[摘要]本文應(yīng)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的思想和方法研究政府審計(jì)體制選擇問題。研究認(rèn)為，政治制度和歷史傳統(tǒng)深刻影響著政府審計(jì)體制選擇，建立審計(jì)監(jiān)察院并提高其行政級(jí)別符合中國(guó)政治制度和歷史傳統(tǒng)的審計(jì)體制改革方向。

[關(guān)鍵詞]政治制度；歷史傳統(tǒng)；政府審計(jì)；審計(jì)體制；路徑依賴

審計(jì)體制是政府審計(jì)組織制度中的核心內(nèi)容之一，它直接決定著政府審計(jì)的工作質(zhì)量與政府審計(jì)制度安排的有效性，一直受到我國(guó)學(xué)者的高度重視。審計(jì)體制有廣義和狹義之分，廣義審計(jì)體制是指審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的總體構(gòu)成、隸屬關(guān)系、社會(huì)地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、上下級(jí)關(guān)系和各自相對(duì)的職權(quán)范圍；狹義審計(jì)體制是指政府審計(jì)組織的隸屬關(guān)系和審計(jì)組織內(nèi)部上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。本文主要在狹義審計(jì)體制的概念范疇內(nèi)重點(diǎn)討論政府審計(jì)組織的隸屬關(guān)系及審計(jì)組織內(nèi)部上下級(jí)之間的關(guān)系。

一、研究文獻(xiàn)回顧

目前，審計(jì)理論界關(guān)于政府審計(jì)體制的分類研究中得到廣為接受的是四種模式分類法，即將政府審計(jì)區(qū)分為立法型審計(jì)、司法型審計(jì)、行政型審計(jì)模式和獨(dú)立型審計(jì)模式[1].當(dāng)然，也有學(xué)者、專家認(rèn)為這四種分類的提法并不科學(xué)。李金華指出，世界所有國(guó)家的審計(jì)都是獨(dú)立的，不管是對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)還是對(duì)政府負(fù)責(zé)，都是獨(dú)立的。獨(dú)立性是世界各國(guó)審計(jì)最基本的共同特征，把獨(dú)立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一個(gè)層面上對(duì)比是不科學(xué)的。世界沒有一個(gè)國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)是立法型，多數(shù)國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)是對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，向立法機(jī)構(gòu)報(bào)告工作，而不作為議會(huì)的下屬單位。司法型確實(shí)存在，但不是完全意義上的司法型。行政型是存在的，隸屬于政府。很多國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，但又不完全是政府的職能部門，同時(shí)也要向議會(huì)報(bào)告工作[2].與此相似，劉家義將世界主要國(guó)家審計(jì)制度分為三類：（1）審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并向議會(huì)報(bào)告工作，這種類型占大多數(shù)且越來越多，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家大多如此；（2）審計(jì)機(jī)關(guān)屬于司法序列，擁有部分司法權(quán)，但要向議會(huì)報(bào)告工作并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。這些國(guó)家的審計(jì)法院，從組織架構(gòu)來說，屬于司法序列，但同時(shí)必須對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并向議會(huì)報(bào)告工作；（3）審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府序列，對(duì)政府負(fù)責(zé)并向政府和議會(huì)報(bào)告工作，典型的是中國(guó)。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)是政府組成部門，但每年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和其他財(cái)政收支審計(jì)情況既要向政府報(bào)告，又要受政府委托向人大常委會(huì)報(bào)告[3].

自1982年中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度建立以來，我國(guó)學(xué)者就開始對(duì)中國(guó)審計(jì)體制選擇問題展開討論。楊時(shí)展以受托責(zé)任學(xué)說為基礎(chǔ)，得出“審計(jì)因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展”的結(jié)論，并認(rèn)為各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該獨(dú)立于各級(jí)政府之外，向著取信于民、聽信于民的方向發(fā)展[4]；秦榮生在分析了受托責(zé)任關(guān)系之后認(rèn)為，我國(guó)審計(jì)署應(yīng)歸屬于全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)由地方各級(jí)人大常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)[5]；廖洪和余玉苗認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的政治制度對(duì)該國(guó)的政府審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系具有決定性的作用，社會(huì)主義國(guó)家的政府審計(jì)機(jī)關(guān)只能隸屬于政府部門[6]；李齊輝等認(rèn)為，審計(jì)環(huán)境決定審計(jì)制度，根據(jù)我國(guó)的審計(jì)環(huán)境，應(yīng)建立一種政府審計(jì)機(jī)關(guān)擁有司法地位和相應(yīng)的法律監(jiān)督權(quán)、地方審計(jì)機(jī)關(guān)由省級(jí)直管的新型的政府審計(jì)制度[7]；尹平則在分析了我國(guó)現(xiàn)行政府體制利弊的基礎(chǔ)上，認(rèn)為我國(guó)政府審計(jì)體制改革應(yīng)采取漸進(jìn)改良的方式，如現(xiàn)行政府審計(jì)機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)并報(bào)告審計(jì)結(jié)果，同時(shí)接受政府委托向人大報(bào)告工作，可以改為審計(jì)機(jī)關(guān)接受政府領(lǐng)導(dǎo)，向政府和人大同時(shí)報(bào)告工作[8].

審查監(jiān)督財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況，既是憲法、地方組織法和預(yù)算法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)，也是審計(jì)法賦予各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。而從現(xiàn)實(shí)來看，地方審計(jì)機(jī)關(guān)是地方政府的組成部門，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即在本級(jí)行政首長(zhǎng)和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的審計(jì)工作，地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)以上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，其行政管理以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主。按照現(xiàn)行審計(jì)體制要求，審計(jì)機(jī)關(guān)既要對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)，又要審計(jì)監(jiān)督同級(jí)政府的財(cái)政行為，這就形成了一種矛盾的體制制度。而人大與審計(jì)的結(jié)合主要是圍繞在政府預(yù)算監(jiān)督上，但地方審計(jì)機(jī)關(guān)直接歸屬地方政府領(lǐng)導(dǎo)，而人大與審計(jì)的關(guān)系就必須涉及和考慮政府因素。因此，加強(qiáng)預(yù)算的審查力度，使人大批準(zhǔn)的預(yù)算真正成為“鐵預(yù)算”，就必須進(jìn)行審計(jì)體制的改革。

一、審計(jì)體制存在的主要矛盾和問題

目前，人大和政府都重視審計(jì)監(jiān)督工作，雙方對(duì)審計(jì)的要求在總的原則上是一致的，都要求審計(jì)機(jī)關(guān)能夠真實(shí)、客觀和公正地檢查問題和反映問題。但在審計(jì)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)上各有側(cè)重，審計(jì)機(jī)關(guān)難以實(shí)現(xiàn)雙方的要求。一是雙方對(duì)審計(jì)監(jiān)督的定位不同。政府要求的審計(jì)是內(nèi)部審計(jì)，人大要求的審計(jì)是外部審計(jì)。二是雙方要求的監(jiān)督對(duì)象和層次不同。政府要求審計(jì)是對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督；人大監(jiān)督是包括本級(jí)政府及其部門單位或下屬。三是雙方對(duì)審計(jì)監(jiān)督的要求在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)現(xiàn)程度不同。由于受審計(jì)體制等因素制約，政府對(duì)審計(jì)監(jiān)督的要求在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)現(xiàn)是實(shí)質(zhì)性的，因?yàn)檎畬?duì)審計(jì)工作的要求有明確的法律、制度和體制上的規(guī)定和保障，制約力強(qiáng)而又非常具體。

另外，在處理與人大的審計(jì)要求上，審計(jì)主要以政府指示為主，審計(jì)結(jié)果首先要報(bào)告政府，經(jīng)政府審議后再代表政府向人大匯報(bào)。而人大對(duì)政府的監(jiān)督目前來看還存在監(jiān)督實(shí)施細(xì)則或權(quán)力的細(xì)化問題，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)也沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，且對(duì)審計(jì)工作的指示和要求缺乏明確和具體的法律與制度規(guī)定，沒有系統(tǒng)化的可操作程序。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督政府預(yù)算并代表政府向人大提交審計(jì)工作報(bào)告就難以有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用，而人大對(duì)審計(jì)監(jiān)督的要求在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)現(xiàn)是形式或程序上的。

二、現(xiàn)行審計(jì)體制嚴(yán)重影響人大監(jiān)督效力

按照現(xiàn)行的審計(jì)機(jī)制，審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法擺脫業(yè)務(wù)工作的局限性，在對(duì)預(yù)算審計(jì)過程中，審計(jì)實(shí)際上并沒有實(shí)質(zhì)性地涉及政府與政府首長(zhǎng)的財(cái)政責(zé)任和行為，許多重大問題特別是那些與政府或政府首長(zhǎng)有直接關(guān)系的問題難免得以掩蓋，就是對(duì)預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的一些問題，也難以對(duì)外都披露。由于許多問題是屬政府行為，審計(jì)機(jī)關(guān)也無(wú)可奈何，結(jié)果是老問題不斷重復(fù)出現(xiàn)。審計(jì)建議難以被重視，既無(wú)濟(jì)于事，又影響審計(jì)人員工作積極性。每年的“同級(jí)審”所提出的審計(jì)工作報(bào)告在提交人大前均須經(jīng)政府審閱把關(guān)，披露問題屬“自我檢查”，對(duì)問題披露的深度和解決問題的力度都是有限的，也就影響和削弱了審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性和客觀性。另外，審計(jì)多是事后監(jiān)督，加之審計(jì)結(jié)果及處理往往是經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)式的，即只有吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，無(wú)法及時(shí)糾正問題，侵占挪用財(cái)政資金等違規(guī)違法行為難以被有效制止。公共投資也缺乏有效的審計(jì)監(jiān)督，更談不上對(duì)公共開支實(shí)行全面的審計(jì)。其結(jié)果是人大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督就缺乏實(shí)質(zhì)性介入的途徑和手段，而人大依靠審計(jì)監(jiān)督來強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督的效果實(shí)際是要打折扣的。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)來說，盡管它擁有監(jiān)督資源，但卻因缺乏權(quán)力的“后臺(tái)”和執(zhí)法的“靠山”，因而難以發(fā)揮出審計(jì)資源的最大效應(yīng)。這說明造成人大與審計(jì)在預(yù)算監(jiān)督中雙雙“不利”的根本原因是現(xiàn)行審計(jì)體制。

[摘要]本文應(yīng)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的思想和方法研究政府審計(jì)體制選擇問題。研究認(rèn)為，政治制度和歷史傳統(tǒng)深刻影響著政府審計(jì)體制選擇，建立審計(jì)監(jiān)察院并提高其行政級(jí)別符合中國(guó)政治制度和歷史傳統(tǒng)的審計(jì)體制改革方向。

[關(guān)鍵詞]政治制度；歷史傳統(tǒng)；政府審計(jì)；審計(jì)體制；路徑依賴

審計(jì)體制是政府審計(jì)組織制度中的核心內(nèi)容之一，它直接決定著政府審計(jì)的工作質(zhì)量與政府審計(jì)制度安排的有效性，一直受到我國(guó)學(xué)者的高度重視。審計(jì)體制有廣義和狹義之分，廣義審計(jì)體制是指審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的總體構(gòu)成、隸屬關(guān)系、社會(huì)地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、上下級(jí)關(guān)系和各自相對(duì)的職權(quán)范圍；狹義審計(jì)體制是指政府審計(jì)組織的隸屬關(guān)系和審計(jì)組織內(nèi)部上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。本文主要在狹義審計(jì)體制的概念范疇內(nèi)重點(diǎn)討論政府審計(jì)組織的隸屬關(guān)系及審計(jì)組織內(nèi)部上下級(jí)之間的關(guān)系。

一、研究文獻(xiàn)回顧

目前，審計(jì)理論界關(guān)于政府審計(jì)體制的分類研究中得到廣為接受的是四種模式分類法，即將政府審計(jì)區(qū)分為立法型審計(jì)、司法型審計(jì)、行政型審計(jì)模式和獨(dú)立型審計(jì)模式[1].當(dāng)然，也有學(xué)者、專家認(rèn)為這四種分類的提法并不科學(xué)。李金華指出，世界所有國(guó)家的審計(jì)都是獨(dú)立的，不管是對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)還是對(duì)政府負(fù)責(zé)，都是獨(dú)立的。獨(dú)立性是世界各國(guó)審計(jì)最基本的共同特征，把獨(dú)立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一個(gè)層面上對(duì)比是不科學(xué)的。世界沒有一個(gè)國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)是立法型，多數(shù)國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)是對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，向立法機(jī)構(gòu)報(bào)告工作，而不作為議會(huì)的下屬單位。司法型確實(shí)存在，但不是完全意義上的司法型。行政型是存在的，隸屬于政府。很多國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，但又不完全是政府的職能部門，同時(shí)也要向議會(huì)報(bào)告工作[2].與此相似，劉家義將世界主要國(guó)家審計(jì)制度分為三類：（1）審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并向議會(huì)報(bào)告工作，這種類型占大多數(shù)且越來越多，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家大多如此；（2）審計(jì)機(jī)關(guān)屬于司法序列，擁有部分司法權(quán)，但要向議會(huì)報(bào)告工作并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。這些國(guó)家的審計(jì)法院，從組織架構(gòu)來說，屬于司法序列，但同時(shí)必須對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并向議會(huì)報(bào)告工作；（3）審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府序列，對(duì)政府負(fù)責(zé)并向政府和議會(huì)報(bào)告工作，典型的是中國(guó)。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)是政府組成部門，但每年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和其他財(cái)政收支審計(jì)情況既要向政府報(bào)告，又要受政府委托向人大常委會(huì)報(bào)告[3].

自1982年中國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度建立以來，我國(guó)學(xué)者就開始對(duì)中國(guó)審計(jì)體制選擇問題展開討論。楊時(shí)展以受托責(zé)任學(xué)說為基礎(chǔ)，得出“審計(jì)因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展”的結(jié)論，并認(rèn)為各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該獨(dú)立于各級(jí)政府之外，向著取信于民、聽信于民的方向發(fā)展[4]；秦榮生在分析了受托責(zé)任關(guān)系之后認(rèn)為，我國(guó)審計(jì)署應(yīng)歸屬于全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)由地方各級(jí)人大常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)[5]；廖洪和余玉苗認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的政治制度對(duì)該國(guó)的政府審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系具有決定性的作用，社會(huì)主義國(guó)家的政府審計(jì)機(jī)關(guān)只能隸屬于政府部門[6]；李齊輝等認(rèn)為，審計(jì)環(huán)境決定審計(jì)制度，根據(jù)我國(guó)的審計(jì)環(huán)境，應(yīng)建立一種政府審計(jì)機(jī)關(guān)擁有司法地位和相應(yīng)的法律監(jiān)督權(quán)、地方審計(jì)機(jī)關(guān)由省級(jí)直管的新型的政府審計(jì)制度[7]；尹平則在分析了我國(guó)現(xiàn)行政府體制利弊的基礎(chǔ)上，認(rèn)為我國(guó)政府審計(jì)體制改革應(yīng)采取漸進(jìn)改良的方式，如現(xiàn)行政府審計(jì)機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)并報(bào)告審計(jì)結(jié)果，同時(shí)接受政府委托向人大報(bào)告工作，可以改為審計(jì)機(jī)關(guān)接受政府領(lǐng)導(dǎo)，向政府和人大同時(shí)報(bào)告工作[8].

審查監(jiān)督財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況，既是憲法、地方組織法和預(yù)算法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)，也是審計(jì)法賦予各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。而從現(xiàn)實(shí)來看，地方審計(jì)機(jī)關(guān)是地方政府的組成部門，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即在本級(jí)行政首長(zhǎng)和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的審計(jì)工作，地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)以上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，其行政管理以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主。按照現(xiàn)行審計(jì)體制要求，審計(jì)機(jī)關(guān)既要對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)，又要審計(jì)監(jiān)督同級(jí)政府的財(cái)政行為，這就形成了一種矛盾的體制制度。而人大與審計(jì)的結(jié)合主要是圍繞在政府預(yù)算監(jiān)督上，但地方審計(jì)機(jī)關(guān)直接歸屬地方政府領(lǐng)導(dǎo)，而人大與審計(jì)的關(guān)系就必須涉及和考慮政府因素。因此，加強(qiáng)預(yù)算的審查力度，使人大批準(zhǔn)的預(yù)算真正成為“鐵預(yù)算”，就必須進(jìn)行審計(jì)體制的改革。

一、審計(jì)體制存在的主要矛盾和問題

目前，人大和政府都重視審計(jì)監(jiān)督工作，雙方對(duì)審計(jì)的要求在總的原則上是一致的，都要求審計(jì)機(jī)關(guān)能夠真實(shí)、客觀和公正地檢查問題和反映問題。但在審計(jì)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)上各有側(cè)重，審計(jì)機(jī)關(guān)難以實(shí)現(xiàn)雙方的要求。一是雙方對(duì)審計(jì)監(jiān)督的定位不同。政府要求的審計(jì)是內(nèi)部審計(jì)，人大要求的審計(jì)是外部審計(jì)。二是雙方要求的監(jiān)督對(duì)象和層次不同。政府要求審計(jì)是對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督；人大監(jiān)督是包括本級(jí)政府及其部門單位或下屬。三是雙方對(duì)審計(jì)監(jiān)督的要求在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)現(xiàn)程度不同。由于受審計(jì)體制等因素制約，政府對(duì)審計(jì)監(jiān)督的要求在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)現(xiàn)是實(shí)質(zhì)性的，因?yàn)檎畬?duì)審計(jì)工作的要求有明確的法律、制度和體制上的規(guī)定和保障，制約力強(qiáng)而又非常具體。

另外，在處理與人大的審計(jì)要求上，審計(jì)主要以政府指示為主，審計(jì)結(jié)果首先要報(bào)告政府，經(jīng)政府審議后再代表政府向人大匯報(bào)。而人大對(duì)政府的監(jiān)督目前來看還存在監(jiān)督實(shí)施細(xì)則或權(quán)力的細(xì)化問題，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)也沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，且對(duì)審計(jì)工作的指示和要求缺乏明確和具體的法律與制度規(guī)定，沒有系統(tǒng)化的可操作程序。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督政府預(yù)算并代表政府向人大提交審計(jì)工作報(bào)告就難以有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用，而人大對(duì)審計(jì)監(jiān)督的要求在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)現(xiàn)是形式或程序上的。

二、現(xiàn)行審計(jì)體制嚴(yán)重影響人大監(jiān)督效力

按照現(xiàn)行的審計(jì)機(jī)制，審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法擺脫業(yè)務(wù)工作的局限性，在對(duì)預(yù)算審計(jì)過程中，審計(jì)實(shí)際上并沒有實(shí)質(zhì)性地涉及政府與政府首長(zhǎng)的財(cái)政責(zé)任和行為，許多重大問題特別是那些與政府或政府首長(zhǎng)有直接關(guān)系的問題難免得以掩蓋，就是對(duì)預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的一些問題，也難以對(duì)外都披露。由于許多問題是屬政府行為，審計(jì)機(jī)關(guān)也無(wú)可奈何，結(jié)果是老問題不斷重復(fù)出現(xiàn)。審計(jì)建議難以被重視，既無(wú)濟(jì)于事，又影響審計(jì)人員工作積極性。每年的“同級(jí)審”所提出的審計(jì)工作報(bào)告在提交人大前均須經(jīng)政府審閱把關(guān)，披露問題屬“自我檢查”，對(duì)問題披露的深度和解決問題的力度都是有限的，也就影響和削弱了審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性和客觀性。另外，審計(jì)多是事后監(jiān)督，加之審計(jì)結(jié)果及處理往往是經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)式的，即只有吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，無(wú)法及時(shí)糾正問題，侵占挪用財(cái)政資金等違規(guī)違法行為難以被有效制止。公共投資也缺乏有效的審計(jì)監(jiān)督，更談不上對(duì)公共開支實(shí)行全面的審計(jì)。其結(jié)果是人大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督就缺乏實(shí)質(zhì)性介入的途徑和手段，而人大依靠審計(jì)監(jiān)督來強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督的效果實(shí)際是要打折扣的。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)來說，盡管它擁有監(jiān)督資源，但卻因缺乏權(quán)力的“后臺(tái)”和執(zhí)法的“靠山”，因而難以發(fā)揮出審計(jì)資源的最大效應(yīng)。這說明造成人大與審計(jì)在預(yù)算監(jiān)督中雙雙“不利”的根本原因是現(xiàn)行審計(jì)體制。

[摘要]本文對(duì)立法型審計(jì)體制改革有關(guān)的幾個(gè)問題進(jìn)行了探討，認(rèn)為提高審計(jì)獨(dú)立性和強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督是改革的出發(fā)點(diǎn)，“雙軌制”體制是比較合理的改革模式，因改革而修憲也是有可能的。改革有利于推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程，有利于構(gòu)建權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，有利于加強(qiáng)人大監(jiān)督以及提高審計(jì)工作效率和效果。

[關(guān)鍵詞]審計(jì)體制；預(yù)算審計(jì)；人大制度

眾所周知，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制是政府主導(dǎo)下的行政型體制。這一體制自1982年形成之后，就頗受學(xué)術(shù)界關(guān)注和爭(zhēng)議。隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治逐步發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，審計(jì)體制問題已引起社會(huì)各方面廣泛重視，審計(jì)體制研究也越來越具有憲法和政治學(xué)研究的意義。我們認(rèn)為，對(duì)審計(jì)體制問題的研究必須立足于社會(huì)主義民主政治和政治制度發(fā)展要求。只有這樣，研究才能切合實(shí)際，才能接近問題的真諦，所提出的改革設(shè)想也才有意義?；谶@種認(rèn)識(shí)，我們對(duì)立法型審計(jì)體制改革有關(guān)的幾個(gè)問題進(jìn)行了探討，以深化審計(jì)體制改革理論研究。

一、改革的出發(fā)點(diǎn)

我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制的特征源于政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的直接控制。據(jù)調(diào)查，人們普遍認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)就是政府的“內(nèi)部審計(jì)”。而“內(nèi)部審計(jì)”存在的最大問題就是審計(jì)監(jiān)督缺乏獨(dú)立性。

實(shí)際上自我國(guó)審計(jì)制度建立以后，學(xué)者們就一直以審計(jì)獨(dú)立性為中心展開對(duì)審計(jì)體制問題的討論。在討論中無(wú)論大家如何理解審計(jì)監(jiān)督意義以及如何評(píng)價(jià)現(xiàn)行審計(jì)體制，都普遍認(rèn)為審計(jì)獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)重要意義或保障審計(jì)職能發(fā)揮的關(guān)鍵，改革審計(jì)體制實(shí)質(zhì)就是探索和選擇怎樣的方式和途徑來保障和提高審計(jì)獨(dú)立性。毫無(wú)疑問，審計(jì)獨(dú)立性被廣泛認(rèn)為是評(píng)價(jià)和改革審計(jì)制度的出發(fā)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)。

[摘要]本文對(duì)立法型審計(jì)體制改革有關(guān)的幾個(gè)問題進(jìn)行了探討，認(rèn)為提高審計(jì)獨(dú)立性和強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督是改革的出發(fā)點(diǎn)，“雙軌制”體制是比較合理的改革模式，因改革而修憲也是有可能的。改革有利于推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程，有利于構(gòu)建權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，有利于加強(qiáng)人大監(jiān)督以及提高審計(jì)工作效率和效果。

[關(guān)鍵詞]審計(jì)體制；預(yù)算審計(jì)；人大制度

眾所周知，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制是政府主導(dǎo)下的行政型體制。這一體制自1982年形成之后，就頗受學(xué)術(shù)界關(guān)注和爭(zhēng)議。隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治逐步發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，審計(jì)體制問題已引起社會(huì)各方面廣泛重視，審計(jì)體制研究也越來越具有憲法和政治學(xué)研究的意義。我們認(rèn)為，對(duì)審計(jì)體制問題的研究必須立足于社會(huì)主義民主政治和政治制度發(fā)展要求。只有這樣，研究才能切合實(shí)際，才能接近問題的真諦，所提出的改革設(shè)想也才有意義?；谶@種認(rèn)識(shí)，我們對(duì)立法型審計(jì)體制改革有關(guān)的幾個(gè)問題進(jìn)行了探討，以深化審計(jì)體制改革理論研究。

一、改革的出發(fā)點(diǎn)

我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制的特征源于政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的直接控制。據(jù)調(diào)查，人們普遍認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)就是政府的“內(nèi)部審計(jì)”。而“內(nèi)部審計(jì)”存在的最大問題就是審計(jì)監(jiān)督缺乏獨(dú)立性。

實(shí)際上自我國(guó)審計(jì)制度建立以后，學(xué)者們就一直以審計(jì)獨(dú)立性為中心展開對(duì)審計(jì)體制問題的討論。在討論中無(wú)論大家如何理解審計(jì)監(jiān)督意義以及如何評(píng)價(jià)現(xiàn)行審計(jì)體制，都普遍認(rèn)為審計(jì)獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)重要意義或保障審計(jì)職能發(fā)揮的關(guān)鍵，改革審計(jì)體制實(shí)質(zhì)就是探索和選擇怎樣的方式和途徑來保障和提高審計(jì)獨(dú)立性。毫無(wú)疑問，審計(jì)獨(dú)立性被廣泛認(rèn)為是評(píng)價(jià)和改革審計(jì)制度的出發(fā)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)。

一、真實(shí)性、合法性與效益性并重，提升財(cái)政審計(jì)的層次和水平

國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)是評(píng)價(jià)財(cái)政財(cái)務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性。但現(xiàn)行的財(cái)政管理體制存在諸多的弊端，如預(yù)算編制不細(xì)、支付制度不健全、采購(gòu)不透明等，這些弊端的存在給一些單位和個(gè)人弄虛作假、違法違紀(jì)造成可乘之機(jī)，容易滋生腐敗現(xiàn)象。在這種形勢(shì)下，審計(jì)機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是打假治亂，審計(jì)目標(biāo)側(cè)重于評(píng)價(jià)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合法性，對(duì)效益性重視不夠。這次預(yù)算管理改革的主要目標(biāo)是興利除弊，改革現(xiàn)行的財(cái)政支出管理體制，革除制度上的弊端，建立起規(guī)范、科學(xué)、透明的預(yù)算管理制度。推行部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)改革后，預(yù)算剛性進(jìn)一步增強(qiáng)，管理透明度進(jìn)一步提高，約束力進(jìn)一步加大，做假帳、違規(guī)違紀(jì)問題會(huì)逐漸減少。新的預(yù)算資金運(yùn)行模式為實(shí)現(xiàn)真實(shí)性、合法性的審計(jì)目標(biāo)奠定了良好的制度基礎(chǔ)，為開展績(jī)效審計(jì)提供了現(xiàn)實(shí)可能性，使審計(jì)機(jī)關(guān)可以投入更多的審計(jì)資源關(guān)注效益性審計(jì)目標(biāo)，而且政府和社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金的使用效益越來越關(guān)注，因而如何促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益成為審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的新課題。這就要求審計(jì)人員在查錯(cuò)糾弊的同時(shí)，更多地注重檢查和發(fā)現(xiàn)損失浪費(fèi)、資金使用效益不高等問題，適時(shí)開展績(jī)效審計(jì)?？?jī)效審計(jì)的主要目標(biāo)是促進(jìn)財(cái)政部門正確決策、科學(xué)理財(cái)、提高財(cái)政資金的使用效益。當(dāng)前應(yīng)把績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容逐步融入真實(shí)性、合法性審計(jì)中去，把查錯(cuò)糾弊與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合起來，既揭露不真實(shí)、不合法的違紀(jì)違規(guī)問題，又對(duì)財(cái)政資金使用的效益性做出評(píng)價(jià)，全面完整地實(shí)現(xiàn)真實(shí)、合法、效益的審計(jì)目標(biāo)。隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，效益性目標(biāo)將會(huì)越來越突出。

二、調(diào)整審計(jì)重點(diǎn)和內(nèi)容，促進(jìn)財(cái)政改革順利進(jìn)行

財(cái)政體制改革后，預(yù)算管理制度從預(yù)算編制到執(zhí)行過程都增加了一系列規(guī)范性、約束性的規(guī)定，部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等新推行的管理制度，使財(cái)政審計(jì)的內(nèi)涵和外延都有了相當(dāng)大的擴(kuò)展。當(dāng)前財(cái)政審計(jì)要緊隨財(cái)政改革的步伐，及時(shí)了解和掌握財(cái)政改革的最新動(dòng)態(tài)，認(rèn)真研究各項(xiàng)改革的基本內(nèi)容和特點(diǎn)，審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)和內(nèi)容要與之相適應(yīng)，及時(shí)作出必要的調(diào)整，以找準(zhǔn)審計(jì)工作的定位。

一是國(guó)庫(kù)集中收付制度實(shí)施后，應(yīng)把審計(jì)重點(diǎn)放在對(duì)國(guó)庫(kù)資金集中收付上來，重點(diǎn)檢查稅收等各項(xiàng)財(cái)政收入的繳庫(kù)方式、程序是否合規(guī)，收入是否進(jìn)國(guó)庫(kù)統(tǒng)一賬戶，有無(wú)違規(guī)進(jìn)入過渡戶或通過私設(shè)賬戶截留、挪用財(cái)政收入；集中支付的資金有無(wú)不按預(yù)算和程序支付，是否利用集中支付之機(jī)，為某些部門謀取私利。

二是對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行審計(jì)，涉及面廣、政策性強(qiáng)，不同于一般財(cái)務(wù)收支的事后審計(jì)，應(yīng)注意把握審計(jì)重點(diǎn)，重點(diǎn)檢查采購(gòu)計(jì)劃和預(yù)算編制是否合規(guī)，是否嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)計(jì)劃和預(yù)算，招投標(biāo)方式和評(píng)審程序是否合規(guī)，采購(gòu)資金的撥付是否按現(xiàn)行法規(guī)和合同撥付與使用等。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)的勞動(dòng)制度和分配制度都發(fā)生了很大變化，職工收入形式的多樣化給社會(huì)保險(xiǎn)稽核審計(jì)帶來了很大難度，因此，社會(huì)保險(xiǎn)稽核審計(jì)體制的改革與創(chuàng)新是必然趨勢(shì)。如果改革社會(huì)保險(xiǎn)稽核審計(jì)體制，建立系統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)工作程序，是當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)管理工作的重中之重。

一、社會(huì)保險(xiǎn)稽核審計(jì)中出現(xiàn)的問題

雖然國(guó)務(wù)院和原勞動(dòng)保障部分別頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》，為社會(huì)保險(xiǎn)稽核工作提供了法律法規(guī)依據(jù)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。但隨著社會(huì)的發(fā)展，這些相關(guān)制度已無(wú)法完全解決在社會(huì)保險(xiǎn)稽核審計(jì)中出現(xiàn)的問題。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)保險(xiǎn)稽核審計(jì)中出現(xiàn)的問題主要有以下幾個(gè)。第一個(gè)，稽核覆蓋范圍小。我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)管理部門要求所有企業(yè)都必須為職工參保繳費(fèi)。這既是保證職工自身利益，也有助于企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。但是仍有一部分企業(yè)沒有正確認(rèn)識(shí)到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的意義，不及時(shí)繳納、少繳或不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，漏報(bào)、瞞報(bào)時(shí)常發(fā)生。而社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由于受到很多因素的影響，不可能配備很多審計(jì)人員，這就給審計(jì)工作帶來了一定的不便。審計(jì)部門無(wú)法對(duì)所有參保單位繳費(fèi)情況進(jìn)行逐一稽核，因此只能選擇那些參保人數(shù)多且經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)。這就導(dǎo)致一些沒有不繳納或少繳養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的企業(yè)成為了“漏網(wǎng)之魚”，而且也因?yàn)槠髽I(yè)數(shù)量過多，根本無(wú)法一一考證哪些企業(yè)出現(xiàn)人員漏報(bào)或繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)情況，因此，從根本上給社會(huì)保險(xiǎn)稽核審計(jì)工作造成很大干擾。第二個(gè)，確定審計(jì)對(duì)象困難。通常情況下，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)稽核主要分為日?；?、重點(diǎn)稽核和舉報(bào)稽核三種。在確定日?；说膶徲?jì)對(duì)象時(shí)，一般采用隨機(jī)選擇的方法。但是由于審計(jì)部門不熟悉參保企業(yè)的基本情況，而且本身審計(jì)的企業(yè)已經(jīng)縮小了很大范圍，很多企業(yè)因?yàn)楦鞣N各樣的原因已不在審計(jì)范圍內(nèi)。所以，很多時(shí)候?qū)徲?jì)部門確定審計(jì)對(duì)象時(shí)都會(huì)忽略了那些有很大問題的企業(yè)，審計(jì)結(jié)果不如人意。第三個(gè)，審計(jì)結(jié)論落實(shí)困難。由于以上兩個(gè)問題的存在，導(dǎo)致最終審計(jì)部門的質(zhì)量不過關(guān)，落實(shí)審計(jì)結(jié)論時(shí)也出現(xiàn)了困難。并且，審計(jì)稽核的程序過長(zhǎng)，需要時(shí)間久，行政行為的強(qiáng)制力度弱等原因都使得審計(jì)結(jié)論的落實(shí)顯得十分困難。第四個(gè)，審計(jì)稽核的相關(guān)法律法規(guī)的制定落后，不能適應(yīng)現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)管理工作的要求。

二、創(chuàng)新社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)稽核體制

（一）加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)稽核工作

關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)稽核工作，第一步要做的是轉(zhuǎn)變審計(jì)稽核工作思路。要重視基數(shù)稽核工作的重要性，規(guī)范工作程序，對(duì)參保單位進(jìn)行基數(shù)審核時(shí)，要嚴(yán)格按照“企業(yè)申報(bào)--社?；?-信息錄入--企業(yè)繳費(fèi)--重點(diǎn)審計(jì)--期限整改”的工作程序，防止出現(xiàn)各種問題。第二步是要明確審計(jì)稽核工作目標(biāo)。要針對(duì)職工收入形式的不同開展多元化的專題調(diào)研，切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。第三步是創(chuàng)新審計(jì)稽核方法。改革審計(jì)稽核方法主要注意三點(diǎn)：一是在組織形式上要求方案統(tǒng)一，可以集中調(diào)配力量。二是在內(nèi)容上要求審計(jì)與業(yè)務(wù)有機(jī)結(jié)合，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并處理。三是善于運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，將計(jì)算機(jī)技術(shù)與傳統(tǒng)審計(jì)相結(jié)合，提高審計(jì)質(zhì)量和效率。第四步要切實(shí)落實(shí)稽核工作，及時(shí)糾正違法行為，保障勞動(dòng)者權(quán)益。有些單位為了一些蠅頭小利會(huì)拒絕落實(shí)稽核工作，但由于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦部門沒有執(zhí)法權(quán)，因此就使得這些單位借機(jī)成為“漏網(wǎng)之魚”。所以，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦部門要和勞動(dòng)保障監(jiān)察部門積極配合，做好稽核工作。最后一步是要科學(xué)調(diào)度工作，即科學(xué)組織調(diào)度、審計(jì)關(guān)口前移、信息共享和規(guī)范企業(yè)參保繳費(fèi)行為，便于審計(jì)工作的進(jìn)行和改進(jìn)提升，提高社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)稽核工作的效率。

全國(guó)達(dá)標(biāo)大會(huì)報(bào)告提出，我國(guó)審計(jì)部門的發(fā)展方向是充分發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)督作用。審計(jì)監(jiān)督成為我國(guó)政治建設(shè)和政治體制改革的重要內(nèi)容。審計(jì)部門監(jiān)督經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主要內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)行為監(jiān)督，監(jiān)督政治領(lǐng)域的主要內(nèi)容是政治權(quán)利監(jiān)督。審計(jì)工作必須以我國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展環(huán)境為基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變現(xiàn)行審計(jì)模式，保證審計(jì)部門可以兼顧經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督。發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)審計(jì)部門轉(zhuǎn)變的重要途徑。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體現(xiàn)了我國(guó)特色社會(huì)主義，包含了黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)審計(jì)部門的建設(shè)要求。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以加強(qiáng)審計(jì)部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理力度和監(jiān)督力度，顯著降低領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)貪污腐敗行為的概率，保證領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、求真務(wù)實(shí)，加大對(duì)“數(shù)字造假”、“浮夸風(fēng)”的打擊力度，推動(dòng)干部監(jiān)督管理機(jī)制的規(guī)范化進(jìn)程和干部財(cái)務(wù)使用機(jī)制的科學(xué)化進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是滿足權(quán)利制約、權(quán)力監(jiān)督內(nèi)在需求的重要舉措。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的主要審計(jì)手段。審計(jì)機(jī)關(guān)可以依法對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，判斷領(lǐng)導(dǎo)人是否正常履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任、是否遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)。審計(jì)機(jī)關(guān)是國(guó)家監(jiān)督主體，是審計(jì)工作的鑒證者、評(píng)價(jià)者和監(jiān)督者。被審計(jì)人是國(guó)家監(jiān)督客體。被審計(jì)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，是審計(jì)工作的主要內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部是權(quán)利的載體。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的首要環(huán)節(jié)是財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，結(jié)束環(huán)節(jié)是個(gè)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的起始是審事到評(píng)人。審計(jì)部門可以利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的流程，制約領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人經(jīng)濟(jì)行為。

我國(guó)已經(jīng)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，加強(qiáng)了審計(jì)部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利的制約力度和監(jiān)督力度。被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政意識(shí)、廉潔勤政顯著增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作成為政治建設(shè)和政治體制建設(shè)的重要內(nèi)容。我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度具有一定的局限性。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要審計(jì)內(nèi)容是，領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)政收支情況、領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位或部門的財(cái)政收支情況、財(cái)政收支的真實(shí)性、財(cái)政收支的合法性、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的責(zé)任性。審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面審計(jì)，無(wú)法掌握地區(qū)經(jīng)濟(jì)的所有重要指標(biāo)。審計(jì)職權(quán)和審計(jì)力量的有限性，約束了審計(jì)人員正常發(fā)揮監(jiān)督職能，縮小了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的有效范圍。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果是干部管理部門考核、部門監(jiān)督和干部聘用的重要依據(jù)。審計(jì)結(jié)果無(wú)法成為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的唯一依據(jù)。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作開展過程中，我國(guó)審計(jì)人員出現(xiàn)了兩種認(rèn)知誤區(qū)：第一，部分審計(jì)人員認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作是一種形式化工作，對(duì)審計(jì)結(jié)果無(wú)法產(chǎn)生顯著影響。審計(jì)人員消極怠工、應(yīng)付了事，嚴(yán)重降低了審計(jì)工作的質(zhì)量，增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。第二，另一方部分審計(jì)人員認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作對(duì)我國(guó)審計(jì)工作意義重大，可以超出審計(jì)權(quán)限。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以解決領(lǐng)導(dǎo)干部管理、領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的所有問題。審計(jì)人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作時(shí)，時(shí)常出現(xiàn)越權(quán)、越線、強(qiáng)制干預(yù)等不良狀況。出現(xiàn)這兩種錯(cuò)誤觀點(diǎn)的主要原因是，我國(guó)審計(jì)人員沒有正確理解經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要性，沒有完全把握經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的局限性。

我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的模式是離任審計(jì)，這是一種事后監(jiān)督模式。由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，部分違法亂紀(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部受到了懲罰，但領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)、玩忽職守的行為對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成了無(wú)法估量的損害。國(guó)家彌補(bǔ)這些損害必須支付巨大的代價(jià)。黨的十六大報(bào)告提出，監(jiān)督?jīng)Q策流程、監(jiān)督執(zhí)行流程，是制約權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力的關(guān)鍵。為了增強(qiáng)審計(jì)的權(quán)利制約作用和權(quán)利監(jiān)督作用，我國(guó)必須改變經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的運(yùn)行模式，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)由事后審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮袑徲?jì)，預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成巨大損害。

我國(guó)審計(jì)工作的基本方針是全面審計(jì)、突出重點(diǎn)。審計(jì)基本方針符合我國(guó)審計(jì)工作的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和審計(jì)工作相同，必須突出工作重點(diǎn)，關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)資金，加大審計(jì)力度。為了防止審計(jì)出現(xiàn)死角和空白，我國(guó)審計(jì)部門必須全面履行設(shè)計(jì)職能，根據(jù)不同的發(fā)展時(shí)期選擇不同的審計(jì)模式。改革政治體制、強(qiáng)化權(quán)利制約、提高監(jiān)督高度，是黨和國(guó)家對(duì)審計(jì)工作的新要求。我國(guó)審計(jì)事業(yè)迎來新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)必須以時(shí)代要求和社會(huì)發(fā)展環(huán)境為基礎(chǔ)，解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持“勇于探索、重在規(guī)范、確保質(zhì)量”的工作原則，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作質(zhì)量，加強(qiáng)干部監(jiān)督管理力度，依法行政，推進(jìn)我國(guó)小康社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

經(jīng)過多年的合規(guī)性審計(jì)和內(nèi)控監(jiān)督檢查，外匯局分支機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)中的違規(guī)行為和不規(guī)范操作問題日益減少，依法行政和規(guī)范管理已成為主流。在這種情況下，以“查問題、追責(zé)任”為主要內(nèi)容的合規(guī)性審計(jì)顯然已不適應(yīng)外匯管理業(yè)務(wù)自身發(fā)展需要，審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向“評(píng)效果、提建議”為主要內(nèi)容的績(jī)效審計(jì)上來，督促外匯局分支機(jī)構(gòu)不僅依法履職，也要科學(xué)履職、高效履職，這樣內(nèi)審對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的促進(jìn)作用才能更好地體現(xiàn)出來。

績(jī)效審計(jì)是督促基層分支局落實(shí)上級(jí)局政策、提高履職水平的重要途徑外匯管理是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段，具有公共管理和服務(wù)的屬性，肩負(fù)著維護(hù)國(guó)際收支基本平衡和促進(jìn)涉外經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的重要任務(wù)。新形勢(shì)對(duì)外匯局系統(tǒng)履行職責(zé)提出了新要求。過去內(nèi)控注重對(duì)外匯局分支機(jī)構(gòu)履行職責(zé)和業(yè)務(wù)辦理合法性、合規(guī)性的檢查，缺少對(duì)執(zhí)行外匯管理政策效力和履職效果的評(píng)價(jià)。開展績(jī)效審計(jì)，對(duì)分支機(jī)構(gòu)的工作業(yè)績(jī)、效率和效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，提出建設(shè)性的意見，有利于督促外匯局分支機(jī)構(gòu)認(rèn)真落實(shí)國(guó)家的宏觀調(diào)控措施和外匯管理工作部署，確保外匯管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更加依法、科學(xué)、高效地履行職責(zé)，不斷增強(qiáng)公共管理與服務(wù)能力，確保外匯管理各項(xiàng)工作的高質(zhì)量完成和外匯管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

績(jī)效審計(jì)是完善外匯管理系統(tǒng)內(nèi)控制度的重要方式當(dāng)前，人民銀行內(nèi)審部門開展的外匯管理專項(xiàng)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門開展的執(zhí)法檢查以及外匯局內(nèi)部開展的內(nèi)控監(jiān)督檢查依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)主要是現(xiàn)行的外匯管理內(nèi)控制度和操作規(guī)程，對(duì)制度本身的規(guī)定是否合理、是否符合當(dāng)?shù)氐耐鈪R管理工作實(shí)際等內(nèi)容并不做評(píng)價(jià)。開展績(jī)效審計(jì)，能夠從內(nèi)控體系是否健全、內(nèi)控制度執(zhí)行和風(fēng)險(xiǎn)防范是否到位、內(nèi)控組織管理是否有效、內(nèi)控監(jiān)督檢查是否全面等方面對(duì)內(nèi)控制度的科學(xué)性和有效性進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度不完善和薄弱的環(huán)節(jié)，減少因內(nèi)控不完善造成的管理不夠規(guī)范、隨意性操作等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，減少因管理不到位造成的工作效率低下、作風(fēng)拖沓等不良現(xiàn)象，進(jìn)而有效提升外匯局的自我治理水平。

績(jī)效審計(jì)是推進(jìn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的重要保障“五個(gè)轉(zhuǎn)變”不僅是新形勢(shì)下對(duì)外匯管理理念和方式轉(zhuǎn)變的要求，也對(duì)外匯管理內(nèi)控工作轉(zhuǎn)型即由合規(guī)性審計(jì)向績(jī)效型審計(jì)轉(zhuǎn)變提出了要求。目前，國(guó)家外管總局正推進(jìn)外匯管理關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，行政審核、事前監(jiān)管的項(xiàng)目不斷減少，總量調(diào)控、事后管理的項(xiàng)目不斷增加，這對(duì)外匯局分支機(jī)構(gòu)履行職責(zé)提出了新的挑戰(zhàn)。外匯管理內(nèi)控工作不能僅局限于對(duì)分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)辦理合規(guī)性的監(jiān)督檢查上，更應(yīng)注重分支機(jī)構(gòu)在推進(jìn)改革、轉(zhuǎn)變方式、促進(jìn)平衡等工作所采取的措施以及取得效果，切實(shí)解決好干與不干一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣的問題。開展績(jī)效審計(jì)，能督促各分支機(jī)構(gòu)自覺踐行“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，銳意改革、勇于創(chuàng)新，積極進(jìn)取，加快轉(zhuǎn)換職能，轉(zhuǎn)變管理方式，進(jìn)一步提高政策執(zhí)行力，推進(jìn)各項(xiàng)改革措施的有效傳導(dǎo)和落實(shí)。

績(jī)效審計(jì)是內(nèi)審內(nèi)控發(fā)展的必然趨勢(shì)目前，外匯局系統(tǒng)主要通過內(nèi)控監(jiān)督工作來強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督，其本質(zhì)是合規(guī)性審計(jì)。隨著政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)民主的進(jìn)步，績(jī)效審計(jì)逐漸成為現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。審計(jì)署明確提出到2012年所有的審計(jì)項(xiàng)目都要開展績(jī)效審計(jì)，人民銀行也開展了對(duì)貨幣信貸、貨幣金銀等部分專業(yè)的績(jī)效審計(jì)。外匯局開展績(jī)效審計(jì)是全面落實(shí)審計(jì)法、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督檢查職能的本質(zhì)回歸，是發(fā)揮內(nèi)審保障履行職責(zé)“免疫系統(tǒng)”功能的必由之路。

外匯管理績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)是績(jī)效審計(jì)實(shí)施方案的關(guān)鍵，是對(duì)被審計(jì)單位外匯管理履職效果進(jìn)行有效評(píng)價(jià)的重要工具。在指標(biāo)設(shè)置中遵循的原則有：一是注重審計(jì)的全面性。將工作部署、要點(diǎn)、計(jì)劃、崗位職責(zé)、考評(píng)辦法以及業(yè)務(wù)操作規(guī)程和文件規(guī)定等作為審計(jì)的依據(jù)，將履職過程是否能結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新工作，體現(xiàn)履職規(guī)范、高效、創(chuàng)新等作為履職過程考評(píng)依據(jù)，將履職取得的管理效果、政策效應(yīng)、社會(huì)效益及其他影響等是否達(dá)到預(yù)期效果作為衡量部門工作績(jī)效的重要標(biāo)志。二是體現(xiàn)“業(yè)務(wù)整合”的思想。外匯管理各部門業(yè)務(wù)工作具有極強(qiáng)的相關(guān)性。在合規(guī)性審計(jì)中，外匯管理各專業(yè)存在較多的性質(zhì)相似的業(yè)務(wù)，如經(jīng)費(fèi)管理、行政許可、現(xiàn)場(chǎng)核查等。因此在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)應(yīng)將相同或相似的業(yè)務(wù)充分合并，減少合規(guī)性檢查中的重復(fù)項(xiàng)，提高審計(jì)效率。在評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，要體現(xiàn)對(duì)不同性質(zhì)涉匯主體外匯業(yè)務(wù)的集中管理即主體監(jiān)管的思想，以提高外匯管理有效性為重點(diǎn)，促進(jìn)外匯監(jiān)管成本的降低，提高外匯監(jiān)管成效。三是注重績(jī)效審計(jì)指標(biāo)的科學(xué)性和可操作性。目前，外匯管理系統(tǒng)績(jī)效審計(jì)尚處于探索階段，對(duì)于評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系沒有成型的經(jīng)驗(yàn)或做法可以借鑒。在設(shè)計(jì)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，要擺脫合規(guī)性審計(jì)的束縛，避免總是按合規(guī)性審計(jì)的項(xiàng)目進(jìn)行扣分；應(yīng)充分征求內(nèi)審部門和業(yè)務(wù)部門以及外匯一線工作人員的意見，突出評(píng)價(jià)指標(biāo)的可操作性；要充分考慮工作的難易程度，對(duì)于付出工作多、取得成績(jī)難度大的工作給予較大的權(quán)重；要注意指標(biāo)的效果，確保將最能反映審計(jì)對(duì)象績(jī)效特征的指標(biāo)提煉出來，指標(biāo)不宜太多，要在科學(xué)確定各指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上，注意指標(biāo)的差異性。四是與合規(guī)性審計(jì)有機(jī)結(jié)合。應(yīng)將合規(guī)性審計(jì)作為績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)業(yè)務(wù)合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)防范的要求；在合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)被審計(jì)部門履職效能進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。最終形成以績(jī)效審計(jì)為主、績(jī)效審計(jì)與合規(guī)審計(jì)并存且有機(jī)結(jié)合的審計(jì)格局，切實(shí)提高內(nèi)審工作的效果，發(fā)揮好內(nèi)審工作的“保健醫(yī)”作用。