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壹、日本行政改革的演變

日本行政改革可以分為三個階段，第一階段起于池田勇人首相于一九六二年二月成立第一次臨時行政調(diào)查會。從一九六二年至六四年，臨時行政調(diào)查會先后提出：強化內(nèi)閣的綜合協(xié)調(diào)功能、行政決策的透明化、抑制行政組織過度膨脹及排除政府權(quán)力集中在中央行政組織等建言，此一階段的行政改革強調(diào)行政的簡單化與效率化。

第二階段則是一九八一年鈴木善幸首相成立第二次臨時行政調(diào)查會，由當(dāng)時的經(jīng)團(tuán)連名譽會長，財界大老土光敏夫擔(dān)任會長。從一九八一年到八三年先后提出行政組織簡化、政策革新及制定國民負(fù)擔(dān)率目標(biāo)等建議。此一階段由于遇到日本成長趨緩，以及面臨財政赤字危機，大藏省希望能引進(jìn)新的稅制(即一九八九年所通過的消費稅)，因此在行政革新外，同時提出配套的財政革新措施。

一九八三年三月，土光敏夫向中曾根康弘首相提出行政改革最終報告，中曾根內(nèi)閣隨即于五月提出新行革大綱，主要改革有：

一、行政組織的改革：1.強化綜合整理機能：充實內(nèi)閣總理大臣的輔佐與建言體制，改善內(nèi)閣官房事務(wù)體制，發(fā)揮內(nèi)閣總理的指導(dǎo)功能。2.強化行政組織的綜合整理功能，將總理府人事局和行政管理廳的事務(wù)與權(quán)限合并為「綜合整理廳」，使預(yù)算、人事、組織和計劃的綜合管理功能進(jìn)一步強化，確保行政的整體性。后經(jīng)多次協(xié)調(diào)，內(nèi)閣設(shè)立總務(wù)廳取代行政管理廳。3.確立行政組織的自律機能。

二、政府和特殊法人的改革：其中比較重要的是日本國鐵、電話電信等國營企業(yè)走向民營化。

三、地方分權(quán)化和行政體制改革。

一九八三年到一九九一年日本政府依據(jù)第二次臨時行政調(diào)查會的結(jié)論，分別在一九八三年六月、一九八七年五月、一九九0年十月成立臨時行政改革推進(jìn)審議會，提出「小而能政府」的理念，希望精簡政府組織，減輕政府財政赤字負(fù)擔(dān)，同時提出管制松綁及地方分權(quán)等兩項建議。

簡言之，此一階段行政革新的目標(biāo)在于確定公部門的行政責(zé)任領(lǐng)域，以及厘清官方與民間的責(zé)任分擔(dān)，因此，此一階段先后決定財政再建、日本電信公社、日本國鐵、日本煙草產(chǎn)業(yè)等國營企業(yè)開化民營化、規(guī)制松綁、地方分權(quán)與行政程序法的修訂(并河信乃，1997：15-16)。

貳、一九九0年代日本行政改革的特色：以主導(dǎo)行政改革

一九九0年十月，海部俊樹首相任命鈴木永二為第三次臨時行政改革推進(jìn)審議會會長，主要是因應(yīng)冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際化的快速，以及日本國民越來越重視生活型態(tài)等觀點，進(jìn)一步推動行政改革。一九九三年十月第三次臨時行政改革推進(jìn)審議會提出最終報告書，特別強調(diào)從政治來解決行政，也就是政黨與政治家提出與推動行政改革案，以政治來主導(dǎo)行政改革。

一九九三年第三次臨時行政改革推進(jìn)審議會特別強調(diào)以政治解決行政問題，主要是因為聯(lián)合政府的成立，以及從一九九0年波斯灣戰(zhàn)爭開始，先是日本外務(wù)省的危機管理能力被質(zhì)疑，然后是阪神?淡路大地震、住專呆帳問題等事件的發(fā)生，又有防衛(wèi)廳與大藏省的應(yīng)變能力被強烈批評，再加上一九九四年二月，細(xì)川護(hù)熙首相決定采行國民福祉稅，并且表示在增稅前實施行政革新，希望能減少不必要的預(yù)算項目與經(jīng)費支出，因此第三階段的行政改革與前兩次行政改革有很大的差異，最大的特質(zhì)也就在于強調(diào)以政治來主導(dǎo)行政改革。

一九九四年十二月十九日，村山富士首相設(shè)立行政改革委員會，由三菱重公司飯?zhí)镉固蓳?dān)任會長，一九九五年三月日本政府宣布規(guī)制松綁五年計劃，同年四月改為三年計劃，同年七月成立地方分權(quán)推進(jìn)委員會，由秩父小野田株式會社諸井虔擔(dān)任會長。一九九六年橋本龍?zhí)墒紫喑闪⑿姓母飼h，親自擔(dān)任會長，并且納入行政改革委員會與地方分權(quán)改革委員會的成員。

橋本龍?zhí)墒紫嗑腿我詠?，有鑒于行政組織僵化、財政及保險負(fù)擔(dān)沉重、產(chǎn)業(yè)空洞化，以及業(yè)龐大的不良債券，于一九九六年提出六大改革，包括行政、財政結(jié)構(gòu)、金融體系、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會保障制度及制度等。其中，行政改革的目的在于將日漸僵化的行政體系，予以根本的改革，以適應(yīng)新的國內(nèi)外社會經(jīng)濟情勢，發(fā)展自由公正之國際社會，積極達(dá)成國際社會一份子之角色功能，并且透過：強化內(nèi)閣機能、中央行政組織的精簡與重整、促進(jìn)地方分權(quán)與創(chuàng)設(shè)獨立行政法人制度等，建立一個能達(dá)成國家重要機能、確保行政的統(tǒng)合性、機動性且效率的政府。

橋本首相提出行政改革的理念后，先在內(nèi)閣成立「行政改革促進(jìn)本部」，由橋本首相擔(dān)任本部長，內(nèi)閣官房長官與總務(wù)廳長官擔(dān)任副本部長，推動行政改革之重要相關(guān)事項，并且成立「行政改革會議」，于一九九六年十一月二十八日召開第一次會議，一九九七年十二月三日提出最終報告。

行政改革會議會長由橋本龍?zhí)墒紫嘤H自擔(dān)任，會長為總務(wù)廳長官武藤嘉文，委員兼事務(wù)局長為首相補佐官水野清，橋本首相還邀請東京大學(xué)名譽教授有馬朗人、日本勞動組合總聯(lián)合會顧問盧田甚之助、三菱重工公司飯?zhí)镉固伞⑸现谴髮W(xué)教授豬口邦子、國際日本文化所所長河合隼雄、京都大學(xué)教授佐藤幸治、一橋大學(xué)榮譽教授鹽野谷佑一、豐田汽車公司會長豐田章一郎、東北大學(xué)教授藤田宙靖、秩父小野田株式會社諸井虔、讀賣新聞社社長渡邊恒雄等共十二人加入行政改革會議。

比較令人注意的是，行政改革會議結(jié)合民間的企業(yè)界、學(xué)術(shù)界重要人事的參與，而且除了橋本首相與總務(wù)廳長官外，沒有其它的政治人士(國會議員或政黨代表)與官僚人士的參與，連退休的資深官僚也被排除于會議之外。

參、日本第三次行政改革的具體成果

一九九七年十二月三日，行政改革會議提出「行政改革最終報告」，在報告中，提出強化內(nèi)閣機能、新中央行政省廳的重整及方向、行政組織精簡及提升行政效率等重點；并且具體規(guī)劃新中央省廳行政組織減縮為一府十二省廳。橋本內(nèi)閣隨即在翌日通過該份報告，并且擬定「中央省廳等改革基本法」，作為推動中央省廳改革的方針與依據(jù)，日本國會于一九九八年六月九日通過此基本法后，行政改革會議因完成階段性任務(wù)而在一九九八年六月二十三日宣布解散。

中央省廳等改革基本法公布后，依據(jù)此法于一九九八年六月二十三日成立「中央省廳等改革促進(jìn)本部」，本部長由首相親自擔(dān)任，副本部長為內(nèi)閣官房長官及行政改革擔(dān)當(dāng)大臣，其它內(nèi)閣閣員為部員，一起推動中央省廳等改革之綜合協(xié)調(diào)、制定中央行政體系改革之相關(guān)法令、以及進(jìn)行國家行政組織精簡、提升行政效率等基本計劃之工作。

「中央省廳等改革促進(jìn)本部」于一九九八年九月二十九日確立中央省廳等改革基本方針，并且在一九九九年一月二十六日決定「中央行政改革省廳等改革大綱」，內(nèi)容涵蓋內(nèi)閣法修正法、內(nèi)閣府設(shè)置法、中央省廳組織修正法、各省廳等設(shè)置法、獨立行政法人制度、省廳組織精簡及提升行政效率等大綱。一九九九年七月八日國會通過中央省廳改革關(guān)連法，同年十二月十四日通過中央省廳改革施行關(guān)連法，整個中央省廳等改革的法制工作已經(jīng)大致完成，并且在二00一年一月六日正式進(jìn)行新的中央省廳組織架構(gòu)。

依據(jù)一九九七年十二月三日行政改革會議最終報告，此次行政改革的成果，主要有：強化內(nèi)閣機能、中央省廳組織調(diào)整、行政機能的減量與效率化、公務(wù)人員制度的改革等。

(一)、在強化內(nèi)閣機能方面：

由于過去各省廳基于本位主義以及由各省廳分擔(dān)管理之原則，雖然符合的需求，但隨著國家目標(biāo)復(fù)雜化、內(nèi)外環(huán)境的變遷下要求迅速且聰明的價值選擇與政策執(zhí)行，各省廳的本位主義與分擔(dān)管理的原則，反而顯示出其局限性及機能障礙，因此，為尋求整體性與戰(zhàn)略性的政策判斷與機動性的決策，憲法上的內(nèi)閣總理大臣應(yīng)該發(fā)揮高度的統(tǒng)治與政治作用，內(nèi)閣機能也有必要加以強化。

為提高總理大臣主導(dǎo)國政方針的決定，使其發(fā)揮對內(nèi)閣的指導(dǎo)性權(quán)能，則應(yīng)強化內(nèi)閣及總理大臣的輔佐與支持體制，亦即強化內(nèi)閣官房機能及設(shè)置內(nèi)閣府，協(xié)助內(nèi)閣及總理大臣。因此此次行政改革將可能導(dǎo)致政界與官僚的關(guān)系，將政策決策之主導(dǎo)權(quán)由行政官僚體系回歸到民選代表的政治家。

在強化內(nèi)閣總理大臣的指導(dǎo)機能方面，總理大臣在內(nèi)閣會中對于國家基本方針，例如外交政策、安全保障政策、行政財政作、總體經(jīng)濟政策、編列預(yù)算之基本方針等重要國家政策具有提議權(quán)，并可進(jìn)行討論與決定。此外，總理大臣可機動設(shè)置特命大臣，負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)特定事項，例如「沖繩及北方對策擔(dān)當(dāng)大臣」。

為強化總理大臣的輔佐與支持體制，設(shè)立直接輔助總理大臣的內(nèi)閣官房與內(nèi)閣府。內(nèi)閣官房為負(fù)責(zé)企劃、調(diào)查任務(wù)之機關(guān)，負(fù)責(zé)國政上之統(tǒng)合策略機能，同時負(fù)責(zé)內(nèi)閣在國政上最高、最終之調(diào)節(jié)機能，以及執(zhí)掌安保、經(jīng)濟政策等基本政策，以及強化危機管理和信息機能；內(nèi)閣府則負(fù)責(zé)總合調(diào)整，透過經(jīng)濟財政咨詢會議、總合技術(shù)會議、中央防災(zāi)會議，提供內(nèi)閣官房政策。

(二)在中央省廳之重組方面：

新制之中央省廳，由現(xiàn)行之一府二十一省廳重組為一府十二省廳，并且從二00一年一月六日開始實施。

新的中央政府體制再造是基于下列五項原則：1.新的省廳是以功能目標(biāo)為考量；2.重組與合并在較大的功能領(lǐng)域，例如國家存續(xù)、國富擴大、國民稱活保障和教育文化傳承等四大國家機能；3.考量利益沖突的因素；4.省廳之間的平衡；5.省廳間的協(xié)調(diào)是基于每一省廳的目標(biāo)與職責(zé)。

在中央省廳重組與合并過程中，比較顯著的變化是：1.大藏省改為財務(wù)省，并將原有的金融業(yè)務(wù)移出，另成立金融監(jiān)督廳。2.將業(yè)務(wù)常需協(xié)調(diào)的運輸省、國土廳、北海道開發(fā)廳和建設(shè)省合并為國土省，強化協(xié)調(diào)功能。3.將通產(chǎn)省與厚生省有關(guān)環(huán)保業(yè)務(wù)與環(huán)境廳合并，并提升為環(huán)境省，顯示日本重視環(huán)保問題。4.為強化內(nèi)閣，總理府、沖繩開發(fā)廳和經(jīng)濟企劃廳重組為內(nèi)閣府，促進(jìn)內(nèi)閣的政策調(diào)整功能。5.將總務(wù)廳、自治省和郵政省合并并提升為總務(wù)省。6.將文部省和科學(xué)技術(shù)廳合并為文部省。

(三)在行政機能縮減方面：

國家行政機能總檢討之基本觀點為「由官轉(zhuǎn)為民」、「由中央轉(zhuǎn)為地方」，除政府事務(wù)、事業(yè)民營化外，由于政策機能與執(zhí)行機能之分離，有關(guān)執(zhí)行機能方面，應(yīng)活用「實施廳」制度及「獨立行政法人」制度，以謀求事務(wù)、事業(yè)之自律有效營運，而且行政機關(guān)無必要自行辦理而委托民間較有效率之事務(wù)與事業(yè)，即應(yīng)大幅委托。

(四)在獨立行政法人制度方面：

行政改革委員會原本主張將政策企劃與實施執(zhí)行的機能分開，以強化行政民營化，因此新設(shè)獨立行政法人制度，創(chuàng)設(shè)具有獨立法人人格之獨立行政法人，并受所管省廳監(jiān)督，協(xié)助行政業(yè)務(wù)的減量，并且有效推動執(zhí)行部門所掌事務(wù)之委外，以提升效率及品質(zhì)并確保其透明性。對象業(yè)務(wù)，委托民間者，以不實施也不會顯著國民生活及社會經(jīng)濟安定之事業(yè)與事務(wù)為對象。例如車檢業(yè)務(wù)、國立美術(shù)館、博物館、國立大學(xué)、公立等約有一百三十項業(yè)務(wù)將交由獨立的行政法人來執(zhí)行，各省廳則成立營運評估委員會來考核，并在三至五年后決定其走向民營化或其它營運型態(tài)。

肆、結(jié)語

整體而言，橋本龍?zhí)赏苿拥男姓镄?，最具有實質(zhì)成效的，應(yīng)該是中央省廳改革，讓中央省廳進(jìn)行再編與改革，并且二00一年一月開始采用新的中央省廳體制。

中央省廳改革之所以比較有具體成果，主要在有下列幾點理由：

1.無論是自民黨或是在野黨紛紛提出省廳再編的具體主張，表示每一個政黨皆重視此一問題。

2.橋本龍?zhí)墒紫啾旧砑聪喈?dāng)熟悉行政體系及其運作，很容易掌握省廳再編的問題所在與工作重點，而且，橋本龍?zhí)深I(lǐng)導(dǎo)的自民黨在一九九六年眾議院選舉中取得重要的勝利，意味著橋本龍?zhí)扇〉枚鄶?shù)民意支持其主張與推動的行政革新。

3.中央省廳改革是為了要確立政治主導(dǎo)，確立由首相與內(nèi)閣在國政營運上扮演領(lǐng)導(dǎo)的角色與功能。為了要確立政治主導(dǎo)，內(nèi)閣法明確記載「國民主權(quán)理念」的行政方向，內(nèi)閣職權(quán)的行使是國民主權(quán)理念的表現(xiàn)。其次則確立首相在政策議題的發(fā)議權(quán)，透過新設(shè)立的內(nèi)閣府，協(xié)助首相在政策議題具有的權(quán)力。再者是模仿美國總統(tǒng)的國家安全會議機制與白宮幕僚機制，增加首相的幕僚人員。至于省廳方面，則強化各省廳大臣的政治主導(dǎo)權(quán)以及副大臣、大臣政務(wù)官的設(shè)置，來協(xié)助各省大臣發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

4.解決省廳分工垂直化的行政弊端。各省廳在二十一世紀(jì)所面臨的新時代行政課題及其對應(yīng)，將是如何透過省廳的再編，而發(fā)揮各省廳的綜合性行政機能，避免出現(xiàn)因為專業(yè)垂直分工而出現(xiàn)的行政弊端，換句話說，各省廳對于政策課題應(yīng)該擁有整體性的對應(yīng)能力。

5.透過獨立行政法人制度，以透明化的經(jīng)營方式，讓獨立行政法人能有彈性的自律機能，采取適當(dāng)措施來符合行政效率。

6.行政的民營化，因應(yīng)省廳再編后的行政體系，有些行政業(yè)務(wù)或國營事業(yè)可以進(jìn)行民營化、放寬行政管制與規(guī)制或是采取地方分權(quán)等相關(guān)改革措施，提高行政業(yè)務(wù)與事務(wù)的效率。

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