本文作者：李柏瑩工作單位：遼寧大學(xué)

(一)行政合同概念及特征行政合同是指行政合同又稱行政契約，是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理職能與公民、法人或其他組織經(jīng)過(guò)協(xié)商一致，設(shè)立、變更、終止雙方行政上權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。①行政合同是行政機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)之目的而經(jīng)過(guò)協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。正因?yàn)樾姓贤怯尚姓C(jī)關(guān)與公民或組織間訂立的具有平等性的合同，因此，它具有不同于一般的合同的特性。行政合同具有雙重特性:一方面，它具有行政性，是一種行政行為，是行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新形式;②另一方面，它又是一種合同，具有合同之契約精神。(二)行政合同中行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)利的體現(xiàn)1．行政機(jī)關(guān)的合同選擇權(quán)行政機(jī)關(guān)的合同選擇權(quán)是指行政機(jī)關(guān)選擇合同相對(duì)方的權(quán)利。一般情況下，對(duì)于合同向?qū)Ψ降倪x擇，行政機(jī)關(guān)并不存在相應(yīng)的特權(quán)，但是在某些特殊情況下基于公共利益的需要行政機(jī)關(guān)可以自主選擇其認(rèn)為最為合適的當(dāng)事人。這種選擇的權(quán)利是行政機(jī)關(guān)所獨(dú)有的，因此并不同于民事合同中雙方當(dāng)事人都有的自主的選擇權(quán)，是行政機(jī)關(guān)所特有的權(quán)利。2．行政機(jī)關(guān)對(duì)履行行政合同享有監(jiān)督權(quán)與指導(dǎo)權(quán)行政合同的履行必須符合公共利益，行政機(jī)關(guān)是公共利益的判斷者，哪些履行方式最有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)由行政機(jī)關(guān)決定。在合同履行的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)可以指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查合同相對(duì)人切實(shí)的履行其合同中所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，保證合同得到全面、實(shí)際的履行。在我國(guó)的立法中行者機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)也得到了確認(rèn)。3．行政機(jī)關(guān)有單方變更和解除合同的權(quán)利行政主體簽訂行政合同的目的是執(zhí)行公務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。行政機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)法律、法規(guī)、政策、計(jì)劃或當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)、公共利益的需要，隨時(shí)中止、終止、變更或解除合同。而不必取得相對(duì)方的同意。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)情況的變化程度決定變更或解除合同。這種單方的變更和解除權(quán)可以理解為在情事變更的情況下單方解除合同權(quán)4．行政機(jī)關(guān)的單方制裁權(quán)在合同行使過(guò)程中，相對(duì)人若違反合同，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)不履行或不適當(dāng)履行的相對(duì)人單方予以制裁。行政機(jī)關(guān)行使這一權(quán)力的目的，不僅是處罰違反合同的當(dāng)事人，更主要的是為了保證公務(wù)的實(shí)施行政主體享有制裁權(quán)。這種權(quán)利不需要通過(guò)法院判決來(lái)予以行使，而是可以由行政機(jī)關(guān)直接行使。它的理論基礎(chǔ)在于法律從行政管理角度為保障契約義務(wù)必須履行而施加相對(duì)人的法律責(zé)任。③當(dāng)相對(duì)人違反合同損害公共利益時(shí)，行政主體享有直接制裁的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)的行政制裁權(quán)的方式可以通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行、罰金和解除合同三種形式來(lái)實(shí)施。因此這種單方的制裁權(quán)便是行政合同中行政權(quán)利行使的特殊之處。

(一)首先應(yīng)科學(xué)的界定何為公共利益可確定的是公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，必須符合量最廣且質(zhì)最高的標(biāo)準(zhǔn)。整體上國(guó)家利益高于局部利益，局部利益高于其中的某一集體利益，而集體利益又高于個(gè)人利益，但這也不是絕對(duì)的，必須根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行衡量。(二)確定雙方權(quán)利義務(wù)現(xiàn)代社會(huì)契約原則上采取主觀等值原則，就是當(dāng)事人主觀上愿以此給付換取對(duì)待給付，即為公平合理。至于客觀上是否等值則在所不問(wèn)。［3］行政合同作為實(shí)現(xiàn)行政管理目的手段，決定了合同雙方在地位上并不平等，但是由于行政合同具有合同的特征，又要求雙方的權(quán)利義務(wù)平衡，因此明確雙方的權(quán)利義務(wù)是很有必要的。(三)公開制度行政機(jī)關(guān)應(yīng)將行政合同的簽訂和履行的過(guò)程都公之于眾，使合同的簽訂和履行都處于公開透明的階段。即使合同需要變更也應(yīng)告之利害關(guān)系人，使得行政權(quán)利行使過(guò)程透明，保護(hù)相對(duì)人的利益。而且這種公開不僅僅是對(duì)相對(duì)人的公開，只要是不涉及保密的合同，都可以對(duì)社會(huì)公開，這樣也可以使社會(huì)對(duì)公務(wù)活動(dòng)予以監(jiān)督，防止行政權(quán)利的不當(dāng)行使和消極行使。(四)通知并且說(shuō)明理由行政機(jī)關(guān)在簽訂合同以及變更解除合同時(shí)應(yīng)當(dāng)通知相對(duì)人，并將理由予以說(shuō)明。這就需要行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)利時(shí)，要有充分的事實(shí)和理由作為依據(jù)，這就使得行政權(quán)利的行使更為謹(jǐn)慎。這也在另一個(gè)角度限制了行政權(quán)利的濫用。當(dāng)然，在告知相對(duì)人后應(yīng)當(dāng)給予相對(duì)人申辯的機(jī)會(huì)，聽取其解釋。在這樣有理有據(jù)，又充分聽取相對(duì)人意見的情況下，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)利的行使就更有可能向著正當(dāng)、透明的方向發(fā)展。

行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)利并且將其與行政權(quán)力相區(qū)分是十分必要的，這也是在某些公益與私益趨同、雙方地位漸趨平等的領(lǐng)域中需要行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)利來(lái)解決問(wèn)題的原因。但是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)天生地位的不平等性，對(duì)其行政權(quán)利的限制也成為必然。我們既要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)利制度的建構(gòu)，又要保證對(duì)行政機(jī)關(guān)特權(quán)的監(jiān)管。只有這樣才能在實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)行政行為目的的同時(shí)，維護(hù)好公共和相對(duì)人雙方的利益。

內(nèi)容提要：行政權(quán)與行政相對(duì)方權(quán)利具有不同的性質(zhì)、特征，存在原則區(qū)別。對(duì)兩者的關(guān)系必要正確認(rèn)識(shí)和擺放?，F(xiàn)代行政法須對(duì)行政權(quán)與行政相對(duì)方權(quán)利進(jìn)行公平、合理的配置。雙方盡管客觀存在經(jīng)常、永久性的矛盾乃至沖突，但可以控制于合法、合理、節(jié)制、適當(dāng)?shù)姆秶拖薅葍?nèi)，且有望實(shí)現(xiàn)既相互監(jiān)督制約又相互激勵(lì)促進(jìn)。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)，行政相對(duì)方權(quán)利，公平合理配置，互相制約與促進(jìn)

行政權(quán)和行政相對(duì)方權(quán)利，均屬行政法學(xué)理論體系中的核心概念。兩者各自的性質(zhì)、特征，尤其是相互關(guān)系問(wèn)題，是深入行政法理論基礎(chǔ)研究的切入點(diǎn)。本文試做探析。

一

就產(chǎn)生與發(fā)展而言，行政權(quán)早于行政相對(duì)方權(quán)利，這是由其在社會(huì)歷史舞臺(tái)上，甚至比行政法捷足先登決定的。在不存在現(xiàn)代意義行政法時(shí)代的行政權(quán)，曾經(jīng)是能支配整個(gè)社會(huì)的權(quán)力（注：《馬克思恩格斯選集》，第1卷，人民出版社1972年版，第693頁(yè)。）。其凌駕于社會(huì)之上，占絕對(duì)統(tǒng)治地位，不受任何約束，對(duì)所有的社會(huì)生活領(lǐng)域進(jìn)行無(wú)限度、無(wú)止境干預(yù)，且不依程序而無(wú)序行使，又與義務(wù)、責(zé)任全不相及（注：崔卓蘭：《行政程序法要論》，吉林人民出版社1995年版，第2頁(yè)。）。不難得出結(jié)論，集合上述特征的行政權(quán)，對(duì)于其承受對(duì)象而言，不啻是驅(qū)使、奴役、壓迫的同義詞。正因如此，一些資本主義國(guó)家自建國(guó)伊始，便對(duì)行政權(quán)持戒備、防范態(tài)度，千方百計(jì)地對(duì)其加以限制約束。包括僅在其國(guó)家中留下“一個(gè)甚至連其自身組織也盡可能合理經(jīng)濟(jì)”的“最低限度的行政權(quán)”（注：《馬克思恩格斯全集》，第8卷，人民出版社1973年版，第389頁(yè)。）。彼時(shí)仍被廣泛使用的行政權(quán)一語(yǔ)，已不再意味著是至高無(wú)上的專制統(tǒng)治權(quán)，而僅限于“管理國(guó)家行政事務(wù)的權(quán)力”。（注：《法學(xué)詞典》，上海辭書出版社1985年版，第333頁(yè)。）。

行政相對(duì)方權(quán)利之概念，與現(xiàn)代意義的行政法密切相聯(lián)?？梢哉f(shuō)，將其與行政權(quán)相提并列是現(xiàn)代意義行政法的功績(jī)。而其不停留于法律紙面，逐步被享有與使用，則依賴于社會(huì)的行政法治化。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)社會(huì)或行政非法治化的狀態(tài)下，社會(huì)中僅存在行政權(quán)力關(guān)系而沒有行政法律關(guān)系，更無(wú)從談起行政法律關(guān)系的主體之一-行政相對(duì)方的權(quán)利問(wèn)題。

編者按：近年來(lái)，關(guān)于我國(guó)村民自治制度的研究可以說(shuō)已經(jīng)深入到了各個(gè)方面，不僅國(guó)內(nèi)的學(xué)者，就連國(guó)外的許多學(xué)者也越來(lái)越關(guān)注這一制度，從村民自治產(chǎn)生的歷史背景，發(fā)展進(jìn)程到村民自治的本質(zhì)、內(nèi)涵及運(yùn)作的理性分析等等。這些研究對(duì)于推動(dòng)與完善我國(guó)農(nóng)村村民自治有著重要的理論指導(dǎo)作用。但由于其本身制度設(shè)計(jì)的根本動(dòng)機(jī)和目的以及在國(guó)家現(xiàn)代化的歷史長(zhǎng)河中國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，其國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突的發(fā)生是不可避免的也是必然要出現(xiàn)的，因此，我們必須認(rèn)清沖突產(chǎn)生的根源，從而更加實(shí)際地去化解這種沖突。本文主要對(duì)調(diào)整行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突進(jìn)么分析探討。

［摘要］村民自治制度作為國(guó)家促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的重要舉措，在經(jīng)歷的20多年中的確對(duì)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，但由于其本身制度設(shè)計(jì)的根本動(dòng)機(jī)和目的以及在國(guó)家現(xiàn)代化的歷史長(zhǎng)河中國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，其國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突的發(fā)生是不可避免的也是必然要出現(xiàn)的，因此，我們必須認(rèn)清沖突產(chǎn)生的根源，從而更加實(shí)際地去化解這種沖突。文章試圖從村民自治的歷史發(fā)展的背景，從國(guó)家推行村民自治制度的實(shí)質(zhì)及我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村基層的作用來(lái)分析沖突的表現(xiàn)以及沖突的原因從而找出解決的辦法。

［關(guān)鍵詞］行政權(quán);村民自治;村民自治權(quán);司法救濟(jì)

中國(guó)的農(nóng)村村民自治已經(jīng)走過(guò)了20多年的歷程，總體看來(lái)，它既是中國(guó)農(nóng)村基層治理模式發(fā)展的歷史延續(xù)，又是社會(huì)變遷的一個(gè)必然結(jié)果。近年來(lái)，關(guān)于我國(guó)村民自治制度的研究可以說(shuō)已經(jīng)深入到了各個(gè)方面，不僅國(guó)內(nèi)的學(xué)者，就連國(guó)外的許多學(xué)者也越來(lái)越關(guān)注這一制度，從村民自治產(chǎn)生的歷史背景，發(fā)展進(jìn)程到村民自治的本質(zhì)、內(nèi)涵及運(yùn)作的理性分析等等。這些研究對(duì)于推動(dòng)與完善我國(guó)農(nóng)村村民自治有著重要的理論指導(dǎo)作用。然而這個(gè)當(dāng)年被舉國(guó)一致寄予基層民主建設(shè)厚望的制度，并沒有幫我們找到我國(guó)政治體制改革的突破口，更好地維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。于是好多人開始反思村民自治制度建構(gòu)的合理性，一些學(xué)者將村民自治的困境主要?dú)w因于我國(guó)傳統(tǒng)文化的落后以及村民素質(zhì)低下或農(nóng)村家族勢(shì)力強(qiáng)盛、公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約［1］，但筆者認(rèn)為其步入困境的主要原因還是行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突所致，要想真正發(fā)揮其預(yù)期的價(jià)值，如何去調(diào)整好行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的表現(xiàn)形式

對(duì)于村民自治，中國(guó)憲法和法律中都沒有明確規(guī)定，只有有關(guān)村民委員會(huì)的規(guī)定?；诖迕褡灾蔚闹黧w以及目的之考慮（學(xué)者對(duì)此有不同意見），筆者部分采納徐勇教授之觀點(diǎn)，即自治主體是村民，目的是使廣大村民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù)，保證國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理。［2］因此可以說(shuō)村民委員會(huì)就是自治組織的一個(gè)“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體?！保?］這是詮釋村民自治的核心。關(guān)于村委會(huì)，《村委會(huì)組織法》的界定是：它是指農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來(lái)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式。因此，在此筆者認(rèn)為可以將村民自治權(quán)狹義地理解為四項(xiàng)內(nèi)容，即民主選舉權(quán)、自主決策權(quán)、自主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。既然法律規(guī)定其是一個(gè)群眾性的自治組織，那么自治權(quán)應(yīng)該是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制約，其自治權(quán)卻受到了國(guó)家行政權(quán)的干預(yù)和限制，使得村民自治制度的貫徹落實(shí)大打折扣。公務(wù)員之家

最近幾個(gè)月到基層調(diào)查，發(fā)現(xiàn)不少農(nóng)村中除了原有的征地、拆遷、計(jì)劃生育、宅基地、選舉、干部貪污等熱點(diǎn)問(wèn)題以外，又增加了一個(gè)新的話題：“村財(cái)鄉(xiāng)管”。顧名思義，就是“村子里的財(cái)務(wù)”讓“鄉(xiāng)政府來(lái)管著”

“村財(cái)鄉(xiāng)管”的具體形式

記者所調(diào)查的幾個(gè)縣幾十個(gè)鄉(xiāng)，對(duì)“村財(cái)鄉(xiāng)管”采取的具體方式是，有的對(duì)所有的村全部采用這種方式；有的抽出一兩個(gè)鄉(xiāng)做試點(diǎn)；還有的因村而宜，如某個(gè)村集體企業(yè)實(shí)力雄厚，村集體資金較多，或有被大量征地、搞建設(shè)項(xiàng)目，村集體積累數(shù)額較大，易發(fā)生違規(guī)事情；或者雖然說(shuō)村集體資金數(shù)額不是特別大，但村班子渙散，村民反映比較強(qiáng)烈等，這幾種情況中有任何一種出現(xiàn)，都對(duì)該村實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”。

“村財(cái)鄉(xiāng)管”的具體操作方式，各地也不盡相同。最基本的做法是，村里的錢和會(huì)計(jì)的賬都保存在鄉(xiāng)里，村里要花錢，需要由村委會(huì)寫出申請(qǐng)，村民理財(cái)小組同意，然后報(bào)鄉(xiāng)里批準(zhǔn)。報(bào)賬時(shí)也是這個(gè)程序。也有的鄉(xiāng)管的更具體，連村委會(huì)的公章也要統(tǒng)一集中到鄉(xiāng)政府保管，如村里需要用公章，有村干部寫證明到鄉(xiāng)里去蓋章。為了確保資金的安全，鄉(xiāng)村兩級(jí)互相制約，取款時(shí)用的財(cái)務(wù)章和法人印鑒鄉(xiāng)、村各保管一個(gè)。不過(guò)，這種情況比較少，多數(shù)還是都保存在鄉(xiāng)里。

雖然各地對(duì)“村財(cái)鄉(xiāng)管”的操作方式管理的很具體，但從縣到鄉(xiāng)的政府部門很少有制定一套適合本地特點(diǎn)的規(guī)范性文件，包括“村財(cái)鄉(xiāng)管”的運(yùn)行方式、各自的職責(zé)、以及發(fā)生問(wèn)題后如何追究責(zé)任等。

基層政府：“這是逼出來(lái)的辦法?！?/p>

自從我區(qū)大力推行行政權(quán)力公開透明運(yùn)行工作以來(lái)，在區(qū)行政權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)和全鄉(xiāng)上下的共同努力下，我鄉(xiāng)推行行政權(quán)利力公開透明工作進(jìn)展比較順利，取得了一定的成效和階段性成果，現(xiàn)將工作匯報(bào)如下：

一、建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)組織

為貫徹區(qū)政府辦“吉青府辦字[2011]104號(hào)文件”的精神，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)開展推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行工作的領(lǐng)導(dǎo)，我鄉(xiāng)迅速召開全鄉(xiāng)會(huì)議，會(huì)上成立了以黨組書記、鄉(xiāng)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，黨組成員組織委員劉開富任副組長(zhǎng)，黨政辦肖猛、武麗萍為成員的“行政權(quán)力公開透明運(yùn)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，全鄉(xiāng)各站所高度重視這項(xiàng)工作，各站所長(zhǎng)作為這項(xiàng)工作的第一責(zé)任人，保證具體責(zé)任落實(shí)到人。同時(shí)，會(huì)上還制定了《鄉(xiāng)關(guān)于規(guī)范行政權(quán)力公開透明運(yùn)行工作的實(shí)施方案》。

二、公開職權(quán)目錄和權(quán)力運(yùn)行流程圖

在鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室的指導(dǎo)和審核下，各站所編制了各自的職權(quán)目錄和權(quán)力運(yùn)行流程圖，包括行政許可類流程圖、非行政許可類流程圖、行政處罰類流程圖、行政強(qiáng)制流程圖、行政征收類流程圖、其它行政職權(quán)流程圖。公開的形式應(yīng)從有利于群眾知情辦事和便于監(jiān)督出發(fā)，按照實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效的要求，因地制宜、因事制宜，采取多種形式進(jìn)行。在普遍推廣公開欄、明白卡、簡(jiǎn)報(bào)、廣播電視、報(bào)刊、新聞會(huì)等形式的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)窗口公開和電子政務(wù)，豐富和完善政務(wù)信息公開的載體，建立統(tǒng)一的公共信息資料庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享。做到公開的時(shí)間與內(nèi)容相一致，凡具有相對(duì)穩(wěn)定性或經(jīng)常性的，長(zhǎng)期公開，確保公民、法人和其他組織能隨時(shí)獲得；凡階段性或臨時(shí)性的，隨時(shí)公開，確保公民、法人和其他組織能及時(shí)知悉。

通過(guò)公開職權(quán)目錄和權(quán)力運(yùn)行流程圖，使得各站所同志明確了自己的職權(quán)責(zé)任，改善了工作作風(fēng)，保證了來(lái)我鄉(xiāng)辦事的單位和群眾能夠?qū)ξ亦l(xiāng)的辦事程序一目了然。

一、“行政權(quán)”或“市場(chǎng)”不是行政法的邏輯起點(diǎn)

關(guān)于行政法的邏輯起點(diǎn)，目前少有專門的論述，就筆者掌握的資料來(lái)看，有以下幾種觀點(diǎn)或與行政法邏輯起點(diǎn)相關(guān)的觀點(diǎn)：

熊文釗教授在《現(xiàn)代行政法原理》一書中開篇第一章中，認(rèn)為現(xiàn)代行政法法學(xué)研究的理論起點(diǎn)是：行政、行政權(quán)、行政關(guān)系。盡管沒有使用“邏輯起點(diǎn)”的字眼，筆者以為他實(shí)際上就是在論述行政法的邏輯起點(diǎn)。[2]（p3-21）朱春萍博士認(rèn)為：前蘇聯(lián)行政法的邏輯起點(diǎn)是“國(guó)家管理”，而俄羅斯現(xiàn)在的行政法的邏輯起點(diǎn)是“執(zhí)行權(quán)”，從而實(shí)現(xiàn)了行政法邏輯起點(diǎn)的轉(zhuǎn)換，俄羅斯行政法學(xué)界“在理論上認(rèn)定執(zhí)行權(quán)是俄羅斯行政法模式構(gòu)建的基點(diǎn)，規(guī)范執(zhí)行權(quán)也必定成為其行政法發(fā)展的基本方向性內(nèi)容。”但是現(xiàn)在還很難看出俄羅斯行政法模式是“綜合控權(quán)觀”還是“平衡論”。[3]章劍生教授認(rèn)為：重構(gòu)現(xiàn)代行政法基本原則應(yīng)以有效率的行政權(quán)和有限的行政權(quán)為邏輯起點(diǎn)。[4]以上三位學(xué)者雖然都不是直接地、明確地或者從中國(guó)行政法的角度討論行政法的邏輯起點(diǎn)，但是他們都接近或者說(shuō)代表了我國(guó)行政法學(xué)界一種潛在的傾向，那就是認(rèn)為行政權(quán)是行政法的邏輯起點(diǎn)。

行政法就是“關(guān)于行政的法”，講述行政法從“行政、行政權(quán)”開始，是自然而然的事，本來(lái)無(wú)可非議，但是教材體系的起點(diǎn)并不是邏輯起點(diǎn)。以“行政、行政權(quán)、行政關(guān)系”作為行政法的邏輯起點(diǎn)，存在很多問(wèn)題。首先，邏輯起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)高度濃縮的概念，以三個(gè)概念同時(shí)作為行政法的邏輯起點(diǎn)不夠精確。其次，“行政”不是一個(gè)法學(xué)概念，無(wú)法凝聚和貫穿法學(xué)的理念和價(jià)值。以“行政權(quán)”作為行政法的邏輯起點(diǎn)，似乎是天經(jīng)地義的事，它既具備高度抽象性、概括性，也符合邏輯起點(diǎn)的形式要求，從“行政權(quán)”出發(fā)可以構(gòu)建行政法的邏輯體系。但是以“行政權(quán)”為行政法的邏輯起點(diǎn)，仍然存在重大缺陷。首先，以“行政權(quán)”為邏輯起點(diǎn)，不能很好地說(shuō)明行政權(quán)或行政法的性質(zhì)，一個(gè)事物性質(zhì)不能從它本身來(lái)理解，只能從它與對(duì)立面或周圍其他事物的聯(lián)系上來(lái)理解，如不知道“上”，也就無(wú)所謂“下”，不知道“本”，也無(wú)所謂“末”。雖然幾乎所有的行政法學(xué)者幾乎都承認(rèn)行政法的核心是行政權(quán)與行政相對(duì)人的權(quán)利之間的矛盾關(guān)系，但是因?yàn)閺男姓?quán)出發(fā)來(lái)構(gòu)建行政法的體系，不可避免的忽視行政相對(duì)人的權(quán)利，以行政權(quán)為核心和歸宿，具有不自覺的片面性或單線性，很容易滑向“管理論”。其次，以“行政權(quán)”為行政法的邏輯起點(diǎn)，不能說(shuō)明“行政權(quán)從哪里來(lái)”，即行政權(quán)的來(lái)源。行政權(quán)并不能作為自身產(chǎn)生的原因，而應(yīng)當(dāng)另有產(chǎn)生它的源頭，即行政權(quán)之本。以“行政權(quán)”為邏輯起點(diǎn)，不僅不能說(shuō)明行政權(quán)的原因，甚至?xí)灸┑怪?。再次，以“行政?quán)”為行政法的邏輯起點(diǎn)，不能說(shuō)明“為什么要行政權(quán)、行政權(quán)是干什么的”，即行政權(quán)的目標(biāo)和功能。行政權(quán)為誰(shuí)服務(wù)、它保障什么、維護(hù)什么、防止什么以及懲罰什么，從行政權(quán)出發(fā)都無(wú)法尋找答案。最后，以“行政權(quán)”為邏輯起點(diǎn)，不能說(shuō)明行政權(quán)的界限和為什么要制約行政權(quán)。

關(guān)于行政法的邏輯起點(diǎn)，還有另外一種觀點(diǎn)。袁曙宏教授、宋功德博士認(rèn)為：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政法的邏輯起點(diǎn)可以被歸結(jié)為“政府、社會(huì)、市場(chǎng)”，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制下行政法的邏輯起點(diǎn)可以被歸結(jié)為“市場(chǎng)、社會(huì)、政府”。“基于這種邏輯起點(diǎn)之上的行政法制度安排，就必然要賦予個(gè)人以盡可能廣泛的行為選擇自由，賦予各種行業(yè)協(xié)會(huì)等自治組織以較大的自治權(quán)，而只賦予政府以必要的、通常是非常有限的經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)管理職能，并通過(guò)嚴(yán)格的實(shí)體法和程序法安排以及行政權(quán)監(jiān)督和公民權(quán)救濟(jì)機(jī)制，來(lái)確保行政機(jī)關(guān)不損害公民合法權(quán)益的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的最大化?！盵5]（p338-341）應(yīng)當(dāng)說(shuō)該主張的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是合理的，它正確地體現(xiàn)了行政法的價(jià)值，明確了行政權(quán)的界限，界定了行政法的功能，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，指明了中國(guó)行政法變革的方向。但是該種提法本身很不確切。首先，該主張是從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)論述行政法的，因此其提法根據(jù)其自身的邏輯具有一定的自然合理性，但是從通常的角度來(lái)看，這種提法就有些欠妥。其次，“政府、社會(huì)、市場(chǎng)”或“市場(chǎng)、社會(huì)、政府”與其說(shuō)是邏輯起點(diǎn)，不如說(shuō)是一個(gè)邏輯路線，如前所述，邏輯起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)具有抽象性、概括性的高度濃縮的范疇。以筆者的理解，該觀點(diǎn)可能是想表達(dá)這樣的意思：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政法的邏輯起點(diǎn)可以被歸結(jié)為“政府”，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制下行政法的邏輯起點(diǎn)可以被歸結(jié)為“市場(chǎng)”。果如此，則該觀點(diǎn)實(shí)際上是主張行政法的邏輯起點(diǎn)是“市場(chǎng)”。再次，即便以“市場(chǎng)”作為行政法的邏輯起點(diǎn)也是不精確的?！笆袌?chǎng)”不是一個(gè)法學(xué)概念，同樣不能凝結(jié)法學(xué)的理念和價(jià)值。權(quán)利、義務(wù)是法學(xué)的中心范疇[6]（p281），市場(chǎng)不能作為法律關(guān)系的主體，不能享有權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)。市場(chǎng)只是配置社會(huì)資源的一個(gè)手段，是市場(chǎng)主體自然人或法人發(fā)生權(quán)利義務(wù)的場(chǎng)所。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或許對(duì)行政法的產(chǎn)生、發(fā)展有推動(dòng)作用，但是它只是行政法的社會(huì)背景和賴以滋生的環(huán)境，由于其內(nèi)涵的模糊性和外延的不確定性，很難成為一個(gè)法學(xué)的概念。因此，從“市場(chǎng)”出發(fā)，無(wú)法構(gòu)建行政法的理論大廈。

行政法的邏輯起點(diǎn)只能在“行政權(quán)”、“市場(chǎng)”之外去尋找。

一、“行政權(quán)”或“市場(chǎng)”不是行政法的邏輯起點(diǎn)

關(guān)于行政法的邏輯起點(diǎn)，目前少有專門的論述，就筆者掌握的資料來(lái)看，有以下幾種觀點(diǎn)或與行政法邏輯起點(diǎn)相關(guān)的觀點(diǎn)：

熊文釗教授在《現(xiàn)代行政法原理》一書中開篇第一章中，認(rèn)為現(xiàn)代行政法法學(xué)研究的理論起點(diǎn)是：行政、行政權(quán)、行政關(guān)系。盡管沒有使用“邏輯起點(diǎn)”的字眼，筆者以為他實(shí)際上就是在論述行政法的邏輯起點(diǎn)。[2]（p3-21）朱春萍博士認(rèn)為：前蘇聯(lián)行政法的邏輯起點(diǎn)是“國(guó)家管理”，而俄羅斯現(xiàn)在的行政法的邏輯起點(diǎn)是“執(zhí)行權(quán)”，從而實(shí)現(xiàn)了行政法邏輯起點(diǎn)的轉(zhuǎn)換，俄羅斯行政法學(xué)界“在理論上認(rèn)定執(zhí)行權(quán)是俄羅斯行政法模式構(gòu)建的基點(diǎn)，規(guī)范執(zhí)行權(quán)也必定成為其行政法發(fā)展的基本方向性內(nèi)容?！钡乾F(xiàn)在還很難看出俄羅斯行政法模式是“綜合控權(quán)觀”還是“平衡論”。[3]章劍生教授認(rèn)為：重構(gòu)現(xiàn)代行政法基本原則應(yīng)以有效率的行政權(quán)和有限的行政權(quán)為邏輯起點(diǎn)。[4]以上三位學(xué)者雖然都不是直接地、明確地或者從中國(guó)行政法的角度討論行政法的邏輯起點(diǎn)，但是他們都接近或者說(shuō)代表了我國(guó)行政法學(xué)界一種潛在的傾向，那就是認(rèn)為行政權(quán)是行政法的邏輯起點(diǎn)。

行政法就是“關(guān)于行政的法”，講述行政法從“行政、行政權(quán)”開始，是自然而然的事，本來(lái)無(wú)可非議，但是教材體系的起點(diǎn)并不是邏輯起點(diǎn)。以“行政、行政權(quán)、行政關(guān)系”作為行政法的邏輯起點(diǎn)，存在很多問(wèn)題。首先，邏輯起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)高度濃縮的概念，以三個(gè)概念同時(shí)作為行政法的邏輯起點(diǎn)不夠精確。其次，“行政”不是一個(gè)法學(xué)概念，無(wú)法凝聚和貫穿法學(xué)的理念和價(jià)值。以“行政權(quán)”作為行政法的邏輯起點(diǎn)，似乎是天經(jīng)地義的事，它既具備高度抽象性、概括性，也符合邏輯起點(diǎn)的形式要求，從“行政權(quán)”出發(fā)可以構(gòu)建行政法的邏輯體系。但是以“行政權(quán)”為行政法的邏輯起點(diǎn)，仍然存在重大缺陷。首先，以“行政權(quán)”為邏輯起點(diǎn)，不能很好地說(shuō)明行政權(quán)或行政法的性質(zhì)，一個(gè)事物性質(zhì)不能從它本身來(lái)理解，只能從它與對(duì)立面或周圍其他事物的聯(lián)系上來(lái)理解，如不知道“上”，也就無(wú)所謂“下”，不知道“本”，也無(wú)所謂“末”。雖然幾乎所有的行政法學(xué)者幾乎都承認(rèn)行政法的核心是行政權(quán)與行政相對(duì)人的權(quán)利之間的矛盾關(guān)系，但是因?yàn)閺男姓?quán)出發(fā)來(lái)構(gòu)建行政法的體系，不可避免的忽視行政相對(duì)人的權(quán)利，以行政權(quán)為核心和歸宿，具有不自覺的片面性或單線性，很容易滑向“管理論”。其次，以“行政權(quán)”為行政法的邏輯起點(diǎn)，不能說(shuō)明“行政權(quán)從哪里來(lái)”，即行政權(quán)的來(lái)源。行政權(quán)并不能作為自身產(chǎn)生的原因，而應(yīng)當(dāng)另有產(chǎn)生它的源頭，即行政權(quán)之本。以“行政權(quán)”為邏輯起點(diǎn)，不僅不能說(shuō)明行政權(quán)的原因，甚至?xí)灸┑怪?。再次，以“行政?quán)”為行政法的邏輯起點(diǎn)，不能說(shuō)明“為什么要行政權(quán)、行政權(quán)是干什么的”，即行政權(quán)的目標(biāo)和功能。行政權(quán)為誰(shuí)服務(wù)、它保障什么、維護(hù)什么、防止什么以及懲罰什么，從行政權(quán)出發(fā)都無(wú)法尋找答案。最后，以“行政權(quán)”為邏輯起點(diǎn)，不能說(shuō)明行政權(quán)的界限和為什么要制約行政權(quán)。

關(guān)于行政法的邏輯起點(diǎn)，還有另外一種觀點(diǎn)。袁曙宏教授、宋功德博士認(rèn)為：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政法的邏輯起點(diǎn)可以被歸結(jié)為“政府、社會(huì)、市場(chǎng)”，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制下行政法的邏輯起點(diǎn)可以被歸結(jié)為“市場(chǎng)、社會(huì)、政府”。“基于這種邏輯起點(diǎn)之上的行政法制度安排，就必然要賦予個(gè)人以盡可能廣泛的行為選擇自由，賦予各種行業(yè)協(xié)會(huì)等自治組織以較大的自治權(quán)，而只賦予政府以必要的、通常是非常有限的經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)管理職能，并通過(guò)嚴(yán)格的實(shí)體法和程序法安排以及行政權(quán)監(jiān)督和公民權(quán)救濟(jì)機(jī)制，來(lái)確保行政機(jī)關(guān)不損害公民合法權(quán)益的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益的最大化?！盵5]（p338-341）應(yīng)當(dāng)說(shuō)該主張的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是合理的，它正確地體現(xiàn)了行政法的價(jià)值，明確了行政權(quán)的界限，界定了行政法的功能，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，指明了中國(guó)行政法變革的方向。但是該種提法本身很不確切。首先，該主張是從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)論述行政法的，因此其提法根據(jù)其自身的邏輯具有一定的自然合理性，但是從通常的角度來(lái)看，這種提法就有些欠妥。其次，“政府、社會(huì)、市場(chǎng)”或“市場(chǎng)、社會(huì)、政府”與其說(shuō)是邏輯起點(diǎn)，不如說(shuō)是一個(gè)邏輯路線，如前所述，邏輯起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)具有抽象性、概括性的高度濃縮的范疇。以筆者的理解，該觀點(diǎn)可能是想表達(dá)這樣的意思：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政法的邏輯起點(diǎn)可以被歸結(jié)為“政府”，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制下行政法的邏輯起點(diǎn)可以被歸結(jié)為“市場(chǎng)”。果如此，則該觀點(diǎn)實(shí)際上是主張行政法的邏輯起點(diǎn)是“市場(chǎng)”。再次，即便以“市場(chǎng)”作為行政法的邏輯起點(diǎn)也是不精確的?！笆袌?chǎng)”不是一個(gè)法學(xué)概念，同樣不能凝結(jié)法學(xué)的理念和價(jià)值。權(quán)利、義務(wù)是法學(xué)的中心范疇[6]（p281），市場(chǎng)不能作為法律關(guān)系的主體，不能享有權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)。市場(chǎng)只是配置社會(huì)資源的一個(gè)手段，是市場(chǎng)主體自然人或法人發(fā)生權(quán)利義務(wù)的場(chǎng)所。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或許對(duì)行政法的產(chǎn)生、發(fā)展有推動(dòng)作用，但是它只是行政法的社會(huì)背景和賴以滋生的環(huán)境，由于其內(nèi)涵的模糊性和外延的不確定性，很難成為一個(gè)法學(xué)的概念。因此，從“市場(chǎng)”出發(fā)，無(wú)法構(gòu)建行政法的理論大廈。

行政法的邏輯起點(diǎn)只能在“行政權(quán)”、“市場(chǎng)”之外去尋找。

一、人權(quán)與行政權(quán)的基本內(nèi)涵闡釋

（一）人權(quán)的基本內(nèi)涵

人權(quán)的概念，最初由17、18世紀(jì)由歐洲文藝復(fù)興中新興資產(chǎn)階級(jí)提出來(lái)的，用來(lái)對(duì)抗君權(quán)和神權(quán)。所謂人權(quán)：就是我們每一個(gè)人作為“人”存在而本身具有的以及應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)利。1776年的美國(guó)《獨(dú)立宣言》的主要作者杰斐遜這樣寫道“：人人生而平等，造物者賦予他們?nèi)舾刹豢蓜儕Z的權(quán)利，其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。為了保障這些權(quán)利，人類才在他們之間建立政府，而政府之正當(dāng)權(quán)力，是經(jīng)被治理者的同意而產(chǎn)生的。當(dāng)任何形式的政府對(duì)這些目標(biāo)具有破壞作用時(shí)，人民便有權(quán)力改變或廢除它，以建立一個(gè)新的政府；其賴以奠基的原則，其組織權(quán)力的方式，務(wù)使人民認(rèn)為唯有這樣才最可能獲得他們的安全和幸福?！雹僦藱?quán)學(xué)者徐顯明教授認(rèn)為人權(quán)是法治的真諦。只有當(dāng)所有人的法定權(quán)利、自由和創(chuàng)造得到尊重時(shí)，和諧社會(huì)的構(gòu)建才能有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，只有社會(huì)成員的正當(dāng)權(quán)利得到應(yīng)有的尊重和保障，才可能有社會(huì)和諧。目前中國(guó)實(shí)施依法治國(guó)基本政策應(yīng)堅(jiān)持以人為本，人之本乃人權(quán)，沒有人權(quán)，人將不成為人，“人權(quán)是現(xiàn)代法最基本的價(jià)值之一，尊重和保障人權(quán)既是人類文明的標(biāo)志，也是一切進(jìn)步的法的基本特征。”②行政權(quán)的主動(dòng)性、廣泛性、暴力性特點(diǎn)決定行政權(quán)在執(zhí)法活動(dòng)中，在舉手投足之間就已經(jīng)對(duì)執(zhí)法相對(duì)人產(chǎn)生巨大的影響。正因?yàn)槿绱?，在行政?quán)運(yùn)行過(guò)程中肯定、尊重、保護(hù)行政相對(duì)人的基本人權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“人”作為一個(gè)“類”存在即人類的普遍人權(quán)至關(guān)重要。

（二）行政權(quán)的基本內(nèi)涵

行政的核心和實(shí)質(zhì)是行政權(quán)。馬克思說(shuō)：“行政是國(guó)家的組織活動(dòng)?！雹奂葱姓褪菄?guó)家行政機(jī)關(guān)的依照法律對(duì)社會(huì)執(zhí)行、管理的職能。行政權(quán)則是指“執(zhí)行、管理權(quán)，主要指國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)家法律、管理國(guó)家內(nèi)政外交事物的權(quán)利?！雹苡纱丝梢姡姓?quán)是公權(quán)力的重要組成部分，是公權(quán)力中最動(dòng)態(tài)、較廣泛、強(qiáng)制性的權(quán)力，隨著國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)的增加，以及社會(huì)事務(wù)的多樣化和復(fù)雜化，行政權(quán)的觸角也延伸到社會(huì)的各個(gè)角落，涉及到方方面面。行政權(quán)從一般意義上講，政府行政部門和普通公民的接觸最頻繁，對(duì)公民基本生活的影響最大。因此，一個(gè)國(guó)家普通公民而言，對(duì)于公權(quán)力的印象，首先可能就是警察、罰單、稅收、征收、審批等等具體行政行為，這正是行政權(quán)的單方面性、主動(dòng)性、國(guó)家強(qiáng)制性的特征決定的。

二、人權(quán)保護(hù)在行政訴訟中的體現(xiàn)

摘要：行政法無(wú)論是在近代還是在現(xiàn)代，都強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制。傳統(tǒng)行政控權(quán)理論形成于資產(chǎn)階級(jí)上升時(shí)期，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。然而，傳統(tǒng)力量和現(xiàn)代社會(huì)要求之間的張力使傳統(tǒng)行政控權(quán)在保持其固有的理論根基的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)著蛻變，這種蛻變是適應(yīng)現(xiàn)時(shí)代的，在保持傳統(tǒng)之基本立場(chǎng)和框架的情況下，對(duì)其內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)內(nèi)容作面向現(xiàn)實(shí)的變更．“控權(quán)”在近代和現(xiàn)代的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式有所變化，近代，是單一的行政控權(quán)，而現(xiàn)代所強(qiáng)調(diào)的是一種綜合的行政控權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政控權(quán)行政權(quán)力公民權(quán)利行政關(guān)系

一、行政控權(quán)界說(shuō)

“行政”一詞的英文是Administraifo~,學(xué)者們對(duì)行政的解釋不一，有“目的實(shí)現(xiàn)說(shuō)”、“國(guó)家意志執(zhí)行說(shuō)”、“除外說(shuō)”等。行政首先表現(xiàn)為一種權(quán)力，或以權(quán)力為基礎(chǔ)，或以權(quán)力為背景，而現(xiàn)代法治、憲政所要求的根本點(diǎn)就是對(duì)權(quán)力本身進(jìn)行規(guī)制。本文認(rèn)為行政法意義上的行政專指國(guó)家行政主體對(duì)國(guó)家與公共事物的組織和管理活動(dòng)，它針對(duì)的對(duì)象不限于國(guó)家事物，還包括廣泛的公共事務(wù)，它實(shí)施的主體是國(guó)家行政主體，它運(yùn)用的手段是組織與管理。

“控權(quán)”是基于權(quán)力的擴(kuò)張性和侵害性的立場(chǎng)，主張對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制，以防止其濫用，但它并不排斥管理論中的“保權(quán)”。“控權(quán)”與“保權(quán)”是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，“真正的‘控權(quán)論’即在價(jià)值導(dǎo)向上倡導(dǎo)行政法的控權(quán)功能，又在實(shí)際上承認(rèn)行政法的管理功能”。同時(shí)“控制”與“限制”有所不同，“限”具有“阻隔”、“指定范圍、限度”、“限定”的意思?！翱亍本哂小榜{馭、支配”的意思。。限制是消極的，控制是積極的。“限權(quán)”是指對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行消極限制，盡可能少授予行政權(quán)力，即限制行政權(quán)力的范圍，是近代以來(lái)自由主義時(shí)期行政法特點(diǎn)。總之，這里的控權(quán)指“行政法基于法律的立場(chǎng)為了保障人民權(quán)利而積極駕馭、支配行政權(quán)力，它是對(duì)行政法功能的一種高度概括，也是對(duì)行政法自由、民主價(jià)值的一種定位。

二、行政權(quán)力為什么需要控制

一、問(wèn)題的提出

相對(duì)于其他法律部門而言，行政法是最缺乏理論根基的。川行政法所以會(huì)出現(xiàn)這種理論基礎(chǔ)薄弱、邏輯建構(gòu)困難的原因，除了行政法在法律體系中的特殊地位、與憲法制度的密切關(guān)系以及受到各國(guó)經(jīng)濟(jì)政治條件，特別是各國(guó)政治體制建構(gòu)的影響和制約外，還受到兩個(gè)因素的制約:一是總體來(lái)說(shuō)，行政法的歷史相對(duì)較短，與民商法、刑法和訴訟法相比，缺乏永久歷史文化傳統(tǒng)的淵源;二是行政法所調(diào)整的國(guó)家行政權(quán)力關(guān)系的復(fù)雜性和敏感性。

但是，任何一個(gè)法律部門和法學(xué)體系都必須有深厚而堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和科學(xué)的理論邏輯的建構(gòu)，否則這個(gè)法律部門的存在就缺乏合理性基礎(chǔ)，這一法學(xué)理論體系就不能稱之為現(xiàn)代科學(xué)。而科學(xué)理論的建立以核心范疇的形成及其科學(xué)界定為標(biāo)志，一個(gè)法律部門的合理運(yùn)作以核心理論范疇及其所界定的價(jià)值指向?yàn)檎{(diào)整目標(biāo)。

行政法的核心范疇或核心命題是國(guó)家行政，它是關(guān)于國(guó)家行政的法律制度。但行政是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)文化和政治文化現(xiàn)象，其焦點(diǎn)是行政權(quán)力。第一，行政之特殊性在于它是與國(guó)家權(quán)力緊密聯(lián)系的，它是一種特殊的國(guó)家權(quán)力，沒有國(guó)家權(quán)力就沒有行政。第二，權(quán)力在國(guó)家行政的運(yùn)作過(guò)程中處于核心的地位。行政機(jī)關(guān)指的是國(guó)家建構(gòu)起來(lái)的行使國(guó)家行政權(quán)力的機(jī)關(guān);行政功能是行政權(quán)力發(fā)揮管理社會(huì)、監(jiān)督社會(huì)的作用和影響;行政過(guò)程乃是行政權(quán)力運(yùn)作和發(fā)揮功能的過(guò)程。權(quán)力滲透于、貫穿于行政的全過(guò)程。第三，行政法所以作為一個(gè)特殊的法律部門，在法律關(guān)系上呈現(xiàn)出不同于其他法律關(guān)系的特殊性也在于權(quán)力的特殊品性。

行政權(quán)力的作用對(duì)象是市民社會(huì)中的私人，即公民、法人和其他社會(huì)組織。行政權(quán)力與私主體權(quán)利的關(guān)系是行政法關(guān)注的基本關(guān)系。行政機(jī)關(guān)的重要職責(zé)就是既要切實(shí)保障私權(quán)利的合法行使和實(shí)現(xiàn)，為私權(quán)利服務(wù)，又要防止、控制和禁止私權(quán)利的濫用和主觀隨意性，以維護(hù)公共利益不受私權(quán)利的非法侵害。因之，行政法得以存在的社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)乃是私權(quán)利與行政權(quán)力之間的矛盾和沖突關(guān)系。它的重要使命就在于協(xié)調(diào)和整合私權(quán)利與行政權(quán)力之間的關(guān)系。既使國(guó)家行政權(quán)力能合理、合法、高效地順利行使，又使行政權(quán)不至侵犯私權(quán)利的正當(dāng)、合法行使，為私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供必要的社會(huì)服務(wù)。

故而，我們認(rèn)為，所謂行政法的基礎(chǔ)理論，或行政法的理論邏輯應(yīng)當(dāng)圍繞著私權(quán)利與行政權(quán)力之間的相互關(guān)系及其整合模式來(lái)展開，以確定行政法在處理這一對(duì)相互矛盾的關(guān)系時(shí)的基本價(jià)值指向。