1中國特色社會主義下的行政環(huán)境以及變化

政治環(huán)境：權(quán)利體制、行政體制等；經(jīng)濟(jì)環(huán)境：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)力、所有制等。文化環(huán)境：意識形態(tài)、價值觀念、倫理道德等。全球化、多極化。所謂行政環(huán)境就是處于特定行政系統(tǒng)邊界之外的，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在、運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種事物與情勢的總和。行政環(huán)境也是針對特定行政組織而言的，不存在抽象性的行政環(huán)境。改革開放以來，中國行政環(huán)境發(fā)生了巨大的改變，（1）市場經(jīng)濟(jì)體制的確立；讓市場來決定資源的合理配置是20年來我國經(jīng)濟(jì)體制的根。（2）依法行政與法制國家的確定；依法行政也是市場經(jīng)濟(jì)體制條件下對政府活動的要求是政治、經(jīng)濟(jì)及法制建設(shè)本身發(fā)展到一定階段的必然要求。依法行政是中國最廣大人民的根本利益的基本保證。我國法治將經(jīng)由法治國家進(jìn)而向法治社會的縱深發(fā)展。（3）公務(wù)員的職業(yè)化也說明政府行政能力的科學(xué)化，公務(wù)員職業(yè)化是指通過一定的制度安排建設(shè)起一支具有公共行政管理的知識和才能的高素質(zhì)隊(duì)伍[3]。

2中國特色社會主義制度下的行政系統(tǒng)演變

我們通過對歷史的縱向分析與觀察不難看出，行政環(huán)境的構(gòu)成、影響都呈現(xiàn)出動態(tài)性的特點(diǎn)。當(dāng)情況發(fā)生轉(zhuǎn)變時，環(huán)境因素可能會成為行政系統(tǒng)構(gòu)成成分；反之亦然。相類似的，行政環(huán)境內(nèi)部結(jié)構(gòu)也具有動態(tài)性，對于同一行政系統(tǒng)的不同發(fā)展時期或者對于不同行政系統(tǒng)，行政環(huán)境的內(nèi)在結(jié)構(gòu)都會有所不同。而且，同一環(huán)境因素對行政系統(tǒng)的影響也不同。比如，同樣的居民人口與素質(zhì)結(jié)構(gòu)因素，對于自由放任時期與國家干預(yù)時期行政系統(tǒng)的影響性質(zhì)及程度很可能存在明顯的差別。伴隨著改革開放的不斷深入，我國的行政系統(tǒng)又發(fā)生了怎樣的變化呢？中國特色社會主義制度，是中國共產(chǎn)黨人和中國人民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義基本原理與中國建設(shè)、改革具體實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。這一制度既遵循科學(xué)社會主義的基本原則，集中體現(xiàn)了科學(xué)社會主義的根本精髓，又切合中國的發(fā)展實(shí)際，具有鮮明的中國特色，符合歷史發(fā)展規(guī)律，符合中國最廣大人民的根本利益，因而具有強(qiáng)大的生命力[4]。

3在中國特色社會主義下使行政環(huán)境與行政系統(tǒng)形成良性互動

3.1行政系統(tǒng)的確立應(yīng)以行政環(huán)境為基礎(chǔ)

1引言

當(dāng)代著名行政學(xué)家里格斯在其所著的《行政生態(tài)學(xué)》一書中，提出了一個重要的觀點(diǎn)，即要了解一個國家的公共行政，不能只是從行政本身作孤立的描述和比較，必須進(jìn)一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系。他認(rèn)為影響一個國家的生態(tài)因素是多種多樣的，影響程度也是不同的，在書中他歸納出了最重要的五種：經(jīng)濟(jì)、社會、溝通網(wǎng)、符號系統(tǒng)、政治架構(gòu)，并深度剖析了這幾種生態(tài)因素與公共行政之間的關(guān)系，當(dāng)然他的闡述主要是結(jié)合其另一主要理論———即根據(jù)不同的社會形態(tài)，里格斯提出了三種不同的行政模式：融合的行政模式、棱柱的行政模式和衍射的行政模式，并分別以這三種行政模式的代表國家古代泰國、現(xiàn)代泰國、現(xiàn)代美國為例。本文主要是通過解析美國的生態(tài)因素與公共行政之間復(fù)雜的關(guān)系，從而達(dá)到對中國公共行政模式的認(rèn)識以及指導(dǎo)的目的。

2美國行政生態(tài)環(huán)境與公共行政的關(guān)系

2．1經(jīng)濟(jì)因素與公共行政

在像美國這種現(xiàn)代工業(yè)社會中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是“市場—企業(yè)”的結(jié)構(gòu)，即社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)作遵守價值規(guī)律，用最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。在這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，整個美國的行政制度也呈現(xiàn)出市場化、商品化的特點(diǎn)。例如，公共行政人員的“才力”就相當(dāng)于商品，他們出售自己的才力服務(wù)于行政，公務(wù)員的身份只被看作是一個職業(yè)，他們與政府的關(guān)系是“契約式”。因此可以把美國行政機(jī)構(gòu)看做是一個市場，在這個市場里，每個行政官員用最經(jīng)濟(jì)有效的方法，最大限度地完成其規(guī)定的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)其特定的目標(biāo)，簡而言之，行政機(jī)構(gòu)就是經(jīng)濟(jì)市場的相對物，二者都是功利理性的、經(jīng)濟(jì)有效的。但同時我們也必須認(rèn)識到美國自由的經(jīng)濟(jì)市場亦需要專業(yè)的公共行政的監(jiān)督管理。所以說美國的市場經(jīng)濟(jì)制度與其特有的公共行政是相互依賴，相輔相成的，無市場經(jīng)濟(jì)制度的支持，則行政制度不能自存；反之，無行政制度的支持，則市場經(jīng)濟(jì)制度亦趨于崩潰。

2．2社會因素與公共行政

公益訴訟試點(diǎn)工作開展以來，試點(diǎn)地區(qū)共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序結(jié)案案件7903件，提起訴訟案件1150件；2017年7月1日至2018年3月31日，全國共計(jì)辦理公益訴訟案件10925件，其中訴前程序結(jié)案案件9497件，提起訴訟案件272件。通過對比上述兩組工作數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，目前大量的公益訴訟工作主要在訴前程序得以解決。究其原因是方方面面的，本文中不再贅述；然而不可否認(rèn)的是，訴前程序在公益訴訟案件的辦理過程中，起到了異乎尋常的重要作用。然而，在訴前程序的實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也面對了大量的新問題，亟待解決。下面筆者將從實(shí)踐操作的層面，探討研究。

一、當(dāng)前存在的主要問題

（一）關(guān)于“公益”的界定。在環(huán)境類行政公益訴訟案件中，應(yīng)當(dāng)如何界定國家利益和社會公共利益是需要重點(diǎn)關(guān)注的問題，在我國目前的立法環(huán)境下，大多數(shù)國內(nèi)學(xué)者認(rèn)可的國家利益為包括一國在生存安全、國家主權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、領(lǐng)土完整、國際地位等方面的需求，又包括國際和國內(nèi)、政府和民眾、生存和發(fā)展、物質(zhì)和精神等多個方面的利益。但是大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同國家利益的主體為一國國內(nèi)的全體人民或大多數(shù)居民。在司法過程中，對于“公益”的最終確認(rèn)，就需要檢察院、法院的工作人員結(jié)合個案所涉及的案件情況進(jìn)行考量，這就不可避免的會產(chǎn)生一定的爭議與分歧。目前實(shí)務(wù)操作中的最大難點(diǎn)也就在于此。比如在實(shí)踐中遇到的情況，某地基于垃圾處理的需要，在某處設(shè)置垃圾處理廠，其氣味刺鼻，嚴(yán)重影響了周圍居民的正常生活，但其存在符合社會絕大多數(shù)人的利益，這種情況下是否可以要求少數(shù)人的利益作出犧牲，對于少數(shù)特定人群的利益是否也屬于社會公共利益？當(dāng)特定多數(shù)人的利益與不特定的社會大眾的利益產(chǎn)生沖突時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該站在什么樣的立場對案件線索進(jìn)行審理？（二）調(diào)取證據(jù)的難度。對于環(huán)境保護(hù)類公益訴訟案件，不可避免的要對于環(huán)境進(jìn)行技術(shù)檢測，作為司法從業(yè)人員，檢察機(jī)關(guān)的工作人員不可能掌握專業(yè)的環(huán)境保護(hù)術(shù)語，因此必須委托他方出具鑒定結(jié)果，而現(xiàn)在面臨的問題是，對于專業(yè)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的檢測，大部分情況下，環(huán)保局出具的最終鑒定結(jié)論更具有可信性，而環(huán)境保護(hù)類行政公益訴訟案件的相對方也是環(huán)保局，那么就會不可避免的產(chǎn)生一種利益沖突在其中，對于檢察機(jī)關(guān)的取證難度也將加大。（三）責(zé)任人的確定。在實(shí)踐過程中，多數(shù)環(huán)境類公益訴訟案件的情況是外地或者外區(qū)人員在夜半時間于區(qū)域內(nèi)的偏僻角落偷排廢水、廢酸等污染物質(zhì)，而這些偷排的地點(diǎn)多為周邊幾區(qū)的交界地帶，管理松懈，同時往往沒有治安攝像頭進(jìn)行監(jiān)控的空白地帶，相對人是難以尋覓的，然而對于受損土地的治理又是迫在眉睫的，那么在這種情況下應(yīng)當(dāng)由誰先行承擔(dān)起修復(fù)的責(zé)任，在找到相對方后再進(jìn)行追償呢？（四）環(huán)境恢復(fù)與刑事偵查的沖突。刑事犯罪的偵查、移訴、審判期限是非常長的，而公益訴訟案件要求盡快恢復(fù)被損害的公共利益。這時就產(chǎn)生了不可避免的利益沖突，刑事偵查案件中固定證據(jù)的需要與環(huán)境利益的保護(hù)之間會產(chǎn)生沖突。在這種情況下，如何對兩者進(jìn)行平衡也是我們需要思考的問題。

二、針對問題的解決思路

（一）成立專門的司法部門，進(jìn)行公益訴訟工作。首先，是在法院成立專門的環(huán)境類法庭，進(jìn)行環(huán)境類案件的審理工作。目前在試點(diǎn)地區(qū)存在如下幾種模式，如江蘇地區(qū)是由中院成立專門的環(huán)境庭審理環(huán)境類民事、刑事、行政類案件，而如重慶市則是將環(huán)境類刑事案件的管轄權(quán)統(tǒng)一集中到某個基層法院進(jìn)行審理。其實(shí)不管采用哪種方式，究其實(shí)質(zhì)都是由專門的審判庭對環(huán)境類問題進(jìn)行審理。這樣其實(shí)也是考慮到環(huán)境類案件對于專業(yè)性的要求。目前試點(diǎn)地區(qū)均取得良好成效。其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成立專門的公益訴訟部門，進(jìn)行公益訴訟專項(xiàng)工作。目前，公益訴訟工作主要由檢察機(jī)關(guān)的民行部門承擔(dān)，但是實(shí)踐中存在的情況是民行部門本身的人員配置少，同時還有大量的民事行政檢察監(jiān)督工作進(jìn)行。從工作性質(zhì)來看，民事行政檢察監(jiān)督工作與公益訴訟案件的辦理有著本質(zhì)的區(qū)別，由民行部門兼管公益訴訟工作不是長久之計(jì)。從法律地位看，民事行政檢察部門是監(jiān)督部門，監(jiān)督法院的民事行政審判工作，而在公益訴訟案件中，公益訴訟起訴人的身份與監(jiān)督者的身份無疑是相互沖突的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成立專門的公益訴訟部門，招納、培養(yǎng)一批專業(yè)人才，專門開展公益訴訟，尤其是環(huán)境類公益訴訟案件工作。（二）建立環(huán)境類案件訴前證據(jù)審查制度，進(jìn)行先期證據(jù)保全。針對實(shí)踐中存在的環(huán)境保護(hù)與刑事犯罪偵查的沖突，我國未來立法可以考慮參考國外的訴訟體制，在訴前程序階段，就將法院引入，對于涉案污染地域進(jìn)行一次先期的證據(jù)審核，以照片、鑒定等書面形式將證據(jù)予以固定，之后由法院出具相關(guān)的裁定確認(rèn)這些書面證據(jù)的證明力，并對這些證據(jù)予以留存，將來庭審時予以直接采納。在確認(rèn)這些書面證據(jù)達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)且可以作為證據(jù)使用的情況下，在法院出具相關(guān)裁定準(zhǔn)許相關(guān)行政機(jī)關(guān)、當(dāng)事人對于涉案污染地域進(jìn)行先期治理，相關(guān)行政機(jī)關(guān)、當(dāng)事人依裁定對污染地域進(jìn)行治理，也不會影響后期刑事案件的審理。（三）成立專門的環(huán)境保護(hù)基金。在筆者看來，我國未來立法可以參考美國的《超級基金法》，設(shè)定一項(xiàng)專門的環(huán)?；鹱鳛閷@種尋覓不到相關(guān)責(zé)任人的環(huán)境侵害案件的修復(fù)基金?！冻壔鸱ā匪_立的各項(xiàng)原則在學(xué)界存在一定爭議，筆者在此不在贅述，但是其中最重要的一條，設(shè)立專門的環(huán)?；?，用以支出環(huán)保損害修復(fù)當(dāng)責(zé)任方暫時不能確定、無力支付或情況緊急時，由“專項(xiàng)基金”先行墊付治理、賠償費(fèi)用，并由“專項(xiàng)基金”向責(zé)任方追償。關(guān)于基金的資金來源，可以采用多種方式，廣開渠道。筆者認(rèn)為，一方面可以將環(huán)境公益訴訟案件中收取的懲罰性賠償作為基金的來源。在實(shí)踐中，如果是刑事類案件發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件，往往會要求公安機(jī)關(guān)以罰金的方式予以收取，而如果是民事公益訴訟的懲罰性賠償?shù)娜ハ騽t會存在爭議。那么如果將類似案件中的懲罰性賠償?shù)囊徊炕蛘呷客度脒@個環(huán)保專項(xiàng)基金當(dāng)中，可以說是很好的解決了上述問題。將環(huán)保類案件的懲罰性賠償?shù)娜炕蛘咭徊糠钟糜谖磥淼沫h(huán)保修復(fù)費(fèi)用，可以說是適得其所。另一方面我國未來的立法也可以參考美國的《超級基金法》，對于尚未注冊成立的可能會產(chǎn)生環(huán)境污染的企業(yè)，在其成立之初，就要求其預(yù)交少部分的環(huán)境保護(hù)基金，作為批準(zhǔn)其設(shè)立的硬性條件。而對于已經(jīng)注冊成立的可能會產(chǎn)生環(huán)境污染的相關(guān)企業(yè)，要求其補(bǔ)繳一部分的環(huán)境保護(hù)金。還有就是可以在稅收方面進(jìn)行一定比例的調(diào)整。2016年12月通過實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)稅法》已于2018年1月1日起實(shí)施，在未來的立法工作中可以考慮將環(huán)保稅中的一部分稅款撥入該專項(xiàng)基金，用于環(huán)境污染的治理。另外，也可以考慮接受社會資金的捐獻(xiàn)等。（四）加強(qiáng)各行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)聯(lián)系配合機(jī)制。上述多項(xiàng)制度在未來的構(gòu)建中都離不開各行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的密切配合與溝通協(xié)作。為了達(dá)到環(huán)境保護(hù)的最終目的，同時也是出于盡快維護(hù)公益、節(jié)約司法成本的考慮，在未來的工作中，各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與各級地方政府、各級環(huán)保部門之間的交流溝通合作，搭造溝通銜接平臺，創(chuàng)建信息共享機(jī)制，將可能造成公益受損的情況，在苗頭階段及時解決。各級政府及環(huán)保部門也應(yīng)積極與檢察機(jī)關(guān)形成合力，共同面對當(dāng)前環(huán)境污染領(lǐng)域的巨大挑戰(zhàn)。綜上所述，隨著公益訴訟制度的全面鋪開，環(huán)境類公益訴訟案件的訴前程序中仍存在著大量的問題亟待未來立法的解決，隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，問題的不斷暴露，解決問題的手段也不斷增強(qiáng)。綠水青山，未來可期。

作者:單新源 張 迪 單位:天津市西青區(qū)人民檢察院

國家政策對于每一個地方而言都是一樣的，只是執(zhí)行的力度不一。創(chuàng)業(yè)者需要衡量的是你所中意地方的不同政策，包括產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、稅收政策、融資政策以及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、外貿(mào)等政策。

廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系代表著一座城市的效率，創(chuàng)業(yè)者也應(yīng)該把行政管理環(huán)境作為重要的創(chuàng)業(yè)考察因素。

案例1：企業(yè)離不開政策扶持的大環(huán)境

案例說明

溫州科賽通信技術(shù)有限公司成立于2001年9月，是中國溫州第一家留學(xué)生企業(yè)，公司主要致力于通信網(wǎng)絡(luò)測試系統(tǒng)的研發(fā)和銷售。目前，科賽技術(shù)已通過“雙軟認(rèn)證”，主要產(chǎn)品“Connsis-DTSxDSL自動測試系統(tǒng)”已獲國家科技部中小企業(yè)創(chuàng)新基金的立項(xiàng)。

案例分析

摘要我國環(huán)境行政執(zhí)法中存在諸多問題，運(yùn)用環(huán)境行政調(diào)查研究與資料歸納的研究方法，對環(huán)境行政執(zhí)法主體和環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)中存在的問題分析研究，建議改革現(xiàn)行的環(huán)境管理體制，完善環(huán)境行政法規(guī)，以期進(jìn)一步完善我國的環(huán)境法制建設(shè)。

關(guān)鍵詞環(huán)境行政法學(xué)行政執(zhí)法研究

國家環(huán)保總局在2007年首次動用“區(qū)域限批”政策來懲罰嚴(yán)重違規(guī)的行政區(qū)域、行業(yè)和大型企業(yè)，即停止審批其境內(nèi)或所屬的除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目外的所有項(xiàng)目，直到它們的違規(guī)項(xiàng)目徹底整改為止。這是環(huán)保部門成立近30年來首次啟用這一行政懲罰手段。從我國一系列對環(huán)境保護(hù)的行政手段來看，國家進(jìn)一步加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的力度，使環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)法律法規(guī)有效執(zhí)行。

一、我國環(huán)境行政執(zhí)法存在的問題

我國環(huán)境行政執(zhí)法是加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法力度是我國各項(xiàng)環(huán)保方針，政策貫徹實(shí)施的基礎(chǔ)。然而，我國環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)踐中還存在一些障礙，降低了環(huán)保部門的行政執(zhí)法能力，影響了我國環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的進(jìn)程。

（一）環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)中存在的問題

1問題的提出

我國現(xiàn)行的環(huán)境行政處罰種類大多規(guī)定在環(huán)境法律法規(guī)的“法律責(zé)任”或“罰則”章節(jié)中，并根據(jù)是否與《行政處罰法》設(shè)定的處罰種類相同將其劃分為一般環(huán)境行政處罰和特殊環(huán)境行政處罰。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，目前環(huán)境法律法規(guī)中至少設(shè)置有下列環(huán)境行政處罰種類(不含名稱相同者)：警告；罰款；停止生產(chǎn)和使用；責(zé)令重新安裝和使用；限期治理；責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉；沒收違法所得；責(zé)令拆除；沒收設(shè)施；沒收銷毀；取消生產(chǎn)和進(jìn)口配額；責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；責(zé)令退運(yùn)該危險(xiǎn)廢物；責(zé)令進(jìn)口者消除污染；責(zé)令搬遷、停業(yè)、關(guān)閉；責(zé)令停業(yè)治理；排除妨礙；收回海域使用；產(chǎn)品和包裝物的強(qiáng)制回收；補(bǔ)種牧草，恢復(fù)植被；吊銷采礦許可證；沒收漁獲物和違法所得；沒收漁具；吊銷捕撈許可證；責(zé)令停止破壞行為；限期恢復(fù)原狀；取消批準(zhǔn)文件；采取補(bǔ)救措施；責(zé)令停止建設(shè)；責(zé)令停止開墾；指定單位按照國家有關(guān)規(guī)定代為處置；征收滯納金；交納滯納金；行政拘留等等。

上述當(dāng)然并未窮盡所有由環(huán)境法律和行政法規(guī)設(shè)定的所謂“環(huán)境行政處罰”種類，但上述行為是否從性質(zhì)上真的全都屬于行政處罰？是否符合我國的《行政處罰法》設(shè)置的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)？這樣大量的環(huán)境行政處罰種類和方式的設(shè)置是否都符合環(huán)境管理的科學(xué)規(guī)律？是否達(dá)到了處罰設(shè)置的功能和目的？改變目前環(huán)境立法處罰種類設(shè)置的混亂和無效率，將對準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境行政違法行為，保證環(huán)境行政處罰的準(zhǔn)確適用，提高環(huán)境管理效率和效果有著重要意義。

2界定環(huán)境行政處罰種類與其他行政行為

由于大量的環(huán)境立法并沒能從行政法理上準(zhǔn)確把握住行政處罰的內(nèi)在特性，而一概在“罰則”或“法律責(zé)任”章目之下給予籠統(tǒng)規(guī)定，致使理論認(rèn)識和環(huán)境執(zhí)法都對環(huán)境行政處罰和其他行政行為的邊界存在一定模糊性。如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出的行為屬于環(huán)境行政處罰，那么行政機(jī)關(guān)就必須遵循《行政處罰法》所規(guī)定的處罰法定、事先告知、舉行聽證等要求，如果進(jìn)入行政訴訟，人民法院同樣將按《行政處罰法》的標(biāo)準(zhǔn)來作合法性審查。如果行政機(jī)關(guān)作出的行為不屬于行政處罰，而屬于其他行政行為，那么它就受其他法的調(diào)整，如《行政許可法》或未來制定的《行政強(qiáng)制法》調(diào)整。因此首先界定環(huán)境行政處罰與非行政處罰之界限，不僅為行政法理問題，更關(guān)乎環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐。

2.1環(huán)境行政處罰與行政強(qiáng)制措施

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)局（廳），各直屬單位，各派出機(jī)構(gòu)，計(jì)劃單列市環(huán)境保護(hù)局，副省級城市環(huán)境保護(hù)局：

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》要求進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度，夯實(shí)社會和諧的法治基礎(chǔ)?！吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》（中辦發(fā)〔2006〕27號）明確指出，行政復(fù)議是解決行政爭議的重要渠道，是加快建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。為進(jìn)一步貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，結(jié)合環(huán)境保護(hù)實(shí)際，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境行政復(fù)議工作通知如下：

一、充分認(rèn)識加強(qiáng)環(huán)境行政復(fù)議工作的重要意義

（一）環(huán)境行政復(fù)議是促進(jìn)環(huán)保部門依法行政、建設(shè)法治政府的重要手段。黨的十五大確立依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，九屆全國人大二次會議將其載入憲法。黨的十六大和十六屆三中全會又把依法治國、依法行政作為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、全面建設(shè)小康社會的重要任務(wù)。

（二）環(huán)境行政復(fù)議是維護(hù)群眾合法環(huán)境權(quán)益、建設(shè)和諧社會的有效途徑。當(dāng)前，我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，社會矛盾凸顯。環(huán)境保護(hù)工作面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，許多矛盾通過行政復(fù)議的形式反映出來，環(huán)境行政復(fù)議案件呈現(xiàn)增多的趨勢。加強(qiáng)環(huán)境行政復(fù)議工作，能將相當(dāng)一部分環(huán)境行政糾紛化解在初發(fā)階段、化解在基層、化解在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部，有利于保障社會安定和政治穩(wěn)定。

（三）環(huán)境行政復(fù)議是對環(huán)保部門行政許可等執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的重要方式。環(huán)境行政復(fù)議是環(huán)保部門內(nèi)部的層級監(jiān)督，是環(huán)保部門內(nèi)部自我審視、自我約束、自我糾錯的重要手段和法律監(jiān)督制度。通過行政復(fù)議這種簡便、高效、專業(yè)的監(jiān)督方式，能夠有效預(yù)防和糾正環(huán)保部門的違法或者不當(dāng)行政行為，促進(jìn)環(huán)保部門依法行使職權(quán)。

【英文標(biāo)題】TheThreeDimensionStructureofEnvironment,ValueandInstitutioninPublicPersonnelAdministration

【作者簡介】柳青，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2008級博士研究生。（武漢430072）

【內(nèi)容提要】公共人事行政的環(huán)境、價值與制度是公共人事行政系統(tǒng)的三個核心要素，環(huán)境從根本上制約著作為動力機(jī)制的人事價值和作為共同秩序的人事制度，而人事行政價值與制度又通過各種渠道對環(huán)境進(jìn)行選擇和重塑，三者共同構(gòu)建了整個公共人事行政系統(tǒng)。這種環(huán)境、價值與制度互動的三維結(jié)構(gòu)對我國的公共人事行政研究提供了有益的思考。

【日期】2007-11-19

【關(guān)鍵詞】公共人事行政/環(huán)境/價值/制度/功能

從理論的宏觀性和外延性上來講，公共部門人事行政是一個很宏大的體系，它不僅僅包括了公共部門的人力資源規(guī)劃、開發(fā)、配置和激勵等一系列具有系統(tǒng)性的活動，還涵蓋了人事行政制度的歷史沿革與發(fā)展，人事行政職能的完善與變遷，人事行政價值觀的積淀與演變等更為深入的內(nèi)容。雖然體系龐大、內(nèi)容龐雜，但貫穿公共人事行政理論和實(shí)踐有三個核心的概念和要素，或者說可以從三個層次來理解公共人事行政，那就是：環(huán)境、價值與制度[1]。它們?nèi)咧g相互影響，共同構(gòu)成了整個公共人事行政系統(tǒng)。

賦予環(huán)境侵權(quán)受害人行政訴訟原告資格的必要性

(一)有利于督促環(huán)境職能部門及時履行其環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，保護(hù)環(huán)境資源如前所述，環(huán)境受害人提起行政訴訟的兩個主要情形，前者是違法審批(行政作為)，后者則是疏于監(jiān)管或不予監(jiān)管(行政不作為)。在這兩種情形下，環(huán)境職能部門都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。但是，在實(shí)踐中，由于一些地方政府盲目地追求“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的錯誤的政績觀，進(jìn)行地方保護(hù)，在環(huán)境方面干預(yù)執(zhí)法或者不作為，從而變相成為了環(huán)境違法的“保護(hù)者”。許多地方環(huán)境污染問題，長期得不到有效的處理，表面看責(zé)任在生產(chǎn)單位，但本質(zhì)根源實(shí)際上在政府。政府不履行環(huán)境責(zé)任以及履行環(huán)境責(zé)任不到位，已經(jīng)成為制約我國環(huán)境事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙［2］121。由于環(huán)境侵權(quán)的特殊性，比如損害涉及利害關(guān)系人眾多、受損利益單個不大而總量巨大、損害結(jié)果往往不具備可逆轉(zhuǎn)性等，因而，加強(qiáng)環(huán)境的事前的審批監(jiān)管和日常的例行監(jiān)管十分重要。在我國尚未建立行政公益訴訟的情形下，賦予環(huán)境受害人行政訴訟的原告資格，既可以督促環(huán)境職能部門依法審批，促使其承擔(dān)起日常監(jiān)管的職責(zé)，也可以為環(huán)境職能部門提供監(jiān)管的線索。這樣才可能將潛在的環(huán)境污染消滅在“萌芽”狀態(tài)或者限制在有限的規(guī)模中。避免實(shí)踐中往往出了問題后再進(jìn)行片面的罰款或其它處罰的事后監(jiān)管的不利局面，從而達(dá)到既推動行政法治建設(shè)又達(dá)到保護(hù)環(huán)境資源和貫徹維護(hù)可持續(xù)性發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。(二)有利于保護(hù)環(huán)境侵權(quán)受害人的合法權(quán)利1．有利于保護(hù)環(huán)境侵權(quán)受害人與公眾的環(huán)境權(quán)。一般而言，環(huán)境權(quán)是指公民享有良好的環(huán)境品質(zhì)的權(quán)利。當(dāng)前，許多國家已經(jīng)將環(huán)境權(quán)列入公民的基本人權(quán)。作為一種憲法上的基本人權(quán)，環(huán)境權(quán)具有憲法位階，對國家的立法、行政和司法活動具有當(dāng)然的拘束力。我國雖然沒有將環(huán)境權(quán)寫進(jìn)憲法，但已經(jīng)制定了大量的有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的法律。但是如果在行政執(zhí)法和司法裁判中這些法制得不到有效的貫徹，公民的環(huán)境權(quán)也就會被架空。因此要想保護(hù)環(huán)境受害人的環(huán)境權(quán)以及在此基礎(chǔ)上衍生的物質(zhì)精神方面的權(quán)利，就必須賦予環(huán)境受害人進(jìn)行行政訴訟的權(quán)利。其次，眾所周知，環(huán)境侵害一般不僅損害某一個具體的受害人的利益，而是往往會損害大量的相關(guān)人的合法權(quán)益以及社會的公共利益。正是因?yàn)檫@樣，許多國家建立了環(huán)境公益訴訟以達(dá)到監(jiān)督政府和保護(hù)眾多人的權(quán)益和社會的公共利益。在我國尚未建立行政公益訴訟情形下，賦予受害人進(jìn)行行政訴訟的權(quán)利顯得更加緊迫。2．保護(hù)環(huán)境受侵權(quán)人的訴權(quán)。法彥有云“凡無救濟(jì)即無權(quán)利”。公民的環(huán)境權(quán)同樣如此，必須為之設(shè)置救濟(jì)制度。而進(jìn)行訴訟當(dāng)然是一種主要的救濟(jì)途徑。因此，公民的環(huán)境權(quán)與公民的環(huán)境訴權(quán)是密不可分的。訴權(quán)是當(dāng)事人資格的必要條件。所謂環(huán)境訴權(quán)，是指環(huán)境當(dāng)事人請求司法機(jī)關(guān)以裁判的方式處理它們之間的環(huán)境糾紛的一項(xiàng)權(quán)利。由于行政訴訟的特殊性，因而，原告是“行政相對人”，但可惜的是在理論和實(shí)踐中卻把“行政相對人”曲解為“直接的行政相對人”。但是，目前的理論界認(rèn)為間接相對人完全可以具備原告資格。國外環(huán)境保護(hù)的救濟(jì)措施發(fā)展的一個主要趨勢就是放寬了訴訟資格的限制。公民環(huán)境訴訟的原告往往并非是利益直接受害者，甚至有些國家賦予潛在因環(huán)境污染等將來可能受損的公民和其他關(guān)聯(lián)主體提起環(huán)境公益訴訟。在環(huán)境權(quán)直接保障的案例中，菲律賓的JuanAntonioOposaandothersvTheHonourableFulgen-cios．Factoranandanother就是一個著名的案例。45名兒童代表他們自己以及尚未出生的后代起訴環(huán)境與資源部部長，訴請撤銷所有已經(jīng)發(fā)放的伐木許可證，并且停止發(fā)放新的許可證，理由是該部發(fā)放的大量伐木許可證導(dǎo)致菲律賓森林資源急劇減少，從而損害了憲法所保護(hù)的環(huán)境權(quán)［3］39。其次，訴權(quán)還表現(xiàn)為當(dāng)事人選擇訴訟類型的權(quán)利。也就是環(huán)境受害人到底是選擇民事訴訟還是行政訴訟，那是受害人訴訟類型選擇權(quán)。在訴訟競合的情形下，我國目前也沒有哪項(xiàng)法律制度明確規(guī)定先行政訴訟還是先民事訴訟。這與有關(guān)國家的憲法訴訟是不一樣的，一般而言，啟動憲法訴訟往往貫徹“成熟性原則”或“窮盡救濟(jì)原則”，但涉及行政訴訟與民事訴訟的競合時卻沒有任何國家做出了類似的規(guī)定。換而言之，這本質(zhì)上是當(dāng)事人選擇訴訟類型的權(quán)利。3．保護(hù)環(huán)境侵權(quán)受害人其他的權(quán)利。在普通的環(huán)境民事訴訟中，環(huán)境受害人往往處于極度不利的情形。通過賦予他們行政訴訟原告資格以行政訴訟的方式進(jìn)行，在一定條件下可以達(dá)到“曲線救國”的目的。首先，受害人的分散性使得受損利益具有分散性，雖然總量巨大，但單個的利益不太大，它容易被造成環(huán)境侵權(quán)的生產(chǎn)單位通過法院以“變相調(diào)解”等方式“逐個擊破”。而行政訴訟原則上不適用調(diào)解制度，從而避免這種不利的局面。其次，單個的環(huán)境侵權(quán)的受害人由于“能力”的有限性，很難與環(huán)境侵權(quán)的生產(chǎn)單位相抗衡。一方面，單個受害人的經(jīng)濟(jì)力量十分有限，精力有限，而生產(chǎn)單位財(cái)力一般比較雄厚，還可以聘請強(qiáng)大的“雇傭軍”———律師團(tuán)隊(duì)。另一方面，單個受害人的技術(shù)能力有限，而環(huán)境侵權(quán)的確認(rèn)往往涉及大量的技術(shù)難題，普通的環(huán)境侵權(quán)受害人難以收集證據(jù)和進(jìn)行論證。走行政訴訟道路，從表面上看，單個的環(huán)境侵權(quán)的受害人也很難與代表國家權(quán)力的行政權(quán)相抗衡。但是，行政訴訟法明確規(guī)定，被告行政機(jī)關(guān)對其行政行為的合法性負(fù)有“舉證責(zé)任”，在實(shí)踐中還要對相關(guān)“因果聯(lián)系”等負(fù)有“論證責(zé)任”。環(huán)境行政監(jiān)管機(jī)關(guān)要想“勝訴”，就必須進(jìn)行依法監(jiān)管，并且要提供證據(jù)。從實(shí)踐來講，環(huán)境行政監(jiān)管機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)提供“最近”的監(jiān)管的證據(jù)。相對于環(huán)境受害人而言，環(huán)境行政監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管時，由于其具備的技術(shù)條件以及國家行政權(quán)的運(yùn)作的便利條件，對生產(chǎn)單位調(diào)查取證遠(yuǎn)比普通的環(huán)境受害人的能力大得多。相關(guān)的信息與證據(jù)，環(huán)境受害人可以通過行政訴訟的方式取得或者依照知情權(quán)的行使方式獲取。根據(jù)“不準(zhǔn)翻供”的訴訟原則，這些證據(jù)和因果聯(lián)系的論證，在將來可能進(jìn)行的民事訴訟中是“十分難得”和非常有用的“武器”。

有關(guān)當(dāng)事人的法律地位的構(gòu)建

(一)原告1．原告的確定。依照《行政訴訟法》第2條“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”與第41條“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”的規(guī)定，以及依據(jù)《＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第12條“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規(guī)定，學(xué)術(shù)界提煉出原告資格的“合法權(quán)益”要件與“法律上利害關(guān)系”要件。［3］127環(huán)境侵害受害人符合這兩個基本要件，因而具備原告資格。2．原告資格轉(zhuǎn)移。依據(jù)《行政訴訟法》第24條以及《＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第11條的規(guī)定，原告資格在以下情況可以發(fā)生轉(zhuǎn)移:一是有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起行政訴訟。“近親屬”包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。二是有權(quán)提起行政訴訟的法人或其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或其他組織可以提起行政訴訟。作為環(huán)境侵權(quán)受害人，不論是公民還是法人或其他組織，是有可能發(fā)生上述情形的，因而存在原告資格發(fā)生轉(zhuǎn)移的可能性。3．共同原告。由于環(huán)境污染往往涉及面廣，損害眾多人的利益，依照《行政訴訟法》第26條的規(guī)定，原告一方為“二人以上，因同一具體行政行為發(fā)生的行政案件，或者因同樣的具體行政行為發(fā)生的行政案件、人民法院認(rèn)為可以合并審理的，為共同訴訟”，多個原告即可以構(gòu)成共同原告的情形。當(dāng)原告數(shù)量眾多，法院依法可以采取代表人訴訟或者集團(tuán)訴訟模式解決，從而避免“累訟”以達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)和避免前后判決矛盾的情形。(二)被告根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，成為行政訴訟被告的法定條件有三:第一，具有行政主體資格(這里已經(jīng)包含行政主體與責(zé)任主體要件);第二，實(shí)施了原告認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為;第三，人民法院通知其應(yīng)訴。在環(huán)境侵權(quán)的行政訴訟中，被告即是違法審批或不履行法定監(jiān)管職責(zé)的行政主體。依據(jù)《行政訴訟法》第25條第3款的規(guī)定，環(huán)境侵權(quán)行政訴訟中同樣也可能存在共同被告的情況。同樣，依據(jù)《行政訴訟法》第25條第5款的規(guī)定，被告也會存在“被撤銷”而發(fā)生“由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)”為被告的被告資格轉(zhuǎn)移的情形。(三)第三人———環(huán)境侵權(quán)單位的法律地位依據(jù)《行政訴訟法》第27條“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”的規(guī)定，在環(huán)境受害人依法對相關(guān)環(huán)境職能部門提起行政訴訟時，環(huán)境侵權(quán)單位具備第三人的資格。首先，行政訴訟的被告恒定為行政主體，因而環(huán)境污染單位不可以成為共同被告，只能以第三人的身份參加行政訴訟。其次，由于原告的訴訟請求一般是要求環(huán)境職能部門撤銷違法審批或者依法履行監(jiān)管職責(zé)，因而環(huán)境污染單位一般只能是無獨(dú)立請求權(quán)的第三人。

環(huán)境侵權(quán)受害人行政訴訟的裁判

如前所述，環(huán)境行政訴訟主要存在于兩種情形，即違法審批與審批后不予依法監(jiān)管。因此，依據(jù)《行政訴訟法》第54條、55條、最高人民法院《若干問題解釋》第53條至60條等的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境受害人提起的行政訴訟的一審裁判主要有下列情形:1．駁回起訴判決。駁回起訴判決，是指經(jīng)過人民法院的審查，認(rèn)定原告起訴的事實(shí)和理由不成立，判決依法駁回原告的訴訟請求。適用的條件是:被告依法審批和依法進(jìn)行了環(huán)境職能監(jiān)管、監(jiān)管時適用法律法規(guī)正確、符合法定程序;起訴理由不成立;被訴的環(huán)境職能部門行政行為合法但存在合理性問題等情形。值得注意的是，學(xué)術(shù)界對于“維持判決”頗有詬病，認(rèn)為它超出了原告的“訴訟請求范圍”，應(yīng)將維持判決統(tǒng)一為“駁回起訴判決”［4］。本人贊同這種觀點(diǎn)。2．履行判決。依據(jù)行政訴訟法第54條規(guī)定，履行判決，是指經(jīng)過人民法院的審查，確認(rèn)作為被告的環(huán)境職能部門沒有依法履行(不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行)監(jiān)管相關(guān)破壞環(huán)境的生產(chǎn)單位的職責(zé)的情形確實(shí)存在，依法作出的責(zé)令環(huán)境職能部門在一定期限內(nèi)履行法定監(jiān)管職責(zé)的判決。適用的條件是:相關(guān)環(huán)境職能部門依法負(fù)有監(jiān)管職責(zé);環(huán)境職能部門不履行或者拖延履行法定監(jiān)管職責(zé);環(huán)境職能部門不履行或者拖延履行法定監(jiān)管職責(zé)沒有合法或正當(dāng)?shù)睦碛?環(huán)境職能部門繼續(xù)履行法定監(jiān)管職責(zé)仍然有現(xiàn)實(shí)的價值和意義。這里需要說明的是，人民法院作出履行判決時，應(yīng)當(dāng)確定一個合理的履行期限。3．撤銷判決。依據(jù)行政訴訟法第54條規(guī)定，撤銷判決，是指人民法院經(jīng)過審查，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為由于具備主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為的判決。落實(shí)到環(huán)境受害人的行政訴訟中，撤銷判決一般適用于環(huán)境職能部門的違法審批行為，原告要求人民法院依法撤銷環(huán)境行政職能部門違法發(fā)放許可證照等，從而“剝奪”環(huán)境污染單位“合法污染”的依據(jù)，達(dá)到“釜底抽薪”的效果。4．確認(rèn)判決。確認(rèn)判決是指人民法院經(jīng)過審查，確認(rèn)被訴的環(huán)境職能部門行政行為違法或者無效的判決形式。傳統(tǒng)的確認(rèn)判決認(rèn)為包括兩種情形:一是確認(rèn)被訴的環(huán)境職能部門行政行為合法或者有效;一是確認(rèn)被訴的環(huán)境職能部門行政行為違法或者無效。如上所述，本人認(rèn)為對于前者的“確認(rèn)”應(yīng)該與“維持判決”同理，歸于“駁回起訴判決”之類。因此，本處的確認(rèn)判決就是確認(rèn)被訴的環(huán)境職能部門行政行為違法或者無效的判決形式。適用的條件是:被訴的環(huán)境職能部門不履行法定職責(zé)，但判令其履行法定職責(zé)已經(jīng)沒有實(shí)際意義和價值的;被訴的環(huán)境職能部門行政行為違法，但不具有可撤銷的內(nèi)容。這既可以針對環(huán)境職能部門監(jiān)管中的事實(shí)行為，也可以適用于一些環(huán)境職能部門的某些形式瑕疵行政行為。5．賠償判決。賠償判決，是指人民法院經(jīng)過審查，確認(rèn)環(huán)境受害人的合法權(quán)利受到被訴的環(huán)境職能部門行政行為的侵害并且造成了現(xiàn)實(shí)的損害的，在環(huán)境受害人的請求下依法判決環(huán)境行政職能部門予以賠償損失的判決形式。因此，賠償判決往往構(gòu)建在“確認(rèn)判決”的基礎(chǔ)之上的。而且，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》，人民法院對于行政賠償請求人未經(jīng)確認(rèn)程序而直接提起行政賠償訴訟的案件，在判決時應(yīng)當(dāng)對致害行為是否違法予以確認(rèn)。環(huán)境受害人行政訴訟中的賠償判決適用情形是:被訴的環(huán)境職能部門行政行為違法或者無效;客觀的損害結(jié)果存在;被訴的環(huán)境職能部門行政行為違法或者無效與客觀的損害結(jié)果有因果聯(lián)系。值得注意的是，此時環(huán)境職能部門與實(shí)際造成環(huán)境侵權(quán)的生產(chǎn)單位的法律關(guān)系則另當(dāng)別論。鼓勵環(huán)境侵權(quán)受害人通過多種途徑解決環(huán)境糾紛問題，尤其是在傳統(tǒng)的民事訴訟之外開辟新的路徑，有利于把環(huán)境職能部門的積極性和主動性調(diào)動起來，即可以保護(hù)受害人的合法權(quán)益，還可以促使政府切實(shí)落實(shí)環(huán)保責(zé)任、保護(hù)社會環(huán)境等公共利益，彌補(bǔ)當(dāng)前環(huán)境公益訴訟制度缺失的弊端。

一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨(dú)立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨(dú)立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機(jī)關(guān)、社會組織及個人。此處所指的特定國家機(jī)關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。

3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

4.環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)公共利益，而非提起訴訟當(dāng)事人自己的私利。