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【英文標題】TheThreeDimensionStructureofEnvironment,ValueandInstitutioninPublicPersonnelAdministration

【作者簡介】柳青，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業(yè)2008級博士研究生。（武漢430072）

【內(nèi)容提要】公共人事行政的環(huán)境、價值與制度是公共人事行政系統(tǒng)的三個核心要素，環(huán)境從根本上制約著作為動力機制的人事價值和作為共同秩序的人事制度，而人事行政價值與制度又通過各種渠道對環(huán)境進行選擇和重塑，三者共同構(gòu)建了整個公共人事行政系統(tǒng)。這種環(huán)境、價值與制度互動的三維結(jié)構(gòu)對我國的公共人事行政研究提供了有益的思考。

【日期】2007-11-19

【關(guān)鍵詞】公共人事行政/環(huán)境/價值/制度/功能

從理論的宏觀性和外延性上來講，公共部門人事行政是一個很宏大的體系，它不僅僅包括了公共部門的人力資源規(guī)劃、開發(fā)、配置和激勵等一系列具有系統(tǒng)性的活動，還涵蓋了人事行政制度的歷史沿革與發(fā)展，人事行政職能的完善與變遷，人事行政價值觀的積淀與演變等更為深入的內(nèi)容。雖然體系龐大、內(nèi)容龐雜，但貫穿公共人事行政理論和實踐有三個核心的概念和要素，或者說可以從三個層次來理解公共人事行政，那就是：環(huán)境、價值與制度[1]。它們?nèi)咧g相互影響，共同構(gòu)成了整個公共人事行政系統(tǒng)。

一、基本概念的澄清：環(huán)境、價值與制度

(一)人事行政環(huán)境：行政生態(tài)學和系統(tǒng)論的觀點

環(huán)境是公共部門人事行政發(fā)生的時間和空間領(lǐng)域，整個人事行政活動都在一定的環(huán)境中開展，環(huán)境是人事系統(tǒng)構(gòu)架的基礎(chǔ)性要素。所謂環(huán)境，就是指主體外部一切要素和條件的總和。根據(jù)系統(tǒng)論和行政生態(tài)學的觀點，整個社會是一個具有一定結(jié)構(gòu)和組織化手段的系統(tǒng)，社會的各組成部分以有序的方式相互關(guān)聯(lián)，并對社會整體發(fā)揮著必要的功能。公共人事行政也不例外，它不僅是整個公共行政系統(tǒng)中的一個必要的組成部分，更為重要的是，它自身也是一個組織化程度相當高的系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)的周圍，圍繞著許許多多的其他要素或其他的系統(tǒng)，這個時候，我們就把這些其他的要素和系統(tǒng)稱之為公共人事行政的環(huán)境。按照里格斯的說法，這些環(huán)境要素可以分為五類：經(jīng)濟要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡、符號系統(tǒng)和政治構(gòu)架[2]。應該說，公共人事行政系統(tǒng)與這些環(huán)境之間的界限并不是那么的明顯，它們之間的邊界是柔性的，可滲透的，進行著多種能量、物質(zhì)和信息的輸入和輸出。

就像系統(tǒng)論所指出的那樣，一個系統(tǒng)之外的所有其他一切事物都可以稱之為該系統(tǒng)的環(huán)境。顯而易見，環(huán)境概念的外延是十分廣泛的，有區(qū)別的只是與系統(tǒng)聯(lián)系的緊密程度和方式不同而已。那么，根據(jù)這種緊密程度來劃分，我們可以把公共人事行政的環(huán)境分為兩類：顯性環(huán)境和潛在環(huán)境。所謂顯性環(huán)境是直接作用于整個公共行政人事系統(tǒng)，對系統(tǒng)的運行產(chǎn)生重要影響的要素的總和，它對公共人事行政系統(tǒng)的影響是直接的、即時性的。例如，一個國家的現(xiàn)實經(jīng)濟狀況、政治制度、行政制度、地理位置和國際關(guān)系等等。而潛在環(huán)境是相對于顯性環(huán)境而言的，又可稱作隱性環(huán)境，是指那些間接作用于整個公共人事行政系統(tǒng)的要素的總和，它的作用是間接的，作用的時間周期也較長，譬如整個社會的文化傳統(tǒng)和心理積淀等。當然，由于與系統(tǒng)聯(lián)系的緊密程度只是一個相對的概念，顯性環(huán)境與潛在環(huán)境的區(qū)分也是相對的，只是影響的方式、程度和角度不同而已。不管是顯性環(huán)境還是潛在環(huán)境，都對整個公共人事行政系統(tǒng)有著十分重要的影響，在一定程度上可以相互轉(zhuǎn)化。

(二)人事價值：一種動力機制

社會的興盛與式微，人事環(huán)境的優(yōu)化與平庸，人的勤奮與慵懶，重要的根源在于社會動力機制的構(gòu)建、運行。任何一個社會的發(fā)展，都有其作為動力源的“動力結(jié)構(gòu)”[3]。一個國家政府人事安排是這種“動力機制”推動的產(chǎn)物，公共部門的人事價值是隱藏在人們行為背后的根本動因。人事行政價值是指由人們在長期的行政發(fā)展過程中形成的與人事活動相關(guān)的看法、思想、態(tài)度和觀念所組成的價值體系，它不是人事制度和行為本身，而是隱藏其后的根本緣由，是人們進行活動的價值判斷。一定國家或民族的價值觀念及思維方式，構(gòu)成其人事行政制度的文化環(huán)境，決定了人們的價值形態(tài)和觀念，并進而通過推動人們的行為直接影響到人事行政制度效能。

公共人事行政中的核心動力機制——價值是否有效，取決于人們對價值的感知、認識及實行，并建立起與這種價值相適應的人事行政制度。如果這種把價值與制度有意識地結(jié)合是有效的，那么它就將極大地促進公共人事行政的發(fā)展。反之，人事價值必然要求打破不相稱的人事行政制度的桎梏，進行制度和功能的創(chuàng)新及更替。在這個過程中，有些價值逐漸被時代的風塵所湮沒，而一些新的價值會在沖突中應運而生。在公共人事行政環(huán)境、價值、功能和制度這個互動的鎖鏈當中，價值因素的核心動力機制無法被忽略。因此，在公共人事行政的創(chuàng)新過程中，不僅要適應經(jīng)濟、政治體制改革的要求，進行功能、結(jié)構(gòu)和制度的變革，還應充分考慮到其中的價值因素，使外在變革(功能、結(jié)構(gòu)和制度上的)與內(nèi)在變革(價值與思維模式上的)相一致。

(三)人事行政制度：一種共同知識和秩序

根據(jù)制度經(jīng)濟學的觀點，制度起源于知識的“構(gòu)造性危機”①，是人類相互交往的規(guī)則，其目的是為了減少交易成本。從本質(zhì)上講，制度只是人們所共同擁有的一種知識和秩序。那么，根據(jù)這一理解，公共人事行政中的制度是指有關(guān)公共人事行政一系列規(guī)則的總稱。

制度又有正式和非正式之分，非正式制度可以看做是價值的一種具體表現(xiàn)形態(tài)，而正式制度則是*權(quán)力自上而下以正式的方式推行的。正式的公共人事行政制度是公共人事管理活動進行的依據(jù)，是對人事行政主體行為進行約束的一系列行為規(guī)范的集合。它是一種稀缺資源，是由政府機構(gòu)提供的一種公共物品，不同的行政人事制度所導致行政人員的行為有所不同，從而造成公共行政資源配置的方式不同、消耗的資源也不同，行政效率亦有所不同。因此，行政人事活動對正式制度有著很強的依賴性。非正式行政人事制度是人事行政主體在行政過程中所體現(xiàn)出來的一種意識形態(tài)，直接反映行政活動和行政關(guān)系的心理現(xiàn)象和道德現(xiàn)象。非正式的行政人事制度體現(xiàn)了一個國家的意識形態(tài)和文化，它的變遷相對于正式的人事制度來說更不容易發(fā)生，產(chǎn)生的影響也更加深遠。不管是正式的還是非正式的行政人事制度，都可以說是人們追求一定人事行政秩序的結(jié)果，人們力圖通過這些行政人事制度為自己的生活構(gòu)建一個自由、安全和穩(wěn)定的空間。如果說在正式的行政人事制度的構(gòu)建中，人們充分運用自己的理性來努力把握未來，減少不確定性，那么非正式的行政人事制度安排就是人們對原發(fā)性規(guī)則的尊重，依*這些規(guī)則(風俗習慣、道德、意識形態(tài))，人們構(gòu)建了整個隱性的人事行政秩序。

二、公共人事行政系統(tǒng)的三維互動架構(gòu)

公共人事行政系統(tǒng)大體是由環(huán)境、價值和制度三個不同層面和維度的因素構(gòu)建起來的。其中，價值是公共人事行政架構(gòu)的核心，環(huán)境是制度的一種外生變量，它的改變引起了公共人事行政價值的轉(zhuǎn)變。價值決定采取何種功能，功能依賴于制度來實現(xiàn)，那些回應環(huán)境變化而轉(zhuǎn)變了的價值很快就在制度功能及具體的制度設(shè)計中得到體現(xiàn)。

(一)人事行政價值、制度對環(huán)境的依賴

顯然，在由環(huán)境、價值與制度三者構(gòu)成的互動循環(huán)中，環(huán)境是處于主導地位的，行政人事環(huán)境決定了行政人事價值的選擇、形成和積淀，進而通過功能選擇、制度設(shè)計對整個系統(tǒng)發(fā)揮作用。應該說，價值和制度二者是依賴于環(huán)境而生的，沒有特定的行政人事環(huán)境，就沒有相應的人事行政價值與制度。

首先，公共人事行政價值與制度都是適應環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。眾所周知，任何現(xiàn)代意義上的制度都不是從來就有的，它只是人類社會發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。在原始社會，是不存在所謂專門的管理制度和管理機構(gòu)的，更加不存在嚴格意義上的人事行政。而隨著公共事務的不斷增多，國家職能的不斷擴大，人事管理向?qū)Ｂ毣蛯I(yè)化方向發(fā)展，出現(xiàn)了專門的管理機構(gòu)和管理人員。從這個意義上講，是環(huán)境的變化催生了整個公共人事行政系統(tǒng)，并在歷史發(fā)展的長河中使之不斷延伸和完善。環(huán)境是通過價值來作用于整個公共人事行政制度的，環(huán)境塑造價值，而價值決定功能選擇和制度設(shè)計。

其次，人事環(huán)境不僅決定了公共人事行政價值與制度的產(chǎn)生與發(fā)展，還規(guī)定了其內(nèi)在的目標、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、行為方式和意識形態(tài)

公共人事行政的價值和制度一旦順應環(huán)境的需要產(chǎn)生和建立起來，就需要對整個環(huán)境做出回應，來調(diào)整主體人員和組織的意識形態(tài)和行為方式，從而映射到系統(tǒng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，最終促進整個人事行政目標的達成。從數(shù)學函數(shù)的意義上來講，環(huán)境是一個自變量，而價值和制度都是因變量，要隨著環(huán)境的變化而發(fā)生改變。從這個角度上來說，人事行政環(huán)境是價值選擇和價值決定中最為重要的因素，它直接導致了整個人事行政制度的變遷。

再次，人事行政系統(tǒng)中的各種要素，都要從環(huán)境中輸入，沒有環(huán)境所提供的物質(zhì)、能量和信息，公共人事行政價值就不能形成，人事行政制度也就不可能建立。正如系統(tǒng)論所指出的那樣，整個公共人事行政是一個大的系統(tǒng)，它的邊界是柔性的。不僅內(nèi)部各子系統(tǒng)間要進行物質(zhì)、能量和信息的交流，而且還要和外部環(huán)境進行物質(zhì)、能量、信息的交換。只有通過這種交換，價值和制度形成的要素才能獲取，各種系統(tǒng)內(nèi)外的資源才能得到整合，整個公共人事行政系統(tǒng)才能存在和發(fā)展下去。

最后，公共人事行政的價值與制度要隨著環(huán)境的變化而不斷發(fā)生變化。行動決定存在，存在決定思維。環(huán)境是隨著人們的活動而不斷變動的，而作為一種客觀存在，公共人事行政環(huán)境要求作為意識形態(tài)的人事價值作相應的變動，進而快速反應到人事制度中去。但是，應當注意到的是，價值也是分層次的。深層次的價值形態(tài)具有超穩(wěn)定性，對于環(huán)境的變化反應也不是那么敏感。受環(huán)境改變的只是人們的一些表層觀念、思想。因而，對這種具有超穩(wěn)定性的深層次的價值形態(tài)的改造，是一個漸進的過程。

(二)人事價值通過制度對環(huán)境的選擇與重塑

雖然公共人事行政環(huán)境對其價值和制度有著決定性的作用，但是價值和制度一旦產(chǎn)生，就有著自身的相對獨立性。它們不僅僅只是受到環(huán)境的影響，還要反過來作用于人事行政的環(huán)境。正如唐納德·克林格勒說到的那樣，“公共部門人力資源管理方面的問題與其價值取向有密切的聯(lián)系”[4]。人事行政的內(nèi)在價值一旦形成，就會通過人事制度的變遷來作用于整個環(huán)境，盡管這種變遷是漸進的、緩慢的。所以，人事價值和制度對環(huán)境不僅僅是被動的適應，更多的是能動的改造。

其一，作為動力機制的人事行政價值和作為共同秩序的人事制度，二者緊密地結(jié)合在一起，對環(huán)境進行挑剔性的選擇。從本質(zhì)上來講，人事行政價值是人們對于行政人事領(lǐng)域內(nèi)部的各種行政要素(如人事行政權(quán)力、職能、方式)、制度和現(xiàn)象的理解、看法和價值選擇的總稱。它是人事行政系統(tǒng)的動力機制，也是一種人事行政制度得以建立和運作背后的思想根源，價值與制度二者要從根本上相契合。外在環(huán)境因素如此之多，以至于我們分不清哪些才是對系統(tǒng)有真正影響的——一個社會特有的人事行政價值和制度安排會幫助我們對外部環(huán)境的投入進行取舍，只納入與自身相關(guān)的那一份投入。

其二，人事行政價值不僅僅通過制度選擇環(huán)境，更要設(shè)法重塑、實現(xiàn)有利的外部環(huán)境。首先，價值和制度通過特有的途徑和方式(譬如改變?nèi)藗兊男袨榉绞?改善人事行政環(huán)境，使環(huán)境得到優(yōu)化；其次，人事行政價值和制度對環(huán)境有一定的控制作用，可以使環(huán)境按照價值的內(nèi)在要求和制度的客觀需要發(fā)展。中國傳統(tǒng)思想中有“道”、“器”之分，前者指某種自然之理和人們的道德觀念，后者可視為人在這種觀念指導下產(chǎn)生的具體世俗禮治和行為表現(xiàn)。人事行政價值、制度之分就如“道”與“器”之別，通過這種里層和表層的相互作用，會從根本上改善人事行政環(huán)境。只有認清了里層的價值因素才能真正理解人們的行為進而去改造它，實現(xiàn)更加有利的人事行政環(huán)境。舉例來說，“官本位”思想已經(jīng)成為當代中國各層級行政部門中普遍存在的現(xiàn)實頑疾，弊端顯見，但是官僚制層級中為什么會形成這種人事行政的價值呢？這是由環(huán)境導致的文化傳統(tǒng)所決定的，它一定蘊涵著相關(guān)人在具體制度環(huán)境中的現(xiàn)實思考和利益權(quán)衡。而“官本位”的思想也重新塑造著適合它生長的土壤，或許這也是我國封建社會持續(xù)如此之久的另一個解釋。這就體現(xiàn)了價值、為價值所規(guī)定的制度對環(huán)境的重塑，認清了這些價值才能真正理解人們的行為。

(三)人事行政功能：制度與價值的媒質(zhì)

人事行政的價值與制度并不是一個層次上的概念，價值是潛藏于人們心底的、隱性的作用機制；而人事制度卻是人們有意識進行制度設(shè)計的結(jié)果。人事行政的價值決定了我們應當選擇什么樣的人事行政制度，從根本上講，二者之間是目的與手段、原因與結(jié)果的關(guān)系。二者在人事行政體系中的層次不同，必須通過一定的機制相互聯(lián)系——人事行政功能。

人事行政的價值對制度的影響，取決于人事行政制度功能發(fā)揮的程度；而功能的內(nèi)容和作用方式，又取決于人事價值對其的選擇。不同的社會形態(tài)有著不同的價值觀念和價值取向，這些不同的甚至互異的價值導致了政府功能領(lǐng)域的不同，從而造就了不同的人事行政制度。借用社會學中結(jié)構(gòu)—功能主義的觀點，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與否直接影響著系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮。而在行政系統(tǒng)中，其橫向結(jié)構(gòu)(部門化)和縱向結(jié)構(gòu)(層級化)都是由長期所積淀下來的價值取向所決定的，從某種意義上講，是價值決定了功能的選擇與發(fā)揮。而通過這種對不同功能的選擇和整合，人事行政價值就實現(xiàn)了對制度的重組。

三、對我國公共人事行政的啟示

對于公共人事行政中的環(huán)境、價值與制度的研究，為我國的公共人事行政開創(chuàng)了一個新的研究視野，我們不再僅僅局限于從某一個方面來理解人事行政，而是從一個更為宏觀和更加開闊的角度來看待整個公共人事行政系統(tǒng)。我國傳統(tǒng)上是一個倫理社會，人治色彩濃重，缺乏契約傳統(tǒng)，行政倫理文化因素在社會生活中起著十分重要的作用，滲透在社會生活的各個方面。在人事行政中，行政主體和行政相對人的許多觀念和行為模式都與這種傳統(tǒng)的文化環(huán)境有著直接的血緣關(guān)系，行政人事制度的設(shè)計在很大程度上都透露著這些價值的痕跡，譬如，中國幾千年的“官本位”思想，經(jīng)過一系列的制度變遷，它依然在公共行政中留下了或多或少的印記。對公共人事行政環(huán)境、價值與制度的三維結(jié)構(gòu)分析為我們進一步改造人事行政中的流弊，進行人事行政系統(tǒng)的創(chuàng)新提供了一些新的思考。

首先，從人事行政的戰(zhàn)略環(huán)境來看，必須剖析傳統(tǒng)文化環(huán)境中的負面因素，樹立健康、生態(tài)、可待續(xù)發(fā)展的人事環(huán)境戰(zhàn)略。

傳統(tǒng)文化作為我國行政人事環(huán)境中的一個重要因素，是一個正負兼容的環(huán)境體系。不可否認，其中的一些正面要素如“修齊治平”、“任人唯賢”等觀念積極促進了人事行政的發(fā)展，影響深遠至今。但長期的封建傳統(tǒng)形成的等級意識、權(quán)力意識等負面因素仍然禁錮著較多人的思想。譬如，以“官僚主義”為表現(xiàn)形態(tài)的“官本位”社會觀念仍然濡化著今天的社會；求同思維、“中庸之道”的哲學倫理思想滋長著僵化保守、惰性無為的行為習氣等。要實現(xiàn)我國公共人事行政的創(chuàng)新性發(fā)展，必須對這些環(huán)境中的負面因素進行清理和改造，樹立良好的生態(tài)行政環(huán)境觀，實現(xiàn)環(huán)境的清理與濾化功能，為新型的人事行政價值與制度的形成打下良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

其次，從人事行政的價值角度來看，為適應建立社會主義市場經(jīng)濟需要，我國對人事行政系統(tǒng)正在進行積極的改革，這項工作取得了較大的成績，但也遇到極大的阻力，這些阻力主要是價值層面上的，特別是來自于人們思維方式和價值觀念上的阻力。

一個典型的例子就是盲目遵從和唯上心理。唯上強調(diào)的是下級對上級的絕對忠誠與服從，經(jīng)過幾千年專制政權(quán)的奴化教育，人們對上級指令不經(jīng)過反思就本能地盲目遵從和全盤被動接受，按道德規(guī)范行事變成了按上級要求辦事，這使得我國干部人事制度改革動力來源于各層次決策者的高瞻遠矚和不斷的強制，廣大基層干部群眾對人事制度改革總體上說并沒有足夠自覺的認識，只是被動地卷入和消極地接受。在這種價值和意識形態(tài)下，人事行政系統(tǒng)就不能充分發(fā)揮出應有的作用。因而，必須對人事行政價值進行深入的梳理和分析，建立有益于我國公共行政人事制度發(fā)展的價值體系。

再次，從公共人事行政制度建設(shè)的層面看，我國的公共人事行政制度經(jīng)歷了由無序到規(guī)范的轉(zhuǎn)變，人事行政部門的職能還需進一步完善。

為了適應新形勢的發(fā)展，我們必須強化政府人事行政部門的宏觀調(diào)控職能，提高政府人事行政部門的公共服務職能，強化政府人事行政部門的監(jiān)管職能，提高政府人事行政部門的人才開發(fā)能力，合理處理政府人事行政機構(gòu)與市場、企事業(yè)單位和社會中介組織之間的關(guān)系，建立與國際接軌的公共人事行政方式和制度。