根據(jù)《*市民政局*市審計(jì)局關(guān)于進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村最低生活保障工作進(jìn)行審計(jì)的通知》(昭民電〔2009〕15號(hào))要求和××縣人民政府安排，審計(jì)局以巧審?fù)╗2009]11號(hào)通知書(shū)派出審計(jì)組，自2009年6月3日至6月9日對(duì)××縣2007年至2009年6月1日農(nóng)村居民最低生活保障資金管理使用情況進(jìn)行了就地審計(jì)，民政局及財(cái)政局法定代表人對(duì)所提供資料的真實(shí)性和完整性做出了書(shū)面承諾，在實(shí)施審計(jì)工作中，根據(jù)縣政府的要求，審計(jì)局對(duì)低保資金會(huì)計(jì)帳面情況、財(cái)政部門(mén)的資金撥付、民政部門(mén)的審批情況及信用社兌付低保資金的情況進(jìn)行了檢查。審計(jì)工作已結(jié)束，現(xiàn)將審計(jì)情況報(bào)告如下：

一、基本情況

縣民政局是××縣實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)助資金管理使用業(yè)務(wù)的主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)全縣農(nóng)村低保制度的建立和指導(dǎo)工作;負(fù)責(zé)本縣行政區(qū)內(nèi)農(nóng)村低保的組織實(shí)施、編制全縣農(nóng)村居民最低生活保障資金的計(jì)劃、對(duì)全縣各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))報(bào)批享受農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助進(jìn)行抽查、審核及審批和審定農(nóng)村最低生活保障金發(fā)放花名冊(cè)等工作。自2007年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度以來(lái)，農(nóng)村低保財(cái)務(wù)管理按《*市農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》和《××縣農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

××縣人民政府根據(jù)市政府的要求，成立了以分管民政工作的副縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)的農(nóng)村居民最低生活保障制度領(lǐng)導(dǎo)組，并根據(jù)《*市建立農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施方案》和結(jié)合我縣實(shí)際制定了《××縣建立農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施方案(試行)》，方案中明確規(guī)定：(一)保障范圍和對(duì)象為凡持有本縣常住農(nóng)村戶(hù)口簿的農(nóng)村居民，共同生活的家庭成員年人均純收入低于我縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，可申請(qǐng)農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助，根據(jù)市政府下達(dá)我縣2007年指標(biāo)控制數(shù)為41238人，并根據(jù)縣扶貧辦2006提供統(tǒng)計(jì)核定的絕對(duì)貧困人口數(shù)、2003年縣政府組織調(diào)查的特困人口情況等確定2007年農(nóng)村最低生活保障對(duì)象。(二)保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助形式：1、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：2007年××縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)定為年人均純收入693元，對(duì)達(dá)不到農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困居民實(shí)行差額分類(lèi)補(bǔ)助，年人均補(bǔ)差不低于360元，由扶貧、統(tǒng)計(jì)部門(mén)向財(cái)政和民政部門(mén)提供，根據(jù)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、物價(jià)指數(shù)變化及縣財(cái)政承擔(dān)能力等因素適時(shí)進(jìn)行調(diào)整;2、補(bǔ)助形式：全縣農(nóng)村低保實(shí)行分類(lèi)施保、差額補(bǔ)助，即對(duì)家庭人均純收入低于693元以下的貧困家庭分為a、b、c三類(lèi)，2007年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為a類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助40元、b類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助30元、c類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助20元。分類(lèi)施保人員嚴(yán)格按縣下達(dá)指標(biāo)控制數(shù)確定;2008年年初提高標(biāo)準(zhǔn)為a類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助50元、b類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助40元、c類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助30元;7月再次提高標(biāo)準(zhǔn)為a類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助60元、b類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助50元、c類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助40元。3、資金管理：縣財(cái)政局在社會(huì)保障資金專(zhuān)戶(hù)下設(shè)立“農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)助資金專(zhuān)帳”，用于辦理資金的匯集、核撥、發(fā)放等業(yè)務(wù)，實(shí)行專(zhuān)帳管理、專(zhuān)款專(zhuān)用;縣民政部門(mén)設(shè)立“農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)助資金專(zhuān)帳”，用于與財(cái)政、金融部門(mén)對(duì)帳。

2007年至2009年全縣農(nóng)村居民農(nóng)村低保規(guī)模情況：

1、2007年全縣16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)享受農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)助15269戶(hù)，41328人，發(fā)放低保金14845680元;2、2008年7月以前享受農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)助15269戶(hù)，41238人;7月以后享受低保18602戶(hù)，47339人，發(fā)放低保金24098820元;3、2009年享受農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)助18555戶(hù)，47339人，1至2季度發(fā)放低保金14201700元。

一、充分肯定去年以來(lái)我省被征地農(nóng)民基本生活保障工作所取得的成績(jī)

(一)制度和政策的覆蓋面明顯提高。目前,全省11個(gè)設(shè)區(qū)城市、50多個(gè)縣(市、區(qū))已經(jīng)出臺(tái)文件,并制定了相應(yīng)的實(shí)施方案。到去年底,全省約有39萬(wàn)被征地農(nóng)民參加了基本生活保障,共籌集保障資金37億元,其中近15萬(wàn)名達(dá)到條件的參保對(duì)象已經(jīng)開(kāi)始領(lǐng)取基本生活保障金。加上參加其他保障方式的近13萬(wàn)被征地農(nóng)民,全省已經(jīng)納入社會(huì)保障范圍的被征地農(nóng)民總計(jì)達(dá)到52萬(wàn)左右,約占被征地農(nóng)民總數(shù)的四分之一。

(二)形成了切合實(shí)際的政策體系和保障模式?？傮w上,各地大都根據(jù)不同的年齡段,實(shí)行分類(lèi)保障政策。即對(duì)勞動(dòng)年齡段以上人員,直接實(shí)行以基本生活保障為主的養(yǎng)老保障。對(duì)勞動(dòng)年齡段內(nèi)的人員,按當(dāng)?shù)販y(cè)算標(biāo)準(zhǔn)一次性交足基本生活保障費(fèi)用,建立個(gè)人專(zhuān)戶(hù),在其未就業(yè)時(shí),從征地調(diào)節(jié)資金或征地安置補(bǔ)助費(fèi)留存中發(fā)放不超過(guò)兩年的生活補(bǔ)助費(fèi);補(bǔ)助期滿(mǎn)后仍未就業(yè)并符合城鎮(zhèn)低保條件的,按規(guī)定納入城鎮(zhèn)低保;就業(yè)后,即按規(guī)定參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn);就業(yè)后失業(yè)的,則納入失業(yè)保險(xiǎn)渠道。對(duì)未達(dá)到勞動(dòng)年齡段的人員,按征地補(bǔ)償規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)。此外,有的地方按照我省“雙低”養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法,將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。有的地方實(shí)行基本生活保障和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的辦法,對(duì)勞動(dòng)年齡段以上人員實(shí)行基本生活保障,對(duì)勞動(dòng)年齡段內(nèi)繳費(fèi)能滿(mǎn)15年的被征地農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在各方面可以承受的前提下,這些探索都是積極有益的,有利于與整個(gè)城鎮(zhèn)社保體系在長(zhǎng)遠(yuǎn)上的接軌。

(三)妥善處理新老被征地農(nóng)民的政策銜接。不少地方在實(shí)施中高度重視這個(gè)問(wèn)題,對(duì)新老被征地農(nóng)民統(tǒng)籌考慮,將他們?nèi)考{入保障范圍。如紹興市,在近10萬(wàn)名保障對(duì)象中,大部分人員屬于20****年以前的被征地農(nóng)民。湖州市在建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的同時(shí),對(duì)20****年以前的3萬(wàn)多名被征地農(nóng)民實(shí)行了基本生活補(bǔ)助制度,較好地解決了新老人員相關(guān)政策的銜接問(wèn)題。

(四)積極推動(dòng)和落實(shí)各項(xiàng)配套改革措施。各地都突出抓好了被征地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)和促進(jìn)就業(yè)工作,普遍出臺(tái)了扶持政策,落實(shí)了專(zhuān)項(xiàng)資金。在征地和實(shí)施基本生活保障工作中,積極引導(dǎo)被征地農(nóng)民及時(shí)辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。許多地方十分重視解決被征地農(nóng)民的住房問(wèn)題,有計(jì)劃地將城市開(kāi)發(fā)、舊城改造和建設(shè)被征地農(nóng)民公寓樓結(jié)合起來(lái),使一大批被征地農(nóng)民住進(jìn)了規(guī)劃合理、設(shè)施配套、環(huán)境優(yōu)美的城鎮(zhèn)小區(qū)。一些地方采取大病統(tǒng)籌或醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)助的辦法,妥善解決被征地農(nóng)民的醫(yī)療問(wèn)題。不少地方還十分重視做好基礎(chǔ)管理工作,制作了大量的表證卡冊(cè),建立了詳細(xì)的檔案資料和計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)。

我省被征地農(nóng)民基本生活保障制度的建立和實(shí)施,得到了絕大多數(shù)被征地農(nóng)民和廣大基層干部的積極擁護(hù)。這項(xiàng)工作的開(kāi)展,有效地保障了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,促進(jìn)了土地征用工作的有序進(jìn)行,緩解了社會(huì)矛盾,促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定,從制度層面上為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化探索了一條新路。

根據(jù)《**省人民政府關(guān)于實(shí)施十二項(xiàng)民生工程促進(jìn)和諧**建設(shè)的意見(jiàn)》（皖政〔2007〕3號(hào)）有關(guān)規(guī)定，為完善我縣城鎮(zhèn)未參保集體企業(yè)退休人員基本生活費(fèi)保障機(jī)制，制定本實(shí)施辦法。

一、保障對(duì)象

已經(jīng)破產(chǎn)倒閉或名存實(shí)亡、停產(chǎn)多年，沒(méi)有繳費(fèi)能力且未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的原“三權(quán)在縣”的城鎮(zhèn)老集體企業(yè)和城鎮(zhèn)新辦合格集體企業(yè)中，符合國(guó)家原政策規(guī)定錄（招）用、已經(jīng)達(dá)到法定退休年齡且符合退休條件的固定職工。

二、保障標(biāo)準(zhǔn)

已經(jīng)享受低?；蚱渌钛a(bǔ)助，但水平達(dá)不到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，補(bǔ)齊到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；未能享受低保待遇或其他生活補(bǔ)助的，按當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給基本生活費(fèi)。

三、辦理程序

法履行人大職權(quán)切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益 ——芻議加強(qiáng)失地農(nóng)民生活保障

土地是農(nóng)民生活的最基本保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。近年來(lái)，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用，失地農(nóng)民越來(lái)越多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，7年來(lái)全國(guó)有近億畝耕地被征用，那些“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)農(nóng)民”已達(dá)4000萬(wàn)。由于失去了賴(lài)以生存的土地，大量農(nóng)民生活和保障均無(wú)著落，如何保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，解除失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，保證農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，是目前各級(jí)政府和社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題。九三學(xué)社2003年進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，60％多的失地農(nóng)民生活十分困難；有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒(méi)有因失地影響基本生活的只占30％。這些困難農(nóng)民多在中年，上要養(yǎng)老，下要扶小，生活非常艱難。在城市化加快的過(guò)程中，農(nóng)民付出了太大的代價(jià)，而失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償可謂微乎其微。浙江一項(xiàng)調(diào)查表明，農(nóng)民僅占被征土地收益的5％至10％。1988年修訂的土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。十幾年過(guò)去了，當(dāng)年制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是這樣的補(bǔ)償費(fèi)還常常不能全額發(fā)放到農(nóng)民手中。擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，不僅享受不到土地升值所帶來(lái)的利益，在失去了集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，不能與城里人一樣獲得就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障，還要為轉(zhuǎn)變就業(yè)方式、生活方式而付出大量的成本，這讓不少失地農(nóng)民不滿(mǎn)情緒和逆反心理呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，對(duì)土地征用采取了抵制態(tài)度。這不僅嚴(yán)重惡化了干群關(guān)系，也直接影響了社會(huì)穩(wěn)定的大局。隨著城市化進(jìn)程的加快及各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的擴(kuò)展，今后還得有大量農(nóng)用地被征，如果在征地過(guò)程中沒(méi)有合理補(bǔ)償和妥善安置失地農(nóng)民，必然出現(xiàn)舊的問(wèn)題尚未解決，新的矛盾又大量發(fā)生的局面，勢(shì)必影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大局。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)”。我國(guó)的基本國(guó)情是，70％人口在農(nóng)村，農(nóng)村有3000萬(wàn)貧困人口。如果不能充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益，全面小康的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。保護(hù)農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題是關(guān)系我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定全局的關(guān)鍵。人大及其常委會(huì)是代表人民行使權(quán)力的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，如何認(rèn)真落實(shí)黨的十六大和十六屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神，依法履行人大職權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益是一個(gè)值得探討的重要課題。本文結(jié)合我市實(shí)際情況，作一初步探討。

近期內(nèi)，我們聯(lián)合市有關(guān)部門(mén)對(duì)我市失地農(nóng)民生活保障問(wèn)題作了比較系統(tǒng)、全面的調(diào)查，從調(diào)查情況看，當(dāng)前失地農(nóng)民主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題：

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一,安置費(fèi)用偏低

目前，由于政策不一，造成相鄰地區(qū)、相同時(shí)間、相同面積的土地被不同項(xiàng)目征用時(shí)，補(bǔ)償費(fèi)差距很大，使被征地農(nóng)民無(wú)法理解、無(wú)法接受?；脊?，更患不均，是失地農(nóng)民的心理寫(xiě)照，也是導(dǎo)致了眾多上訪、糾紛出現(xiàn)的重要原因。

一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。根據(jù)《江蘇省土地管理?xiàng)l例》第26條的相關(guān)規(guī)定，我市按照人均耕地0.6畝計(jì)算，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)之和應(yīng)為26220元/畝，而近年來(lái)的實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為16080元/畝，一定程度上損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

第一條為保障農(nóng)村困難居民的基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。

第二條持有本省農(nóng)業(yè)戶(hù)口的農(nóng)村居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于所在市、縣、自治縣人民政府確定的農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。

前款所稱(chēng)共同生活的家庭成員是指具有法定的贍養(yǎng)、扶養(yǎng)和撫養(yǎng)關(guān)系并共同生活的家庭成員。共同生活的家庭成員有下列行為之一的，本人不得享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇：

（一）有勞動(dòng)能力，無(wú)正當(dāng)理由撂荒承包的土地、山林、水塘的；

（二）不按照規(guī)定如實(shí)申報(bào)家庭收入情況或者拒絕核查的；

（三）吸毒、賭博、的；

根據(jù)《昭通市民政局昭通市審計(jì)局關(guān)于進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村最低生活保障工作進(jìn)行審計(jì)的通知》(昭民電〔2009〕15號(hào))要求和××縣人民政府安排，審計(jì)局以巧審?fù)╗2009]11號(hào)通知書(shū)派出審計(jì)組，自2009年6月3日至6月9日對(duì)××縣20**年至2009年6月1日農(nóng)村居民最低生活保障資金管理使用情況進(jìn)行了就地審計(jì)，民政局及財(cái)政局法定代表人對(duì)所提供資料的真實(shí)性和完整性做出了書(shū)面承諾，在實(shí)施審計(jì)工作中，根據(jù)縣政府的要求，審計(jì)局對(duì)低保資金會(huì)計(jì)帳面情況、財(cái)政部門(mén)的資金撥付、民政部門(mén)的審批情況及信用社兌付低保資金的情況進(jìn)行了檢查。審計(jì)工作已結(jié)束，現(xiàn)將審計(jì)情況報(bào)告如下：

一、基本情況

縣民政局是××縣實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)助資金管理使用業(yè)務(wù)的主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)全縣農(nóng)村低保制度的建立和指導(dǎo)工作;負(fù)責(zé)本縣行政區(qū)內(nèi)農(nóng)村低保的組織實(shí)施、編制全縣農(nóng)村居民最低生活保障資金的計(jì)劃、對(duì)全縣各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))報(bào)批享受農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助進(jìn)行抽查、審核及審批和審定農(nóng)村最低生活保障金發(fā)放花名冊(cè)等工作。自20**年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度以來(lái)，農(nóng)村低保財(cái)務(wù)管理按《昭通市農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》和《××縣農(nóng)村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

××縣人民政府根據(jù)市政府的要求，成立了以分管民政工作的副縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)的農(nóng)村居民最低生活保障制度領(lǐng)導(dǎo)組，并根據(jù)《昭通市建立農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施方案》和結(jié)合我縣實(shí)際制定了《××縣建立農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施方案(試行)》，方案中明確規(guī)定：(一)保障范圍和對(duì)象為凡持有本縣常住農(nóng)村戶(hù)口簿的農(nóng)村居民，共同生活的家庭成員年人均純收入低于我縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，可申請(qǐng)農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助，根據(jù)市政府下達(dá)我縣20**年指標(biāo)控制數(shù)為41238人，并根據(jù)縣扶貧辦20**提供統(tǒng)計(jì)核定的絕對(duì)貧困人口數(shù)、20**年縣政府組織調(diào)查的特困人口情況等確定20**年農(nóng)村最低生活保障對(duì)象。(二)保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助形式：1、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：20**年××縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)定為年人均純收入693元，對(duì)達(dá)不到農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困居民實(shí)行差額分類(lèi)補(bǔ)助，年人均補(bǔ)差不低于360元，由扶貧、統(tǒng)計(jì)部門(mén)向財(cái)政和民政部門(mén)提供，根據(jù)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、物價(jià)指數(shù)變化及縣財(cái)政承擔(dān)能力等因素適時(shí)進(jìn)行調(diào)整;2、補(bǔ)助形式：全縣農(nóng)村低保實(shí)行分類(lèi)施保、差額補(bǔ)助，即對(duì)家庭人均純收入低于693元以下的貧困家庭分為a、b、c三類(lèi)，20**年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為a類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助40元、b類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助30元、c類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助20元。分類(lèi)施保人員嚴(yán)格按縣下達(dá)指標(biāo)控制數(shù)確定;20**年年初提高標(biāo)準(zhǔn)為a類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助50元、b類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助40元、c類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助30元;7月再次提高標(biāo)準(zhǔn)為a類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助60元、b類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助50元、c類(lèi)家庭實(shí)行月人均補(bǔ)助40元。3、資金管理：縣財(cái)政局在社會(huì)保障資金專(zhuān)戶(hù)下設(shè)立“農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)助資金專(zhuān)帳”，用于辦理資金的匯集、核撥、發(fā)放等業(yè)務(wù)，實(shí)行專(zhuān)帳管理、專(zhuān)款專(zhuān)用;縣民政部門(mén)設(shè)立“農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)助資金專(zhuān)帳”，用于與財(cái)政、金融部門(mén)對(duì)帳。

20**年至2009年全縣農(nóng)村居民農(nóng)村低保規(guī)模情況：

1、20**年全縣16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)享受農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)助15269戶(hù)，41328人，發(fā)放低保金14845680元;2、20**年7月以前享受農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)助15269戶(hù)，41238人;7月以后享受低保186**戶(hù)，47339人，發(fā)放低保金24098820元;3、2009年享受農(nóng)村居民最低生活保障補(bǔ)助18555戶(hù)，47339人，1至2季度發(fā)放低保金142**700元。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

為貫徹落實(shí)黨的**屆**全會(huì)精神，切實(shí)解決農(nóng)村貧困人口的生活困難，國(guó)務(wù)院決定，**年在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度。現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題通知如下：

一、充分認(rèn)識(shí)建立農(nóng)村最低生活保障制度的重要意義

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，黨和政府高度重視“三農(nóng)”工作，不斷加大扶貧開(kāi)發(fā)和社會(huì)救助工作力度，農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅減少。但是，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問(wèn)題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活，并幫助其中有勞動(dòng)能力的人積極勞動(dòng)脫貧致富。黨的**大以來(lái)，部分地區(qū)根據(jù)中央部署，積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，為全面解決農(nóng)村貧困人口的基本生活問(wèn)題打下了良好基礎(chǔ)。在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，是踐行“三個(gè)代表”重要思想、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。做好這一工作，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會(huì)公平具有重要意義。各地區(qū)、各部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)建立農(nóng)村最低生活保障制度的重要性，將其作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，高度重視，扎實(shí)推進(jìn)。

二、明確建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)和總體要求

建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是：通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。

內(nèi)容摘要：農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分。在我國(guó)全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，意義重大。它既是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。在充分認(rèn)識(shí)建立農(nóng)村最低生活保障制度意義、問(wèn)題的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步明確建立農(nóng)村最低生活保障制度的原則與措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村，最低生活保障，制度

作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家和農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題一直都是我國(guó)一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的問(wèn)題，關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程和社會(huì)的穩(wěn)定。自1996年民政部確定在山東煙臺(tái)、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進(jìn)行農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度已探索了11個(gè)年頭。農(nóng)村最低生活保障制度在沿海和一些省會(huì)城市紛紛建立了起來(lái)。廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市相繼出臺(tái)實(shí)施《農(nóng)村最低生活保障辦法》，將農(nóng)民納入社會(huì)保障范圍。在各地取得一些經(jīng)驗(yàn)、條件基本具備的基礎(chǔ)上，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2007]1號(hào)）和總理在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》都指出，今年要在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，這是建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重大制度建設(shè)；是逐步消除貧困，全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措；是加強(qiáng)“三農(nóng)”工作，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策。當(dāng)前情況下，在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度雖意義重大，卻仍存在一些問(wèn)題，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。

一、建立農(nóng)村最低生活保障制度存在的問(wèn)題

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約著農(nóng)村最低生活保障制度的建立

農(nóng)村最低生活保障制度的建立，需要有充足的資金保證，而這一資金的獲得，要受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。目前，我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較落后，存在著為數(shù)眾多的困難群體和弱勢(shì)群體。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)和測(cè)算，我國(guó)大部分貧困人口分布在農(nóng)村，截至2004年末，我國(guó)農(nóng)村貧困人口為2610萬(wàn)，貧困發(fā)生率為2.8％。而初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口則達(dá)到4977萬(wàn)人，低收入人口占農(nóng)村人口的比重為5.3％。目前我國(guó)農(nóng)村最低生活保障資金主要來(lái)自各級(jí)地方政府財(cái)政，這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、經(jīng)濟(jì)條件較好的地方才有可能維持，在許多欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)政困難，“吃飯財(cái)政”格局短時(shí)間內(nèi)難以改變，無(wú)力為農(nóng)村最低生活保障提供充足的資金支持。同時(shí)，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，難以拿出較多資金支持農(nóng)村最低生活保障制度，事實(shí)上，越是財(cái)政緊張的地區(qū)，貧困人口越多，所需要的保障資金也就越多。盡管中央財(cái)政加大了轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)財(cái)政困難地方給予適當(dāng)補(bǔ)助，但財(cái)力有限。

第一章總則

第一條為保障農(nóng)村居民基本生活,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條本市持有農(nóng)業(yè)戶(hù)口的農(nóng)村居民，家庭收入和實(shí)際生活水平低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障（以下簡(jiǎn)稱(chēng)最低生活保障）標(biāo)準(zhǔn)的，均依照本辦法予以保障。

第三條最低生活保障應(yīng)遵循下列原則：

（一）保障農(nóng)村居民基本生活；

（二）政府保障，民政部門(mén)屬地主管，相關(guān)部門(mén)協(xié)同配合；

一、我國(guó)農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀

農(nóng)村最低生活保障是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種新型的社會(huì)救助制度。其以科學(xué)的方法確定保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，避免了過(guò)去有錢(qián)多救助、無(wú)錢(qián)少救助的人為隨意性，擴(kuò)大了保障對(duì)象的覆蓋面，提高了保障標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)有效地保障了農(nóng)民的基本生活權(quán)益，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民尊嚴(yán)的尊重和社會(huì)對(duì)于生活在貧困境況下人們的責(zé)任。該制度在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障制度中起到了“兜底”的作用。我國(guó)農(nóng)村目前還有3000萬(wàn)左右的絕對(duì)貧困人口，他們是農(nóng)村最低生活保障制度主要保護(hù)的對(duì)象。依照國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于在全國(guó)建立最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村最低生活保障對(duì)象具體確定為四類(lèi)：一是家庭成員均無(wú)勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)戶(hù)；二是家庭主要成員在勞動(dòng)能力年齡段，但因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動(dòng)能力，家庭保障確有困難者；三是家庭成員雖在勞動(dòng)能力年齡段，但因常年有病，基本或大部分喪失勞動(dòng)能力，家庭保障確有困難者；四是家庭主要成員因病、因?yàn)?zāi)死亡，其子女均不到勞動(dòng)能力年齡段，生活特別困難者。凡符合保障條件的農(nóng)戶(hù)，由本人申請(qǐng)。村民會(huì)議討論，村委會(huì)上報(bào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查，張榜公布，報(bào)請(qǐng)民政部門(mén)審批后實(shí)施。實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度所需要的資金，基本由各級(jí)財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)，資金主要來(lái)源于中央下?lián)艿木葹?zāi)資金和地方本級(jí)財(cái)政自然災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費(fèi)。我國(guó)最早實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度的地區(qū)是上海市。1994年，上海市通過(guò)實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度，探索科學(xué)有效的農(nóng)村貧困群體救濟(jì)方式。1995年，民政部結(jié)合農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)試點(diǎn)工作，分別在山西省陽(yáng)泉縣、山東省煙臺(tái)市、四川省彭州市開(kāi)展農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)試點(diǎn)。為了加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)工作的指導(dǎo)，民政部于1996年印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》和《農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)指導(dǎo)方案》，要求把建立農(nóng)村最低生活保障制度作為農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)來(lái)抓，認(rèn)真部署，推進(jìn)該制度。實(shí)施該制度的關(guān)鍵是把財(cái)政收入盡可能地向改善基本民生傾斜。至2007年，中央財(cái)政一直在加大轉(zhuǎn)移支付力度，探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，在更多地區(qū)推廣建立農(nóng)村最低生活保障制度。2007年，中央財(cái)政安排的農(nóng)村低保補(bǔ)助資金是30億元，這筆資金已下達(dá)。地方財(cái)政也在加大投入力度。2007年上半年，地方各級(jí)財(cái)政在農(nóng)村低保和特困戶(hù)救助上已經(jīng)投入了35.6億元，加上下半年的預(yù)測(cè)，地方財(cái)政投入會(huì)超過(guò)70億元，高于2006年的投入數(shù)量。截至2007年6月底，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市都已建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬(wàn)人。把貧困農(nóng)村居民全部納入農(nóng)村最低生活保障體系，在今年末有望實(shí)現(xiàn)。此項(xiàng)制度作為一種解決農(nóng)村貧困問(wèn)題的補(bǔ)救機(jī)制，與只是針對(duì)部分困難戶(hù)、五保戶(hù)以及受災(zāi)群眾的傳統(tǒng)臨時(shí)救助相比，具有很強(qiáng)的優(yōu)越性。但目前，部分地區(qū)的農(nóng)村低保制度尚未建立起來(lái)，還有部分地區(qū)雖已建立該制度，但與《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》要求的不相一致，而且在保障水平上仍有待提高。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，農(nóng)村低保全面推行后，在主要食品價(jià)格大幅上漲的情況下，2007年全國(guó)平均的低保補(bǔ)助水平比2006年底反而明顯下降了(2006年底全國(guó)平均月人均低保補(bǔ)助為33，2元)。因此，作為一種制度化和規(guī)范化的社會(huì)救濟(jì)形式，農(nóng)村居民最低生活保障制度有待完善。

二、我國(guó)農(nóng)村最低生活保障存在的問(wèn)題

1、農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展緩慢。農(nóng)村最低生活保障制度是比之前的特困救助更規(guī)范、層次更高的一項(xiàng)保障制度。因此，原先的特困救助對(duì)象應(yīng)盡可能地納入到農(nóng)村最低生活保障范疇。但在目前，仍以特困救助為主的黑龍江、江西、重慶、貴州、西藏、青海等省(市)中，農(nóng)村最低生活保障對(duì)象在所有救助對(duì)象中的比例低于10％，介于10％至30％的省份有安徽、湖北、廣西、云南和寧夏，介于30％－50％的省份有山西、河南、湖南，介于50％－70％的有新疆?？梢?jiàn)，我國(guó)特別是廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展得比較緩慢。

2、各地區(qū)之間保障水平很不平衡。雖然自1994年以來(lái)，我國(guó)就已開(kāi)始了農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)探索，近年來(lái)也取得了令人矚目的成就，但該制度的發(fā)展水平在各地是極不平衡的。如在有的縣區(qū)，納入農(nóng)村最低生活保障制度范疇的才幾十個(gè)人，有名無(wú)實(shí)。在有的縣區(qū)，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)很低，每年僅有百元左右，還不能按時(shí)發(fā)放。甚至在有的地區(qū)，該制度已經(jīng)出現(xiàn)了逐步萎縮的趨勢(shì)。從東中西部地區(qū)相比較的角度看，我國(guó)東部地區(qū)94.4％的農(nóng)村社會(huì)救助人口是享受低保者，而中西部地區(qū)只有37.7％的救助對(duì)象是享受低保者。但實(shí)際上，我國(guó)的大多數(shù)急需獲得最低生活保障的農(nóng)村人口集中在中西部地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2005年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口總數(shù)為2635萬(wàn)，其中東部9省市的貧困人口總和僅為101萬(wàn)，中西部地區(qū)的貧困人口為2264萬(wàn)，中西部地區(qū)的貧困人口占整個(gè)貧困人口的95.7％。造成這一現(xiàn)象的主要原因是中西部大部分農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有可持續(xù)發(fā)展最低生活保障制度的能力，而沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)有能力為這項(xiàng)制度的開(kāi)展提供強(qiáng)大的財(cái)政保障。

3、農(nóng)村最低生活保障制度的退出機(jī)制不健全?；谵r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定難度大、低保戶(hù)家庭收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)困難、信息化滯后等原因，一些農(nóng)村低保戶(hù)人均收入超過(guò)了低保標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)后不能及時(shí)被退出或不愿退出低保等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在目前的低保對(duì)象中，實(shí)際上有勞動(dòng)能力的約占50％左右，由于農(nóng)村最低生活保障制度的含金量日增，使一部分人形成了“福利依賴(lài)”，受助者不愿放棄福利待遇，寧可不就業(yè)或少就業(yè)，該制度雖不能使他們擺脫貧困，但至少可以不勞而獲。