導(dǎo)語(yǔ)：行政司法的開(kāi)放性與限制一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

本文作者：何峻工作單位：江蘇鹽城行政學(xué)院

一、從學(xué)界對(duì)司法的界定看行政司法的開(kāi)放性

在法學(xué)界,在浩如煙海的法理學(xué)教科書(shū)和法學(xué)辭典中,專(zhuān)家學(xué)者對(duì)司法的界定和概念表述不一而論。有人認(rèn)為,司法是指“司法主管機(jī)關(guān)對(duì)法律的運(yùn)用、解釋和依照法律對(duì)在民事、刑事案件進(jìn)行偵查、審判并以此為目的而進(jìn)行的活動(dòng)”。¹有人認(rèn)為,司法“通常是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序,具體應(yīng)用法律處理案件的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)?！??！吨袊?guó)大百科全書(shū)》法學(xué)卷則認(rèn)為,司法有兩義:“一是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員、社會(huì)團(tuán)體和公民實(shí)現(xiàn)法律的活動(dòng)。中國(guó)法學(xué)界一般稱(chēng)這種意義上的法的適用為法的實(shí)施;二是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員依照其職權(quán)范圍把法律規(guī)范應(yīng)用于具體事項(xiàng)的活動(dòng),特指擁有司法權(quán)的機(jī)關(guān)及司法人員依照法定方式把法律規(guī)范應(yīng)用于具體案件的活動(dòng)。在中國(guó),法的適用通常指司法適用?！?。如果轉(zhuǎn)換一下視角,從“通過(guò)適用法律解決糾紛”,的動(dòng)態(tài)過(guò)程的角度來(lái)考察我們就不難發(fā)現(xiàn),司法是法治社會(huì)的中心樞紐,是整個(gè)國(guó)家法制的核心環(huán)節(jié),是連接國(guó)家與社會(huì)之間的主要橋梁。在動(dòng)態(tài)視野下,司法是一個(gè)開(kāi)放性的體系,是一個(gè)處于不斷發(fā)展中的概念。其中,它既包括行政裁判、行政仲裁、行政復(fù)議、行政調(diào)解等“準(zhǔn)司法”性活動(dòng),還包括司法制度、司法行政、司法教育等。而司法制度本身就包括偵查、檢察、律師、公證、勞改等多種內(nèi)容。由此,司法的含義不同于法院的審判,也不同于準(zhǔn)司法,而是另有所指。從嚴(yán)格意義上講,這些事物或現(xiàn)象并非“關(guān)于司法”的,而是“有關(guān)司法”的。此外,有時(shí)由于政治斗爭(zhēng)和政治集團(tuán)利益的需要,還會(huì)觸動(dòng)司法的邊界線甚至超越司法傳統(tǒng)的界限,將法治的觸角伸向政治權(quán)力中心。所以,現(xiàn)代社會(huì)的司法是一個(gè)呈放射狀的具有復(fù)合性、開(kāi)放性的概念體系。進(jìn)人20世紀(jì)以來(lái),隨著“依法行政”原則的確立,法律賦予行政相對(duì)人提請(qǐng)復(fù)議甚至控告的權(quán)利,這樣就使一些行政機(jī)構(gòu)開(kāi)始行使起一定的司法職能,出現(xiàn)了“行政司法”。行政的這種功能性擴(kuò)張,一方面是現(xiàn)代化發(fā)展的需要,另一方面也體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)法制化的進(jìn)一步深人。同時(shí),復(fù)合性概念的出現(xiàn)給原本明確的分工帶來(lái)的沖擊使法學(xué)研究,尤其是行政法學(xué)研究帶來(lái)了難度。從嚴(yán)格意義上講,行政與司法是兩種不同的現(xiàn)象,但從運(yùn)用法律解決糾紛的功能上看,行政司法與普通司法又具有諸多共性。在我國(guó),如何解釋行政司法,在學(xué)術(shù)界、司法實(shí)務(wù)界和行政部門(mén)存在著分歧意見(jiàn)。本文認(rèn)為,所謂行政司法,是指得到法律授權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中以公斷人的身份,運(yùn)用準(zhǔn)司法程序依法處理一般行政爭(zhēng)議和特定民事糾紛的活動(dòng),以及由此而形成的法律制度。行政司法只能由行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施,它是現(xiàn)代國(guó)家行政職能的發(fā)展,離開(kāi)了行政職能,也就談不上行政司法。相對(duì)于普通司法而育,行政司法是一種行政活動(dòng)。從我國(guó)的行政司法規(guī)狀看,行政司法是分做和開(kāi)放的體系,不存在獨(dú)立完整的體系,也不可能存在完整的體系,因?yàn)槲覈?guó)的行政司法制度,是由行政復(fù)議、行政仲裁、行政裁決等多種具體制度構(gòu)成的,雖然都具有行政司法的共性,但各個(gè)制度之間,在職權(quán)、組織形式、活動(dòng)方式、處理對(duì)象和運(yùn)行程序規(guī)則上均有較大的差異,又由于行政爭(zhēng)議和民事糾紛的處理常常要涉及到專(zhuān)門(mén)技術(shù)、知識(shí)或規(guī)則,世界上,不可能有萬(wàn)能的機(jī)關(guān),如果由封閉的、統(tǒng)一的機(jī)關(guān)來(lái)處理各種各樣的案件,就會(huì)因其不位各種相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)的技術(shù)、知識(shí)、規(guī)則或不了解相應(yīng)管理領(lǐng)域的情況而難以準(zhǔn)確、及時(shí)地作出處理,使案件久拖不決,從而失去了行政司法的優(yōu)勢(shì)性和建立行政司法制度的意義。

二、行政司法開(kāi)放的必要性

行政司法機(jī)構(gòu)和司法人員不可能生活在真空,公務(wù)員的“雙重身份”決定了行政司法人員會(huì)常常以公民的身份出現(xiàn),他們有自己的生活、事業(yè)、家庭、信仰、悄感等,不得不與外界聯(lián)系。行政司法權(quán)不得不對(duì)外開(kāi)放.并在這種開(kāi)放中履行其職能.,當(dāng)特定的法律法規(guī)模糊不清時(shí),行政司法機(jī)關(guān)應(yīng)求助于立法史以明確立法目的;在處理疑難糾紛和案件中,行政司法機(jī)關(guān)應(yīng)從公眾利益出發(fā)作出選擇;當(dāng)現(xiàn)行法律法規(guī)不能提供確定的答案時(shí),行政司法機(jī)關(guān)應(yīng)求助于法律的基本原則;行政司法機(jī)關(guān)應(yīng)經(jīng)常了解法律法規(guī)在行政管理實(shí)踐中是如何應(yīng)用的并將這種通常的做法與特定的案件進(jìn)行比較;在某些案件中,行政司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)問(wèn)題和政策問(wèn)題或依職能所作出的自由裁量權(quán)問(wèn)題的判斷應(yīng)有某種程度的尊重……行政司法開(kāi)放對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)和轉(zhuǎn)型社會(huì)顯得尤為重要。為了最大限度地發(fā)揮法律的調(diào)控作用.法律制度和司法制度必須回應(yīng)社會(huì)的其他子系統(tǒng),并在不同的利益之間保持平衡戶尤其對(duì)于自傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的發(fā)展中國(guó)家而言,除了個(gè)人的首創(chuàng)之外,整個(gè)市場(chǎng)機(jī)制的形成實(shí)際上是政府主導(dǎo)型的由政府自上而下推動(dòng)進(jìn)行的,而非自發(fā)的。在此過(guò)程中,由于社會(huì)、法律制度和規(guī)則總是處于不斷變化之中,這樣在很大程度上,法律制度和司法制度形成于它與變革實(shí)踐的互動(dòng)與“共振”之中,而開(kāi)放性對(duì)變革的成敗起著舉足輕重的作用。當(dāng)然,倡導(dǎo)和保持司法開(kāi)放并不意味著否定司法獨(dú)立,司法開(kāi)放是司法獨(dú)立基礎(chǔ)上的開(kāi)放,放棄獨(dú)立的司法制度來(lái)追求司法開(kāi)放,這種司法開(kāi)放只能是無(wú)本之木。但是,司法獨(dú)立并不必然能保證司法開(kāi)放。司法開(kāi)放實(shí)際上為司法獨(dú)立提供新鮮空氣和血液,是司法獨(dú)立的條件之一。由于成文法的局限性,法律規(guī)則并不總是能為所有案件提供答案,行政司法機(jī)關(guān)的裁決往往必須建立在對(duì)現(xiàn)行規(guī)則、實(shí)踐需要和利益平衡等全面分析的基礎(chǔ)上,保持開(kāi)放的方式。由此可見(jiàn),獨(dú)立與開(kāi)放之間是一種辯證的關(guān)系。對(duì)于法律制度上的自治與開(kāi)放的辯證關(guān)系,盧曼認(rèn)為,法律制度在規(guī)范層面上是一個(gè)封閉的系統(tǒng),但同時(shí)在認(rèn)識(shí)層面上是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)。根據(jù)系統(tǒng)理論的最新發(fā)展,封閉和開(kāi)放不再視為相互矛盾,而是互為條件。。事實(shí)上,司法權(quán)的統(tǒng)一和權(quán)威,不是通過(guò)自我封閉而是通過(guò)開(kāi)放來(lái)維護(hù)和保障的。三、行政司法開(kāi)放的制度保障由于本文所指的行政司法開(kāi)放是一種認(rèn)識(shí)開(kāi)放,為了使行政司法權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)或保持一種開(kāi)放的認(rèn)識(shí).必須有一系列的制度保障、這種制度保障主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面:一是從制度上保證行政司法機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)的開(kāi)放性;二是提高行政司法人員開(kāi)放的認(rèn)識(shí)能力.,這兩方面同等重要。

(一)行政司法開(kāi)放與權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督,我國(guó)憲法明確規(guī)定:“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、市判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),并對(duì)它監(jiān)督?！毙姓C(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,而且行政官員由人大選舉和罷免。這一制度安排有利于立法與行政的溝通,但同時(shí)也使人大對(duì)行政的監(jiān)督成為近年來(lái)的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。人大既制定法律,議決國(guó)家大事,又組織行政機(jī)關(guān),領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察行政機(jī)關(guān)的工作,實(shí)行這種“議行合一”的原則,主要是根據(jù)列寧的“議員必須親自工作,親自執(zhí)行自己通過(guò)的法律,親自檢查在實(shí)際生活中執(zhí)行的結(jié)果,親自對(duì)選民負(fù)責(zé)?！男姓?quán)呈擴(kuò)張趨勢(shì),這是世界潮流,目前人大對(duì)行政的監(jiān)督方式、目標(biāo)和范圍存有很多不同看法。從行政司法的角度考慮,本文認(rèn)為:1.人大監(jiān)督的性質(zhì)或目的是保證行政權(quán)的合法行使,保證公民權(quán)利免受行政權(quán)力侵犯并得到最大程度的實(shí)現(xiàn),保證行政司法活動(dòng)的開(kāi)放性,從宏觀政治的角度保證行政工作符合國(guó)家的利益和人民的意愿,這是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)行政權(quán)力的一項(xiàng)根本要求。對(duì)卜具體個(gè)案的處理,屬于行政司法職能,權(quán)力機(jī)關(guān)不宜介入.至于行政司法機(jī)關(guān)腐敗問(wèn)題,應(yīng)通過(guò)具體的制度沒(méi)鈴,山行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢和監(jiān)督部門(mén)加以解決。2.權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督只是保持行政司法開(kāi)的系列制度措施,1,的一種,只有它措施共同起作用時(shí),這種監(jiān)督才能起作用。倘若行政司法人員沒(méi)有創(chuàng)造性地適用法律的能力,無(wú)論權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)桿多么有力,也不叮能有一個(gè)開(kāi)放的行政司法,甚至?xí)バ姓痉☉?yīng)有的獨(dú)立性。

(二)普通司法行政司法開(kāi)放。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期.我們都將行政司法定為行政行為,但是,隨著行政訴訟法和行政復(fù)議法的相繼頒布實(shí)施,行政司法行為的性質(zhì)問(wèn)題則變得日益突出。因?yàn)閷?duì)這一問(wèn)題的不同回答可能導(dǎo)致兩種截然不同的結(jié)果:一方面,如果認(rèn)定行政司法行為是行政行為,那么法院可以受理并審查所有行政機(jī)關(guān)之間調(diào)解或裁決爭(zhēng)議的行為;另一方面,如果認(rèn)定行政司法具有司法性質(zhì),無(wú)需法院審查,那么行政爭(zhēng)議也就喪失了司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。有人認(rèn)為,當(dāng)法律授予行政機(jī)關(guān)司法權(quán)時(shí),本身就意味著行政機(jī)關(guān)部分職能的根本性變化。既然行政機(jī)關(guān)擁有部分司法職能,那么因此表現(xiàn)出的行為當(dāng)然也具有司法性質(zhì),對(duì)行政司法行為不能提起行政訴訟也是理所當(dāng)然的。本文認(rèn)為,行政司法行為是一種眾乎行政和司法行為之間的特殊行為。行政司法是指行政機(jī)關(guān)作為爭(zhēng)議雙方之外的第三者,按照準(zhǔn)司法程序?qū)彶樘囟ǖ木唧w案件、裁決特定爭(zhēng)議的活動(dòng)。。行政司法與普通司法相比,前者的司法權(quán)是不完全的,而后者的司法權(quán)是完全的;前者適用的是不完全的司法程序,而后者適用的是完全的司法程序;前者作出的裁決通常不是最終裁決,而后者是最終裁決。從行政司法行為的本質(zhì)看,它基本上仍屬于行政行為的一種,行政司法機(jī)構(gòu)也只是設(shè)在行政系統(tǒng)內(nèi)部。我們國(guó)家既沒(méi)有英國(guó)式的獨(dú)立的行政裁判所,也沒(méi)有美國(guó)式的行政法官。行政機(jī)關(guān)所針對(duì)的司法客體仍然是與行政管理密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議。一般的司法行為都要受到多級(jí)法院的層層監(jiān)督審查,從法治國(guó)的要求和行政權(quán)容易被濫用這一特性看,將行政司法置于普通司法控制之下是合法合理的,也有利于法治的統(tǒng)一。

(三)行政賠償與行政司法開(kāi)放。公民有獲得行政賠償和公正裁決的權(quán)利是現(xiàn)代法治國(guó)家的一個(gè)基本特征,也是行政司法權(quán)威和尊嚴(yán)的來(lái)源。只有當(dāng)公民可以向行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)時(shí),行政司法權(quán)才能獲得權(quán)威和公眾的認(rèn)同。強(qiáng)調(diào)行政賠償,有利于保衛(wèi)行政相對(duì)人的合法權(quán)益;有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員進(jìn)行法律監(jiān)督,促使其依法行政;有利于協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)同•人民群眾之間的關(guān)系,使政府成為真正對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府;有利于提高行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政能力和工作效率。世界各國(guó)對(duì)于不斷擴(kuò)大的行政權(quán)力,都積極采取措施,加強(qiáng)監(jiān)督與制約,以防止損害民主法治的社會(huì)基礎(chǔ)。行政賠償制度的確立,為加強(qiáng)這種監(jiān)督與制約的機(jī)制,提供了有力的法律手段。特別是行政賠償制度的實(shí)施,可以追究實(shí)施加害行為的公務(wù)人員的個(gè)人賠償責(zé)任,這就有力地促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在職務(wù)上的責(zé)任感,提高了公民對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督能力,從而有利于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)以及公務(wù)人員保護(hù)公民權(quán)利的意識(shí),促使其依法行政,促進(jìn)行政司法開(kāi)放。當(dāng)前,我國(guó)公民尋求行政公正范圍仍然有限,根據(jù)行政訴訟法規(guī)定,只有具體行政行為可訴,而且只有侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為才在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。對(duì)于抽象行政行為或者具體行政行為和抽象行政行為之間的行為以及影響受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、內(nèi)部行政行為、政治權(quán)利等行政行為仍然既無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政賠償。并且行政司法機(jī)關(guān)仍是行政機(jī)關(guān),無(wú)權(quán)對(duì)法律問(wèn)題做最后決定。所以,傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)和司法體制制約著行政司法權(quán)作用的發(fā)揮。要實(shí)現(xiàn)行政司法的公正和開(kāi)放,法律援助制度、便民措施、司法公開(kāi)制度以及行政司法條件和內(nèi)部工作程序等都需要要改革和加強(qiáng)。

(四)行政司法過(guò)程公開(kāi)與行政司法開(kāi)放。行政司法過(guò)程公開(kāi)不僅是行政司法開(kāi)放性的一個(gè)重要方面,能促進(jìn)開(kāi)放的司法認(rèn)識(shí),也是人權(quán)和法治的一項(xiàng)基本原則。聯(lián)合國(guó)人權(quán)宜言第10條,公民與政治權(quán)利國(guó)際公約第14條等許多國(guó)際法律文件都規(guī)定了這一原則。黨的十五大報(bào)告指出,完善民主監(jiān)督制度,是政治體制改革的主要任務(wù)之一。最近受到大力提倡的政務(wù)公開(kāi),是完善民主監(jiān)督制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容,對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè),改進(jìn)政府工作,具有十分重要的作用。因?yàn)檎侨嗣竦恼?政府受人民委托行使行政管理權(quán),我們的全部工作要以維護(hù)人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)。通過(guò)政務(wù)公開(kāi),使行政機(jī)關(guān)的主要活動(dòng)及結(jié)果讓群眾了解和監(jiān)督,必然促使各級(jí)公務(wù)人員不斷增強(qiáng)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的觀念。江蘇省東臺(tái)市法制局在行政復(fù)議中,實(shí)現(xiàn)“三結(jié)合”的審議方式(即:書(shū)面審理與調(diào)查研究相結(jié)合、書(shū)面審理與公開(kāi)審理相結(jié)合、案件審理與行政協(xié)調(diào)相結(jié)合),收到了很好的效果。作者認(rèn)為,實(shí)行政務(wù)公開(kāi)對(duì)于促進(jìn)民主法治建設(shè)至少有以下兩點(diǎn)積極意義:1,實(shí)行政務(wù)公開(kāi)是推進(jìn)民主政治建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。它一方面可以借促我們盡可能地把有關(guān)政務(wù)公之于眾,讓群眾提出意見(jiàn)和建議。另一方面,將促使行政部門(mén)建立一套完整的規(guī)章制度,使行政行為更加規(guī)范化、制度化。2.實(shí)行政務(wù)公開(kāi)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要法律規(guī)范,行政、執(zhí)法、司法部門(mén)都需要法律約束。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又是公平競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì),它要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須公正無(wú)私,保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。我們堅(jiān)持依法行政,必須實(shí)行政務(wù)公開(kāi)。不公開(kāi)政務(wù),就無(wú)法衡量是否依法行政;不依法行政,政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容也得不到落實(shí)。實(shí)行政務(wù)公開(kāi)為依法行政提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù),兩者是相輔相成的。把握好兩者關(guān)系,可以促使行政行為更加規(guī)范化、法制化。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是一個(gè)系統(tǒng)工程,制度建設(shè)是重要的一環(huán)。衡量行政法律制度的標(biāo)準(zhǔn)和推動(dòng)制度向前發(fā)展的動(dòng)力不僅在法內(nèi)而且也在法外,要看這種制度是否有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、正義,有利于經(jīng)濟(jì)和政治目標(biāo)的完成,對(duì)于行政司法來(lái)說(shuō),在公民權(quán)利觀念淡薄的社會(huì),強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民合法權(quán)益顯得尤其重要。