現(xiàn)代社會(huì)隨著行政權(quán)的膨脹和積極行政的日益興起,行政糾紛日益增多,公民的基本權(quán)利受到諸多威脅。為了保障公民權(quán)利、防止行政權(quán)的濫用,必須建立各種監(jiān)督制度和救濟(jì)途徑,行政復(fù)議是其中重要的一種制度設(shè)計(jì)。但是在我國(guó)行政復(fù)議制度由于存在種種弊端,在實(shí)踐中不能發(fā)揮應(yīng)有的作用,因此行政復(fù)議制度有進(jìn)行改革的必要。主張行政復(fù)議的司法化改革的學(xué)者占據(jù)主流,本文從行政復(fù)議的行政化這個(gè)角度去剖析行政復(fù)議司法化改革應(yīng)該的采取的正確切入點(diǎn),以求在改革行政復(fù)議制度,使其發(fā)揮功效的同時(shí),保證行政復(fù)議的性質(zhì)的正確定位。

一、性質(zhì)確定:行政復(fù)議改革的行政化

行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,依法向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的特定行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng),由受理申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為依法進(jìn)行審查,并作出決定的行政活動(dòng)。因而其性質(zhì)可以被認(rèn)定為:“行政復(fù)議屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的審查與裁決,它是行政權(quán)進(jìn)行自我監(jiān)督的重要方式,屬干自律的范疇”。[1](P177)在行政復(fù)議的改革中,尤其是呼吁在行政復(fù)議司法化改革的大背景下,本文認(rèn)為應(yīng)該首先堅(jiān)持,并且不能夠動(dòng)搖的是行政復(fù)議的性質(zhì)定位的行政化,有些呼吁行政復(fù)議司法化的改革的言論,已經(jīng)出現(xiàn)了對(duì)行政復(fù)議的本質(zhì)屬性的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。行政復(fù)議具有行政行為的基本法律特征。認(rèn)識(shí)和確定行政復(fù)議的性質(zhì),有助于發(fā)展和完善行政復(fù)議制度,保障行政復(fù)議職能的正確發(fā)揮和行政復(fù)議活動(dòng)的正確運(yùn)行。本文認(rèn)為,行政復(fù)議在形式上是一種具體行政行為;在本質(zhì)上是一種行政監(jiān)督法律制度;在方法上是一種行政救濟(jì)的法律途徑;在程序上是一種按行政司法程序運(yùn)行的程序規(guī)則。

(一)行政復(fù)議是一種特殊的具體行政行為

行政復(fù)議具有行政行為的基本法律特征。行政行為是行政主體依法行使行政權(quán)力所實(shí)施的具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。其基本構(gòu)成要素是:1.主體要素。行政行為是行政主體的行為。行政主體包括行使行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)都是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。[2](P67)2.權(quán)力要素。行政行為是運(yùn)用行政權(quán)力所為的行政行為,行政權(quán)力的存在與運(yùn)用是行政行為形成的條件。行政復(fù)議職能是行政復(fù)議機(jī)關(guān)享有的行政權(quán)力的具體表現(xiàn)形式。3.法律要素。行政行為能夠形成行政法上的權(quán)利和義務(wù)。行政復(fù)議決定對(duì)作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都能夠產(chǎn)生法律效果。具體行政行為是行政主體針對(duì)特定的對(duì)象和事項(xiàng)實(shí)施的管理活動(dòng)。行政復(fù)議則是行政復(fù)議機(jī)關(guān)以特定的具體行政行為作為審查對(duì)象的一種具體行政行為。并且,在行政訴訟中,行政復(fù)議作為具體行政行為的一種類型,受到人民法院的司法審查。因此,行政復(fù)議在形式上是依附于具體行政行為而存在的,并以此作為最基本的法律屬性。[3](P235)

(二)行政復(fù)議是一種特殊的行政監(jiān)督法律制度

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國(guó)為了能夠進(jìn)一步的加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，建立健全財(cái)務(wù)制度，有效的杜絕違法違紀(jì)的行為，從源頭上預(yù)防腐敗，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)采購法》和中國(guó)財(cái)政部《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等有關(guān)法律法規(guī)，制定出了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理規(guī)定。

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀

我國(guó)的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理一直處在一個(gè)中等的發(fā)展水平階段，雖然沒有嚴(yán)重的滯后，但是發(fā)展也不是很迅速。隨著我國(guó)行政事業(yè)單位的發(fā)展與壯大，就給我們提出了更高的要求，改革與創(chuàng)新已經(jīng)是勢(shì)在必行的。分析當(dāng)前行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)以下幾點(diǎn)問題：第一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理理念落后，對(duì)于預(yù)算外的經(jīng)費(fèi)管理處于一種“捆不住、收不攏”的局面；第二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理人力資源方面的缺陷，相當(dāng)一部分的事業(yè)性費(fèi)用支出沒有計(jì)劃，在資金使用的時(shí)候沒有進(jìn)行提前的預(yù)算，只有在使用之后才發(fā)現(xiàn)是否已經(jīng)超出了預(yù)算；第三、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)監(jiān)督難以體現(xiàn)，在出現(xiàn)利益分歧的過程中，單位成本會(huì)計(jì)往往都是先考慮自身的利益，或者是只維護(hù)自身部門的利益，對(duì)全局利益的考慮不夠全面。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的改革與創(chuàng)新

(一)充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理預(yù)測(cè)功能

許多的行政事業(yè)單位，由于沒有充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理預(yù)測(cè)的功能，往往會(huì)造成在經(jīng)費(fèi)的開支上面超出了基本預(yù)算。在通常情況下，行政事業(yè)單位在資金使用的時(shí)候沒有進(jìn)行提前的預(yù)算，只有在使用之后才發(fā)現(xiàn)是否已經(jīng)超出了預(yù)算，明顯沒有將財(cái)務(wù)管理預(yù)算功能放進(jìn)日常管理之中，造成了行政事業(yè)單位不能夠?qū)Y金有效控制的想象出現(xiàn)。因此，財(cái)政部門要結(jié)合行政事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)情況和自身特點(diǎn)，對(duì)資金的流動(dòng)情況進(jìn)行有效的分析預(yù)測(cè)，將資金的優(yōu)化設(shè)計(jì)提高到一個(gè)更深的層次。在一般情況下，最先要做的事情就是要完成行政事業(yè)單位的各項(xiàng)任務(wù)，對(duì)于任務(wù)的有效完成，就需要擴(kuò)大事業(yè)性支出的比重。根據(jù)相關(guān)的資料顯示和我國(guó)行政事業(yè)單位的長(zhǎng)期實(shí)踐，能夠看出用于事業(yè)性支出的額度不能夠低于整體額度的80%，對(duì)于行政事業(yè)單位的各項(xiàng)支出，要不斷地進(jìn)行分析和研究，并根據(jù)我國(guó)制定的《行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理規(guī)定》中的標(biāo)準(zhǔn)，有效的制定資金使用的額度。要根據(jù)實(shí)際情況，制定出事業(yè)性支出額度與整體額度的比例，并定額行政事業(yè)單位中各個(gè)部門的最高資金支出額度，對(duì)出現(xiàn)超額的部門要進(jìn)行處罰，對(duì)有大量結(jié)余的部門要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

一、問題的提出

行政壟斷從形式上主要分為行業(yè)性行政壟斷與地區(qū)性行政壟斷，也就是通常說的“條條分割”和“塊塊分割”。行業(yè)性行政壟斷主要是政府為保護(hù)特定的行業(yè)及其經(jīng)濟(jì)利益而實(shí)施的專營(yíng)，意在排斥和限制潛在進(jìn)入者參與競(jìng)爭(zhēng)；地區(qū)性行政壟斷則是地方政府利用其行政權(quán)力設(shè)立市場(chǎng)壁壘，限制產(chǎn)品、技術(shù)和勞務(wù)的自由流動(dòng)。從本質(zhì)上講，行政壟斷是將市場(chǎng)排斥在外，阻礙“無形之手”發(fā)揮作用，而以公共權(quán)力這只“有形之手”來配置資源。作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的一種特殊現(xiàn)象，行政壟斷主要依靠公共權(quán)力來獲取產(chǎn)業(yè)的獨(dú)占地位或達(dá)到區(qū)域市場(chǎng)封鎖的目的。行政壟斷易造成資源配置低效、收入分配不均、地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割等諸多問題，且直接影響完善統(tǒng)一的大市場(chǎng)體系形成，因而引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。行政壟斷的形成可能跟歷史因素和體制遺留問題有關(guān)，但其得以延續(xù)和存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是什么？其內(nèi)部的形成機(jī)理是什么？對(duì)以上問題的研究對(duì)中國(guó)現(xiàn)階段的行政壟斷改革有重要的現(xiàn)實(shí)意義。我們通過梳理有關(guān)行政壟斷成因的文獻(xiàn)，主要分為行業(yè)性行政壟斷和地區(qū)性行政壟斷兩個(gè)方面，系統(tǒng)探討國(guó)家理論和政府角色，并重點(diǎn)剖析轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的政府的雙重角色以及由此引發(fā)的政府行為對(duì)公共利益的兩種偏離?；谡袨閷?duì)公共利益偏離的分析框架，分別對(duì)行業(yè)性行政壟斷和地方性行政壟斷的形成機(jī)理進(jìn)行分析，并結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況予以經(jīng)驗(yàn)解釋，提出有關(guān)行政壟斷改革的路徑和建議。

二、文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

由于行業(yè)性行政壟斷和地區(qū)性行政壟斷的形成原因和運(yùn)行機(jī)制有著較大差異，所以我們對(duì)兩方面的文獻(xiàn)分別進(jìn)行梳理。對(duì)行業(yè)性行政壟斷的探討，學(xué)者們大多將政府機(jī)構(gòu)假設(shè)為經(jīng)濟(jì)人，作為獨(dú)立的利益集團(tuán)與壟斷廠商進(jìn)行博弈的經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行解釋。于華陽、于良春（2008）把行政壟斷定義為中國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體制下特定的制度安排，并從制度需求和供給的視角，對(duì)行政壟斷形成根源與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行分析。張偉、于良春（2010）構(gòu)建了規(guī)制機(jī)構(gòu)與壟斷廠商間的重復(fù)博弈模型以分析行業(yè)行政壟斷產(chǎn)生及維持機(jī)制，如果規(guī)制機(jī)構(gòu)更多考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、規(guī)制機(jī)構(gòu)與壟斷廠商間存在旋轉(zhuǎn)門以及規(guī)制權(quán)力相對(duì)集中的條件下，無論壟斷廠商具備何種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，廠商主動(dòng)型行政壟斷都有可能作為一種特定的制度安排而出現(xiàn)。對(duì)地區(qū)性行政壟斷的成因的爭(zhēng)論主要集中于財(cái)政分權(quán)（于良春，2011）、政治激勵(lì)（周黎安，2004）、政府職能幾個(gè)方面。于良春等（2011）認(rèn)為，地區(qū)性行政壟斷形成的原因不在于政府競(jìng)爭(zhēng)本身，而在于現(xiàn)行的政府競(jìng)爭(zhēng)制度的不合理性和缺陷，現(xiàn)行財(cái)稅制度下的事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱、轉(zhuǎn)移支付體系不健全、財(cái)政支出不透明使得地方政府間的同質(zhì)性較差，競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)不公平，是導(dǎo)致地區(qū)性行政壟斷的重要的現(xiàn)實(shí)原因。周黎安（2004）從地方官員的政治晉升博弈入手，強(qiáng)調(diào)地方官員的晉升激勵(lì)對(duì)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和合作的影響，認(rèn)為地方政府經(jīng)濟(jì)職能的越位和失位是導(dǎo)致行政壟斷出現(xiàn)的原因之一。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)行業(yè)性和地方性行政壟斷成因的解釋，主要局限于規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架內(nèi)，基于對(duì)政府角色單一假設(shè)基礎(chǔ)上，圍繞利益集團(tuán)、設(shè)租抽租、政治均衡等核心概念進(jìn)行的，缺乏對(duì)政府角色的分析，忽視了政府同時(shí)具有仁慈、自私、公正的多重性格。下面我們擬對(duì)國(guó)家理論和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中政府角色進(jìn)行深入探討，并以此為框架來分析行業(yè)性行政壟斷和地區(qū)性行政壟斷的形成機(jī)理。

三、國(guó)家理論與轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的政府角色分析

有關(guān)國(guó)家和政府的論題向來就是學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，從古希臘柏拉圖的《理想國(guó)》，到洛克的《政府論》、盧梭的《社會(huì)契約論》、霍布斯的《利維坦》、密爾的《代議制政府》，再到布坎南《公共財(cái)政論》、奧爾森的《集體行動(dòng)的邏輯》，政治家、哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家們一直都試圖回答“國(guó)家何以出現(xiàn)”、“什么是好的國(guó)家制度”、“政府的職能邊界在哪里”等一系列的基本問題。下面我們對(duì)國(guó)家的相關(guān)理論進(jìn)行梳理，并分析轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中中國(guó)政府的職能和角色。

行政管理及其有效性主要以科學(xué)、效率、效果、效益為基本著眼點(diǎn)，立足于改革和創(chuàng)新，重在實(shí)效。它涵蓋著不同的層面，涉及到方方面面，是當(dāng)前我國(guó)整個(gè)改革進(jìn)程中日益引起人們關(guān)注的熱點(diǎn)，也是改革總體推進(jìn)中一個(gè)至為重要的環(huán)節(jié)。隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的深入展開，對(duì)日常行政的指揮、監(jiān)督、控制成為強(qiáng)烈的必需，科學(xué)化管理的需求日益上升。實(shí)踐證明管理者素質(zhì)的高低，在極大程度上影響著政務(wù)效率與質(zhì)量。對(duì)新時(shí)期行政管理科學(xué)化問題的探討具有十分重要意義。

一、行政管理要達(dá)到理想的管理效果

管理是一個(gè)歷史范疇，其作為實(shí)踐是歷經(jīng)無數(shù)人的努力，步步演變，才走向科學(xué)化。從最初的經(jīng)驗(yàn)管理發(fā)展到工業(yè)化時(shí)期的泰羅制和福特制管理，管理開始進(jìn)入科學(xué)管理時(shí)期，科學(xué)管理是由組織、協(xié)調(diào)、合作、發(fā)揮每個(gè)人最高的效率，實(shí)現(xiàn)最大的富裕等多種要素結(jié)合而成的?，F(xiàn)代行政管理正在發(fā)生一系列的趨勢(shì)性變化，行政體制的改革逐步深入。首先是從流行程序管理變?yōu)槌珜?dǎo)目標(biāo)管理。其次，是從單一管理發(fā)展為分層管理。再次，是從剛性管理發(fā)展為柔性管理。剛性管理強(qiáng)調(diào)硬性行政命令約束，管理思維是非此即彼，容不得權(quán)變。而柔性管理認(rèn)為管理存在彈性，管理者往往根據(jù)不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法，從而達(dá)到理想的管理效果。第四，從無風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展為危機(jī)管理。不僅僅是管理模式在變，管理的指導(dǎo)思想也在變。如“鯰魚效應(yīng)”和“木桶原理”，面對(duì)被管理者的差異與管理環(huán)節(jié)問題的差異，最薄弱的那一個(gè)環(huán)節(jié)，可能會(huì)導(dǎo)致管理上的麻煩與致命傷。因此，一名優(yōu)秀管理者應(yīng)從最薄弱環(huán)節(jié)改進(jìn)入手，去提升整體的管理績(jī)效。只有經(jīng)常性檢查，經(jīng)常性抓落實(shí)，抓責(zé)任制的貫徹才會(huì)獲得滿意的管理效果?，F(xiàn)代科學(xué)還告訴管理者，如何將自己所管理的組織發(fā)展成為一個(gè)學(xué)習(xí)型的組織，已是十分迫切的問題。傳統(tǒng)的管理認(rèn)為，被管理者一次充電，受益終生，知識(shí)、才能運(yùn)用只須儲(chǔ)備一次，便可應(yīng)付全部的挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)行行政管理存在的誤區(qū)

當(dāng)前，一些人戲稱流行的行政管理模式為“領(lǐng)導(dǎo)就是開會(huì)、管理就是收費(fèi)、協(xié)調(diào)就是喝醉”，一些管理人士并將其作為管理上的金科玉律。這其實(shí)是行政管理庸俗化的表現(xiàn)，是一認(rèn)識(shí)誤區(qū)，在這種指導(dǎo)思想下進(jìn)行管理將貽害無窮。首先，將開會(huì)布置任務(wù)，理解為科學(xué)決策的替代，這首先是管理者的悲哀。這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)容易造成“會(huì)?！边B綿，管理者開了會(huì)就等于事情完成了，長(zhǎng)此以往，落實(shí)工作成為頑癥。而沒有落實(shí)的政策一切都是空的，管理的效能無從體現(xiàn)。其次，管理的中心任務(wù)是什么，把管理權(quán)限混同于單項(xiàng)財(cái)權(quán)行使、賺錢的行為，這是極端簡(jiǎn)單化的表現(xiàn)。的確，好的管理可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，但管理不是為了收費(fèi)了事。這是管理導(dǎo)向的錯(cuò)誤，會(huì)造成管理可有可無，機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，人浮于事，最終斷送了事業(yè)。再次，協(xié)調(diào)就是喝醉，這是將管理極端庸俗化的表現(xiàn)。當(dāng)然，協(xié)調(diào)是需要將方方面面的利益進(jìn)行平衡，對(duì)各方傾向、意見進(jìn)行妥協(xié)，但絕對(duì)不是一喝了事。還有一種管理誤區(qū)就是多定制度，認(rèn)為有了制度就有了管理。從而導(dǎo)致規(guī)章多如牛毛，有否貫徹執(zhí)行則無人問津。這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)容易造成“文山”現(xiàn)象，管理者須簽閱大量的文件，哪有時(shí)間、精力去真正管理呢？其實(shí)，有了制度不等于就有管理，有了制度，只是為管理準(zhǔn)備了一些基本前提、準(zhǔn)備了一些條件，這只是管理的開始，實(shí)際上，被管理者是否自覺執(zhí)行這些規(guī)章，這需要監(jiān)控、需要調(diào)研，這都是管理題中之義。制訂過多的規(guī)章等于沒有規(guī)章，因此，規(guī)章過濫也會(huì)影響管理的效能。

三、加快行政體制改革是促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的基本措施

壹、日本行政改革的演變

日本行政改革可以分為三個(gè)階段，第一階段起于池田勇人首相于一九六二年二月成立第一次臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)。從一九六二年至六四年，臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)先后提出：強(qiáng)化內(nèi)閣的綜合協(xié)調(diào)功能、行政決策的透明化、抑制行政組織過度膨脹及排除政府權(quán)力集中在中央行政組織等建言，此一階段的行政改革強(qiáng)調(diào)行政的簡(jiǎn)單化與效率化。

第二階段則是一九八一年鈴木善幸首相成立第二次臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)，由當(dāng)時(shí)的經(jīng)團(tuán)連名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)，財(cái)界大老土光敏夫擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)。從一九八一年到八三年先后提出行政組織簡(jiǎn)化、政策革新及制定國(guó)民負(fù)擔(dān)率目標(biāo)等建議。此一階段由于遇到日本成長(zhǎng)趨緩，以及面臨財(cái)政赤字危機(jī)，大藏省希望能引進(jìn)新的稅制(即一九八九年所通過的消費(fèi)稅)，因此在行政革新外，同時(shí)提出配套的財(cái)政革新措施。

一九八三年三月，土光敏夫向中曾根康弘首相提出行政改革最終報(bào)告，中曾根內(nèi)閣隨即于五月提出新行革大綱，主要改革有：

一、行政組織的改革：1.強(qiáng)化綜合整理機(jī)能：充實(shí)內(nèi)閣總理大臣的輔佐與建言體制，改善內(nèi)閣官房事務(wù)體制，發(fā)揮內(nèi)閣總理的指導(dǎo)功能。2.強(qiáng)化行政組織的綜合整理功能，將總理府人事局和行政管理廳的事務(wù)與權(quán)限合并為「綜合整理廳」，使預(yù)算、人事、組織和計(jì)劃的綜合管理功能進(jìn)一步強(qiáng)化，確保行政的整體性。后經(jīng)多次協(xié)調(diào)，內(nèi)閣設(shè)立總務(wù)廳取代行政管理廳。3.確立行政組織的自律機(jī)能。

二、政府和特殊法人的改革：其中比較重要的是日本國(guó)鐵、電話電信等國(guó)營(yíng)企業(yè)走向民營(yíng)化。

隨著我國(guó)高等教育的迅猛發(fā)展和規(guī)模的日益擴(kuò)大，行政管理出現(xiàn)了各種新情況、新問題，如何改革和創(chuàng)新高等院校行政管理工作，已經(jīng)成為當(dāng)前高等院校管理中必須認(rèn)真面對(duì)的一個(gè)重要課題。

一、我國(guó)高校行政管理現(xiàn)狀

1.服務(wù)意識(shí)差。高校行政管理權(quán)力過大，直接導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力萎縮，弱化了教師和科研人員的學(xué)術(shù)地位，同時(shí)也使行政部門的服務(wù)意識(shí)淡薄、服務(wù)態(tài)度輕慢、服務(wù)效率低下，有時(shí)甚至還出現(xiàn)有償服務(wù)的不良傾向，嚴(yán)重影響阻礙了學(xué)術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。

2.隊(duì)伍素質(zhì)不高。隨著高校行政管理體制改革不斷深入，日益凸現(xiàn)出高校行政管理工作的重要性。但在實(shí)際中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往不太重視行政管理人員的素質(zhì)培養(yǎng)，在行政人員安排上，也不講究科學(xué)性，隨意上崗，這就使得高校行政管理效率低下，整體管理水平難以提升，面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，加快高校行政管理改革、提高行政效率已刻不容緩。

二、高校行政管改革應(yīng)樹立全新理念、規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)

1.樹立全新管理理念。要想實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理模式的根本轉(zhuǎn)換，首先要樹立全新的管理理念，即提高學(xué)校持續(xù)創(chuàng)新能力，調(diào)動(dòng)廣大教職工的積極性，優(yōu)化組合高校內(nèi)部資源；其次，進(jìn)行管理制度的改革與落實(shí)，保證每個(gè)人都要有責(zé)任意識(shí)和全局觀念；最后，實(shí)行競(jìng)聘上崗，任人唯賢唯能，增強(qiáng)行政管理隊(duì)伍的活力。

一、以德治精神為核心的中國(guó)傳統(tǒng)管理思想

以德治精神為核心的中國(guó)傳統(tǒng)管理思想是中華民族在長(zhǎng)期實(shí)踐中產(chǎn)生并經(jīng)過證明的科學(xué)理論成果。《說文解字》說“德者，得也”，意為作為以有收獲。《史記》歷史中早有記載帝堯的仁德“其仁如天，其知如神，就之如日，望之如云。”，他設(shè)置諫言之鼓，讓天下百姓盡其言；立誹謗之木，讓天下百姓攻擊他的過錯(cuò)，并實(shí)行了禪讓制，奠定了最早民主管理的意識(shí)。堯禪讓舜，舜知人善任，命棄、垂、龍、禹、契、皋、益、夔等八位賢能志士擔(dān)任不同職務(wù)分工，發(fā)揮他們的所長(zhǎng)，公布五刑等，形成了“德為先，重教化”的精神之魂。先秦時(shí)期道分百家如儒、法、墨、道、兵、農(nóng)、陰陽、縱橫和小說家等，其中儒、法、墨、道、兵家為最，各家主張不同，但殊途同歸，都是為了“國(guó)治”“天下平”，影響深遠(yuǎn)。

二、中國(guó)現(xiàn)代企業(yè)行政管理的現(xiàn)狀

新時(shí)代背景下，中國(guó)企業(yè)在管理尤其是行政管理上已逐漸產(chǎn)生許多問題，企業(yè)的未來，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前景正面臨前所未有的困境和挑戰(zhàn)，如何突破這一狀況。首先，應(yīng)當(dāng)順從現(xiàn)代社會(huì)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，著手于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理調(diào)查分析，分析我國(guó)現(xiàn)代企業(yè)行政管理現(xiàn)狀及其主要成因，歸結(jié)如下。

1.管理決策能力有待加強(qiáng)

大多數(shù)企業(yè)管理過分重視企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)管理工作，忽略企業(yè)文化建設(shè)（特別是核心競(jìng)爭(zhēng)力）的意義和作用。這些企業(yè)忙于生產(chǎn)，企業(yè)文化建設(shè)滯后，黨、團(tuán)、工會(huì)組織不夠健全，企業(yè)管理者對(duì)企業(yè)文化建設(shè)缺乏認(rèn)識(shí)，投入力度小，造成企業(yè)文化生活貧乏，凝聚力不強(qiáng)，人心渙散。企業(yè)內(nèi)部提拔的管理層，在企業(yè)成長(zhǎng)中沒有得到的鍛煉，對(duì)于市場(chǎng)的判斷、決策，往往采取現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)措施，不敢于創(chuàng)新，生搬硬套地或安于現(xiàn)狀，造成了喪失市場(chǎng)的有利時(shí)機(jī)。2.管理隊(duì)伍結(jié)構(gòu)松散企業(yè)的管理層疲于應(yīng)對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的任務(wù)，常常無視管理隊(duì)伍的建設(shè)。企業(yè)管理知識(shí)更新滯后，管理培訓(xùn)也多流于形式，長(zhǎng)期以來忽略管理工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。而管理干部本身因?yàn)槊β档墓ぷ鳌⑸畹膲毫Φ?，管理工作意識(shí)漸趨于麻木狀態(tài)，甚至個(gè)人能力方面也得不到很好的提升，甚至喪失對(duì)企業(yè)、市場(chǎng)的洞察能力、預(yù)見能力。企業(yè)本身任意擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，持續(xù)經(jīng)營(yíng)追求盈利的最終目標(biāo)，一味追求利潤(rùn)最大化和短期性利益，造成企業(yè)持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

一、行政決策的涵義與類型

《韓非子•孤憤》中有“智者決策于愚人”,韓信提出過有名的“決策向東,爭(zhēng)權(quán)天下”的思想。但是作為一門學(xué)術(shù)術(shù)語首先由美國(guó)學(xué)者提出。西蒙認(rèn)為,管理就是決策,決策程序就是全部的管理過程,決策貫徹于管理的全過程。我國(guó)行政學(xué)界認(rèn)為,行政決策是指掌管國(guó)家行政權(quán)力的國(guó)家行政機(jī)關(guān),為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),履行行政職能,而制定與選擇行政方案,作出決定的過程。這一涵義更側(cè)重從管理各個(gè)要素出發(fā)來界定決策的內(nèi)含。國(guó)家行政機(jī)關(guān)是行政決策的主體,經(jīng)常會(huì)面對(duì)不同的行政決策,如果我們把這些決策歸納一下,會(huì)發(fā)現(xiàn)這會(huì)更有助于我們管理工作的展開。按行政決策主體地位的不同,可將行政決策分為高層、中層和基層決策三個(gè)類型。按行政決策客體范圍大小的不同,可將行政決策劃分為宏觀、中觀和微觀決策三個(gè)類型。按行政決策內(nèi)容的性質(zhì)不同,可將行政決策分為常規(guī)性和非常規(guī)性決策兩類。按行政決策條件和可靠程度的不同,可將行政決策分為確定型、風(fēng)險(xiǎn)型和不確定型決策三個(gè)類型。此外,還可分出其它多種類型。而非常規(guī)性決策、風(fēng)險(xiǎn)型、不確定型決策更是決策者需要注意的方面,是重中之重。

二、行政決策在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的影響

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行政決策的成效往往關(guān)系著國(guó)家民族的榮辱與強(qiáng)盛,自古有之。中華民族是四大文明古國(guó),有我們值得驕傲的人文歷史。在唐朝,中國(guó)的封建文明達(dá)到相當(dāng)?shù)膸p峰,成為天朝大國(guó),包括日本在內(nèi)的周邊國(guó)家都前來朝拜與學(xué)習(xí)?？墒堑搅嗣鞒笃?也就是中國(guó)的資本主義剛開始萌芽,(此時(shí)明朝鄭和七下西洋之時(shí)),隨著清朝的建立,在對(duì)外關(guān)系上并未能采取開放包容的國(guó)策,代之以閉關(guān)鎖國(guó),結(jié)果這項(xiàng)國(guó)家行政決策使中國(guó)落后于西方上百年,使我們?cè)诤荛L(zhǎng)時(shí)期處于被動(dòng)挨打的局面,國(guó)之不國(guó)。各類資源備受外國(guó)的掠奪,國(guó)民受盡了凌辱。整個(gè)國(guó)家也四分五裂,軍閥割劇,外國(guó)列強(qiáng)把中國(guó)瓜分成國(guó)中國(guó),中國(guó)社會(huì)處在水深火熱之中。直到中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民取得了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利,建立了新中國(guó),中國(guó)才成為一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家,各項(xiàng)發(fā)展邁上了正軌。但是的十年動(dòng)亂,又使中國(guó)停滯了十年。直到鄧小平的改革開放的國(guó)策的確立,中國(guó)才趕上世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未班車,逐步取得了幾十年的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的大發(fā)展。而在同時(shí)期的西方,通過央視播放的大型紀(jì)錄片《大國(guó)崛起》,歷述了九個(gè)世界性強(qiáng)國(guó)的發(fā)展歷程,給我們一個(gè)很好的警醒(西班牙的崛起正是中國(guó)明朝鄭和七下西洋之時(shí))。歷史告訴我們———沒有與生俱來的強(qiáng)國(guó),只有做對(duì)行政決策的國(guó)家才可能成一個(gè)大國(guó)、強(qiáng)國(guó)。而每個(gè)強(qiáng)國(guó)崛起所作出的決策都離不開創(chuàng)新與發(fā)展。如葡萄牙,葡萄牙皇室恩里克建立起人類歷史上第一所國(guó)立航海學(xué)校,把商人為貿(mào)易所進(jìn)行的孤立海洋探險(xiǎn),規(guī)劃成一個(gè)兩百年來有系統(tǒng)、有組織的任務(wù)和策略的國(guó)家計(jì)劃。利用從大西洋到印度洋的50多個(gè)據(jù)點(diǎn),壟斷了半個(gè)地球的商船航線。在16世紀(jì)初的前五年中,葡萄牙的香料交易量從22萬英鎊迅速上升到230萬英鎊,成為當(dāng)時(shí)的海上貿(mào)易第一強(qiáng)國(guó)。而西班牙女王伊莎貝爾與平民哥倫布進(jìn)行了三個(gè)月的利益談判,實(shí)現(xiàn)了向西走也能到達(dá)東方的航線發(fā)現(xiàn)了一塊歐洲人從來都不知曉的新大陸北美洲的巴哈馬群島。從1502年到1660年,西班牙從美洲得到18600噸注冊(cè)白銀和200噸注冊(cè)黃金,到16世紀(jì)末,世界金銀總產(chǎn)量中有83%被西班牙占有。大到國(guó)家小到部門,行政決策的成敗關(guān)乎其命運(yùn),能否創(chuàng)新與發(fā)展關(guān)乎其成效與強(qiáng)盛。

三、行政決策創(chuàng)新與發(fā)展的必要性

全球化、知識(shí)化是當(dāng)今時(shí)代的主題,行政決策的創(chuàng)新與發(fā)展更要與之相適應(yīng)。黨的十六屆五中全會(huì)把提高自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家作為“十一五”時(shí)期的重要任務(wù)之一。面臨國(guó)內(nèi)外環(huán)境的復(fù)雜、動(dòng)態(tài)與多元、著眼于宏偉藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn),時(shí)間與空間的縮短,更加重了行政決策的難度與復(fù)雜多變性。正如比爾•蓋茨所說,我的企業(yè)永遠(yuǎn)離破產(chǎn)只有6個(gè)月?，F(xiàn)在的行政決策不僅要關(guān)注自身所處的內(nèi)部環(huán)境,更要關(guān)注外部國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境。突發(fā)性事件將是各國(guó)行政機(jī)關(guān)的不斷面對(duì)的新情況。這些非常規(guī)性決策和不確定型決策的主要特征,也是我們要對(duì)行政決策進(jìn)行創(chuàng)新與發(fā)展的主要因素之一。在進(jìn)行行政決策的過程中,經(jīng)常會(huì)面對(duì)復(fù)雜多變的行政決策環(huán)境和不斷出現(xiàn)的新情況、新問題。如非典、自然災(zāi)害、恐怖襲擊等突發(fā)事件。一方面這是對(duì)行政決策的挑戰(zhàn),另一方面也是一種機(jī)遇。這就需要我們敢于突破陳規(guī),大膽創(chuàng)新,才能爭(zhēng)取主動(dòng),抓住機(jī)遇。同時(shí)在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)下,敢不敢大膽創(chuàng)新,已成為判別行政決策者綜合素質(zhì)高低和開拓能力強(qiáng)弱的一個(gè)重要標(biāo)志。否則就會(huì)成為墨守成規(guī)的行政決策者,注定要成為時(shí)代的落伍者。盡管客觀環(huán)境是變化的,但無論如何變化,總有一些可以遵循的共同原則。如民主原則—決策過程民主;求實(shí)原則—問題真實(shí)、環(huán)境客觀;系統(tǒng)原則—系統(tǒng)工程;創(chuàng)新原則—思維創(chuàng)新;效益原則—綜合效能;信息原則—信息準(zhǔn)、全、及時(shí);預(yù)測(cè)原則—預(yù)先分析推測(cè);可行原則—立足于現(xiàn)實(shí)或可能的條件;擇優(yōu)原則—比較抉擇;動(dòng)態(tài)原則—方案留有彈性空間。在這些眾多的原則中,創(chuàng)新原則顯得更為重要,不僅要?jiǎng)?chuàng)新,而且要在創(chuàng)新的同時(shí)注重發(fā)展。創(chuàng)新是手段,而發(fā)展是目的。

“在英國(guó)公法領(lǐng)域存在著一種非常強(qiáng)的發(fā)展趨勢(shì)是行政活動(dòng)的司法化傾向，這種傾向的一個(gè)重要表現(xiàn)就是司法的行政裁決機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，以及由此產(chǎn)生的一種日益具有相對(duì)獨(dú)立性的行政行為方式，即行政司法，其標(biāo)志就是大量的行政裁判所的建立。”[1]但自上世紀(jì)90年代以來，英國(guó)開展了一場(chǎng)規(guī)模宏大的憲政改革，英國(guó)的行政司法體制也進(jìn)行了重大的調(diào)整。

一、英國(guó)行政裁判制度的傳統(tǒng)

英國(guó)行政裁判所制度是指在一般法院以外，由法律規(guī)定設(shè)立用以解決行政上的爭(zhēng)端，以及公民相互間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的爭(zhēng)端的特別裁判機(jī)構(gòu)。它設(shè)立的初衷是為減輕公民的行政爭(zhēng)議解決成本，作為英國(guó)普通法院的“替代性糾紛解決機(jī)制”而產(chǎn)生的。最早的裁判所出現(xiàn)在十七世紀(jì)，十八、十九世紀(jì)也陸續(xù)成立了許多，但此時(shí)的行政裁判機(jī)構(gòu)，更多的像行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，“那時(shí)它們的工作主要依據(jù)政策而非法律，所以它們的權(quán)力在許多方面是行政而不是司法性質(zhì)的”。[2]行政裁判所發(fā)展的黃金時(shí)期是第二次世界大戰(zhàn)后，英國(guó)在福利國(guó)家口號(hào)下全面推行社會(huì)安全計(jì)劃，輿論界對(duì)普通法院的保守傾向持批評(píng)態(tài)度，政府執(zhí)行社會(huì)立法所發(fā)生的爭(zhēng)端盡量不由普通法院管轄，在這種情況下，成立了大量的行政裁判所，出現(xiàn)所謂行政裁判所熱。[3]到了20世紀(jì)50年代，英國(guó)行政裁判所的數(shù)量已經(jīng)逾千。正如CarletonAllen所言：“在我們目前的社會(huì)和行政管理領(lǐng)域中，沒有比各種類型的行政裁判所的激增再為顯著的事件了”。[4]針對(duì)這種裁判所成立比較紊亂的情況，1955年議會(huì)任命了以奧里弗•弗蘭克斯（Oliver?Franks）為首的“弗蘭克斯委員會(huì)”，對(duì)裁判所制度進(jìn)行專門調(diào)查研究，該委員會(huì)于1957年的報(bào)告提出了改革裁判所的一系列建議，其中的許多政策建議和制度設(shè)計(jì)為后來《1958年裁判所和調(diào)查法》（TheTribunalandInquiriesAct）所吸收，此后裁判所走上了良性發(fā)展的道路，其數(shù)量直線上升，同時(shí)它們的工作也變得更加復(fù)雜。它們就此逐步成為英格蘭和威爾士司法體系的實(shí)質(zhì)性的一部分。目前在英格蘭和威爾士有70種不同的行政裁判所，各自根據(jù)其章程設(shè)有各種機(jī)構(gòu)。它們每年要處理的案件將近一百萬例，有大約3500人從事該業(yè)。[5]英國(guó)裁判所的發(fā)展過程中，形成了以下幾個(gè)明顯的特色，從這些特色中，我們基本上可以窺探英國(guó)行政裁判制度的概貌。

1、地位的模糊性。行政裁判所究竟是司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)，在英國(guó)行政學(xué)界與法學(xué)界存在著巨大的爭(zhēng)議。從行政裁判所的產(chǎn)生來看，行政裁判所是作為某些行政運(yùn)作活動(dòng)的組成部分，根據(jù)議會(huì)的法案而設(shè)立的處理相關(guān)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，大多數(shù)行政裁判所由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)對(duì)其提供支持，由行政機(jī)關(guān)向裁判所提供經(jīng)費(fèi)與人員工資，提供工作場(chǎng)所，提供網(wǎng)絡(luò)支持，并負(fù)責(zé)一些裁判所成員的任命工作，[6]因而有學(xué)者傾向于認(rèn)為裁判所制度具有行政性質(zhì)，是政府機(jī)器的組成部分，是政府治理網(wǎng)絡(luò)的一環(huán)；有的學(xué)者傾向于將裁判所視為具有補(bǔ)充性質(zhì)的用以解決糾紛的組織網(wǎng)絡(luò)，是一種具有司法化特征的救濟(jì)機(jī)制。如同弗蘭克斯委員會(huì)報(bào)告所指出的，“裁判所并非普通法院，但它亦非政府部門的附屬物……我們認(rèn)為，更為妥帖的是，將裁判所視為議會(huì)規(guī)定的一種裁決機(jī)制，而非行政機(jī)制的一部?！庇?guó)著名的行政法學(xué)家韋德也認(rèn)為“裁判所必須在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上公正地實(shí)施法律規(guī)則，而不是執(zhí)行行政政策，大部分裁判所所做的裁決實(shí)際上是司法性質(zhì)而不是行政性質(zhì)的。這類裁判所實(shí)質(zhì)上具有和法院同樣的職能，”“裁判所應(yīng)以某種方式成為普通司法機(jī)器的組成部分?！盵7]盡管“要說清楚裁判所是什么，并不是一件很容易的事?”，[8]但裁判所的地位是相對(duì)獨(dú)立的。在大多數(shù)情況下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部長(zhǎng)從大法官提名的有適宜資格的人中任命，裁判所的大多數(shù)成員也和政府官員沒有直接的聯(lián)系，對(duì)于任何特定案件的判決，裁判所決不服從行政干預(yù)，裁判所可以超脫于政治影響之外獨(dú)立作出裁決。

2、設(shè)置的隨意性。英國(guó)的行政裁判所的設(shè)立毫無計(jì)劃，往往是每有一次新的立法就創(chuàng)設(shè)一個(gè)相應(yīng)的新的行政裁判所，每個(gè)裁判所都是針對(duì)某種專門立法的需要而設(shè)立，即每有一些新的社會(huì)福利計(jì)劃和規(guī)章通過，就為此新設(shè)一些特別的裁判所而不是對(duì)現(xiàn)有的進(jìn)行改組，如此導(dǎo)致了裁判所無規(guī)范地混亂發(fā)展，種類繁多，數(shù)目龐大。這種“一法一所”的創(chuàng)設(shè)模式，使得英國(guó)的裁判所體系分散，各個(gè)裁判所都有自己的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、內(nèi)部程序與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，裁判程序與裁判方式非常多樣化，缺乏系統(tǒng)性和一致性。有些裁判所相互之間分工極細(xì)，經(jīng)常發(fā)生受案沖突，如1946年設(shè)立的租金裁判所受理沒有家具的出租房的爭(zhēng)端，而1965年通過租金法時(shí)又設(shè)立一個(gè)租金評(píng)議委員會(huì)，受理有家具的租金爭(zhēng)端，以致導(dǎo)致有家具房租的爭(zhēng)端與沒有家具的房租爭(zhēng)端由兩個(gè)不同的裁判所管轄。面對(duì)如此多的行政裁判所，每當(dāng)一個(gè)爭(zhēng)端發(fā)生時(shí)，往往只有專家才能了解按什么程序到哪個(gè)裁判所去申訴。另一方面，由于英國(guó)裁判所“像蘑菇一樣地發(fā)展”，[9]但并不是所有裁判所都運(yùn)作良好，據(jù)英國(guó)裁判所委員會(huì)的年度報(bào)告顯示，僅有20個(gè)裁判所每年受理的案件超過500件，相當(dāng)一部分裁判所處于閑置狀態(tài)，造成了巨大的資源浪費(fèi)。

3、組成人員的專業(yè)性。裁判所是獨(dú)立的，對(duì)于任何案件的裁決，裁判所都絕不服從行政干預(yù)。要實(shí)現(xiàn)這種獨(dú)立，問題的關(guān)鍵就在于裁判所應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立的成員而不是公務(wù)員組成。為確保這種獨(dú)立性，裁判所的主席和成員須在政府部門之外的事先預(yù)定的人員名單中選定，名單中的人大都能代表各方面的利益，或者是各方面的專家，行政裁判所委員會(huì)對(duì)在它監(jiān)督下的各裁判所成員的任命和名單的編制可以提出一般性意見，供有關(guān)的部參考，但不能具體制定指導(dǎo)成員。[10]由于裁判所業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，各種裁判所的人員組成與任命有很大差別，經(jīng)常采取的一種形式是所謂均衡裁判所，由一名獨(dú)立的主席和兩名成員組成，主席是樞密院任命的懂法律的人士，兩名成員應(yīng)當(dāng)從行政部門以外的，作為特定利益代表的愿意從事該項(xiàng)工作的人員名單中挑選。成員的任命一般有三種途徑：包括由相關(guān)的政府部長(zhǎng)或者部門提名；由上議院大法官任命；對(duì)于實(shí)行總裁制的特定類別裁判所而言，例如社會(huì)保障上訴裁判所和產(chǎn)業(yè)裁判所的成員，則由總裁任命。[11]部長(zhǎng)提名時(shí)，必須要考慮裁判所委員會(huì)的建議；要免去裁判所成員的職務(wù)時(shí)，一般要征得上議院大法官的同意。研究表明，相對(duì)年長(zhǎng)、有時(shí)間精力及經(jīng)驗(yàn)學(xué)識(shí)從事該工作，中產(chǎn)階層的人，更有可能獲得任命。裁判所的成員還必須是某一方面的專家。舉例來說，學(xué)校事務(wù)裁判所的獨(dú)立性也取決于它的人員組成上有一個(gè)詳盡的裁判員名單：裁判所的主席從樞密院提出的名單中選任，成員由樞密院提出的名單中產(chǎn)生。前者是熟諳法律的專家，后者是富有教育經(jīng)驗(yàn)的人士。

一、邊境一線自治州行政生態(tài)環(huán)境與行政管理體制改革的關(guān)系

(一)經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境與行政管理體制改革

邊境一線自治州經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境與行政管理體制改革關(guān)系的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用的一種最基本的制約關(guān)系。行政管理體制改革是在特定的經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境中進(jìn)行的，植根于特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境對(duì)行政管理體制改革起著決定作用。邊境一線自治州行政管理體制改革無論是職權(quán)力配置、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置都是外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變動(dòng)在行政系統(tǒng)內(nèi)部的反映，行政系統(tǒng)在與邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的同時(shí)，通過積極主動(dòng)的改革促進(jìn)與經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境之間的相互作用，建立和完善相關(guān)機(jī)制，適應(yīng)并能動(dòng)地反作用于經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境。

(二)政治生態(tài)環(huán)境與行政管理體制改革

政治生態(tài)環(huán)境決定了行政管理體制改革不能違背我國(guó)的根本政治制度和黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能脫離黨和國(guó)家的基本路線、方針、政策和偏離國(guó)家的基本發(fā)展方向。因此，邊境一線自治州政治生態(tài)環(huán)境與行政管理體制改革存在著一種功能依存關(guān)系，政治生態(tài)環(huán)境決定了行政管理體制改革的方向、內(nèi)容和方式。當(dāng)政治生態(tài)環(huán)境與行政管理體制改革高度耦合時(shí)，政治生態(tài)環(huán)境對(duì)行政管理體制改革起推動(dòng)作用，反之則起阻礙作用。同時(shí)在對(duì)待政治生態(tài)環(huán)境方面“公共組織投入了大量的精力來考察他們所處的政治環(huán)境并努力適應(yīng)它”［1］，這表明邊境一線自治州通過不斷深化行政管理體制改革，主動(dòng)適應(yīng)政治生態(tài)環(huán)境的要求，并通過行政管理體制改革的深化進(jìn)一步完善政治生態(tài)環(huán)境。

(三)文化生態(tài)環(huán)境與行政管理體制改革