第一章總則

第一條為了依法處理土地權(quán)屬爭議，保護土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益，維護經(jīng)濟秩序和社會安定，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》制定本辦法。

第二條處理土地權(quán)屬爭議，適用本辦法,本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指因土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的歸屬問題而發(fā)生的爭議。

第三條處理土地權(quán)屬爭議，應(yīng)當從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實，以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)。

第四條土地權(quán)屬爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由當事人向土地管理部門申請?zhí)幚恚恋毓芾聿块T應(yīng)當先進行調(diào)解；調(diào)解無效的，由人民政府作出處理決定。

第五條土地權(quán)屬爭議由縣級以上人民政府或者鄉(xiāng)級人民政府處理。縣級以上人民政府土地管理部門負責辦理土地權(quán)屬爭議調(diào)處的具體工作。

本文作者：吳志剛工作單位：南京師范大學法學院

農(nóng)民的“土地權(quán)益”與農(nóng)民基于土地的“權(quán)益”

雖然農(nóng)民土地權(quán)益問題早已為人們所關(guān)注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權(quán)益”術(shù)語本身卻仍未有一個明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來講，“農(nóng)民土地權(quán)益”尚未成為一個法律概念；另一方面，從學術(shù)研究層面來看，大部分學者都是把“農(nóng)民土地權(quán)益”當作一個不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關(guān)于“農(nóng)民土地權(quán)益”概念之觀點而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權(quán)益”（限于物權(quán)體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民所享有的物權(quán)體系內(nèi)的土地權(quán)益。例如，有觀點認為，“農(nóng)民土地權(quán)益是指以農(nóng)村土地作為財產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等?！盵3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權(quán)益”（不限于物權(quán)體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權(quán)益。例如，有觀點認為“，‘農(nóng)民的土地權(quán)益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當享有的一系列民主權(quán)利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱?！盵4]哪一種觀點才能夠真正反映“農(nóng)民土地權(quán)益”的本質(zhì)屬性？目前“，土地權(quán)利”或“土地權(quán)益”往往是指權(quán)利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地役權(quán)、租賃權(quán)和耕作權(quán)等[5]。中國《物權(quán)法》所明確規(guī)定的土地權(quán)利就主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等權(quán)利。因此，相對而言，由于“土地權(quán)益”往往專指不動產(chǎn)物權(quán)體系內(nèi)的系列性權(quán)利，隨之，農(nóng)民土地權(quán)益的含義自然也就將被局限于物權(quán)體系內(nèi)。但是，在中國大陸地區(qū)的特定場景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對于其實際占有者———農(nóng)民來說，土地所承擔的絕不僅僅是經(jīng)濟功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來，農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)利，就必然包含有生存權(quán)、居住權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等諸多事關(guān)農(nóng)民生死存亡的權(quán)利，而且，不容否認的是，這些權(quán)利又恰恰都屬于基本權(quán)利，因此將農(nóng)民土地權(quán)益僅局限于物權(quán)體系內(nèi)的觀點就存有嚴重缺陷。更為關(guān)鍵的是，該種觀點不僅與事實不符，甚至還會給無止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟補償，就可以無限制地進行征地。由此可見，就概念上來看，農(nóng)民土地權(quán)益應(yīng)是指農(nóng)民基于土地享有的權(quán)益；而從外延上來看，農(nóng)民土地權(quán)益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟、政治、社會和文化等實體權(quán)益，也包括農(nóng)民為保護前述實體權(quán)益所享有的程序權(quán)益。

農(nóng)民土地實體權(quán)益與農(nóng)民土地程序權(quán)益的真實存在

如前所述，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權(quán)益中的實體權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地實體權(quán)益；二是農(nóng)民土地權(quán)益中的程序權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地程序權(quán)益。其中，農(nóng)民土地實體權(quán)益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等內(nèi)容。具體來說，農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益主要包括農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地收益權(quán)和農(nóng)民土地受償權(quán)等；農(nóng)民土地政治權(quán)益主要包括農(nóng)民土地信仰權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地參與權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)和農(nóng)民土地監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民土地社會權(quán)益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地居住權(quán)、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)等；農(nóng)民土地文化權(quán)益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質(zhì)文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權(quán)利。此外，就農(nóng)民土地程序權(quán)益來看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實體權(quán)益而自然延伸出來的權(quán)益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請求權(quán)和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請求權(quán)等?，F(xiàn)實中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認，與此相反，農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益，以及農(nóng)民土地程序權(quán)益等卻往往受到了忽視。本文以當前農(nóng)村土地征收實踐中存在的農(nóng)民土地權(quán)益受侵情況為例，論證權(quán)益存在的真實性和亟待保障的迫切性。第一，農(nóng)民土地政治權(quán)益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對是否同意征收農(nóng)村耕地的問題，農(nóng)民的決定權(quán)未受到尊重。因為《土地管理法》第45條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準的，其無需聽取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對是否同意耕地征收方案的問題，農(nóng)民的參與權(quán)也缺少保障。因為《土地管理法》第46條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補償?shù)牡怯洐?quán)利，對于耕地征收方案并無參與權(quán)和話語權(quán)。最后，在批準補償方案階段，針對補償標準過低問題，農(nóng)民的話語權(quán)也未受到重視，因為《土地管理法》第47條規(guī)定，耕地補償標準是由征地機關(guān)單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補償標準的權(quán)利。第二，農(nóng)民土地社會權(quán)益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。事實上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉(zhuǎn)崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術(shù)而處于就業(yè)市場的末端。其次，征收農(nóng)村耕地損害了農(nóng)民的生存保障權(quán)，因為征地使得農(nóng)民失去了土地這個最基本的生活保障。實踐中，由于征地補償費用較低，且農(nóng)村社會保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒有因為征地而提高，反而呈現(xiàn)出“開倒車”的趨勢。再次，征收農(nóng)村耕地損害了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，因為當農(nóng)民失去土地時，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機會。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補償目標僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長遠生計和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實上，由于中國實行的是國家壟斷土地一級市場的征收制度，即政府往往以較低的補償費來征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補償費許多倍的價格賣出[6]，如此一來，就使得農(nóng)民無法分享到土地的增值收益。復再次，個別征地機關(guān)強行以低價征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢必損害了農(nóng)民土地社會權(quán)益中的住房保障權(quán)。最后，征收農(nóng)村土地也必將會損害到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽光和更美的自然風景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進城市之后，其本應(yīng)享有的環(huán)境權(quán)自然也就受到了影響，因為，不僅其無法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、居住權(quán)和環(huán)境權(quán)等社會權(quán)益，并沒有被納入到征地補償范圍中，因為《土地管理法》第47條所規(guī)定的征地補償范圍僅包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這三個方面的物質(zhì)損失，由此可見，農(nóng)民土地社會權(quán)益并未得到充分的重視和保障。第三，農(nóng)民土地文化權(quán)益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時，其心理所受的創(chuàng)傷應(yīng)該是相當嚴重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質(zhì)載體。其次，當農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅忍不拔和忍辱負重等性格將受到影響。如此一來，這勢必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時候，對農(nóng)民來說，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機會、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無法繼續(xù)欣賞到早已習慣的地方戲曲和武術(shù)表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會在語言、飲食、起居、習俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應(yīng)上的困難。對此，正如有觀點所言，“村落終結(jié)過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難?！盵7]但從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)民土地文化權(quán)益顯然還沒有得到足夠的關(guān)注，因為，不僅征地補償范圍中不包括對該權(quán)益損失進行的補償，而且失地農(nóng)民因文化適應(yīng)困難而引發(fā)的心理問題也未得到足夠的關(guān)注和治療。第四，農(nóng)民土地程序權(quán)益缺乏應(yīng)有的法律保障。目前，對于中國大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對征地糾紛的訴訟救濟機制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進程。從表面上看，也許是某些征地機關(guān)過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權(quán)益訴求機制不健全，尤其是司法救濟權(quán)沒有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復議，但行政復議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對農(nóng)地征收補償方案和安置有異議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，即使農(nóng)民對協(xié)調(diào)和裁決的結(jié)果仍不滿意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開展。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當受理農(nóng)民針對承包地征收補償費用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補償費數(shù)額所提起的訴訟，即土地補償費“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因?qū)儆诖迕褡灾蔚姆懂?，故不屬人民法院的受案范圍?/p>

農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利譜系的契合

摘要：隨著近年來國內(nèi)經(jīng)濟形勢的發(fā)展，對自然資源的開發(fā)與利用日益受到了人們的關(guān)注和重視，土地資源是我國非常重要的一項自然資源，合理開發(fā)并利用土地資源，對于推動我國社會經(jīng)濟發(fā)展具有非常重要的意義。雖然我國土地整理工作中土地權(quán)屬問題具有一定的可行性，但是具體落實起來必須將土地所有權(quán)、使用權(quán)及經(jīng)營權(quán)等問題解決好。因此，本文主要對規(guī)劃設(shè)計土地整理中存在的土地權(quán)屬問題進行總結(jié)，并在其基礎(chǔ)上提出了土地整理規(guī)劃設(shè)計中解決土地權(quán)屬問題的方法。

關(guān)鍵詞：土地整理；規(guī)劃設(shè)計；土地權(quán)屬問題

隨著近年來土地整理工作的開展，土地權(quán)屬問題被提上了日程。作為土地整理的核心內(nèi)容之一，近年來土地權(quán)屬問題開始引發(fā)人們的關(guān)注，在土地整理過程中，通過對田、水、路等綜合整治，耕地數(shù)量得到了彌補，土地集約利用得以實現(xiàn)，土地利用結(jié)構(gòu)也逐步優(yōu)化，經(jīng)濟社會效益明顯提高。然而在土地整理與開發(fā)過程中，原有土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系被打破，土地使用者、耕作者與承包者等土地權(quán)利人的合法權(quán)益問題直接關(guān)系到土地整理的成敗。

1土地整理規(guī)劃設(shè)計中的土地權(quán)屬問題

1.1農(nóng)田水利工程中的土地權(quán)屬問題。在土地整理過程中，農(nóng)田水利工程是非常重要的一項內(nèi)容，在其規(guī)劃設(shè)計中通常需要根據(jù)當?shù)厮Y源利用與水文條件等情況，結(jié)合已建水利灌溉設(shè)施來制定，并明確工程的具體規(guī)模及位置。在農(nóng)田水利工程規(guī)劃設(shè)計中，首先應(yīng)該堅持維護廣大農(nóng)民利益，因為水利規(guī)劃設(shè)計和已有水資源利用規(guī)矩存在著很多沖突和矛盾，很多灌溉系統(tǒng)都是依據(jù)自然情況劃定的，因此可能會面臨水利設(shè)施規(guī)劃設(shè)計不能正確落實的情況，必須按照灌溉區(qū)的具體情況，在打破原來格局的情況下實施農(nóng)田灌溉。1.2土地平整規(guī)劃設(shè)計中的土地權(quán)屬問題。在土地整理工作過程中，其規(guī)劃設(shè)計和現(xiàn)行土地承包管理方式存在著一定矛盾與沖突，例如在土地整理規(guī)劃過程中，需要綜合治理田地、山林與水利等多方面內(nèi)容，著眼于大范圍，從大規(guī)模上推行農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)，但是多數(shù)以小農(nóng)戶為單位的生產(chǎn)模式與這種大規(guī)模生產(chǎn)管理形式存在著諸多矛盾與沖突。

2土地整理規(guī)劃設(shè)計中解決土地權(quán)屬問題的方法

一、引言

盡管農(nóng)村婦女土地權(quán)益是法律確認和政策保障的，然而在由法律文本轉(zhuǎn)換為司法判例以及指導農(nóng)村各項土地權(quán)益分配的過程往往存在因銜接不暢、剛性約束不足而效力減弱的狀況。究其原因在于承包經(jīng)營權(quán)以村集體經(jīng)濟組織成員身份為基礎(chǔ)，且家庭承包的主體是農(nóng)戶而非個人，農(nóng)村婦女的經(jīng)濟權(quán)利、資源獲得、責任義務(wù)和經(jīng)濟作用的社會評價在集體所有、家庭經(jīng)營的制度背景及“從夫居”“娶進嫁出”的婚俗習慣下，往往因居住地變化引發(fā)集體經(jīng)濟組織成員身份變化，或因婚姻變動產(chǎn)生家庭成員身份的變化。在身份的變與土地的不變、人的流動與土地不動之間，婦女土地權(quán)益處于易受損狀態(tài)。為解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民全面發(fā)展，黨的提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。以“三權(quán)分置”為標志的新一輪土地制度改革，其指向就是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，通過制度設(shè)計促使農(nóng)民享有和發(fā)揮市場經(jīng)濟主體身份，通過參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，獲得財富增值能力和相應(yīng)收益，實現(xiàn)農(nóng)民富、農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美。因此，在鄉(xiāng)村振興實施過程中，關(guān)注性別維度的不平衡、不充分狀態(tài)，關(guān)注實際駐留農(nóng)村的主要人口和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主力軍的婦女土地資源的獲得和土地權(quán)益的實現(xiàn)，事關(guān)消除農(nóng)村婦女貧困，事關(guān)全面小康社會的實現(xiàn)。

二、當前婦女土地權(quán)益保障面臨的困境

(一)法律政策缺位導致農(nóng)村女性集體經(jīng)濟組織成員身份認定不暢，外嫁女在勞齡認定方面。存在階段性勞動、跨區(qū)域接續(xù)難的問題第三期中國婦女社會地位調(diào)查黑龍江數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)戶口的婦女本人名下沒有土地的比例為11．6%，其中因結(jié)婚、再婚失去土地的婦女約占四分之一(24．3%)，是男性的10．6倍。2018年，黑龍江省婦女聯(lián)合會在本省106個農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制度改革試點村共計發(fā)放電子問卷1559份，回收有效問卷1429份。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪女性擁有所居住村集體經(jīng)濟組織成員資格的比例為70．6%，低于男性11．6個百分點。與婚姻狀況交互發(fā)現(xiàn)，離異男性具有集體經(jīng)濟組織成員資格身份的為87．5%，離異婦女具有認定資格的僅為45．8%。擁有集體經(jīng)濟組織成員資格的兩種最主要方式為原始取得和婚姻取得。調(diào)查中，“原始取得”的男性比例為91．9%，女性比例為52．7%;“婚姻取得”的男性為3．5%，而女性則高達41．9%。土地收益分配的實質(zhì)是集體成員的資格問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的取得和喪失當前并沒有明確的法律法規(guī)可遵循。集體經(jīng)濟組織成員資格的確認由村級組織完成，通常做法是縣市級依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》制定所在地區(qū)的身份確認指導性意見，再由村級制定村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作方案。然而，無論是村“兩委”還是村集體經(jīng)濟組織中，女性比例均過低，在涉及權(quán)益、利益的集體決策中女性缺乏足夠的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，易出現(xiàn)多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益的狀況，尤其在經(jīng)濟狀況較好的村，往往對外嫁女、離異女、招贅男設(shè)置較高的身份認定門檻，如要求“通過合法婚姻關(guān)系與本集體經(jīng)濟組織成員結(jié)婚，戶口遷入本集體經(jīng)濟組織且將土地承包權(quán)交還給遷出村的集體經(jīng)濟組織的人員”可以認定為現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員，這一規(guī)定與中央文件要求的“宜寬不宜嚴”“應(yīng)確盡確”認定原則大相徑庭。在勞齡認定方面，成員勞齡計算日期原則上自1956年1月1日起至2004年12月31日止，年齡在16～60周歲，為個人勞齡有效期。盡管試點村男女勞齡認定標準一致，但由于女性因婚姻流動而存在事實上在兩個或多個村集體經(jīng)濟組織中勞動的現(xiàn)實，而其勞齡往往在所在集體經(jīng)濟組織中只體現(xiàn)其為集體勞動的某一段經(jīng)歷，相對于同齡男性短，且目前存在跨區(qū)域無法接續(xù)的問題，在折股量化時難免因勞齡短導致個人股所占份額低，在未來集體收益分配時利益受損。(二)政策執(zhí)行偏離，基層政府對不合法村規(guī)民約糾錯不足，多數(shù)人侵占少數(shù)人權(quán)益現(xiàn)象仍存在，女性缺少話語權(quán)和博弈能力。在現(xiàn)實生活中，村“兩委”中女性比例低、農(nóng)村女黨員比例低、村民代表中女性比例低狀況仍難以在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)，女性參與村莊重大事務(wù)決策的機會、過程、結(jié)果仍然不平衡。在村民自治背景下，涉及外嫁女、離異女、招贅婿等群體的各項土地權(quán)益正是根據(jù)村民會議或村民代表會議表決的“民主”程序，并按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則確定的，這些村莊中的權(quán)利邊緣個體往往被“缺席審判”，原本屬于自己的土地權(quán)益無償?shù)爻蔀榱似渌迕竦睦妗６艺蚯謾?quán)行為是村組集體決策而非個人行為，導致外嫁女、離異女、招贅婿等群體土地權(quán)益糾紛案件處置過程十分艱難，立案難、阻力大、缺少法律依據(jù)等都使得被侵害的利益群體陷入缺少制度救濟的無助境地。當村規(guī)民約侵害到婦女土地權(quán)益時，面對求助的婦女，相關(guān)部門也常陷入束手無策的境地。如果通過司法途徑，法院又常常以村委會不是一級行政機構(gòu)，不能提起行政訴訟，如果提請民事訴訟，法院又以村委會與村民不屬于平等的民事主體，村委會不能成為民事訴訟的主體，使得婦女們處于告狀無門的境地，只能再轉(zhuǎn)而尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和信訪部門，而基層政府對村委會的土地自治權(quán)利又缺乏行政約束，導致受損群體維權(quán)主要方式變成逐級甚至越級上訪，在經(jīng)過層層轉(zhuǎn)批后最終仍不免回到村莊場域內(nèi)協(xié)商解決。(三)政策缺少性別敏感，以家戶為基本單位的土地政策在婚姻家庭流動的觸發(fā)下易使婦女權(quán)益受損。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)方面，以家戶為基本單位的土地承包政策在“從夫居”的傳統(tǒng)習俗作用下，一方面使得“外嫁女”難以通過實際耕種的方式實現(xiàn)對名下土地的占有、使用和實際收益，另一方面，農(nóng)村離異婦女在離婚財產(chǎn)分割過程中對自己土地權(quán)益的主張受到限制。特別是在農(nóng)民的土地權(quán)利和集體成員身份的含金量大大增加的當下，婦女土地問題的表現(xiàn)形式與一輪、二輪土地承包中婦女因婚姻變動而失去土地的情況不同，新一輪的婦女土地問題集中體現(xiàn)在征地補償和股份改革帶來的土地增值收益分配、宅基地分配以及土地流轉(zhuǎn)中的決策權(quán)、收益權(quán)等各項權(quán)利方面［1］。與此同時，盡管《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”，然而與“增人不增地、減人不減地”的操作原則相矛盾，這一規(guī)定的實際執(zhí)行效果往往是嫁入村以此為由拒絕分配承包地，強化了女性的經(jīng)濟依賴性，使得女性在家庭關(guān)系、村莊公共事務(wù)決策中持續(xù)居于弱勢地位。在宅基地使用權(quán)方面，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度以戶為基本單位，實行一戶一宅制。女性的宅基地使用權(quán)包裹于家戶之中，有名無實，主要體現(xiàn)在:缺乏主體地位、難以獲得征用補償，以及在離婚財產(chǎn)分割中難以主張權(quán)益。因宅基地使用權(quán)通常分男不分女，使用權(quán)證上往往是男性的名字，女性的作用僅為宅基地確定面積時的影響因子［2］，且其與房屋產(chǎn)權(quán)證不同，沒有權(quán)屬證明，難以進行實際分割，故而在以往農(nóng)村離婚案件中，法院往往缺乏判決依據(jù)，只能根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，駁回女方分割宅基地的訴訟請求，有研究表明，離婚婦女分得宅基地的比例不足3%［3］，在當前宅基地無法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實之下，農(nóng)村離異婦女往往面臨“房無一間，地無一壟，錢無一分”的生存困境。同時，隨著征地撤村、村莊合并、撤鎮(zhèn)建街的城市化進程的加快，越來越多的農(nóng)民宅基地被征用，拆遷補償款也隨之水漲船高，相對于土地產(chǎn)出而言，補償款可謂一筆相當可觀的收入，但因為女性宅基地使用權(quán)的有名無實，出嫁女往往既拿不到娘家拆遷的補償款，也拿不到婆家征地的補償，其經(jīng)濟權(quán)益受損，經(jīng)濟附屬地位無形之中被強化。

三、保障婦女土地權(quán)益對鄉(xiāng)村振興的正向促進作用

(一)擁有平等的土地財產(chǎn)權(quán)有利于減少婦女貧困，促進適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)生活富裕。有權(quán)才有利，權(quán)能和利益共同構(gòu)成了婦女的土地權(quán)利。改革開放以來，農(nóng)業(yè)人口流動性不斷增強，農(nóng)業(yè)女性化已成為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本現(xiàn)實。盡管如此，農(nóng)村婦女的經(jīng)濟賦權(quán)狀況、參與規(guī)?；?jīng)營的水平卻并未因勞動參與的增強而水漲船高。究其原因在于以《農(nóng)村土地承包法》為核心的農(nóng)村土地制度設(shè)計的初衷是確立和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，性別平等是第二位的制度目標，而非首要目標。然而無論是激活土地要素，還是實現(xiàn)婦女經(jīng)濟賦權(quán)，都需要以穩(wěn)定的土地財產(chǎn)權(quán)作為基礎(chǔ)。當前，農(nóng)民財產(chǎn)性收入與城鎮(zhèn)居民差距較大、農(nóng)民增收通道狹窄、小農(nóng)戶與市場經(jīng)濟對接成本偏高等現(xiàn)實揭示出土地入股、農(nóng)民入社等適度規(guī)模經(jīng)營方式是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟和引領(lǐng)農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕的必由之路。沒有明確的土地產(chǎn)權(quán)，適度規(guī)模經(jīng)營無從談起，甚至會引發(fā)、激化新的矛盾。從黑龍江省經(jīng)濟狀況較好的村來看，利用自身地緣優(yōu)勢、資源條件撬動政府財政投入、吸引民間資本，通過入股/參股大型企業(yè)，或村企同建等方式的做法較普遍，而這是要以明晰的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、明確的土地財產(chǎn)權(quán)利為依托才能得以實現(xiàn)的，只有穩(wěn)定的土地財產(chǎn)權(quán)才能抵御各利益集團對農(nóng)民(尤其是農(nóng)村婦女)權(quán)益的侵犯，防范貧困發(fā)生，縮小貧富差距。只有在法律制度層面對農(nóng)民尤其是農(nóng)村婦女土地財產(chǎn)權(quán)利予以確認，在土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移和變化時對其予以維護，鄉(xiāng)村振興才具備有力支撐;只有歸屬清晰、權(quán)責明確的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度得以建立，產(chǎn)業(yè)振興才能持續(xù)發(fā)力。(二)明確的組織成員權(quán)有利于婦女民主參與和權(quán)力參與，推進村莊善治。鄉(xiāng)村振興與穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境相輔相成、互相促進。當前，農(nóng)村社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理還存在基層黨組織軟弱渙散，基層政府服務(wù)組織動員能力弱化，村民自治機制難以有效發(fā)揮作用［4］等一系列體制機制問題。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標就是要保障農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利:既要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，又要落實好農(nóng)民的民主監(jiān)督權(quán)［5］。鄉(xiāng)村振興是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的振興，更是農(nóng)民的振興。盡管當前實際駐留于農(nóng)村的女性數(shù)量大于男性，但這并不必然帶來婦女參與村域公共治理的機會、意愿和能力的相應(yīng)增長。農(nóng)村婦女實現(xiàn)經(jīng)濟賦權(quán)和政治賦權(quán)的過程仍然存在結(jié)構(gòu)性矛盾，亟需在國家層面、社區(qū)層面、家庭層面對婦女權(quán)利予以高度關(guān)切和強力保障，將社會性別視角納入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展戰(zhàn)略中通盤考慮。擁有明確的組織成員權(quán)則有助于女性以集體經(jīng)濟組織成員的身份通過民主程序表達個人意愿和合理訴求，實現(xiàn)政治賦權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為村級黨組織、基層群眾自治組織之外的第三大組織，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中作用重大。明確的組織成員權(quán)是女性成員在核清資產(chǎn)、理順權(quán)屬環(huán)節(jié)充分知情的基本權(quán)利，是在實現(xiàn)村莊公共利益最大化過程中發(fā)揮女性積極作用的前提，是激發(fā)人才振興的基礎(chǔ)保障，對鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)具有重要意義。以全國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革首批試點黑龍江省方正縣為例，其行政村的村改制領(lǐng)導小組、村集體經(jīng)濟組織董事會、監(jiān)事會和村股東代表中均有相當比例的女性成員，在村集體經(jīng)濟組織成員身份認定、股權(quán)設(shè)置、規(guī)范管理等環(huán)節(jié)，其不但組織女性代表積極參加村民代表大會，還就各環(huán)節(jié)中涉及到女性權(quán)益的普遍現(xiàn)象或特殊問題召開婦女議事會，使婦女訴求得以在決策過程和決策結(jié)果中體現(xiàn)，不僅減少了改革過程中紛爭的發(fā)生，也促使更多女性積極參與村莊公共事務(wù)的管理和決策。(三)明確的組織成員權(quán)有助于構(gòu)建男女平等的鄉(xiāng)村文化，有助于文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風的形塑當前，我國農(nóng)村地區(qū)“天價彩禮”現(xiàn)象普遍存在，因婚致貧、因婚返貧現(xiàn)象時有發(fā)生。其根源是男性本位的不平等婚居模式，是農(nóng)村婦女作為。“稀缺資源”在婚姻競爭中的一個自然結(jié)果［6］。只有男女兩性平等、共享土地權(quán)益，在身份認定、勞齡確認、股權(quán)設(shè)置等各個環(huán)節(jié)同條件、同政策，女性的集體經(jīng)濟組織成員身份不因婚姻變動而受到影響，從而使男女共同承擔贍養(yǎng)義務(wù)和家庭責任，才能從根本上遏制高額彩禮現(xiàn)象，移風易俗，抑制陋習。明確女性的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)有助于農(nóng)村社會承認女性獨立自主的人格，構(gòu)建男女平等、性別友好型家風。有研究表明，與有地婦女相比，失地婦女遭受來自配偶家暴的風險要高出26．5個百分點［7］。保證土地權(quán)益是提高女性家庭地位的重要前提，產(chǎn)權(quán)制度改革打破以戶為單位的壁壘，折股量化到人，無論在娘家還是在婆家女性均被認定為集體經(jīng)濟組織成員，都可按股分紅，還可持證向金融機構(gòu)貸款、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，獲得更多可支配收入，降低對家庭的經(jīng)濟依賴和人身依附，減少家暴風險，促進家庭成員平等和睦相處。明確女性組織成員權(quán)有助于增強全體村民對女性權(quán)利的認同，使性別平等逐漸成為村莊社會的共同意志，形成文明鄉(xiāng)風、淳樸民風、良好家風，不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度，使全體村民認識到男女都是“養(yǎng)家人”，對于建立平等和睦的夫妻關(guān)系、婆媳關(guān)系，營造村域內(nèi)性別平等、孝老敬親的風尚具有正向作用。

[摘要]土地權(quán)屬調(diào)查是自然資源調(diào)查重要的組成部分。近年來，隨著上?！胺殴芊备母锏牟粩嗌罨凸こ探ㄔO(shè)項目審批制度改革的推進，土地權(quán)屬調(diào)查工作發(fā)生了巨大變化。本文在總結(jié)上海市土地權(quán)屬調(diào)查項目質(zhì)量控制工作現(xiàn)狀存在不足的基礎(chǔ)上，從質(zhì)量控制制度建設(shè)、質(zhì)量審核評定體系完善、質(zhì)量績效考核掛鉤等方面提出改進建議，研究探索土地權(quán)屬調(diào)查項目的質(zhì)量控制優(yōu)化措施，為完善自然資源調(diào)查管理提供參考。

[關(guān)鍵詞]土地權(quán)屬調(diào)查；自然資源調(diào)查；質(zhì)量控制

一、引言

近年來，隨著上?！胺殴芊备母锏牟粩嗌罨凸こ探ㄔO(shè)項目審批制度改革的推進，土地權(quán)屬調(diào)查工作發(fā)生了巨大變化：項目辦理時效壓縮，工作效率與項目質(zhì)量如何平衡，對土地權(quán)屬調(diào)查人員和質(zhì)檢人員提出了新挑戰(zhàn)；市調(diào)查成果管理部門調(diào)查作業(yè)口徑的調(diào)整以及項目件袋無紙化流轉(zhuǎn)的工作要求，給項目管理帶來了新思路；項目服務(wù)審批用途改變和受理環(huán)節(jié)收件依據(jù)的變化，也給項目作業(yè)提出了新要求。如何做好新形勢下土地權(quán)屬調(diào)查項目的質(zhì)量控制，是擺在全市土地權(quán)屬調(diào)查機構(gòu)面前一道亟待解決的難題。

二、上海市土地權(quán)屬調(diào)查項目質(zhì)量控制現(xiàn)狀

目前，上海市土地權(quán)屬調(diào)查項目質(zhì)量控制管理存在的不足大致有如下幾點：一是質(zhì)量控制制度不夠健全。首先，二級檢查制度落實不嚴格。根據(jù)《測繪成果質(zhì)量檢查與驗收》規(guī)定，測繪成果質(zhì)量通過二級檢查一級驗收方式進行控制。目前，土地權(quán)屬調(diào)查設(shè)置為作業(yè)科室初審，質(zhì)量管理科室復審。但在實際工作中，作業(yè)科室往往缺乏專職質(zhì)檢人員，由作業(yè)人員或科室負責人兼職初審，并且初審大多流于形式，質(zhì)檢壓力積壓在復審環(huán)節(jié)。其次，質(zhì)量管理日常監(jiān)督力度不夠。員工養(yǎng)成良好的作業(yè)習慣是確保項目質(zhì)量的關(guān)鍵，目前調(diào)查機構(gòu)對新作業(yè)口徑統(tǒng)一指導、質(zhì)量問題及時糾正改進的重視程度不高。二是質(zhì)量檢查體系不夠現(xiàn)勢。近年來，隨著權(quán)屬調(diào)查項目的內(nèi)容不斷擴充，尤其是開展了自然資源調(diào)查，土地權(quán)屬調(diào)查項目的工作內(nèi)容和工作方法都發(fā)生了較大變化：2019年，上海市房屋土地資源信息中心、上海市房地產(chǎn)測繪管理辦公室聯(lián)合頒布了《上海市土地權(quán)屬調(diào)查業(yè)務(wù)操作手冊》，對土地權(quán)屬調(diào)查和成果管理工作提出了新要求；2021年，上海土地權(quán)屬調(diào)查業(yè)務(wù)系統(tǒng)正式啟用了第三次全國國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)，使得土地權(quán)屬調(diào)查的工作方式、數(shù)據(jù)格式、地類標準等都發(fā)生了變化。這些新變化使得原有質(zhì)檢標準存在評分標準不現(xiàn)勢、檢查內(nèi)容不合理等問題，調(diào)查機構(gòu)的質(zhì)檢部門應(yīng)主動迎合新的形勢要求，積極調(diào)整改進質(zhì)檢內(nèi)容。三是質(zhì)量績效考核不夠完善。土地權(quán)屬調(diào)查項目的績效大多按照項目數(shù)量和產(chǎn)值計算，與質(zhì)量相關(guān)的績效獎勵力度不夠，甚至缺失，容易造成作業(yè)人員為了獲取較多獎金，一味追求項目數(shù)量和產(chǎn)值，而對項目質(zhì)量的重視程度不夠。

各區(qū)縣房地局：

為切實貫徹《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》（國土資源部第17號令），結(jié)合本市實際，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理的分工

（一）市房屋土地資源管理局負責下列土地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查處理：

1、跨區(qū)、縣行政區(qū)域的；

2、爭議一方為中央國家機關(guān)或其直屬單位的，且涉及土地面積較大的：

本文作者：彭春凝工作單位：西南民族大學

一、歷史上農(nóng)村集體土地權(quán)利的性質(zhì)以及其他相關(guān)事宜

有關(guān)目前我國農(nóng)村集體土地權(quán)利的性質(zhì),這需要從歷史沿襲的其相關(guān)特性說起。而關(guān)于在五千年的封建土地所有制的性質(zhì),學界主要有三種觀點:國有制說、地主私有制說、自耕農(nóng)小土地所有制說。長期以來自耕農(nóng)小土地所有制的觀點不占主流,故這里介紹前兩種觀點。國有制說的代表學者是侯外廬。秦漢土地所有權(quán)制度,開創(chuàng)了中國封建制的國家最高的土地所有主的土地制度。其論述為:(1)漢代鹽鐵酒錢與山澤之利,是國家專有或?qū)儆诨实圩罡叩刂鞯摹?2)漢家借貧民田,實際上這正是公田賦民的土地國有制。(3)漢代從移民墾田,到所在賜公田,即土地國有的制度。歷來皇帝募罪徙戍邊,或由狹鄉(xiāng)徙寬鄉(xiāng)的移民政策,都是顯例。(4)漢代自武帝以來,置田官以六十萬人屯田,是秦以來法律化的屯田之始。此后,昭帝、宣帝、元帝置都護尉屯田,后漢光武帝以后列帝因之。屯田制到了三國時代,就成為主要國有地租的形態(tài)了。(5)漢人多以田有草者曰官田,以耕而勿有,曰不專地,故武帝有詔,以草田為漢代的皇族地主所有權(quán),而王莽的王田制,也盡收豪族地主土地而為最高地主所有。(6)秦漢以來,地租與國稅是不分別的。董仲舒和師丹的限田,王莽的王田,以及光武奪田,只是地主階級之間的內(nèi)爭表現(xiàn)形式,除了地租外,再沒有理想。后來侯外廬對上述論點加以發(fā)揮和引申,明確提出中國封建土地所有制是皇族所有制,即土地國有制的論點,秦漢以來這種土地所有制形式是以一條紅線貫串著明清以前全部封建權(quán)。盡管這并不排除私人或公共占有權(quán)和使用權(quán)。[1]地主私有制學說的代表學者是翦伯贊。自戰(zhàn)國以來,中國的土地所有制就從封建領(lǐng)主的世襲所有向著新興的封建地主階級的個人所有轉(zhuǎn)化。到秦代統(tǒng)一六國后,地主階級個人的土地所有制,即土地私有制,已完全確立。秦始皇31年使黔首自實田就是土地私有制在全國范圍取得法律保護的證明。到兩漢時期,土地私有制已經(jīng)普遍發(fā)展,根本不存在土地國有制的問題。他在談到兩漢的公田時指出,兩漢有公田,但不能因此就說兩漢的土地是國有制。作為一種土地制度,是國有或是私有必須看其在社會經(jīng)濟中是否占支配地位。兩漢的公田比起私人所有的土地來,顯然是不重要的。這樣的公田在兩漢以后的封建社會中還長期存在,它是土地私有制的伴隨物,說不上是什么制度。[2]主張地主私有制學說的張傳璽則從另一角度來說明土地國有制向私有轉(zhuǎn)化:從戰(zhàn)國到秦統(tǒng)一,是土地私有制在全國范圍內(nèi)形成確立的時期。兩漢時期,隨著土地買賣和土地兼并的發(fā)展,國有土地不斷向私有轉(zhuǎn)化,封建地主土地所有制已成為主導的所有制形式。如土地買賣契約就是一種法律行為,是所有權(quán)及其法律觀念的表現(xiàn)。[3]我國歷史上對于土地關(guān)系的調(diào)整從來就沒有停止過。從春秋時魯國的初稅畝被動地適應(yīng)土地制度的演變到戰(zhàn)國時的商鞅主動地廢井田,正是貫徹一條改革土地制度的路線。5管子6中地者政之本也,是故地可以正政也,地不均平和調(diào),則政不可正也。政不正則事不可理也。,,可以正政者地也,故不可不正也。,,地不正則官不理,官不理則事不治,事不治則貨不多。戶籍、田結(jié)者,所以知貧富之不訾。故善者必先知其田,乃知其人,田備然后民可足也。[4]都說明改革土地制度的必要性,也說明了改革田制的目的是搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn),增加產(chǎn)量,即為了解放生產(chǎn)力。土地所有權(quán)的集中,使大量農(nóng)民淪為赤貧,貧富分化,不利于生產(chǎn)力的發(fā)展,以致事不治、貨不多。在地主土地所有制尚處于上升階段。5管子6作者即已看出這種所有制必然引起的土地兼并和當時生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾。5管子6的均地思想,是我國封建地主所有制確立后首次出現(xiàn)的在封建制范圍內(nèi)調(diào)整土地關(guān)系的思想。均地均分的是土地使用權(quán),而不是土地所有權(quán)。在當時的歷史背景下,平均分配土地所有權(quán)的思想是不現(xiàn)實的,其實質(zhì)則是對封建土地制度的全盤否定,均分土地所有權(quán)和5管子6一書總的精神相違背。當然均地分力的同時,還有與之分貨的平民思想的提法,所以5管子6田制改革是在租佃制的前提下來保證每個農(nóng)民都有耕種的權(quán)利。在對我國土地私有制關(guān)系的調(diào)整過程中,還出現(xiàn)了各種限田、占田、均田方案,但都不涉及封建土地所有權(quán)本身,也都是在封建土地制度大框架內(nèi)對土地關(guān)系的調(diào)整?？墒且灿欣?如宋朝的均地思想已經(jīng)是對封建土地制度的挑戰(zhàn),重新分配的已經(jīng)不是土地租用權(quán),而是土地的所有權(quán)。這無異于提出耕者有其田的思想,要求發(fā)展自耕農(nóng)的生產(chǎn)形態(tài),反映了廣大無地農(nóng)民的愿望,反映了從封建土地制度下解放生產(chǎn)力的客觀要求。這種均地權(quán)思想是封建思想家中可能產(chǎn)生的最激進的土地思想,是我國古代土地思想發(fā)展史上的里程碑,有重大的意義,連后世反兼并的封建思想家也望塵莫及。但存在矛盾的地方是,李覯卻寄希望于封建國家來實現(xiàn)均田,這恰恰使其均田思想無法得以實現(xiàn)。從歷史發(fā)展來看,在地主制的封建制度下,土地歸個人所有,可以自由買賣,總有土地兼并和集中的趨勢。從西漢開始,這種趨勢此消彼長,從未間斷。實質(zhì)上土地兼并過程就是貧富兩極分化過程。而我國的封建土地制度就是培育土地兼并的制度,兼并發(fā)展到一定程度又不利于這個制度,迫使國家不得不和兼并勢力作斗爭。因此,封建思想家、政治家多注意于抑制兼并。其實質(zhì)是緩解生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的矛盾。諸如董仲舒的以限制富豪占田數(shù)額為中心的限田思想,王莽的以土地國有為內(nèi)容的王田思想,西晉太康年間頒布的規(guī)定官員最高占田額和農(nóng)民按勞動力分田的占田令所體現(xiàn)的占田思想,和北魏孝文帝實行延續(xù)至唐代玄宗年間的均田制所體現(xiàn)的均田思想等等。這些土地思想從根本上說都是這一矛盾的產(chǎn)物,只是不同時期的矛盾有特殊性,故這些土地思想各有特色而已。宋朝地非己有的平土思想和明清時期出現(xiàn)的接近于耕者有其田的思想,帶有反對封建土地制度本身的性質(zhì),但畢竟在當時的社會中無法實現(xiàn)。[5]也有學者認為雙重所有土地制度,既適應(yīng)大統(tǒng)一的君主國家,又適應(yīng)小分散的小農(nóng)經(jīng)濟。在大多數(shù)情況下,既能保證統(tǒng)一國家的經(jīng)濟需要,又能保證老百姓得以溫飽。長期領(lǐng)先的中華文明,就是在這樣的土地上生長起來的。[6]

二、當前農(nóng)村集體土地權(quán)利的歸屬以及兩個關(guān)鍵性決定因素

之所以有了前面一部分的內(nèi)容,筆者還是認為我國土地所有制的性質(zhì)有著一定的歷史繼承。關(guān)于農(nóng)村集體土地權(quán)利的理論和實踐方面,盡管有著不同的名稱表述,但內(nèi)容卻是一樣的。以下內(nèi)容,可見一斑。農(nóng)民實踐探索出來的適合生產(chǎn)力要求的產(chǎn)權(quán)形式,即包產(chǎn)到戶,到上世紀8年代才獲得合法的制度地位。[7]有人主張認真研究土地所有權(quán)、使用權(quán)的特征與本質(zhì),從一個現(xiàn)實案例入手,分析為什么在司法實踐中同一法院對同一事實作出不同認定、不同判決的原因。而有人在分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況之后,主張制定5農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法6,認為土地流轉(zhuǎn)問題不是法律能夠單獨解決的,應(yīng)當深入了解農(nóng)民對土地的真正態(tài)度,在此基礎(chǔ)上各部門共同參與解決問題。至于關(guān)于在土地流轉(zhuǎn)中遇到的土地流轉(zhuǎn)糾紛,有人主張進行了類型化分析,認為引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的原因主要包括:法律規(guī)定與民間社會規(guī)范的沖突、政策的頻繁變化所導致的農(nóng)村現(xiàn)實利益關(guān)系的變化而產(chǎn)生沖突、農(nóng)村土地法律制度價值取向的分歧及法律規(guī)定間的內(nèi)在沖突、現(xiàn)行規(guī)定與農(nóng)村的復雜現(xiàn)實相脫節(jié)而造成的對立沖突、現(xiàn)行的雙軌并行、城鄉(xiāng)分治制度,等等。解決這些問題需要建設(shè)預(yù)防機制、多元糾紛解決機制,充分發(fā)揮農(nóng)村基層調(diào)解制度的作用,健全法律規(guī)定、減少規(guī)范內(nèi)部的沖突。這些等等問題,都是農(nóng)村集體土地權(quán)利現(xiàn)實中遇到的困境。因此,近來在5土地管理法6的修訂時,對第二條增加了根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要,對土地供應(yīng)的總量、時序、結(jié)構(gòu)實行,,市場化配置。這向符合社會主義市場經(jīng)濟的憲法原則的方向靠攏了。同時,較詳細確定了幾種土地產(chǎn)權(quán),并規(guī)定要保護土地權(quán)利人的權(quán)益:在第五條中,增加了土地權(quán)利包括國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等,土地權(quán)利具體化了;增加了國家土地所有權(quán)人和集體土地所有權(quán)人對自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利,這使得土地權(quán)利因其包含處分權(quán)而更為完整;并強調(diào)土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護,任何單位和個人不得侵犯,增加了土地權(quán)利的安全性和可靠性。[8]這里,先從農(nóng)村集體土地權(quán)利的歸屬進行分析,農(nóng)村集體土地權(quán)利有債權(quán)與物權(quán)說之分。債權(quán)說的觀點是,既然土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容是由合同確定的,土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)。尤其從土地轉(zhuǎn)包來看,轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利都是短期性的,承包人也不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán),而須經(jīng)發(fā)包人同意,這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。物權(quán)說的觀點是,土地承包經(jīng)營權(quán)是對物的占有、使用、收益為內(nèi)容的權(quán)利,在性質(zhì)上只是對物的支配權(quán)。有這樣幾種觀點,第一種觀點是,應(yīng)該采用農(nóng)地使用權(quán)來概括這一權(quán)利。承包經(jīng)營權(quán)本意是債法的范疇,它與聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營合同相聯(lián)系,應(yīng)為農(nóng)地使用權(quán)。第二種觀點是,應(yīng)把農(nóng)林牧漁生產(chǎn)經(jīng)營的土地使用權(quán)統(tǒng)稱為農(nóng)用權(quán),并包括現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權(quán)和四荒土地使用權(quán)。第三種觀點是,應(yīng)當借鑒羅馬法永佃權(quán)制度所具有的物權(quán)性、永佃權(quán)人享有權(quán)利的充分性以及永佃權(quán)存續(xù)期限的永久性等優(yōu)點,將承包經(jīng)營權(quán)改為永佃權(quán)。第四種觀點是,應(yīng)當采用耕作權(quán)概念,即因耕作或種植而使用國家或集體所有的土地權(quán)利。[9]筆者認為,土地經(jīng)營承包權(quán)物權(quán)化有以下幾個原因:11物權(quán)化有助于保護承包經(jīng)營者的利益,排除發(fā)包人的干擾。21承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化是以契約形式來規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù),有助于依法辦事。31承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的同時以承包經(jīng)營權(quán)的期限為設(shè)置條件之一,有助于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系。41土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化有利于對農(nóng)村集體土地的統(tǒng)一管理,由集體來保護耕地的統(tǒng)一使用和耕地質(zhì)量的優(yōu)良。51土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化是促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件。而筆者也認為應(yīng)當參照國外有些國家,如英、日等的法律規(guī)定,規(guī)定農(nóng)村集體土地權(quán)利是永佃權(quán),即物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)系長久存續(xù)之權(quán)利。如5日本6第278條永佃權(quán)的存續(xù)期間規(guī)定:11永佃權(quán)的存續(xù)期間,為2年以上5年以下。以長于5年的期間設(shè)定永佃權(quán)者,其期間縮短為5年。21永佃權(quán)的設(shè)定,可以更新。但其期間,自更新時起,不得超過5年。31未以設(shè)定行為確定永佃權(quán)存續(xù)期間者,除另有習慣情形外,其存續(xù)期間為3年。則物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包權(quán)的期限較長或為永久性。[1]目前,我國的土地承包經(jīng)營權(quán)分成兩種:一種是耕地的土地承包經(jīng)營權(quán)。廣義的耕地包括林地和草地;還有一種是荒地。對于耕地的承包經(jīng)營權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)人可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行流轉(zhuǎn)。要特別注意這個流轉(zhuǎn)用詞。轉(zhuǎn)包可以,互換可以,轉(zhuǎn)讓可以。但是,為什么還要加一個等字呢?等實際上就是有關(guān)5土地承包經(jīng)營法6的單行法規(guī)了,如5土地承包法6明確規(guī)定農(nóng)村耕地的承包經(jīng)營權(quán)可以出資,但只限于發(fā)展農(nóng)業(yè)為目的,出資入股搞農(nóng)業(yè)可以。通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒地等農(nóng)村土地,可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押,或者是以其他方式流轉(zhuǎn)。這個地方的用詞是轉(zhuǎn)讓、入股、抵押,或者以其他方式流轉(zhuǎn)。如果是荒地的話,完全可以入股、抵押。在荒地上搞一個休閑場所,或者搞一個旅游的地方,把荒地充分利用起來,而且還可以以任何其他方式進行流轉(zhuǎn),互換、出租、轉(zhuǎn)包、贈與等。但是,轉(zhuǎn)讓入股出資是不一樣的。按照5公司法6規(guī)定,土地使用權(quán)出資入股要轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)權(quán),這里的轉(zhuǎn)讓相當于買賣的性質(zhì),而入股是出資財產(chǎn)形態(tài)的變化。因此有的土地管理部門、稅務(wù)部門就主張把股東出資的土地變成了公司所有即置于公司的名下,按轉(zhuǎn)讓的辦法來納稅;轉(zhuǎn)讓是轉(zhuǎn)讓,出資是出資。至于建設(shè)用地使用權(quán)的流通范圍。建設(shè)用地使用權(quán)人可以有權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈與或者抵押,但法律另有規(guī)定的除外。這里加了一個另外。建設(shè)用地使用權(quán)有五種。建設(shè)用地使用權(quán)人擁有了轉(zhuǎn)讓權(quán)出資權(quán)和抵押權(quán),這就是一個流通的標志了。當然,還有一個法律另有規(guī)定的除外。這個法律另有規(guī)定的除外,一是包含了對這種權(quán)利的限制,如果是劃撥的土地當然不能。二是和前面講到的荒山、荒地的流通范圍又有不一樣。為什么?因為這一部分有一個土地管理的規(guī)定,沒有經(jīng)過開發(fā)你想賣不行,想轉(zhuǎn)讓不行。如果你在兩年內(nèi)不開發(fā),國家可以收回。根據(jù)以上兩個部分,我們可以分析得出,我國沿襲著五千年的傳統(tǒng),在土地公有制的框架下,結(jié)合市場經(jīng)濟的發(fā)展要求,實行一系列有關(guān)集體土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化,這里必然繞不開兩個因素,一個是土地公有制,一個是土地市場。如何在公有制的框架內(nèi)對土地資源進行有效的配置?從法學的視角看,就是如何為公有土地設(shè)計一個科學、合理的權(quán)利體系。

三、農(nóng)村集體土地權(quán)利實現(xiàn)的法律解決機制

第一章總則

第一條為了妥善處理土地權(quán)屬爭議，保護土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(簡稱《土地管理法》，下同)和有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合我省實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指公民之間、法人之間、其他組織之間及其相互之間，對土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬的爭議。

第三條本辦法適用于我省行政區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬的確定和爭議的處理。但法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。

第四條土地權(quán)屬爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由鄉(xiāng)(含鎮(zhèn)，下同)以上人民政府處理。

縣(含縣級市、區(qū)，下同)以上人民政府處理土地權(quán)屬爭議，由土地管理部門具體負責。

第一條為了正確、及時地處理土地權(quán)屬爭議，保障土地所有者和使用者的合法權(quán)益，據(jù)據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)土地權(quán)屬（包括所有權(quán)和使用權(quán)）爭議的調(diào)解處理。

本辦法施行前，土地權(quán)屬爭議已經(jīng)雙方協(xié)商解決，或經(jīng)上級政府、司法機關(guān)調(diào)處裁決的，不再重新處理。同一爭議有數(shù)次協(xié)議或裁決的，以最后一次協(xié)議或裁決為準。

一九八七年—月一日以后用地發(fā)生的土地權(quán)屬爭議，按《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《**省實施〈土地管理法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》）的規(guī)定處理。

第三條土地權(quán)屬爭議，應(yīng)本著從實際出發(fā)、尊重歷史、有利生產(chǎn)、維護團結(jié)、互諒互讓的原則解決。凡國家有規(guī)定的，按國家規(guī)定處理。

第四條農(nóng)村集體土地，按照一九六二年“四固定”（固定勞力、土地、耕畜、農(nóng)具）時劃定的范圍確定所有權(quán)。

內(nèi)容摘要：隨著青壯年男性外出打工越來越多，農(nóng)業(yè)女性化趨勢日益明顯，農(nóng)村婦女作為一個強大的群體，在現(xiàn)實的土地承包、轉(zhuǎn)讓以及自身居住地變化過程中存在很多復雜的問題。文章在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從婚姻及婚姻變化過程、城市化進程、土地流轉(zhuǎn)過程三個方面將**省農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的情況進行了分析歸類，以社會性別的視角，深入剖析婦女土地權(quán)益受到侵害的歷史原因及現(xiàn)實原因，并提出了改善現(xiàn)狀的具體意見和建議，具有很強的現(xiàn)實社會意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村婦女；土地權(quán)益；傳統(tǒng)思想；法律政策

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》自20**年3月1日施行至今已近3年，《**省實施<中華人民共和國土地承包法>辦法》于今年10月1日正式施行?！锻恋胤ā返膶嵤?，使黨在農(nóng)村的基本政策和法律的有關(guān)規(guī)定得到貫徹落實，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得到有效保護，進一步穩(wěn)定了農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定，成效十分突出。

但是，現(xiàn)實情況是復雜多變的，隨著社會的發(fā)展和變革，農(nóng)村土地承包經(jīng)營方面出現(xiàn)了一些不和諧音符，尤其是農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營方面。為了廣泛宣傳貫徹《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和我省的實施辦法，切實維護農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)，20**年3月下旬至7月中旬，省婦聯(lián)權(quán)益部深入六安、滁州、阜陽、蚌埠、淮北、宿州等市及所屬部分縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，并結(jié)合近年信訪接待中的農(nóng)村婦女土地權(quán)益的來信來訪反映，采取座談、走訪的形式，就農(nóng)村婦女的土地權(quán)益情況進行了調(diào)研。通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)隨著青壯年男性外出打工越來越多，農(nóng)業(yè)女性化趨勢日益明顯，農(nóng)村婦女作為一個強大的群體，在現(xiàn)實的土地承包、轉(zhuǎn)讓以及自身居住地變化過程中存在很多復雜的問題。調(diào)查所到地區(qū)在土地承包、轉(zhuǎn)讓、征地補償?shù)确矫娑疾煌潭鹊卮嬖谄缫晪D女、侵害婦女權(quán)益的問題，筆者將對農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的狀況做一初步描述及分析。

一、農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益受到侵害的表現(xiàn)

1、在婚姻及其婚姻變化過程中，婦女土地權(quán)利容易受到侵害