導(dǎo)語：抽象行政的司法監(jiān)督詮釋一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：張翼工作單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院

1989年頒布的5行政訴訟法6將行政訴訟的范圍確定為具體行政行為,立法者對(duì)現(xiàn)行的受案范圍有過廣泛的爭(zhēng)論,褒貶不一。在行政訴訟制度尚未被人們普遍了解、理論研究、具體操作等準(zhǔn)備還不十分充分的情況下,對(duì)行政訴訟的范圍加以限制是有必要的,但是隨著法制的進(jìn)步,要求我國的行政訴訟范圍不能夠僅限于單一的/具體行政行為0而應(yīng)拓寬這一范圍,尤其是自5行政復(fù)議法6頒布后,對(duì)抽象行政行為的司法監(jiān)督問題不斷成為人們討論的熱點(diǎn)。

一對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督的理論依據(jù)

所謂的抽象行政行為,是指國家行政機(jī)關(guān)為了實(shí)施行政管理,按照職權(quán)范圍依法制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的法律行為。具體來說就是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定多數(shù)人制定的,具有普遍性約束里的行為規(guī)則[1]。從理論上而言,能否將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍,涉及到權(quán)力分立體制的問題,也涉及到三權(quán)分立的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的狀態(tài),也就是司法權(quán)能夠在多大的范圍內(nèi)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約,如果將抽象行政行為納入到訴訟的范圍,是否會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)的泛濫或者膨脹。美國學(xué)者伯納德#施瓦茨所言:/立法部門、行政部門、司法部門擁有的權(quán)力是人民賦予他們的,既然這三個(gè)部門是人民所授的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的接受者,那么他們就必須是這種權(quán)力的唯一所有者。0[2]可是在實(shí)際上,這種絕對(duì)的分權(quán)在實(shí)踐中卻行不通。隨著資本主義政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,三權(quán)之間的融合與交叉也日益顯現(xiàn)出來。在專門的政府管理領(lǐng)域中,有些立法活動(dòng)要求對(duì)存在與該領(lǐng)域的組織問題與技術(shù)問題完全熟悉,以致由一些專家來處理這些問題就比缺乏必要專業(yè)知識(shí)的立法議會(huì)來處理這些問題要適當(dāng)?shù)枚?。在某種程度上講,現(xiàn)在我們說的抽象行政行為肇始于此。在美國,立法機(jī)關(guān)的委任從聯(lián)邦政府成立時(shí)就已經(jīng)開始出現(xiàn),19世紀(jì)70年代后,政府的行政職能全面擴(kuò)張,由此政府需要制定和具有法律效力的規(guī)范性文件的權(quán)力,授權(quán)立法在世界范圍內(nèi)被廣泛采用。我國是一個(gè)人口眾多、地域遼闊的大國,由全體人民直接來行使國家權(quán)力在事實(shí)上是不可能的,較好的途徑就是實(shí)行代議制度,以間接民主的方式實(shí)現(xiàn)全體人民當(dāng)家作主的權(quán)力所有者地位。我國的各級(jí)人民代表大會(huì)、國有企業(yè)的職工代表大會(huì)等就是實(shí)行間接民主的代議制的具體形式?；诖斯P者認(rèn)為,權(quán)力分立并非教條,它們之間沒有絕對(duì)嚴(yán)格的分際,任何一種制度的產(chǎn)生和發(fā)展都是社會(huì)需要的產(chǎn)物。[3]因此,即使傳統(tǒng)權(quán)力分立的精神也不在于權(quán)力的分立而在于彼此的制衡,其根本任務(wù)是對(duì)個(gè)人自由和權(quán)利的確保。在現(xiàn)代社會(huì),司法機(jī)關(guān)不僅自身可以解釋法律,而且還可以對(duì)某些法規(guī)是否違憲進(jìn)行判斷(如美國的憲法法院),同時(shí)行政機(jī)關(guān)也可以行使裁決權(quán)(如行政復(fù)議)。這種權(quán)力彼此之間的滲透必然會(huì)伴隨彼此之間的制衡。

二目前我國對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的方式及其存在的問題

我國憲法和法律確立的關(guān)于抽象行政行為的審查監(jiān)督制度,從某種角度分析是相當(dāng)規(guī)范的。我國現(xiàn)行的體制中,對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督方式主要有以下四種:(一)人大、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督5憲法6第67條規(guī)定:/全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令0;5地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法6第44條規(guī)定:/縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令0;第59條規(guī)定:/縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令0。5立法法6第88條規(guī)定:/國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章0;/省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章0;/授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī),必要時(shí)可以撤銷授權(quán)0。(二)備案審查5立法法6第89條規(guī)定:/行政法規(guī)報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案0;/部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國務(wù)院備案;地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案0;/根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案0。另外,一些省、自治區(qū)、直轄市的人民政府也要求所屬工作部門和下級(jí)人民政府將其制定的規(guī)范性文件備案。在備案過程中,有權(quán)機(jī)關(guān)可以對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查,從而發(fā)現(xiàn)問題加以糾正。(三)復(fù)議審查根據(jù)5行政復(fù)議法6的規(guī)定,公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法,在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)?？梢蕴岢鰧彶樯暾?qǐng)的規(guī)定包括:國務(wù)院各部門的規(guī)定,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定,但是國務(wù)院各部委的規(guī)章和地方人民政府的規(guī)章不包括在內(nèi)。以上監(jiān)督途徑和方式,表面上看似完備。但從實(shí)踐上來看,以上監(jiān)督方式都有不盡人意之處:首先,我國憲法賦予了權(quán)力機(jī)關(guān)撤消行政機(jī)關(guān)違法和不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章的權(quán)力,但是由于各級(jí)人大的主要職責(zé)是立法和宏觀監(jiān)控,公民、法人或者其他組織應(yīng)通過何種程序提出以及向哪個(gè)機(jī)關(guān)提出,都無行為準(zhǔn)則,而且對(duì)于處理的時(shí)限都沒有明確的規(guī)定,顯然不具有可操作性。其次,5立法法6規(guī)定必須進(jìn)行備案的僅限于行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章,對(duì)于規(guī)章以下的大量規(guī)范性文件卻沒有做任何要求,而現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)違法行為最多的就是規(guī)章以下的大量規(guī)范性文件。這些文件在實(shí)際的行政管理中所占的比例相當(dāng)大,存在的問題也最為突出,可以說這是我國目前最需要監(jiān)督審查的部分。第三,由于/一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)利,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)0[4]/雖最好的人們(賢良)也未免有熱忱,這就往往在執(zhí)政的時(shí)候引起偏向0,[5]所以復(fù)議審查雖然規(guī)定了行政法規(guī)、規(guī)章以外的規(guī)范性文件的審查,可是復(fù)議行為發(fā)生在行政系統(tǒng)內(nèi)部,而且如果復(fù)議機(jī)關(guān)本身制定的相關(guān)規(guī)范性文件本身就存在違法或者侵權(quán)問題時(shí),行政機(jī)關(guān)本身存在著一種潛在的無法克服的自我保護(hù)意識(shí),其復(fù)議行為的公正性將很難保障。

三將抽象行政行為納入司法監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)必要性和可行性

將抽象行政行為納入人民法院的司法監(jiān)督范圍是完全必要的。人民法院處理行政糾紛完全是/案外裁判者0的身份。司法權(quán)專屬性決定了人民法院/中立性0和最大限度的/公正性0也是可行的。[6]這是因?yàn)?1.依據(jù)憲法權(quán)力義務(wù)相一致的基本精神,行政機(jī)關(guān)享有做出抽象行政行為的權(quán)力,進(jìn)行行政管理,那么自然就應(yīng)履行相應(yīng)義務(wù),普通公民履行行政機(jī)關(guān)權(quán)力所指向之義務(wù)的同時(shí),也必然享有求得救濟(jì)的權(quán)力。司法審判機(jī)關(guān)自然就享有和履行依法監(jiān)督的責(zé)任和義務(wù)。2.國家的權(quán)力是通過不同性質(zhì)的國家機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)的,它們的關(guān)系既是分工負(fù)責(zé),又是相互監(jiān)督制約,司法對(duì)行政的關(guān)系,是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。而且,法院對(duì)抽象行政行為的司法審查,不能因其已接受了其他方式的監(jiān)督而被替代。3.擴(kuò)大行政訴訟范圍,保障普通公民權(quán)利和權(quán)益促進(jìn)依法行政,完善社會(huì)主義民主與法制,已是理論界和法律實(shí)踐部門的共識(shí)。我國5行政訴訟法6已經(jīng)實(shí)施了十幾年,5行政復(fù)議法6也為訴訟審查抽象行政行為奠定了基礎(chǔ)。我國雖然沒有專門的行政法院,但從最高人民法院到地方各級(jí)人民法院均設(shè)有行政審判的專門機(jī)構(gòu)--行政審判庭,有相當(dāng)一批從事行政審判的專業(yè)法官隊(duì)伍,經(jīng)過十幾年的行政司法訴訟實(shí)踐,行政審判人員的專業(yè)水平有了較大的提高,可以說已具備了審查行政規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件等抽象行政行為是否合法的基本能力。[7]因此,將抽象行政行為納入人民法院行政訴訟范圍,對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的抽象行政行為依法進(jìn)行審查監(jiān)督是完全可行的。四對(duì)我國抽象行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督的對(duì)策措施為了健全和加強(qiáng)司法監(jiān)督制度的需要,結(jié)合我國對(duì)抽象行政司法監(jiān)督的現(xiàn)狀和存在的問題,筆者提出以下四方面的對(duì)策措施:(一)關(guān)于對(duì)抽象行政行為的審查范圍根據(jù)我國目前法制尚不十分完備的現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為審查范圍應(yīng)采取逐步擴(kuò)大的方法。第一步先將行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件納入訴訟范圍,以5行政復(fù)議法6第7條的規(guī)定范圍為限。第二步隨著司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累,再進(jìn)一步擴(kuò)大被審查規(guī)范性文件的范圍,將部門規(guī)章、地方政府規(guī)章納入。至于行政法規(guī),筆者認(rèn)為暫時(shí)不宜將之納入司法監(jiān)督的范圍,因?yàn)?行政法規(guī)作為國務(wù)院進(jìn)行行政管理的主要方式,一旦允許被訴,勢(shì)必影響國務(wù)院的權(quán)威以及正常管理秩序,而且國務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)代表全國人民的公共利益,對(duì)全國的情況有整體的把握,5立法法6、5行政法規(guī)制定程序暫行條例6對(duì)行政法規(guī)的制定和備案審查都作了嚴(yán)格和明確的規(guī)定,國務(wù)院法制局作為專門機(jī)關(guān)具有較高的立法技術(shù),因此,相對(duì)來說行政法規(guī)中出現(xiàn)違法問題較少。另外,一旦行政法規(guī)納入法院審查,勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致法院介入行政管理過深,隨之帶來司法權(quán)的膨脹、侵犯公民的個(gè)人權(quán)利的嚴(yán)重后果。而且5行政訴訟法6第52條規(guī)定:/人民法院審理行政案件,以法律和行政法規(guī)、地方法規(guī)為依據(jù)。0如果允許法院審查行政法規(guī)則和此條沖突。規(guī)章和其他規(guī)范性文件則不然,因涉及具體的工作部門和各地方,有局部利益和地方利益存在,很難保證公正。(二)關(guān)于人民法院對(duì)抽象行政行為的提起方式一般來說,司法監(jiān)督是被動(dòng)行為,法院只有在爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)才能行使審查權(quán),不能主動(dòng)進(jìn)行審查。就公民、法人和其他組織提起對(duì)抽象行政行為的司法審查的程序而言,為了和5行政復(fù)議法6的規(guī)定相一致,避免復(fù)議和訴訟之間的斷節(jié)與沖突,可以采用附帶審查方式,即法院在受理因具體行政行為所引起的訴訟時(shí),可以應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求對(duì)相關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查,法院審查后,如果認(rèn)為該規(guī)范性文件違法,可以宣布撤消。(三)關(guān)于司法監(jiān)督的處理結(jié)果法院對(duì)于抽象行政行為主要審查制定主體是否具有權(quán)限,制定內(nèi)容是否合乎法律,是否合乎法定目的,制定程序是否合法等方面。法院在對(duì)公民、法人和其他組織提出的抽象行政行為進(jìn)行審查后,可以做出兩種處理:對(duì)于制定主體合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法的規(guī)范性文件予以維持;對(duì)于違法的抽象行政行為,如超越了權(quán)限、內(nèi)容違反法律的規(guī)定、違反程序,法院可以撤銷或者宣布無效。對(duì)于法院能否變更抽象行政行為,筆者持否定意見。因?yàn)樗痉?quán)和行政權(quán)畢竟有不同的職責(zé)范圍,司法權(quán)雖然可以按照法律的規(guī)定對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和一定程度的制約,但是,在任何時(shí)候,法院也不能毫無節(jié)制地?cái)U(kuò)展權(quán)力,如果允許法院變更抽象行政行為,則無異于法院在代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán),這顯然并不科學(xué)。一方面,法院不具備行政管理領(lǐng)域所需的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),另一方面,也會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)侵犯公民個(gè)體的合法權(quán)利。司法機(jī)關(guān)作為具有獨(dú)立性、以裁判解決法律爭(zhēng)議為目的的機(jī)構(gòu)對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督應(yīng)僅限于以具體的法律上的爭(zhēng)訴為前提,以裁判的形式參與,賦予其矯正的機(jī)能,不能超越于此。法院關(guān)于抽象行政行為認(rèn)定無效以判決的形式作出。自法院判決生效之日起,抽象行政行為失去效力,為了維護(hù)行政管理的秩序,此判決不具有朔及既往的效力。據(jù)此作出的具體行政行為的效力也以不變?yōu)橐?因?yàn)樾姓袨榫哂邢榷?一旦作出又無爭(zhēng)議,不可變更;加之具體行政行為數(shù)量大,涉及面廣,如果因此而動(dòng),勢(shì)必會(huì)造成大量的爭(zhēng)議,行政機(jī)關(guān)無法應(yīng)付。但如果當(dāng)事人因適用被撤消的抽象行政行為遭受損失的,可以在追索期限內(nèi)要求國家賠償?，F(xiàn)行的5行政訴訟法6在事實(shí)上已經(jīng)賦予法院對(duì)抽象行政行為的審查權(quán),但是在法律規(guī)定上卻又排除了法院對(duì)抽象行政行為的管轄權(quán),這種做法不僅會(huì)造成審判實(shí)踐的困擾,而且會(huì)放縱違法的抽象行政行為。同時(shí)因?yàn)槊總€(gè)因具體行政行為所進(jìn)行的訴訟案件都是個(gè)別的,無法從整體撤消抽象行政行為,必然會(huì)導(dǎo)致事實(shí)上的不平等。所以,對(duì)抽象行政行為的司法監(jiān)督已經(jīng)迫在眉睫,只有將抽象行政行為納入到法院管轄的范圍,才能夠維護(hù)法制的統(tǒng)一,糾正違法行為,為相對(duì)人提供更加充分的救濟(jì)。