一、土地征收補償制度之現(xiàn)狀

根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定，國家征收集體土地應(yīng)當(dāng)對被征收土地的農(nóng)民進行不降低生活水平為原則的補償，從所有權(quán)占有、使用、收益、處分四項權(quán)能分析，任何標(biāo)的物的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循等價有償原則，否則違背市場經(jīng)濟規(guī)律。在美國，財產(chǎn)法將憲法規(guī)定的合理補償規(guī)定為補償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來盈利的折扣價格?！皩拐囊幌盗械母深A(yù)，補償可能是一個很有力的武器?！蔽覈F(xiàn)行的土地補償制度主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.補償原則

各國的土地立法中都規(guī)定了土地征收補償制度，我國也不例外，目前通常采用的補償原則主要有三個;一是征收土地的補償費是補償或補助性質(zhì)的，而不是地價;二是按照被征收土地的原有用途補償;三是依照法定標(biāo)準(zhǔn)予以補償。隨著我國《物權(quán)法》的頒行，對征收補償又作了更加明確具體的規(guī)定，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。新的規(guī)定體現(xiàn)了黨和國家關(guān)于征地補償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則。

2.補償項目及支付對象

1998年修改后的《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。2007年頒行的《物權(quán)法》增加了新的規(guī)定:征地補償費用包括依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。

【內(nèi)容提要】我國現(xiàn)行立法關(guān)于征收補償范圍的規(guī)定非常狹窄，它存在三個方面的漏洞：未涉及間接損失的補償、沒有對土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償以及沒有全面補償失地農(nóng)民的社保權(quán)益損害，我國土地征收補償立法應(yīng)從這三個角度來完善補償范圍的相關(guān)規(guī)定。

【關(guān)鍵詞】土地征收補償范圍間接損失土地承包權(quán)社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應(yīng)對哪些方面的財產(chǎn)損害進行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應(yīng)該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認(rèn)為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

摘要：我國現(xiàn)行立法關(guān)于征收補償范圍的規(guī)定非常狹窄，它存在三個方面的漏洞：未涉及間接損失的補償、沒有對土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償以及沒有全面補償失地農(nóng)民的社保權(quán)益損害，我國土地征收補償立法應(yīng)從這三個角度來完善補償范圍的相關(guān)規(guī)定。

關(guān)鍵詞：土地征收補償范圍間接損失土地承包權(quán)社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應(yīng)對哪些方面的財產(chǎn)損害進行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應(yīng)該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認(rèn)為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

【內(nèi)容提要】我國現(xiàn)行立法關(guān)于征收補償范圍的規(guī)定非常狹窄，它存在三個方面的漏洞：未涉及間接損失的補償、沒有對土地承包經(jīng)營權(quán)進行補償以及沒有全面補償失地農(nóng)民的社保權(quán)益損害，我國土地征收補償立法應(yīng)從這三個角度來完善補償范圍的相關(guān)規(guī)定。

【關(guān)鍵詞】土地征收補償范圍間接損失土地承包權(quán)社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應(yīng)對哪些方面的財產(chǎn)損害進行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應(yīng)該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認(rèn)為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

內(nèi)容提要

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快和市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，農(nóng)村集體土地被大量征用，由此引發(fā)的征地款分配糾紛急增，而對該類案件的處理因缺乏明確的法律依據(jù)，往往隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致大量越級上訪和群體上訪事件發(fā)生。為此，本文從理論上分析了糾紛背后的深層次原因，并結(jié)合審判實踐進一步提出解決方案。

關(guān)鍵詞：征地款分配原因?qū)Σ?/p>

近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化建設(shè)在不斷加快，越來越多的農(nóng)村土地被征用后農(nóng)村城市化，而隨之而來的征地款處分問題、嫁城女或入贅婿及其所生子女的權(quán)利享有問題、城市化農(nóng)村村民的生活保障問題等各類矛盾卻紛呈迭出，利益交錯碰撞，成為當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村矛盾的聚集點，繼而成為司法

界和理論界關(guān)注的焦點。在諸多糾紛中，農(nóng)村集體土地被征收后所得補償費的分配問題表現(xiàn)最為突出，但對該類案件的處理因缺乏明確的法律依據(jù)，往往隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致大量越級上訪、群體上訪事件發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下隱患。因此，作為法律工作者，有必要探究糾紛產(chǎn)生背后的深層次原因，從理論上構(gòu)筑糾紛的解決方案，以公平理念為出發(fā)點，維護農(nóng)村穩(wěn)定，推動農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

一、土地征收與土地征用

為加快推進經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)，促進我縣經(jīng)濟快速發(fā)展，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》、《省國有土地上房屋征收與補償條例》、住建部《國有土地上房屋征收評估辦法》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合征收范圍內(nèi)的實際情況，制定本征收補償方案。

一、征收范圍

喬龍溝縣國營牧場、桃坡底縣國營牧場果樹場范圍內(nèi)土地、房屋及其附屬物等。

二、基本原則

（一）征遷補償費的分配使用應(yīng)當(dāng)堅持公開、公平、公正的原則。

（二）堅持政府指導(dǎo)、安置優(yōu)先、服從大局的原則。

本人所擔(dān)當(dāng)議題為「日本土地征收及損失補償制度」，因「日本土地征收之公共性及其裁判統(tǒng)制」為市橋克哉教授所處理之議題，故本文只就日本土地征收制度進行簡單介紹，即以日本土地征收相關(guān)損失補償制度為中心，就日本損失補償制度之有關(guān)問題或課題，進行報告。

一、日本憲法29條3項「正當(dāng)補償」之內(nèi)容

日本憲法29條3項規(guī)定，「私有財產(chǎn)，在有正當(dāng)補償之下，可供公共所使用?！垢鶕?jù)此一憲法條文，作為有關(guān)以公共為目的所為土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；該法就損失補償設(shè)有相關(guān)規(guī)定。因公共目的有興辦事業(yè)之必要，并基于該必要性而擬征收土地之場合，成為征收對象之土地或建筑物上所存在的所有權(quán)或租借權(quán)等，將因公共利益而從己身所有土地上被剝奪。原本，在利益為社會全體所共享之場合，本即應(yīng)當(dāng)由社會全體平等負擔(dān)之；但實際上，某特定人因特定事業(yè)而需用土地之場合，卻不得不讓土地所有人負擔(dān)該需用土地，而將之充作公共事業(yè)之用。此雖然是現(xiàn)實（實際）情況，但是本來應(yīng)由社會全體分擔(dān)的負擔(dān)，卻由該土地被征收者個人所承擔(dān)者，乃是不平等之負擔(dān)；因此為將此不平等負擔(dān)轉(zhuǎn)由社會全體負擔(dān)而被承認(rèn)的制度，即為損失補償制度。因此，日本憲法29條3項所規(guī)定的「正當(dāng)補償」，若舉土地征收的案例來說，在對照私有財產(chǎn)權(quán)的旨趣及平等原則之同時，因土地征收乃是個別且屬偶發(fā)地剝奪土地所有權(quán)之故，對其補償必須是完全補償；而如此一想法正是議論學(xué)說或判例之出發(fā)奌.

二、土地征收法之程序及征收補償?shù)戎畠?nèi)容

簡單就土地征收法所規(guī)定的程序流程作一介紹，之后再對征收補償?shù)冗M行說明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之當(dāng)事人土地征收程序之當(dāng)事人有「為公共利益興辦事業(yè)」之事業(yè)主〈起業(yè)者、土收3條〉以及土地所有人或關(guān)系人。所謂關(guān)系人，是指土地所有人以外之權(quán)利人〈土收8條〉。（2）土地征收程序—事業(yè)認(rèn)定及征收裁決—土地收用法所規(guī)定之征收程序的流程可以加以圖示化，如圖1所示；而征收程序，可大致區(qū)分為①關(guān)于事業(yè)認(rèn)定階段以及②關(guān)于征收裁決階段。所謂事業(yè)認(rèn)定，是在確認(rèn)具體的起業(yè)者或事業(yè)計劃，并判斷是否該當(dāng)土地征收要件之后，對于起業(yè)者賦與征收土地權(quán)利之行政行為。而所謂征收裁決，是由征收委員會站在第三人的立場，確定起業(yè)者的權(quán)利內(nèi)容，在調(diào)整起業(yè)者和被征收人間的紛爭同時，并確定權(quán)利關(guān)系，以尋求實現(xiàn)征收權(quán)之行政行為。事業(yè)認(rèn)定是由國土交通大臣或都道府縣知事所作成〈土收17條〉，而②階段之征收裁決則是由設(shè)置在都道府縣下的征收委員會為之。又、關(guān)于事業(yè)認(rèn)定或征收裁決，因一旦作出認(rèn)定或裁決后，則該被征收土地之利用或權(quán)利將單方地（權(quán)力的）被限制并同時被消滅；因此上述兩者均被理解為行政行為，而成為抗告訴訟的對象。此外，關(guān)于后面將再討論的土地收用法上所定補償金額之計算時奌，現(xiàn)存有「事業(yè)認(rèn)定公告時」以及「征收裁決時」此兩對立見解。（3）裁決裁決程序是透過起業(yè)者之申請而開始的，基本上于征收委員會作出裁決后程序終了。裁決可區(qū)分為駁回裁決〈土收47條〉以及征收裁決；而征收裁決是由權(quán)利取得裁決和交付裁決所構(gòu)成〈土收47條之2〉。是以權(quán)利取得裁決來決定被征收土地之區(qū)域、權(quán)利取得或消滅的時間奌以及有關(guān)對權(quán)利之損失補償?shù)仁乱隧棧欢妻D(zhuǎn)費用等應(yīng)依據(jù)權(quán)利取得裁決決定之事項外，對于損失之補償或土地之移轉(zhuǎn)時間等是由交付裁決來決定〈土收49條〉。2．損失補償（征收補償?shù)龋┲瓌t（特別是金錢補償原則）及補償之內(nèi)容等（1）金錢補償原則日本土地收用法是以金錢補償為原則〈土收70條〉。但是在有關(guān)提供換地、作成住宅用地、替代進行建筑工程等情形下，例外地承認(rèn)現(xiàn)物補償〈土收82條-86條〉。唯，此情形終究是例外。（2）損失補償?shù)膬?nèi)容〈種類〉①對于土地等之補償土地征收之補償之核心，在于對被征收土地其本身作出補償。因?qū)儆趯?quán)利本體的補償，所以又被稱之為權(quán)利補償。又此一補償必須是「完全補償」。②通損補償〈亦稱為通常所生之補償、附隨性損失之補償〉土地收用法對于因征收所生的通常損失亦予以補償。具體來說，例如對象移轉(zhuǎn)費用之補償、營業(yè)上的損失補償、離作費用之補償?shù)取赐潦?7條、88條〉。雖然對于這些費用之補償是否包括在「完全補償」里，尚有疑問；但是已包括其中的見解則已逐漸確定下來。③溝渠圍丬之補償損失補償被認(rèn)為是以因征收而直接受到土地被剝奪等不利益者為對象。因為間接性不利益并不被認(rèn)為是權(quán)利遭受侵害，只不過是事實上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認(rèn)「溝渠圍丬之補償」〈土收93條〉。例如，某人的土地被征收的詰果，有必要新蓋溝渠或圍丬的場合，則承認(rèn)對其補償。因為對于被征收人以外的第三人亦承認(rèn)對其補償，因此也可以將之歸類為對第三人補償?shù)囊环N。又，依據(jù)土地收用法所受的第三人補償只限于「溝渠圍丬之補償」而已；但是依據(jù)政府的內(nèi)部基準(zhǔn)「因供公共用地所生損失補償基準(zhǔn)要綱」〈以下稱「損失補償基準(zhǔn)要綱」〉，則對于少數(shù)殘存補償或離職者補償?shù)?，亦有所?guī)定。以上為損失補償?shù)膬?nèi)容，但是對于補償?shù)挠嬎惴椒?、補償范圍有無擴大到上述補償之外等，尚有問題或課題存在；以下將針對此些問題的所在說明于后。

三、損失（征收）補償相關(guān)問題（課題）

第一章總則

第一條為了加強對征收征用集體土地補償費用的管理，確保農(nóng)民利益得到長期保障，根據(jù)土地管理法律法規(guī)及國家有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合本縣實際，制定本辦法。

第二條征收征用集體土地，同意實行區(qū)片綜合價、按年度給予永久性補償?shù)模渫恋匮a償費用的管理適用本辦法。本辦法所稱土地補償費用包括土地補償費、安置補償費、青苗補償費、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補助費等。

第三條征收征用集體土地按照依法征地、公開公平、分區(qū)定補、定期調(diào)整、年年結(jié)清、受益增值、永久補償?shù)脑瓌t實施。

第二章補償方式和標(biāo)準(zhǔn)

第四條補償方式為：參照征收征用耕地的平均年產(chǎn)值等因素，確定年度區(qū)片綜合地價，按畝分年度對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶實行永久補償。

摘要:我國對于國有土地行政補償時序沒有具體的規(guī)定，實踐中運用及時補償原則解決實踐問題困難重重，難以切實保護公民的私權(quán)利。相互協(xié)商下的事先補償原則與立法、理論、實踐相契合，能夠有效的避免實踐爭議的發(fā)生，指引行政機關(guān)與司法機關(guān)高效的解決實踐問題，同時有利于保護處于弱勢地位的私人利益。因此，在進行國有土地使用權(quán)征收時，應(yīng)當(dāng)保障被征收人的協(xié)商權(quán)，由被征收人與行政機關(guān)就行政補償時序進行協(xié)商，協(xié)商不一致時，宜對被征收人予以補償之后再收被征收人的國有土地使用權(quán)。

關(guān)鍵詞:國有土地使用權(quán);相互協(xié)商;及時補償;事先補償

一、問題與法律規(guī)范梳理

行政征收補償對公民的合法權(quán)益有重要影響，而整個補償程序中對被征收人實質(zhì)權(quán)利影響最大的就是補償時限問題，補償落實的早晚會影響到當(dāng)事人權(quán)利、司法資源等諸多方面，我國憲法第13條“有征收必有補償”的籠統(tǒng)規(guī)定并不能適應(yīng)復(fù)雜多變的實踐情況。下文將通過一起公報案例分析提前收回國有土地使用權(quán)行政補償時序存在的問題。在某某公司訴某某政府收回國有土地使用權(quán)決定案①中，行政機關(guān)在未給予被征收人補償?shù)那闆r下，要求被征收人自征收通告之日起15日內(nèi)辦理土地使用權(quán)注銷手續(xù)，逾期不交回將予以注銷。被征收人某公司對此不服提起訴訟，一審、二審法院認(rèn)為依法收回的國有土地，可直接辦理注銷登記，未支持行政相對人的主張。最高院認(rèn)為，征收補償應(yīng)當(dāng)遵循及時補償原則，補償問題未依法定程序解決前，被征收人有權(quán)拒絕交出房屋和土地。行政機關(guān)在未給予行政相對人任何行政補償之前是否有權(quán)收回國有土地使用權(quán)?對于此問題，一、二審法院與最高院呈不同的觀點。有征收必有補償是毋庸置疑的，但是存在行政補償落實時間過晚而損害行政相對人的合法權(quán)益的問題，本案中就因行政機關(guān)未落實相應(yīng)的補償即要求注銷被征收人的國有土地使用權(quán)而損害了行政相對人的利益。因此，須明確國有土地使用權(quán)行政補償時序，為實踐問題提供合理有效的指引。我國規(guī)定了有關(guān)征收補償?shù)姆梢?guī)范《行政許可法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等都是僅規(guī)定行政機關(guān)在因公共利益需要等情況下可以征收公民的土地、房屋等私有財產(chǎn)，且必須依法進行補償，但是均未對補償程序進行明確具體的規(guī)定，也未能從相關(guān)條款中發(fā)現(xiàn)明顯的關(guān)于征收補償時序的原則規(guī)定。11年公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征補條例》)的12條、25條、27條對國有土地上房屋的征收補償作了明確具體的規(guī)定，突破了上述法律規(guī)范的缺陷，明確規(guī)定了被征收人與行政機關(guān)可以就支付期限等進行協(xié)商及征收應(yīng)當(dāng)先補償后拆遷，此規(guī)定給予國有土地上房屋征收明確的指引，能夠明確指導(dǎo)因落實補償引起的實踐問題。但是此項規(guī)定僅僅是規(guī)范國有土地上房屋征收與補償，而對于收回國有土地使用權(quán)等土地征收問題卻不能予以一概適用?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條規(guī)定“征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施?！钡瞧鋬H適用于征用農(nóng)用地的情形，卻不能適用于國有土地使用權(quán)征收。除此之外，《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》31條規(guī)定了與此相一致的國有土地使用權(quán)征收程序，土地使用權(quán)的收回不因補償爭議而影響，當(dāng)然，其適用范圍必然有限。由上述分析可見，征收國有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)對土地使用者進行補償，但我國相關(guān)法律法規(guī)對收回國有土地使用權(quán)的規(guī)定過于原則，雖有《征補條例》與《土地管理法實施條例》規(guī)定了相對具體的國有土地房屋征收與農(nóng)用地征收時序，卻恰好使得國有土地使用權(quán)征收補償時序處于尷尬的“無法可依”境地。基于此窘迫情形，筆者從學(xué)理和實踐的雙重角度對國有土地使用權(quán)征收時序進行分析，以期尋找適當(dāng)?shù)囊?guī)則指引實踐問題的解決。

二、理論分析與實證觀察

(一)理論分析。從國外立法來看，在對相對人損害進行補償?shù)臅r限上，事先補償?shù)脑瓌t幾乎為各國憲法所確認(rèn)。在法國，只有在行政機關(guān)與相對人雙方就補償協(xié)商一致或者不能協(xié)商一致而由法院裁決后，才能夠在落實補償?shù)那疤嵯聦π姓鄬θ说耐恋剡M行實際征收。其他如德國、日本等地區(qū)，都是規(guī)定只有在補償金確定之后才能夠?qū)嶋H征收行政相對人的土地。我國行政補償相關(guān)立法相對薄弱，我國憲法和相關(guān)立法并未規(guī)定行政補償程序性基本原則，學(xué)界對行政征收補償時序的專門研究也相對匱乏，但仍可從各學(xué)者對于行政征收程序的論述中分析一二。概括而言，學(xué)者們在談到行政征收補償時，多數(shù)都主張保障被征收人的權(quán)益，限制行政機關(guān)的征收權(quán)，保障行政相對人在征收過程中的參與權(quán)，促進行政機關(guān)與被征收人的協(xié)商。在此基礎(chǔ)上，針對征收補償?shù)臅r序，主要有事先補償和及時補償兩種觀點。筆者據(jù)此梳理出以下三種情形:情形之一，未明確提出征收補償?shù)南群箜樞颍鲝埍Ｕ媳徽魇杖嗽谡魇者^程中的參與權(quán)，促進行政機關(guān)與被征收人的平等協(xié)商。王太高學(xué)者認(rèn)為“當(dāng)前土地征收程序強制性過濃，應(yīng)當(dāng)改變政府主導(dǎo)型的補償制度。”②其雖未具體指出土地征收補償?shù)捻樞?，但其更加傾向于遏制行政機關(guān)的權(quán)力，保障行政相對人在行政征收程序中的話語權(quán)。章劍生學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強集體土地征收的聽證程序，保護被征收人維護自己財產(chǎn)權(quán)的權(quán)益。③情形之二，主張事先補償原則，且認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保障被征收人在征收過程中的參與權(quán)。薛剛凌學(xué)者認(rèn)為“未將補償作為征收的前置程序極易損害被征收人的權(quán)益”，主張應(yīng)當(dāng)先補償后征收，且強調(diào)行政機關(guān)與被征收人的協(xié)商，認(rèn)為被征收人的參與不足。④李增剛學(xué)者認(rèn)為在補償問題未解決之前不可進行土地征收，主張保障被征收方的參與權(quán)。⑤王克穩(wěn)學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)將補償爭議交由法院進行裁決，并在此基礎(chǔ)上提出防止補償爭議延緩公益征收效率的解決方法———引進加速程序。⑥表現(xiàn)其更加傾向于先補償后征收，且其主張“應(yīng)當(dāng)以征收機關(guān)和被征收人為主體重構(gòu)征收程序”，強調(diào)被征收人在征收程序中的參與權(quán)。⑦情形之三，主張及時補償原則，且應(yīng)當(dāng)促進行政機關(guān)與被征收人的平等協(xié)商。蒲曉媛學(xué)者認(rèn)為平等協(xié)商有利于實現(xiàn)公私利益平衡，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時充分的給予行政相對人補償。⑧域外的做法原則未必完全適用于本土的現(xiàn)有機制，面對淺嘗輒止的學(xué)者觀點和立法的“窘迫境地”，司法實踐又是如何回應(yīng)的呢?在前文公報案例中，最高院引用了“及時補償原則”，但是及時補償原則能否準(zhǔn)確指引審判機關(guān)解決實踐問題、保障被征收人的合法權(quán)益呢?筆者將在下文結(jié)合案例進行具體分析。(二)實證觀察。雖然學(xué)者們多次強調(diào)被征收人的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)，但并未將之具體的與國有土地使用權(quán)征補順序相聯(lián)系，而對此的理論研究無非就是事先補償與及時補償，而實踐中相關(guān)爭議的解決是否也是圍繞這兩種方式展開?哪一種方式能夠更加良好的解決實踐爭議呢?為此，筆者通過在北大法寶案例數(shù)據(jù)庫收集到5份有代表性的案例為樣本，對實踐中針對具體爭議審判機關(guān)的觀點進行簡約分類與分析。1．相互協(xié)商。審判機關(guān)認(rèn)為征收補償?shù)臅r序可以由當(dāng)事人協(xié)商確定，具體表現(xiàn)為在行政機關(guān)與被征收人已簽訂了行政協(xié)議且協(xié)議內(nèi)容包含了對征收補償時序的約定時，審判機關(guān)按照行政協(xié)議表達的意愿進行裁判。案例1“趙某某等與某某縣人民政府收回國有土地使用權(quán)通告糾紛上訴案”與案例2“高某某等訴某某人民政府等收回國有土地使用權(quán)糾紛案”均是此種情形。案例1中法院認(rèn)為“上訴人與拆遷人已簽訂并履行了房屋拆遷補償安置協(xié)議，因此，被上訴人行為沒有侵害上訴人合法權(quán)益?！雹岚咐?中法院認(rèn)為“涉土地使用權(quán)人為本案第三人，第三人與行政機關(guān)《國有土地使用權(quán)收購合同》的方式明確了補償?shù)念~度和支付期限，這種以協(xié)議解決補償問題的方式符合法律規(guī)定?！雹庑姓f(xié)議是在作出征收決定后，在行政相對人與行政機關(guān)的合意下簽訂的，其能夠代表協(xié)議雙方的真實意愿。通過當(dāng)事人約定征收補償程序的方式進行征收補償既能夠保障行政協(xié)議的執(zhí)行，提高行政征收補償效率，又能夠維護行政相對人的合法權(quán)益，在存在行政協(xié)議的基礎(chǔ)上，征收補償時序應(yīng)當(dāng)按照行政機關(guān)與被征收人約定的方式進行。2．事先補償。法院認(rèn)為在行政機關(guān)作出征收決定后，在未對行政相對人進行補償前，不得實際損害行政相對人的相關(guān)權(quán)利。案例3“某某政府與某某公司收回國有土地使用權(quán)上訴案”和案例4“某某公司訴某某國土資源局收回土地使用權(quán)案”即為此種情形，案例3中法院認(rèn)為“只有完成對土地及地上物的補償后，收回土地行為才完結(jié)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政行為違法?！薄?1案例4中法院認(rèn)為“回土地使用權(quán)而未給予補償，使土地使用權(quán)人在失去權(quán)利之時無法得到法律規(guī)定的適當(dāng)補償，違反了憲法保障的財產(chǎn)權(quán)?！薄?2國有土地使用權(quán)的提前收回是政府行使其公權(quán)力的一種表現(xiàn)，在公權(quán)力與私權(quán)利的博弈之間，毫無疑問公民所有的私權(quán)利是處于弱勢地位的○13。而關(guān)于征收補償?shù)认嚓P(guān)立法的意圖也是為了保護行政相對人的私人利益不被隨意剝奪，事先補償能夠防止行政機關(guān)在征收行政相對人的土地使用權(quán)之后不適當(dāng)補償或者延遲補償，從而避免使行政相對人陷入無期限的請求給予補償、索賠境地，有利于保護行政相對人的私人權(quán)利，提高執(zhí)法效率。3．及時補償。審判機關(guān)認(rèn)為補償應(yīng)當(dāng)及時落實，不能遲遲不予補償。案例5“某某有限公司與某某土地管理局收回國有土地使用權(quán)決定上訴案”即是此種情形，案例5中法院認(rèn)為“根據(jù)《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》第31條，補償問題可以在土地使用權(quán)收回決定作出后通過協(xié)商等方式解決，被上訴人收回土地使用權(quán)決定并未忽略上訴人的補償權(quán)利?！薄?4但是《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》的規(guī)定及案例5的運用并非意味著運用及時補償原則能夠良好的解決實踐問題。首先，《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》31條的規(guī)定本就不甚明確，其規(guī)定受讓人對補償金額有異議時，土地使用權(quán)扔應(yīng)當(dāng)按期收回。此條款的規(guī)定并不意味著在土地使用權(quán)收回前不予進行補償，當(dāng)受讓人對補償金額沒有異議時，補償可能在土地使用權(quán)收回之前已經(jīng)落實。這點也顯示出了及時補償原則本身定義太過模糊的弊端，目前我國及時補償原則的厘定并沒有非常明確，“及時”本身就是一個相當(dāng)模糊的詞匯，補償有可能在征收后落實，也有可能在征收前落實，那么，在征收土地使用權(quán)后到實際補償落實的一段時間是否要進行額外補償?結(jié)合案例5，從被征收人起訴到上訴到判決的時間內(nèi)，被征收人顯然是未得到補償?shù)?。從國有土地使用?quán)實際收回到給予行政相對人補償?shù)耐涎訒r間必然會損害行政相對人的合法利益，即使該段時間予以計算在補償費用之內(nèi)，又會因補償對象的個體差異和征收到補償之間的時間差異而產(chǎn)生不同的補償費用，勢必會影響行政效率。受讓人通過劃撥或者出讓等方式取得的國有土地使用權(quán)本就有期限限制，如果該段時間對于行政相對人的影響不計算在補償費用之內(nèi)必然會損害行政相對人的合法利益，這必然與立法保護處于弱勢的公民的私權(quán)利的初衷相違背。其次，當(dāng)補償在征收行為之后的多久沒有落實時才可謂“不及時”?結(jié)合案例5，法院在判決時認(rèn)為行政機關(guān)并未忽略被征收人的補償權(quán)利，顯然法院認(rèn)為在判決時點被征收人未得到補償不屬于“不及時”，那么在經(jīng)過較長一段時間行政機關(guān)仍未進行補償時，被征收人是否還有權(quán)就補償事宜再次上訴尚不能確定，且即使被征收人再次就補償事宜進行訴訟也必然是對私人利益和司法資源的浪費，必然與行政效率原則、司法效率原則相違背，更非對公民私權(quán)利的保護。由此可見，地方法院對及時補償原則的理解和運用非常有限，“及時補償原則”并不能準(zhǔn)確指引復(fù)雜多變的實踐問題。

第一章總則

第一條為規(guī)范區(qū)域內(nèi)房屋及地屬附著物征收補償安置活動，保障被征收人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務(wù)院令第590號）、《陽市人民政府關(guān)于進一步做好城市房屋拆遷補償安置工作的通知》（政辦發(fā)﹝號）等法律、法規(guī)、條例及有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于在區(qū)域內(nèi)對房屋及地屬附著物實施征收，需要對被征收人進行補償安置的活動。本辦法與國家和省、市相關(guān)規(guī)定不符的，按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第三條為了公共利益的需要，征收單位或個人的房屋及地屬附著物，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋及地屬附著物所有權(quán)人（簡稱被征收人）給予公平補償安置。

人民政府確定蒲河新城管委會房產(chǎn)局負責(zé)組織實施蒲河新城開發(fā)區(qū)區(qū)域內(nèi)，房屋及地屬附著物征收補償安置工作。

人民政府確定房產(chǎn)局負責(zé)組織實施除蒲河新城開發(fā)區(qū)以外的區(qū)域內(nèi)，國有土地上房屋及地屬附著物的征收補償安置工作。