[摘要]行政法邏輯起點(diǎn)是行政法科學(xué)理論大廈的基石，如果作為行政法理論的邏輯起點(diǎn)的基本概念根據(jù)不足，整個(gè)行政法理論大廈就會(huì)倒塌。區(qū)分行政法邏輯起點(diǎn)、研究起點(diǎn)、理論基礎(chǔ)、憲政理念以及基礎(chǔ)理論是界定行政法邏輯起點(diǎn)的前提，探討行政法邏輯起點(diǎn)應(yīng)具備的條件則為界定邏輯起點(diǎn)提供了標(biāo)準(zhǔn)，而行政權(quán)所體現(xiàn)的所有特征完全勝任行政法邏輯起點(diǎn)的重任，因此，行政權(quán)是行政法邏輯起點(diǎn)的科學(xué)界定。

[關(guān)鍵詞]行政權(quán)行政法邏輯起點(diǎn)科學(xué)界定

Executivepower:Scientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw

[Summary]Logicstartingpointofadministrativelawisafoundationstoneinthescientifictheorymansionofanadministrativelaw,Ifaccountforthebasicconceptionoflogicstartingpointofadministrativelawisinsufficient,thetheorymansionofthewholeadministrativelawwillcollapse.Itisprerequisitesofdefiningthelogicstartingpointofadministrativelawtodistinguishthelogicstartingpointofadministrativelaw,researchstartingpoint,theoreticalfoundation,ideaofconstitutionalgovernmentandbasictheory,andProbingintothelogicstartingpointofadministrativelawwillofferthestandardfordefiningthelogicstartingpoint,andallcharacteristicsthattheexecutivepowerreflectsaretotallycompetentattheimportanttaskofthelogicstartingpointofadministrativelaw,therefore,itisexecutivepowerthatcandefinedasthescientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw.

[Keyword]ExecutivepowerLogicstartingpointofadministrativelawScientificdefinition

學(xué)科的邏輯起點(diǎn)，或者稱為學(xué)科的開端、學(xué)科的出發(fā)點(diǎn)，是我們進(jìn)行研究中必須關(guān)注的問(wèn)題，是決定該學(xué)科理論體系的研究起點(diǎn)，同時(shí)也是區(qū)別于不同理論體系的標(biāo)準(zhǔn)。[1]選擇科學(xué)合理的邏輯起點(diǎn)，也是構(gòu)建科學(xué)理論體系的重要方法論原則。行政法邏輯起點(diǎn)是行政法科學(xué)理論大廈的基石，關(guān)系到行政法基礎(chǔ)理論以及整個(gè)行政法理論體系的科學(xué)性、嚴(yán)密性。如果作為行政法理論的邏輯起點(diǎn)的基本概念根據(jù)不足，行政法的根基必然不牢固，一旦這種概念被推翻，整個(gè)行政法理論大廈就會(huì)倒塌。由于我國(guó)的行政法理論研究尚處于完善階段，特別是構(gòu)建立足于中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府目標(biāo)的行政法理論體系正處于艱難復(fù)雜的攻堅(jiān)階段，所以，對(duì)此問(wèn)題的研究還沒有得到應(yīng)有的重視和足夠的理解，但這一問(wèn)題急需解決，否則就會(huì)影響到行政法學(xué)研究的深入乃至法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文擬就此問(wèn)題展開探討，以期有助于行政法基礎(chǔ)理論問(wèn)題的深入研究。

1氣象行政權(quán)力的涵義

布萊克在《Black’sLawDictionary》一書中認(rèn)為：“行政權(quán)（Executivepower）即執(zhí)行法律的權(quán)力，它是總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦憲法第二條的規(guī)定而享有的廣泛的權(quán)力；它與制定法律及對(duì)法律糾紛進(jìn)行裁決的權(quán)力相區(qū)別?！蔽覈?guó)法學(xué)界一般認(rèn)為，行政權(quán)是“由國(guó)家憲法、法律賦予的國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的組成部分?！备鶕?jù)以上的定義，我們可以理解氣象行政權(quán)力是在《氣象法》的構(gòu)架下及其相關(guān)的氣象法規(guī)規(guī)章所賦予的氣象部門管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，它的主要分類是：（1）氣象預(yù)報(bào)管理權(quán)力。如《氣象法》第二十二條：國(guó)家對(duì)公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)實(shí)行統(tǒng)一制度。各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)向社會(huì)公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)，并根據(jù)天氣變化情況及時(shí)補(bǔ)充或者訂正。其他任何組織或者個(gè)人不得向社會(huì)公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)。（2）防雷減災(zāi)管理權(quán)力。如《氣象法》第三十一條。各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)雷電災(zāi)害防御工作的組織管理，并會(huì)同有關(guān)部門指導(dǎo)對(duì)可能遭受雷擊的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施安裝的雷電災(zāi)害防護(hù)裝置的檢測(cè)工作。（3）施放氣球管理權(quán)力。如《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定（令第412號(hào)）》第376項(xiàng)項(xiàng)目名稱：升放無(wú)人駕駛自由氣球、系留氣球單位資質(zhì)認(rèn)定；項(xiàng)目實(shí)施機(jī)關(guān)：省、自治區(qū)、直轄市及地（市）氣象主管機(jī)構(gòu)；《施放氣球管理辦法》（中國(guó)氣象局令第9號(hào)）（4）人工影響天氣管理權(quán)力。如《氣象法》第三十條國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)全國(guó)人工影響天氣工作的管理和指導(dǎo)。地方各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定人工影響天氣作業(yè)方案，并在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，管理、指導(dǎo)和組織實(shí)施人工影響天氣作業(yè)。（5）氣象探測(cè)環(huán)境管理權(quán)力。如《氣象法》第二十一條：新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)避免危害氣象探測(cè)環(huán)境；確實(shí)無(wú)法避免的，屬于國(guó)家基準(zhǔn)氣候站、基本氣象站的探測(cè)環(huán)境，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先征得國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)的同意，屬于其他氣象臺(tái)站的探測(cè)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)事先征得省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機(jī)構(gòu)的同意，并采取相應(yīng)的措施后，方可建設(shè)。

2氣象行政權(quán)力擴(kuò)張形式

行政權(quán)力隨著社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由弱小到強(qiáng)大的演化歷程，行政權(quán)力的這種不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，是其最為典型的外部特征之一。行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三者之間的傳統(tǒng)界限已被打破，行政機(jī)關(guān)不僅擴(kuò)大了自己傳統(tǒng)的權(quán)力陣地，還逐漸享有過(guò)去所難以想象的行政立法權(quán)、行政司法權(quán)，其權(quán)力行使的手段和方式也更加復(fù)雜多樣。和立法權(quán)、司法權(quán)相比，今天的行政權(quán)力已變得前所未有的強(qiáng)大。

氣象行政權(quán)力作為國(guó)家事業(yè)單位行使管理社會(huì)的行政權(quán)力，同樣具有行政、立法、司法的特征，氣象行政權(quán)力擴(kuò)張主要有如下幾種形式：

2.1氣象行政立法權(quán)的擴(kuò)張

摘要：行政主體在新農(nóng)村建設(shè)中的地位和作用至關(guān)重要。要想充分發(fā)揮行政主體在新農(nóng)村建設(shè)中的作用，應(yīng)堅(jiān)持依法行政，摒棄違法行政；由倚重權(quán)力行政方式轉(zhuǎn)向側(cè)重非權(quán)力行政方式；由偏好干預(yù)行政轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)多元式給付行政。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；依法行政；非權(quán)力行政；給付行政

中國(guó)的"三農(nóng)"問(wèn)題已經(jīng)阻礙了國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程，成為和諧社會(huì)建設(shè)中的不和諧音符。為解決"三農(nóng)"問(wèn)題，中國(guó)政府作出了不懈努力。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（始于1978年），到農(nóng)村稅費(fèi)改革（始于2003年），再到新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)（始于2006年），無(wú)不顯示出行政主體或行政權(quán)在解決"三農(nóng)"問(wèn)題時(shí)的巨大作用。一定程度上可以說(shuō)，行政主體或行政權(quán)的作用方式直接影響新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，考察行政權(quán)已經(jīng)發(fā)生的、正在進(jìn)行的和即將展開的變化，展示行政權(quán)的變化軌跡，預(yù)測(cè)行政權(quán)從實(shí)然到應(yīng)然的發(fā)展趨勢(shì)，有助于準(zhǔn)確把握行政主體在新農(nóng)村建設(shè)中的地位和作用，最大限度地促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、行政合法性檢討：由違法行政到依法行政

行政權(quán)是否依法行使，主要受制于四種因素：立法的完善與否、司法的監(jiān)督效果、行政執(zhí)法主體的自身狀況以及行政相對(duì)方的實(shí)力。撇開司法監(jiān)督效果，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分野改變了其他三種因素的作用力。在農(nóng)村，違法行政遠(yuǎn)比在城市經(jīng)常而普遍。

首先，涉農(nóng)立法的缺陷與不足"庇護(hù)"了農(nóng)村違法行政現(xiàn)象。我國(guó)行政法起步較晚，盡管每年立法數(shù)量可觀法律修改頻繁，但現(xiàn)有立法仍無(wú)法應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)之需。于是替代立法的行政規(guī)范性文件大量出現(xiàn)，而相對(duì)于高級(jí)別的行政規(guī)范性文件而言，縣、鄉(xiāng)政府的規(guī)范性文件的科學(xué)性和合法性大打折扣。即使高級(jí)別的規(guī)范性文件，也可能在涉及農(nóng)村的立法方面存在缺陷。這都為行政權(quán)在農(nóng)村的違法行使埋了伏筆、留了余地。如《中華人民共和國(guó)人民警察法》第二十一條規(guī)定："人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對(duì)公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。"該條中的"立即"、"及時(shí)"是不確定概念，各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)進(jìn)行了細(xì)化。如江西省公安廳2000年7月頒布的《江西省公安110報(bào)警服務(wù)工作規(guī)范》（試行）第十五條規(guī)定了處警人員的出警時(shí)限為"市區(qū)5分鐘，城郊10分鐘內(nèi)，農(nóng)村以最快速度到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。"此處"最快速度"給公安機(jī)關(guān)違法行政提供了合法的借口。

摘要

腐敗是當(dāng)今世界各國(guó)都十分關(guān)注的一個(gè)話題，而行政權(quán)力由于其自身具有缺乏監(jiān)督、缺乏制約等局限性特征，使得行政權(quán)力極易被濫用，從而侵害公民的合法權(quán)益，并造成社會(huì)的不穩(wěn)定。行政權(quán)腐敗表現(xiàn)為行政權(quán)力的濫用、行政權(quán)力的個(gè)人化和行政權(quán)力的不作為。由于行政主體是具有主觀能動(dòng)性的人，是行政權(quán)力的實(shí)際運(yùn)用者，容易受自身某種利益的驅(qū)使而濫用手中的權(quán)利，為已所用，這不但不利于公民合法權(quán)益的維護(hù)，也不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定，還不利于良好社會(huì)風(fēng)氣的形成及法律尊嚴(yán)的維護(hù)，更不利于我國(guó)法律體系的健全和完善。由于我國(guó)幾千年的文化傳統(tǒng)，行政權(quán)主體私欲的膨脹以及目前我國(guó)行政權(quán)力的行使缺乏必要的法律監(jiān)督和制約，再加之行政權(quán)力本身具有被腐敗的可能性，從而形成了我國(guó)行政權(quán)腐敗的主要原因。對(duì)行政權(quán)腐敗的表現(xiàn)形式及其危害進(jìn)行研究，對(duì)行政權(quán)腐敗的原因進(jìn)行分析，以及對(duì)行政權(quán)腐敗法律制約的研究，具有極大的理論意義和實(shí)踐意義，有利于我國(guó)法治社會(huì)的完善。在我國(guó)具體國(guó)情與國(guó)外經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)研究分析，最終得出尋求行政權(quán)制約的最有效、最權(quán)威、最持久的途徑是行政權(quán)的法律制約。

關(guān)鍵詞：腐敗行政權(quán)腐敗法律制約

前言

腐敗是當(dāng)今世界各國(guó)都十分關(guān)注的一個(gè)話題，在我國(guó)也不例外。反腐倡廉一直是我國(guó)黨和政府、各界學(xué)者以及全國(guó)人民共同關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。腐敗作為一種外部表現(xiàn)形式，作為一種現(xiàn)象，它的背后總是權(quán)力的腐敗，離不開權(quán)力的運(yùn)作，總是同一定的公共權(quán)力密切相關(guān)?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中所出現(xiàn)的權(quán)力腐敗多集中在行政權(quán)的腐敗，而在權(quán)力體系中，行政權(quán)力是行政機(jī)關(guān)管理內(nèi)政、外交的權(quán)力，即各級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律的授權(quán)，在法律規(guī)定的程序和方式管理國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)行政事務(wù)的管理權(quán)力，在現(xiàn)代社會(huì)中，行政權(quán)無(wú)處不在，無(wú)處不有，越來(lái)越多地介入社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，在社會(huì)生活中，與普通老百姓關(guān)系最為密切。由于行政權(quán)自身所具有的缺乏監(jiān)督、缺乏制約等局限性，使得行政權(quán)力極易被濫用，形成腐敗，從而侵害公民的合法權(quán)益，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。鑒于這種情況，我國(guó)黨和政府積極進(jìn)行制度改革，采取了一系列措施，各界學(xué)者也從道德、文化、法律等各個(gè)方面對(duì)權(quán)力的腐敗進(jìn)行了理論分析，世界各國(guó)也相應(yīng)出臺(tái)了有許多解決腐敗問(wèn)題的有效措施。通過(guò)對(duì)以上各方的研究證明，我認(rèn)為尋求行政權(quán)力的法律制約是最有效、最權(quán)威、最持久的模式。對(duì)行政權(quán)的法律制約可以起到對(duì)行政權(quán)腐敗預(yù)防和打擊的雙重作用，也可以健全和完善我國(guó)的法律體系，徹底肅清我國(guó)幾千年封建社會(huì)所殘留下來(lái)“人治”的思想，進(jìn)一步完善我國(guó)的法治社會(huì)。

一、行政權(quán)腐敗的概念、形式及危害

[摘要]行政法邏輯起點(diǎn)是行政法科學(xué)理論大廈的基石，如果作為行政法理論的邏輯起點(diǎn)的基本概念根據(jù)不足，整個(gè)行政法理論大廈就會(huì)倒塌。區(qū)分行政法邏輯起點(diǎn)、研究起點(diǎn)、理論基礎(chǔ)、憲政理念以及基礎(chǔ)理論是界定行政法邏輯起點(diǎn)的前提，探討行政法邏輯起點(diǎn)應(yīng)具備的條件則為界定邏輯起點(diǎn)提供了標(biāo)準(zhǔn)，而行政權(quán)所體現(xiàn)的所有特征完全勝任行政法邏輯起點(diǎn)的重任，因此，行政權(quán)是行政法邏輯起點(diǎn)的科學(xué)界定。

[關(guān)鍵詞]行政權(quán)行政法邏輯起點(diǎn)科學(xué)界定

Executivepower：Scientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw

[Summary]Logicstartingpointofadministrativelawisafoundationstoneinthescientifictheorymansionofanadministrativelaw,Ifaccountforthebasicconceptionoflogicstartingpointofadministrativelawisinsufficient,thetheorymansionofthewholeadministrativelawwillcollapse.Itisprerequisitesofdefiningthelogicstartingpointofadministrativelawtodistinguishthelogicstartingpointofadministrativelaw,researchstartingpoint,theoreticalfoundation,ideaofconstitutionalgovernmentandbasictheory,andProbingintothelogicstartingpointofadministrativelawwillofferthestandardfordefiningthelogicstartingpoint,andallcharacteristicsthattheexecutivepowerreflectsaretotallycompetentattheimportanttaskofthelogicstartingpointofadministrativelaw,therefore,itisexecutivepowerthatcandefinedasthescientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw.

[Keyword]ExecutivepowerLogicstartingpointofadministrativelawScientificdefinition

學(xué)科的邏輯起點(diǎn)，或者稱為學(xué)科的開端、學(xué)科的出發(fā)點(diǎn)，是我們進(jìn)行研究中必須關(guān)注的問(wèn)題，是決定該學(xué)科理論體系的研究起點(diǎn)，同時(shí)也是區(qū)別于不同理論體系的標(biāo)準(zhǔn)。[1]選擇科學(xué)合理的邏輯起點(diǎn)，也是構(gòu)建科學(xué)理論體系的重要方法論原則。行政法邏輯起點(diǎn)是行政法科學(xué)理論大廈的基石，關(guān)系到行政法基礎(chǔ)理論以及整個(gè)行政法理論體系的科學(xué)性、嚴(yán)密性。如果作為行政法理論的邏輯起點(diǎn)的基本概念根據(jù)不足，行政法的根基必然不牢固，一旦這種概念被推翻，整個(gè)行政法理論大廈就會(huì)倒塌。由于我國(guó)的行政法理論研究尚處于完善階段，特別是構(gòu)建立足于中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府目標(biāo)的行政法理論體系正處于艱難復(fù)雜的攻堅(jiān)階段，所以，對(duì)此問(wèn)題的研究還沒有得到應(yīng)有的重視和足夠的理解，但這一問(wèn)題急需解決，否則就會(huì)影響到行政法學(xué)研究的深入乃至法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文擬就此問(wèn)題展開探討，以期有助于行政法基礎(chǔ)理論問(wèn)題的深入研究。

不久前廣東東莞市政府剛剛完成對(duì)全市鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政規(guī)模浩大的審計(jì)工作，審計(jì)報(bào)告已經(jīng)上報(bào)上級(jí)政府。東莞4個(gè)地方性文件也同時(shí)出臺(tái)，內(nèi)容全部指向鎮(zhèn)級(jí)資產(chǎn)監(jiān)管漏洞。此次東莞收緊鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政監(jiān)管的背景是，今年11月，前東莞塘廈鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)李為民挪用公款，被判處有期徒刑20年，轟動(dòng)一時(shí)的“東莞第一貪案”宣告審結(jié)。

針對(duì)東莞市的這種財(cái)政狀況，廣東省采取的措施是，從9月中旬起，東莞市由紀(jì)委牽頭，聯(lián)合財(cái)政局、審計(jì)局等，對(duì)其下轄的32個(gè)鎮(zhèn)財(cái)政資金進(jìn)行了內(nèi)部審計(jì)檢查。據(jù)透露，東莞市到目前為止，已經(jīng)徹查32鎮(zhèn)的財(cái)政資金達(dá)上千億元之巨。內(nèi)部審計(jì)工作固然重要，但是內(nèi)部審計(jì)并非解決問(wèn)題的根本，內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部監(jiān)管都會(huì)出現(xiàn)漏洞。財(cái)政資產(chǎn)光靠?jī)?nèi)部監(jiān)管或行政監(jiān)管恐怕是不行的，一定要跳出內(nèi)部監(jiān)管的制度陷阱。

擺在我們面前的是，在中西部地區(qū)部分貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)都出現(xiàn)大量財(cái)政赤字的同時(shí)，東莞卻出現(xiàn)了大量財(cái)政結(jié)余而且財(cái)政資金被大量挪用的現(xiàn)象。其實(shí)，無(wú)論是中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政赤字，還是東莞地區(qū)的鎮(zhèn)級(jí)資產(chǎn)黑洞，本質(zhì)上都反映了一個(gè)問(wèn)題：即現(xiàn)行財(cái)政權(quán)與行政權(quán)合一條件下的財(cái)政監(jiān)管體制弊端。我相信，如果中國(guó)的財(cái)政監(jiān)管體制不實(shí)現(xiàn)真正的財(cái)政權(quán)與行政權(quán)分離，那么，中國(guó)其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)將出現(xiàn)更多的李為民，即使是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金再充裕，也不夠填補(bǔ)這些行政兼財(cái)政一把手的欲壑。

據(jù)透露，廣東省省長(zhǎng)黃華華在今年的《政府工作報(bào)告》中稱，廣東將鼓勵(lì)部分地區(qū)實(shí)行“鎮(zhèn)財(cái)縣管鎮(zhèn)用”的措施。實(shí)際上，這一措施仍然具有相當(dāng)?shù)哪：院筒豢尚行?。?zhèn)財(cái)當(dāng)然是不能鎮(zhèn)管的，而必須由上一級(jí)監(jiān)督管理。也就是說(shuō)，本級(jí)財(cái)政資金只能由上級(jí)管理。但是，這并不能說(shuō)明任何問(wèn)題。最根本的問(wèn)題，一是本級(jí)財(cái)政到底應(yīng)該由上級(jí)的哪一個(gè)部門管理，二是本級(jí)財(cái)政權(quán)與行政權(quán)是否能實(shí)現(xiàn)真正的分離。如果說(shuō)本級(jí)財(cái)政仍然由上級(jí)政府部門而非財(cái)政部門和人大管理，那么，資金漏洞仍然不可避免；如果說(shuō)即使是本級(jí)財(cái)政由上級(jí)財(cái)政部門監(jiān)管，而本級(jí)的財(cái)政權(quán)與行政權(quán)不分家，那么，財(cái)政監(jiān)管仍然會(huì)有漏洞。因此，財(cái)政監(jiān)管并不是本級(jí)管理或上級(jí)管理的問(wèn)題，而是權(quán)力分配的問(wèn)題。如果財(cái)政權(quán)與行政權(quán)不分離，那么任何監(jiān)管模式都將失去效用。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)與行政權(quán)的分離，并不是說(shuō)就一定能監(jiān)管住財(cái)政資金的漏洞，這僅僅是根本前提。也就是說(shuō)，只有在這個(gè)根本前提之下，才可能談得上財(cái)政資金監(jiān)管問(wèn)題的根本性解決。那么，在解決了財(cái)政權(quán)與行政權(quán)的分離之后，同樣可能出現(xiàn)的另一個(gè)問(wèn)題就是，關(guān)于同級(jí)財(cái)政，到底是行政部門的權(quán)力大于財(cái)政部門呢，還是財(cái)政部門的權(quán)力大于行政部門？或者說(shuō)，在財(cái)政權(quán)上，到底是財(cái)政一把手大于財(cái)政一把手，還是財(cái)政一把手大于行政一把手？答案當(dāng)然是后者。也就是說(shuō)，只有財(cái)政部門才具有支配權(quán)，人大具有審批權(quán)，行政部門只有財(cái)政申請(qǐng)權(quán)而無(wú)財(cái)政支配權(quán)，無(wú)權(quán)干涉財(cái)政部門的財(cái)政事務(wù)。本級(jí)財(cái)政部門只接受上級(jí)財(cái)政部門、同級(jí)審計(jì)部門及同級(jí)人大的監(jiān)督、管理，而不接受本級(jí)行政部門的管理。這樣，就既保證了財(cái)政權(quán)的獨(dú)立，也保證了財(cái)政監(jiān)管的獨(dú)立和到位。

中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制一般是由同級(jí)政府部門提交財(cái)政預(yù)算，再報(bào)本級(jí)財(cái)政部門審核，之后再交上級(jí)政府部門審批。這恰恰就是導(dǎo)致財(cái)政資金失控的癥結(jié)所在；真正的模式應(yīng)該是，本級(jí)財(cái)政應(yīng)該由本級(jí)財(cái)政部門作出預(yù)算，經(jīng)本級(jí)政府審核，然后再報(bào)本級(jí)人大審批，而不是直接報(bào)上級(jí)政府部門審批，也不是直接由本級(jí)政府部門提出預(yù)算。當(dāng)然，中國(guó)的實(shí)際情況往往連前者都沒有做到。一般是由本級(jí)政府部門直接提出預(yù)算，然后僅僅是交本級(jí)財(cái)政部門走一下程序而已，實(shí)際的財(cái)政權(quán)并非由財(cái)政部門所支配，而是交由政府部門一把手支配，這樣，就導(dǎo)致了財(cái)政權(quán)與行政權(quán)的合二為一，或者成了行政權(quán)統(tǒng)轄財(cái)政權(quán)，直接導(dǎo)致了財(cái)政事前監(jiān)管真空的出現(xiàn)。由于事前的分權(quán)不合理、不到位，導(dǎo)致事后監(jiān)管的無(wú)效性，再加上財(cái)政監(jiān)管體制本身的漏洞與缺位，更使得縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政資金漏洞頻發(fā)。尤其是在廣東、深圳、福建、浙江這樣的沿海省市，由于民辦企業(yè)、村辦企業(yè)及外資企業(yè)的大量存在，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村幾乎都有自己的鎮(zhèn)辦企業(yè)、村辦企業(yè)，而這些企業(yè)要么其上繳利潤(rùn)幾乎全部被政府部門把持，要么這些企業(yè)全權(quán)由政府部門一把手掌握，也就是出現(xiàn)了政企不分現(xiàn)象，即往往縣、鄉(xiāng)、村的一把手就是這些企業(yè)的一把手或大股東，這種人事安排體制其實(shí)就是財(cái)政權(quán)與行政權(quán)、企業(yè)控制權(quán)的合一，而這種合一直接形成了內(nèi)部監(jiān)管體制，內(nèi)部監(jiān)管勢(shì)必是不會(huì)成功的。多年來(lái)的國(guó)企改革已經(jīng)告訴我們，mbo或“內(nèi)部人監(jiān)管”恰恰就是導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)大量流失的主要原因。而這一點(diǎn)，盡管現(xiàn)在在國(guó)企內(nèi)部已經(jīng)得到了足夠的重視，然而在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)財(cái)政監(jiān)管中卻被忽視了。

本文作者：丁偉峰王丹工作單位：通化師范學(xué)院

（一）行政權(quán)公共性的價(jià)值判斷行政主體不是道德的產(chǎn)物，行政主體的存在與享有和行使行政權(quán)有著非常復(fù)雜的原因。按照社會(huì)契約論的說(shuō)法，在國(guó)家產(chǎn)生之前的人類處于自然狀態(tài)之下，每個(gè)人都享有上天賦予的權(quán)利，自由運(yùn)用自己的權(quán)利必將導(dǎo)致不同權(quán)利主體之間的權(quán)利沖突。因此，人們通過(guò)協(xié)商、談判，建立國(guó)家。政府或者說(shuō)國(guó)家正是調(diào)和社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序的產(chǎn)物。正如恩格斯所說(shuō)，“國(guó)家是表示：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面、這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量，就是國(guó)家。”[1]這就是說(shuō)，國(guó)家是人類理性的結(jié)果，人類有感于自身內(nèi)在的需要，“讓渡”自己部分權(quán)利而形成公共權(quán)力，通過(guò)該公共權(quán)力來(lái)保護(hù)公共利益，促進(jìn)個(gè)人的自由與發(fā)展。由此可見，國(guó)家的權(quán)力來(lái)源于人民以契約方式為基礎(chǔ)的讓渡，所以，公共權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)為全體人民的公共利益服務(wù)，以體現(xiàn)其公共性。公共權(quán)力的根本屬性就是公共性。行政權(quán)作為國(guó)家公共權(quán)力的組成部分，與立法權(quán)、司法權(quán)一樣，行政權(quán)的本質(zhì)屬性亦應(yīng)該是公共性,公共性是行政權(quán)產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)。因此，行政主體依法所具有的行政權(quán)只能為了維護(hù)公共利益而行使，才符合當(dāng)初授予該行政權(quán)的目的，才能獲得行政相對(duì)人的認(rèn)同。（二）行政權(quán)公共性的異化正如孟德斯鳩所說(shuō)，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵2]行政權(quán)運(yùn)行中極有可能會(huì)與人們的初始目的背道而馳，即行政權(quán)可能會(huì)侵犯公共利益和行政相對(duì)人的合法權(quán)益，即行政權(quán)具有“向善”的可能，也有“向惡”的可能。因?yàn)?，行政主體必須把行政權(quán)分解到不同職位的國(guó)家公職人員身上，由具體的人來(lái)行使行政權(quán)。這樣一來(lái)，行政主體的行為不可避免地體現(xiàn)了人性的特點(diǎn)，正如聯(lián)邦黨人代表麥迪遜所持的看法，政府是人性的最大反映。如果人們都是天使，根本不需要政府；如果人們都由天使統(tǒng)治，也不需要對(duì)政府進(jìn)行外在的和內(nèi)在的控制。事實(shí)上，我們建構(gòu)的政府是“人統(tǒng)治人”的政府。因此，人性必將會(huì)反映在政府的行政過(guò)程中。國(guó)家公職人員具有了雙重身份：一方面是代表國(guó)家履行公務(wù)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益；另一方面是作為有著獨(dú)立利益的個(gè)體公民存在。國(guó)家公職人員這種雙重身份使他們常常生活在公共利益與個(gè)人私利的夾縫之中，一旦國(guó)家法律規(guī)范的監(jiān)督出現(xiàn)“漏洞”，國(guó)家公職人員就可能難以抵制“利益”的誘惑，而運(yùn)用手中具有擴(kuò)張性的權(quán)力來(lái)謀取一己之私利，進(jìn)而導(dǎo)致行政權(quán)公共性的“異化”。毫無(wú)疑問(wèn)，行政權(quán)的良好設(shè)計(jì)與運(yùn)行使社會(huì)安定成為可能，使經(jīng)濟(jì)壯大變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，使個(gè)人權(quán)益得以維護(hù)。然而，行政權(quán)運(yùn)行不合法是始終困擾人類的一個(gè)難題。人類選擇了行政權(quán)，可歷史又開玩笑似地使選擇了行政權(quán)的人類苦苦掙扎于行政權(quán)的高壓狀態(tài)之下。目前，我們不知道除了行政權(quán)，是否會(huì)有一種更值得信賴、更值得信任的力量來(lái)滿足人類發(fā)展的需要。歷史不允許假設(shè)，在我們無(wú)法做出其他更佳選擇時(shí)，我們惟有一方面尊重信賴行政權(quán)，另一方面對(duì)其始終持戒備之心。所以說(shuō)，如果為了保障行政主體在享有與運(yùn)用行政權(quán)的同時(shí)，行政權(quán)公共性不被異化，我們有必要從不同的角度來(lái)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范。其中，從行政主體自身約束機(jī)制建構(gòu)為邏輯起點(diǎn)的行政自制就是一種新的控權(quán)理論。

（一）行政自制是行政權(quán)公共性的必然選擇“行政主體是指行政法律關(guān)系中與行政相對(duì)人互有權(quán)利義務(wù)關(guān)系的另一方當(dāng)事人，是以其行政法上的權(quán)利能力和行為能力而獨(dú)立行使行政權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的主體?！盵3]由此可見，行政主體在行政行為過(guò)程中具有獨(dú)立的意思表示，并且獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，即行政主體是職責(zé)與職權(quán)的統(tǒng)一體。從行政主體定義的角度來(lái)看，行政自制是行政主體自發(fā)地對(duì)其所實(shí)施的行政行為進(jìn)行的自我控制，盡可能地使行政權(quán)規(guī)范地運(yùn)行，并符合行政權(quán)公共性的要求。行政自制是行政主體權(quán)責(zé)一致原則的客觀要求。那么，我們可能會(huì)產(chǎn)生質(zhì)疑，行政主體是在什么動(dòng)力的驅(qū)動(dòng)下去自發(fā)約束自己？行政主體真的能夠不被利益所“俘獲”嗎？帶著這些疑問(wèn)，我們從行政權(quán)公共性視角來(lái)進(jìn)行分析。眾所周知，行政權(quán)是行政主體存在的前提條件，沒有行政權(quán)就不會(huì)有行政主體的存在。為了確保其合法性地位，行政主體必然會(huì)努力實(shí)現(xiàn)和維護(hù)行政權(quán)的公共性，即通過(guò)自身約束機(jī)制的構(gòu)建來(lái)規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行。這就是說(shuō)，行政主體具有內(nèi)在動(dòng)力去實(shí)施自我約束，努力避免被特殊利益所“俘獲”。因此，在行政主體與相對(duì)人之間存在一個(gè)紐帶，即行政權(quán)公共性。行政主體與相對(duì)人雙方都力圖確保行政權(quán)公共性：從行政主體方面來(lái)看，行政主體為了獲得行政相對(duì)人的認(rèn)同，維持與提高其合法性，確保行政權(quán)在法律規(guī)范的范圍內(nèi)運(yùn)行，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益；從行政相對(duì)人方面來(lái)看，行政相對(duì)人對(duì)行政主體的認(rèn)同主要是根據(jù)行政主體是否運(yùn)用行政權(quán)來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，是否在運(yùn)用行政權(quán)過(guò)程中侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。正如崔卓蘭教授所說(shuō)，“在民主政治制度下，行政權(quán)并非一種自發(fā)產(chǎn)生的權(quán)力，其源自人民的授予和委托，若任其恣意和率性，其必凌駕于人民頭上，成為專橫的統(tǒng)治工具，最終導(dǎo)致政府失去其代表人民的資格。”[4]由此可見，行政主體要想獲得合法性，就必須正確運(yùn)用行政權(quán)，得到相對(duì)人的認(rèn)同與支持。由此可以得出我們的結(jié)論，即行政自制是行政權(quán)公共性的必然選擇，行政權(quán)公共性是行政自制的原動(dòng)力。（二）行政權(quán)公共性視角下的行政自制在現(xiàn)代民主社會(huì)，行政權(quán)無(wú)論是名義上還是實(shí)質(zhì)上都來(lái)源于人民權(quán)利的讓渡。正是為了保證正常的社會(huì)生活秩序，人們才通過(guò)協(xié)商，讓渡出部分權(quán)利，從而形成為社會(huì)公眾服務(wù)的行政權(quán)。根據(jù)行政權(quán)的發(fā)展史可知，隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的變遷，公民對(duì)行政權(quán)的期望也經(jīng)歷著變化。行政主體為了獲得行政相對(duì)人的認(rèn)同，也在不斷調(diào)整行政任務(wù)的范圍。也正是在行政權(quán)的調(diào)適與不斷膨脹的過(guò)程中，行政權(quán)存在著異化的最大風(fēng)險(xiǎn)和可能，即行政權(quán)公共性的喪失。因此，行政自制可以說(shuō)是在規(guī)范行政權(quán)方面一個(gè)新的嘗試。“本文把行政自制定義為行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為，使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為，簡(jiǎn)單說(shuō)，就是行政主體對(duì)自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)等一系列下設(shè)機(jī)制?！盵5]由此可見，行政自制理論是建立在對(duì)行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系的新認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上的，改變傳統(tǒng)行政法片面強(qiáng)調(diào)行政權(quán)“惡”基礎(chǔ)上的控權(quán)思想，是對(duì)行政權(quán)“善”的可能性的肯定，是在服務(wù)行政、積極行政背景下，對(duì)如何規(guī)范行政權(quán)這一現(xiàn)實(shí)的法律問(wèn)題所做出的回應(yīng)。對(duì)于行政權(quán)善惡的不同認(rèn)識(shí)，將會(huì)導(dǎo)致在規(guī)范行政權(quán)體系構(gòu)建方面出現(xiàn)不同的路徑選擇。行政權(quán)具有向“善”可能性的假設(shè)，將會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)行政權(quán)的控制方式由外部他律轉(zhuǎn)向內(nèi)部自律的研究，即行政自制。尤其是在當(dāng)前情況下，隨著憲政民主和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善，公民意識(shí)與平等觀念日益提高，人們對(duì)政府與公民關(guān)系有了更深刻地認(rèn)識(shí)。“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”就是對(duì)政府與公民關(guān)系的經(jīng)典概括。所以，行政主體與行政相對(duì)人之間存在一致的方面，并且能夠成為二者關(guān)系的主旋律。

（一）積極推動(dòng)行政相對(duì)人參與行政過(guò)程隨著現(xiàn)代社會(huì)民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政權(quán)運(yùn)用過(guò)程不僅僅是行政主體單方面行為過(guò)程，更需要行政相對(duì)人的合作，尤其是在公共服務(wù)領(lǐng)域。根據(jù)合法性理論，現(xiàn)代民主社會(huì)的行政過(guò)程應(yīng)該是趨向于行政主體與行政相對(duì)人互動(dòng)過(guò)程，行政過(guò)程就是人人參與的過(guò)程。行政相對(duì)人參與意味著行政相對(duì)人與行政主體的協(xié)商、合作，意味著行政權(quán)運(yùn)用過(guò)程就是在充分溝通、對(duì)話的基礎(chǔ)上形成共識(shí)的過(guò)程。行政相對(duì)人參與要發(fā)揮其真正作用，必須落實(shí)到一定的具體制度中來(lái)，離開完善的具體制度，行政相對(duì)人參與將淪為空洞口號(hào)。完善與行政相對(duì)人參與密切相關(guān)的制度，主要有行政聽證制度、行政信息公開制度、征詢意見制度等。通過(guò)一系列的具體制度設(shè)計(jì)，確保行政相對(duì)人參與行政過(guò)程并且真正地表達(dá)了自己的利益訴求。只有這樣，才能強(qiáng)化行政相對(duì)人對(duì)行政行為的認(rèn)同感，確保行政權(quán)的運(yùn)用是為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。（二）科學(xué)、合理地界定政府職能，建構(gòu)內(nèi)部分權(quán)機(jī)制毫無(wú)疑問(wèn)，現(xiàn)代政府同時(shí)集中了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)三種性質(zhì)權(quán)力，并且成為世界各國(guó)行政權(quán)發(fā)展的共同趨勢(shì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)共同要求?？墒牵@種行政權(quán)集中了三種性質(zhì)權(quán)力于一身，嚴(yán)格來(lái)講是違反了三權(quán)分立精神，增大了行政專制局面出現(xiàn)的可能性。美國(guó)針對(duì)行政權(quán)“一權(quán)獨(dú)大”局面，允許整個(gè)機(jī)構(gòu)集中權(quán)力，但要求機(jī)構(gòu)的職能分配服從和分權(quán)類似的分離原則，即采取職能分離原則。根據(jù)孟德斯鳩關(guān)于分權(quán)制衡理論的經(jīng)典邏輯，如果三種不同性質(zhì)的權(quán)力發(fā)生重合，也就是說(shuō)，由相同的公職人員行使兩種以上不同性質(zhì)權(quán)力，那就給公職人員濫用權(quán)力創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，公民的權(quán)利與自由就得不到可靠保障。所以，政府必須要實(shí)行職能分離，尤其是制定行政決策的公職人員不應(yīng)該直接負(fù)責(zé)該政策的執(zhí)行，對(duì)這一行政過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的公職人員應(yīng)該相對(duì)于上述二者具有一定獨(dú)立性。既然行政權(quán)的擴(kuò)張是一種社會(huì)需要，行政自制就不得不對(duì)這一趨勢(shì)做出回應(yīng)。我們這里認(rèn)為，政府應(yīng)堅(jiān)持職能分離原則，在政府內(nèi)部根據(jù)行政權(quán)的具體性質(zhì)可以分為立法性權(quán)力、執(zhí)行性權(quán)力與裁判性權(quán)力，根據(jù)不同性質(zhì)把相應(yīng)的權(quán)力分解給不同的政府職能部門，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部行政權(quán)的相互制約與平衡。同時(shí)，政府要注重理順政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者的關(guān)系，明確政府的“掌舵”功能，把公共服務(wù)的直接提供適度下放給社會(huì)和市場(chǎng)，如民營(yíng)化、社會(huì)化等。公共服務(wù)的放權(quán)與委托說(shuō)明行政并非是政府的專屬功能，也表明行政方式由直接行政轉(zhuǎn)向了直接行政與間接行政的并存的局面。（三）重塑公共行政精神根據(jù)弗雷德里克森的《公共行政的精神》一書的論述，“所謂公共行政精神，是指公共行政實(shí)踐中體現(xiàn)出來(lái)的公共行政組織或人員的公共行政意識(shí)、思維活動(dòng)和心理狀態(tài)，它決定著公共行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度。由于它深深地嵌入公共行政組織或人員的內(nèi)部，所以具有相對(duì)的穩(wěn)固性?！盵6]公共行政精神主要包括民主、法治、公正、公共服務(wù)等，尤其是行政主體應(yīng)該充分注意對(duì)公民需求的回應(yīng)，注重公共服務(wù)提供的社會(huì)公平性。因此，重塑公共行政精神，推動(dòng)政府及其公職人員對(duì)行政權(quán)的價(jià)值給予充分的認(rèn)識(shí)。正如麥金太爾所說(shuō)，“只有那些具有正義德性的人才有可能知道怎樣運(yùn)用法律?！?/p>

所謂“行政國(guó)家”是指人類社會(huì)發(fā)展到這么一個(gè)階段：國(guó)家行政權(quán)滲透到人們社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域（從社會(huì)生產(chǎn)、交換到個(gè)人的衣、食、住、行），人們?cè)谄渖恼麄€(gè)過(guò)程中（從搖籃到墳?zāi)梗茧x不開行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的行政行為成為影響人們生命、自由、財(cái)產(chǎn)和國(guó)家安全、穩(wěn)定、發(fā)展的一種幾乎無(wú)所不能之物。

行政國(guó)家的主要標(biāo)志是：

（一）行政機(jī)構(gòu)和行政人員大量增加。以美國(guó)、英國(guó)和我國(guó)為例：美國(guó)在建國(guó)之初，

聯(lián)邦政府僅設(shè)3個(gè)部，行政人員為4479人，與美國(guó)當(dāng)時(shí)總?cè)丝诘谋壤秊?∶1100.到本世紀(jì)，聯(lián)邦行政部門發(fā)展到70多個(gè)（10多個(gè)部，60多個(gè)獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)）行政人員增加到3，111，912（1991年統(tǒng)計(jì)數(shù)），與美國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶80.英國(guó)在19世紀(jì)前期，中央政府僅設(shè)6個(gè)部，行政人員22，000人，與當(dāng)時(shí)英國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶740.到本世紀(jì)60年代，中央政府的部發(fā)展到24個(gè)，行政人員增加到827，000人，與英國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶69.我國(guó)在封建時(shí)代，中央政府通常設(shè)10來(lái)個(gè)部門（如唐朝的3省6部等），行政人員與全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?，漢1∶7945；唐1∶3927；明1∶2900；清1∶911.新中國(guó)成立后，中央政府最初設(shè)35個(gè)部委級(jí)機(jī)構(gòu)，54年增加到64個(gè)，行政人員與全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶297；80年代初期，中央政府部委級(jí)機(jī)構(gòu)曾增加到100個(gè)，90年代中期，純行政人員已達(dá)1042萬(wàn)，加上其他吃“皇糧”的人員則達(dá)3576萬(wàn)，與全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶29.

（二）行政職能大為擴(kuò)張。在19世紀(jì)以前，國(guó)家行政職能通常限于國(guó)防、社會(huì)治安、稅收和外交等寥寥數(shù)項(xiàng)。而進(jìn)入20世紀(jì)以后，行政職能大為擴(kuò)張。國(guó)家行政新涉及的領(lǐng)域主要計(jì)有：（1）干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控；（2）管理國(guó)內(nèi)、國(guó)際貿(mào)易，國(guó)內(nèi)國(guó)際金融；（3）舉辦社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)；（4）管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；（5）保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)；（6）保護(hù)、開化和利用資源；（7）控制環(huán)境污染和改善生活、生態(tài)環(huán)境；（8）監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；（9）管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；（10）直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、管理國(guó)有企業(yè)；等等。

（三）行政權(quán)力大為膨脹。行政權(quán)的膨脹首先表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的控制方面，如行政許可和審批制度。19世紀(jì)以前，行政許可和審批很少適用，即使適用，也只限于幾個(gè)特別行業(yè)。而到本世紀(jì)，各國(guó)適用行政許可和審批的行業(yè)通常達(dá)幾十，甚至幾百種，大至航空、航天、廣播、電視，小至兒童玩具，人們?nèi)粘Ｉ畹挠?、鹽、醬；醋、茶等。除行政許可和審批權(quán)外，行政機(jī)關(guān)的行政征收、行政給付、行政調(diào)查、行政強(qiáng)制、行政處罰權(quán)同樣大為擴(kuò)張。不僅如此，在本世紀(jì)，行政權(quán)已不僅僅在執(zhí)法領(lǐng)域膨脹，而且大舉侵入到立法和司法領(lǐng)域。在立法方面，行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量已大超過(guò)議會(huì)立法的數(shù)量（通常為議會(huì)立法數(shù)量的10至20倍）；就是議會(huì)通過(guò)的法律，其法案的70％以上也是由行政機(jī)關(guān)提交的。在司法方面，行政機(jī)關(guān)在其系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立行政裁判所或行政法官，裁決商標(biāo)、專利、醫(yī)療事故、交通事故、土地、森林、水、礦產(chǎn)資源等各種各樣的爭(zhēng)議、糾紛。

行政國(guó)家的標(biāo)志

所謂“行政國(guó)家”是指人類社會(huì)發(fā)展到這么一個(gè)階段——國(guó)家行政權(quán)滲透到人們社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，人們?cè)谄渖?，的整個(gè)過(guò)程中都離不開行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的行政行為成為影響人們生命、自由、財(cái)產(chǎn)和國(guó)家安全、穩(wěn)定、發(fā)展的一種幾乎無(wú)所不能之物。

行政國(guó)家的主要標(biāo)志是：

（一）行政機(jī)構(gòu)和行政人員大量增加。以美國(guó)和我國(guó)為例，美國(guó)在建國(guó)之初，聯(lián)邦政府僅設(shè)3個(gè)部，行政人員為4479人，與美國(guó)當(dāng)時(shí)總?cè)丝诘谋壤秊?∶1100.到本世紀(jì)，聯(lián)邦行政部門發(fā)展到70多個(gè)，行政人員增加到3，111，912人，與美國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶80.我國(guó)在新中國(guó)成立后，中央政府最初設(shè)35個(gè)部委級(jí)機(jī)構(gòu)，1954年增加到64個(gè)，行政人員與全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶297；80年代初期，中央政府部委級(jí)機(jī)構(gòu)曾增加到100個(gè)，90年代中期，純行政人員已達(dá)1042萬(wàn)，加上其他吃“皇糧”的人員則達(dá)3576萬(wàn)，與全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶29.（二）行政職能大為擴(kuò)張。在19世紀(jì)以前，國(guó)家行政職能通常僅限于國(guó)防、社會(huì)治安、稅收和外交等寥寥數(shù)項(xiàng)。而進(jìn)入20世紀(jì)以后，行政職能大為擴(kuò)張。國(guó)家行政新涉及的領(lǐng)域主要有：（1）干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控；（2）管理國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易，國(guó)內(nèi)國(guó)際金融；（3）舉辦社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)；（4）管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；（5）保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)；（6）保護(hù)、開發(fā)和利用資源；（7）控制環(huán)境污染和改善生活、生態(tài)環(huán)境；（8）監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；（9）城市的管理規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；（10）直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、管理國(guó)有企業(yè)等等。

（三）行政權(quán)力大為膨脹。行政權(quán)的膨脹首先表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的控制方面，如行政許可和審批制度。19世紀(jì)以前，行政許可和審批很少適用，即使適用，也只限于幾個(gè)特別行業(yè)。而到本世紀(jì)，各國(guó)適用行政許可和審批的行業(yè)通常達(dá)幾十、甚至幾百種。此外，行政機(jī)關(guān)的行政征收、行政給付、行政調(diào)查、行政強(qiáng)制、行政處罰權(quán)同樣大為擴(kuò)張。不僅如此，在20世紀(jì)，行政權(quán)已不僅僅在執(zhí)法領(lǐng)域膨脹，而且大舉侵入到立法和司法領(lǐng)域。

（四）行政自由裁量權(quán)大為增長(zhǎng)。在19世紀(jì)以前，西方國(guó)家一般均奉行“無(wú)法律即無(wú)行政”的原則，行政機(jī)關(guān)很少有“便宜行事”的自由裁量權(quán)。但到20世紀(jì)，特別是二戰(zhàn)以后，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)迅速增長(zhǎng)，議會(huì)對(duì)行政的授權(quán)很少限制，許多授權(quán)是漫無(wú)邊際的。

本文作者：李柏瑩工作單位：遼寧大學(xué)

(一)行政合同概念及特征行政合同是指行政合同又稱行政契約，是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理職能與公民、法人或其他組織經(jīng)過(guò)協(xié)商一致，設(shè)立、變更、終止雙方行政上權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。①行政合同是行政機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)之目的而經(jīng)過(guò)協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。正因?yàn)樾姓贤怯尚姓C(jī)關(guān)與公民或組織間訂立的具有平等性的合同，因此，它具有不同于一般的合同的特性。行政合同具有雙重特性:一方面，它具有行政性，是一種行政行為，是行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新形式;②另一方面，它又是一種合同，具有合同之契約精神。(二)行政合同中行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)利的體現(xiàn)1．行政機(jī)關(guān)的合同選擇權(quán)行政機(jī)關(guān)的合同選擇權(quán)是指行政機(jī)關(guān)選擇合同相對(duì)方的權(quán)利。一般情況下，對(duì)于合同向?qū)Ψ降倪x擇，行政機(jī)關(guān)并不存在相應(yīng)的特權(quán)，但是在某些特殊情況下基于公共利益的需要行政機(jī)關(guān)可以自主選擇其認(rèn)為最為合適的當(dāng)事人。這種選擇的權(quán)利是行政機(jī)關(guān)所獨(dú)有的，因此并不同于民事合同中雙方當(dāng)事人都有的自主的選擇權(quán)，是行政機(jī)關(guān)所特有的權(quán)利。2．行政機(jī)關(guān)對(duì)履行行政合同享有監(jiān)督權(quán)與指導(dǎo)權(quán)行政合同的履行必須符合公共利益，行政機(jī)關(guān)是公共利益的判斷者，哪些履行方式最有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)由行政機(jī)關(guān)決定。在合同履行的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)可以指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查合同相對(duì)人切實(shí)的履行其合同中所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，保證合同得到全面、實(shí)際的履行。在我國(guó)的立法中行者機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)也得到了確認(rèn)。3．行政機(jī)關(guān)有單方變更和解除合同的權(quán)利行政主體簽訂行政合同的目的是執(zhí)行公務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。行政機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)法律、法規(guī)、政策、計(jì)劃或當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)、公共利益的需要，隨時(shí)中止、終止、變更或解除合同。而不必取得相對(duì)方的同意。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)情況的變化程度決定變更或解除合同。這種單方的變更和解除權(quán)可以理解為在情事變更的情況下單方解除合同權(quán)4．行政機(jī)關(guān)的單方制裁權(quán)在合同行使過(guò)程中，相對(duì)人若違反合同，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)不履行或不適當(dāng)履行的相對(duì)人單方予以制裁。行政機(jī)關(guān)行使這一權(quán)力的目的，不僅是處罰違反合同的當(dāng)事人，更主要的是為了保證公務(wù)的實(shí)施行政主體享有制裁權(quán)。這種權(quán)利不需要通過(guò)法院判決來(lái)予以行使，而是可以由行政機(jī)關(guān)直接行使。它的理論基礎(chǔ)在于法律從行政管理角度為保障契約義務(wù)必須履行而施加相對(duì)人的法律責(zé)任。③當(dāng)相對(duì)人違反合同損害公共利益時(shí)，行政主體享有直接制裁的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)的行政制裁權(quán)的方式可以通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行、罰金和解除合同三種形式來(lái)實(shí)施。因此這種單方的制裁權(quán)便是行政合同中行政權(quán)利行使的特殊之處。

(一)首先應(yīng)科學(xué)的界定何為公共利益可確定的是公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，必須符合量最廣且質(zhì)最高的標(biāo)準(zhǔn)。整體上國(guó)家利益高于局部利益，局部利益高于其中的某一集體利益，而集體利益又高于個(gè)人利益，但這也不是絕對(duì)的，必須根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行衡量。(二)確定雙方權(quán)利義務(wù)現(xiàn)代社會(huì)契約原則上采取主觀等值原則，就是當(dāng)事人主觀上愿以此給付換取對(duì)待給付，即為公平合理。至于客觀上是否等值則在所不問(wèn)。［3］行政合同作為實(shí)現(xiàn)行政管理目的手段，決定了合同雙方在地位上并不平等，但是由于行政合同具有合同的特征，又要求雙方的權(quán)利義務(wù)平衡，因此明確雙方的權(quán)利義務(wù)是很有必要的。(三)公開制度行政機(jī)關(guān)應(yīng)將行政合同的簽訂和履行的過(guò)程都公之于眾，使合同的簽訂和履行都處于公開透明的階段。即使合同需要變更也應(yīng)告之利害關(guān)系人，使得行政權(quán)利行使過(guò)程透明，保護(hù)相對(duì)人的利益。而且這種公開不僅僅是對(duì)相對(duì)人的公開，只要是不涉及保密的合同，都可以對(duì)社會(huì)公開，這樣也可以使社會(huì)對(duì)公務(wù)活動(dòng)予以監(jiān)督，防止行政權(quán)利的不當(dāng)行使和消極行使。(四)通知并且說(shuō)明理由行政機(jī)關(guān)在簽訂合同以及變更解除合同時(shí)應(yīng)當(dāng)通知相對(duì)人，并將理由予以說(shuō)明。這就需要行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)利時(shí)，要有充分的事實(shí)和理由作為依據(jù)，這就使得行政權(quán)利的行使更為謹(jǐn)慎。這也在另一個(gè)角度限制了行政權(quán)利的濫用。當(dāng)然，在告知相對(duì)人后應(yīng)當(dāng)給予相對(duì)人申辯的機(jī)會(huì)，聽取其解釋。在這樣有理有據(jù)，又充分聽取相對(duì)人意見的情況下，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)利的行使就更有可能向著正當(dāng)、透明的方向發(fā)展。

行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)利并且將其與行政權(quán)力相區(qū)分是十分必要的，這也是在某些公益與私益趨同、雙方地位漸趨平等的領(lǐng)域中需要行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)利來(lái)解決問(wèn)題的原因。但是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)天生地位的不平等性，對(duì)其行政權(quán)利的限制也成為必然。我們既要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)利制度的建構(gòu)，又要保證對(duì)行政機(jī)關(guān)特權(quán)的監(jiān)管。只有這樣才能在實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)行政行為目的的同時(shí)，維護(hù)好公共和相對(duì)人雙方的利益。