng)求助于法律的基本原則;行政司法機(jī)關(guān)應(yīng)經(jīng)常了解法律法規(guī)在行政管理實(shí)踐中是如何應(yīng)用的并將這種通常的做法與特定的案件進(jìn)行比較;在某些案件中,行政司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)問題和政策問題或依職能所作出的自由裁量權(quán)問題的判斷應(yīng)有某種程度的尊重……行政司法開放對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)和轉(zhuǎn)型社會(huì)顯得尤為重要。為了最大限度地發(fā)揮法律的調(diào)控作用.法律制度和司法制度必須回應(yīng)社會(huì)的其他子系統(tǒng),并在不同的利益之間保持平衡戶尤其對(duì)于自傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的發(fā)展中國(guó)家而言,除了個(gè)人的首創(chuàng)之外,整個(gè)市場(chǎng)機(jī)制的形成實(shí)際上是政府主導(dǎo)型的由政府自上而下推動(dòng)進(jìn)行的,而非自發(fā)的。在此過程中,由于社會(huì)、法律制度和規(guī)則總是處于不斷變化之中,這樣在很大程度上,法律制度和司法制度形成于它與變革實(shí)踐的互動(dòng)與“共振”之中,而開放性對(duì)變革的成敗起著舉足輕重的作用。當(dāng)然,倡導(dǎo)和保持司法開放并不意味著否定司法獨(dú)立,司法開放是司法獨(dú)立基礎(chǔ)上的開放,放棄獨(dú)立的司法制度來追求司法開放,這種司法開放只能是無本之木。但是,司法獨(dú)立并不必然能保證司法開放。司法開放實(shí)際上為司法獨(dú)立提供新鮮空氣和血液,是司法獨(dú)立的條件之一。由于成文法的局限性,法律規(guī)則并不總是能為所有案件提供答案,行政司法機(jī)關(guān)的裁決往往必須建立在對(duì)現(xiàn)行規(guī)則、實(shí)踐需要和利益平衡等全面分析的基礎(chǔ)上,保持開放的方式。由此可見,獨(dú)立與開放之間是一種辯證的關(guān)系。對(duì)于法律制度上的自治與開放的辯證關(guān)系,盧曼認(rèn)為,法律制度在規(guī)范層面上是一個(gè)封閉的系統(tǒng),但同時(shí)在認(rèn)識(shí)層面上是一個(gè)開放的系統(tǒng)。根據(jù)系統(tǒng)理論的最新發(fā)展,封閉和開放不再視為相互矛盾,而是互為條件。。事實(shí)上,司法權(quán)的統(tǒng)一和權(quán)威,不是通過自我封閉而是通過開放來維護(hù)和保障的。三、行政司法開放的制度保障由于本文所指的行政司法開放是一種認(rèn)識(shí)開放,為了使行政司法權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)或保持一種開放的認(rèn)識(shí).必須有一系列的制度保障、這種制度保障主要來自兩個(gè)方面:一是從制度上保證行政司法機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)的開放性;二是提高行政司法人員開放的認(rèn)識(shí)能力.,這兩方面同等重要。

(一)行政司法開放與權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督,我國(guó)憲法明確規(guī)定:“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、市判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),并對(duì)它監(jiān)督?！毙姓C(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,而且行政官員由人大選舉和罷免。這一制度安排有利于立法與行政的溝通,但同時(shí)也使人大對(duì)行政的監(jiān)督成為近年來的一個(gè)熱點(diǎn)問題。人大既制定法律,議決國(guó)家大事,又組織行政機(jī)關(guān),領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察行政機(jī)關(guān)的工作,實(shí)行這種“議行合一”的原則,主要是根據(jù)列寧的“議員必須親自工作,親自執(zhí)行自己通過的法律,親自檢查在實(shí)際生活中執(zhí)行的結(jié)果,親自對(duì)選民負(fù)責(zé)?！男姓?quán)呈擴(kuò)張趨勢(shì),這是世界潮流,目前人大對(duì)行政的監(jiān)督方式、目標(biāo)和范圍存有很多不同看法。從行政司法的角度考慮,本文認(rèn)為:1.人大監(jiān)督的性質(zhì)或目的是保證行政權(quán)的合法行使,保證公民權(quán)利免受行政權(quán)力侵犯并得到最大程度的實(shí)現(xiàn),保證行政司法活動(dòng)的開放性,從宏觀政治的角度保證行政工作符合國(guó)家的利益和人民的意愿,這是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)行政權(quán)力的一項(xiàng)根本要求。對(duì)卜具體個(gè)案的處理,屬于行政司法職能,權(quán)力機(jī)關(guān)不宜介入.至于行政司法機(jī)關(guān)腐敗問題,應(yīng)通過具體的制度沒鈴,山行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢和監(jiān)督部門加以解決。2.權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督只是保持行政司法開的系列制度措施,1,的一種,只有它措施共同起作用時(shí),這種監(jiān)督才能起作用。倘若行政司法人員沒有創(chuàng)造性地適用法律的能力,無論權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)桿多么有力,也不叮能有一個(gè)開放的行政司法,甚至?xí)バ姓痉☉?yīng)有的獨(dú)立性。