“國家”歸還農(nóng)民權(quán)利，讓農(nóng)民拓展農(nóng)村改革與發(fā)展的空間

(演講稿)

一，中央農(nóng)村改革的基本方針——“多與、少取、放活”是正確的，執(zhí)行的還不夠好

我曾經(jīng)用兩句話概括上個(gè)世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革，那就是“民營(yíng)進(jìn)、國營(yíng)退”，“民權(quán)進(jìn)、官權(quán)退”。對(duì)上個(gè)世紀(jì)90年代的農(nóng)村改革我也作出過概括，那就是“國營(yíng)進(jìn)、民營(yíng)退”，“民權(quán)退、官權(quán)進(jìn)”。所以80年代農(nóng)民的日子一天比一天好過，農(nóng)村矛盾很少；90年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)雖然也有發(fā)展，但農(nóng)民的日子普遍難過，農(nóng)村各種矛盾復(fù)雜尖銳。

2002年底，中央提出了“多與、少取、放活”的農(nóng)村工作方針，正確的農(nóng)村改革方針終于回來了。很明顯，這兩年農(nóng)村有了可喜的變化，農(nóng)民收入增加、負(fù)擔(dān)減輕、建設(shè)加快、福利有所改善。農(nóng)民過去種地虧本或微利，普遍撂荒；今年每畝純收入600元以上，出現(xiàn)了掙田種、搶田種的局面。實(shí)踐又一次證明“多與、少取、放活”的農(nóng)村改革方針是正確的。

既然是正確的方針，就要堅(jiān)決抓落實(shí)。但我認(rèn)為，這兩年農(nóng)村的變化主要是“多與、少取”的結(jié)果，“放活”還沒有執(zhí)行好。主要表現(xiàn)：農(nóng)產(chǎn)品流通不暢、金融服務(wù)萎縮、勞動(dòng)力回流種植業(yè)過渡、小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后、農(nóng)村各種組織不活躍、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)困難、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整徘徊、土地流轉(zhuǎn)停滯等等。

本文作者：高新軍工作單位：中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心

農(nóng)地征收中農(nóng)民權(quán)益的保障更多體現(xiàn)為官民博弈的結(jié)果

在我國城市化過程中，既保護(hù)好農(nóng)民的權(quán)利，又適應(yīng)城市化的發(fā)展，一直是我們追求的雙贏目標(biāo)。其中，制度化一般被公認(rèn)為解決問題的主要手段。但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這些制度要真正起作用，則是官民博弈的結(jié)果。這種博弈既顯示了農(nóng)民在博弈中不斷成長(zhǎng)的過程，也反映了我國制度變遷的規(guī)律。一般認(rèn)為，制度化是各種社會(huì)集團(tuán)實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的正常和理想的規(guī)范化渠道。這種制度包括各種法律、規(guī)章、政府政策等是以明確形式確定下來的，并通過一定法定程序被立法和權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，向社會(huì)公布的正式制度。在中國目前的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，人們大多認(rèn)為推進(jìn)制度的不斷演變，對(duì)于中國實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌非常重要。同時(shí)，我們也在社會(huì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，盡管自我國改革開放以來正式的制度已經(jīng)有了巨大的發(fā)展，但令人遺憾的是，制度的執(zhí)行卻相差很遠(yuǎn)。而且這種差距還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。顯然，如果我們不能找到使制度真正起作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的缺陷，并實(shí)際工作中加以改進(jìn)，那么這種“一條腿長(zhǎng)，一條腿短”的局面就仍會(huì)長(zhǎng)期存在，并實(shí)際增加對(duì)我國成為現(xiàn)代民主、文明的社會(huì)主義國家的阻力，甚至可能造成轉(zhuǎn)軌的失敗。那么，在什么條件下制度才能真正起作用呢?這顯然與制度所約束的社會(huì)各方的力量對(duì)比有密切的關(guān)系。在這里，實(shí)際上存在著這樣一種現(xiàn)象:監(jiān)督的邊際效用等于制度效用的臨界點(diǎn)。這里的監(jiān)督，是指制度所約束的社會(huì)各利益集團(tuán)之間的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督必須完全建立在社會(huì)各利益集團(tuán)的力量對(duì)比和平衡上。因此，如果社會(huì)利益集團(tuán)關(guān)系中出現(xiàn)不平衡，即出現(xiàn)某一集團(tuán)權(quán)力十分強(qiáng)大，而其他相關(guān)方力量十分弱小時(shí)，制度是不會(huì)被遵守的。這時(shí)，無論權(quán)力強(qiáng)大的一方是地方政府、利益團(tuán)體，還是普通民眾，都概莫能外。同時(shí)，社會(huì)各利益集團(tuán)在博弈中，相互監(jiān)督的邊際效益正是制度發(fā)揮作用的臨界點(diǎn)，也就是說，超出了這一邊界，不僅監(jiān)督的效益呈下降趨勢(shì)，而且制度也不會(huì)被遵守，并開始失去作用。我國的制度變遷就是在這種平衡、平衡的打破、又建立起新的平衡的循環(huán)往復(fù)的螺旋式上升運(yùn)動(dòng)中，逐步實(shí)現(xiàn)的。我國目前在建立服務(wù)型政府、公共財(cái)政、信息公開、制度創(chuàng)新及其可持續(xù)發(fā)展等很多方面面臨的制度瓶頸，恰恰就是在實(shí)現(xiàn)社會(huì)各利益集團(tuán)博弈、力量平衡和監(jiān)督方面，存在著缺陷。筆者近期在對(duì)浙江溫州、安徽淮北、重慶忠縣和開縣、內(nèi)蒙巴彥淖爾市臨河區(qū)關(guān)于城鎮(zhèn)土地征用的調(diào)查證明了這一點(diǎn)。目前，我國的城市化進(jìn)程十分迅速。由此帶來的城鎮(zhèn)土地征用方面的矛盾和問題也成為了社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。因此，在這個(gè)問題上反映出來的制度化矛盾與問題，有鮮明的典型意義和方法論上的指導(dǎo)作用。對(duì)這個(gè)問題的剖析有助于對(duì)我國制度變遷軌跡的理解和認(rèn)識(shí)。在調(diào)查中，浙江溫州在土地征用和城市化方面走在了前列。②目前溫州已經(jīng)基本完成了城市化的過程。一個(gè)明顯的跡象是，溫州目前已經(jīng)沒有可供征用的土地了。溫州市在土地征用上大致可以分為三個(gè)階段③:第一階段從20世紀(jì)80年代中期到90年代后期。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于起步階段，用地沒有指標(biāo)控制，用地政策比較寬松，地方政府在征地上所擁有的權(quán)力幾乎是無限的，農(nóng)民基本上處于被地方政府任意擺布的地位。對(duì)農(nóng)民的安置主要是安排工作，戶口遷為城市居民。第二階段從90年代末到2005年。由于1999年新的《土地管理法》出臺(tái)，房地產(chǎn)業(yè)開始啟動(dòng)，建設(shè)用地開始趨于緊張，安置用地指標(biāo)的價(jià)值開始顯現(xiàn)，農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，與政府開始就土地征用補(bǔ)償進(jìn)行博弈，并且開始迫使地方政府和企業(yè)在利益方面對(duì)農(nóng)民的要求進(jìn)行價(jià)外補(bǔ)償。這個(gè)階段的土地補(bǔ)償形式主要是貨幣補(bǔ)償為主。第三階段從2005年至今。隨著溫州市土地價(jià)格的飛速飆升以及國家對(duì)土地管理的日益嚴(yán)格，農(nóng)民與地方政府之間在土地問題上的博弈，開始進(jìn)入了一個(gè)力量相對(duì)平衡的時(shí)期，即地方政府在土地征用方面不僅要面對(duì)中央政府的督查，而且要面對(duì)強(qiáng)大民間力量的對(duì)抗。過去地方政府常用的強(qiáng)力措施在這時(shí)已經(jīng)大為削弱，農(nóng)民、企業(yè)和地方政府此時(shí)都希望能夠在現(xiàn)有法律政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)行協(xié)商，用法律和政策來約束對(duì)方，實(shí)現(xiàn)三方的共贏。在調(diào)查中，當(dāng)?shù)毓賳T也承認(rèn)，當(dāng)?shù)胤秸谡鞯貑栴}上擁有幾乎無限的權(quán)力時(shí)，他們是沒有動(dòng)力去遵守有關(guān)的法律法規(guī)以及政策規(guī)定的。最初對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償主要就是安排工作和將戶口從農(nóng)村遷往城市以及給予失去勞動(dòng)能力農(nóng)民的部分貨幣補(bǔ)償。當(dāng)1994年以上補(bǔ)償措施失去作用后，貨幣補(bǔ)償就成為了主要的形式。也就是從這時(shí)開始，1999—2004年，溫州各級(jí)地方政府拖欠農(nóng)民的征地款10億元，占整個(gè)征地補(bǔ)償款的1/8。對(duì)農(nóng)民土地的剝奪還以多種形式存在:2004年溫州有開發(fā)區(qū)47個(gè)，實(shí)際批準(zhǔn)的只有21個(gè)，26個(gè)未批準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)中還有15個(gè)未備案。1999—2003年，批準(zhǔn)征用土地27萬畝，實(shí)際征用數(shù)字是它的三倍，包括1/3的道路建設(shè)、1/3農(nóng)戶違章建設(shè)、1/3的開發(fā)區(qū)建設(shè)用地。地方政府違規(guī)通過低價(jià)收購儲(chǔ)備農(nóng)民的集體土地，用以今后高價(jià)出售。如2005年樂清北白象鎮(zhèn)貸款一個(gè)多億，收儲(chǔ)農(nóng)民土地5000余畝計(jì)劃建設(shè)園區(qū);洞頭縣在出臺(tái)片區(qū)綜合價(jià)之前，大肆收購儲(chǔ)備農(nóng)民集體土地，面積達(dá)該縣前五年報(bào)經(jīng)征用土地的三倍，并強(qiáng)迫農(nóng)民領(lǐng)取“征地款”;另一個(gè)縣也用建設(shè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的名義，收儲(chǔ)和預(yù)征農(nóng)民集體土地2655.8畝，而支付的“征地補(bǔ)償費(fèi)”僅為規(guī)定金額的50%—70%。此種對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的強(qiáng)勢(shì)剝奪，大多是地方政府與當(dāng)?shù)卮甯刹柯?lián)手實(shí)施的，這也引發(fā)了不少村干部的腐敗行為，激起了廣大農(nóng)民的反抗，甚至引起了社會(huì)的動(dòng)蕩。顯然，農(nóng)民并不會(huì)對(duì)此種剝奪熟視無睹和長(zhǎng)期忍受下去。他們也在采取各種手段來維護(hù)自己的利益。價(jià)外補(bǔ)償就是其中的一種。當(dāng)農(nóng)民對(duì)土地征用補(bǔ)償感到不滿時(shí)，他們通常的做法是通過阻攔施工來獲得價(jià)外補(bǔ)償。例如，1999—2003年瑞安市征地的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償為每畝3.7萬元，但安陽街道征地實(shí)際補(bǔ)償款到村最少要每畝5.7萬元，其中2萬元為土地填方費(fèi)用。實(shí)際上，被征地農(nóng)民收到填土方的款項(xiàng)后，并不會(huì)去填，最終還是要用地單位去填。但是如果不交這筆錢，用地單位就無法進(jìn)場(chǎng)施工。瑞安市1999—2003年五年間征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償總額為99065萬元，實(shí)際到村委會(huì)賬戶的征地款達(dá)192240萬元，額外補(bǔ)償達(dá)93175萬元，實(shí)際補(bǔ)償水平超過標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償金額的94%。這種現(xiàn)象在溫州非常普遍，而且到后來逐漸演變?yōu)檗r(nóng)民和村委會(huì)對(duì)開發(fā)商和地方政府的敲詐勒索。由此，地方政府和開發(fā)商也需要用法律法規(guī)和政策來約束農(nóng)民和村委會(huì)的非法要求。④為了協(xié)調(diào)農(nóng)民、開發(fā)商和地方政府在土地征用補(bǔ)償方面的矛盾，除了需要各方都能夠按照法律法規(guī)和政策來辦事之外，溫州也創(chuàng)造了一些各方面都能夠接受的辦法。其中，用位置較好的城鎮(zhèn)宅基地置換農(nóng)民的承包地就是其中之一。這是一種存量土地的調(diào)整方法，農(nóng)民把自己的承包地讓出來，以換取在城鎮(zhèn)里面積小很多的宅基地，多出來的土地就成為了地方政府和開發(fā)商的可使用土地。用這種辦法，農(nóng)民可以獲得價(jià)值很高、面積較小的宅基地，并可以在城市經(jīng)商、居住，開發(fā)商和地方政府得到的則是多出來的承包地。顯然，在城市化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較之內(nèi)地率先發(fā)展的溫州，其在農(nóng)民土地征用補(bǔ)償方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于我國中西部地區(qū)是有借鑒意義的。筆者在重慶市忠縣調(diào)查時(shí)，就發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卦谌绾翁幚磙r(nóng)民、開發(fā)商和地方政府關(guān)于土地征用的問題上，有了與溫州類似的創(chuàng)造。⑤這種被稱為“地票”的制度創(chuàng)新的含義是:地方政府通過政策鼓勵(lì)和支持農(nóng)民建設(shè)“巴渝新居”，將分散的農(nóng)民住房相對(duì)集中起來，新建房按照“巴渝新居”的圖紙進(jìn)行施工，這就將節(jié)省出一部分宅基地的土地，這些節(jié)省出來的土地集中起來后，可以拿到重慶市的“土地交易所”掛牌交易，土地交易收益在扣除了成本后，每畝地當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府可以得到5.4萬元。2009年筆者調(diào)查的忠縣三匯鎮(zhèn)就通過這種土地整理，得到400畝地，準(zhǔn)備在2010年拿去進(jìn)行交易。農(nóng)民建“巴渝新居”則可以得到政府的各種建房補(bǔ)助，包括:每人5000元;每戶3000元;磚混結(jié)構(gòu)住房每平米補(bǔ)助150元;磚木結(jié)構(gòu)每平米補(bǔ)助80元;土木結(jié)構(gòu)每平米補(bǔ)助50元。積極搬遷建房還在以上基礎(chǔ)上再獎(jiǎng)勵(lì)5%。當(dāng)?shù)卣ㄟ^這種做法來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、開發(fā)商和地方政府在土地征用和補(bǔ)償方面的三贏。在保護(hù)農(nóng)民利益方面，筆者在安徽淮北市⑥和內(nèi)蒙古巴彥淖爾市⑦看到的農(nóng)民土地征用補(bǔ)償情況，都比20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初七八年好了許多。失地農(nóng)民普遍得到了養(yǎng)老保險(xiǎn)，征地補(bǔ)償金也有了大幅度提高，盡管還有不少不如人意的地方，但是，有關(guān)利益集團(tuán)都開始學(xué)習(xí)在法制軌道上，依法來解決彼此的利益分配關(guān)系。這顯示出，經(jīng)過30多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民眾的力量逐漸取得了與地方政府談判的地位，雙方力量開始向均勢(shì)方向發(fā)展，這是值得我們期待的。筆者在很多地方城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合發(fā)展試驗(yàn)中，都看到了地方政府對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利的敬畏。這種制度創(chuàng)新是否可持續(xù)呢?地方政府能否在沒有民眾直接選舉的壓力下，在一輪又一輪地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮中，持續(xù)尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利呢?換句話說，如果一些地方政府確實(shí)做到了這一點(diǎn)，那么是什么促使他們尊重了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和權(quán)利?原因是多方面的。目前能夠看到的至少有以下幾個(gè)方面:一是尊重農(nóng)民的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主、科學(xué)發(fā)展，已經(jīng)成為我國改革開放、經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展亟待突破的制度瓶頸。長(zhǎng)期以來，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域調(diào)整政府與資本的關(guān)系方面，中國有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，其核心是我們終于承認(rèn)了市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。但是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌過程中，在如何加快社會(huì)建設(shè)、縮小貧富差距、實(shí)現(xiàn)公平正義方面，或者說，在處理好與人民的關(guān)系上，進(jìn)步較小。所以，當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)后，這種一快一慢的不協(xié)調(diào)狀況，很快成為矛盾的焦點(diǎn)。對(duì)于處于社會(huì)弱勢(shì)地位的農(nóng)民來說，如何保護(hù)好他們的權(quán)利，激發(fā)他們的參與意識(shí)，使他們真正成為與其他社會(huì)成員地位平等的公民，顯然關(guān)系著我國改革開放成敗的命運(yùn)。歷史發(fā)展規(guī)律告訴我們，要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須在尊重農(nóng)民權(quán)利的基礎(chǔ)上，民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政，而農(nóng)民的所有權(quán)利都是建立在土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的。目前一些地方政府的制度創(chuàng)新，正是在這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上順應(yīng)了時(shí)代的要求，滿足了農(nóng)民的愿望?？梢钥吹剿麄?cè)跉v史潮流方面的自覺和主動(dòng)。二是地方官員在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)到，尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利是一個(gè)雙贏的結(jié)果。強(qiáng)大的政府權(quán)力在中國始終是一柄雙刃劍。它可以集中力量辦大事，提高辦事效率;也可能超越邊界，管了它不該管的事;還可能由于缺乏監(jiān)督，為政府官員留下貪污腐敗的空間。長(zhǎng)期以來，各級(jí)政府大都在扮演無限責(zé)任承擔(dān)者的角色，如果這種狀況長(zhǎng)期下去，不僅政府將不堪重負(fù)，而且現(xiàn)代公民社會(huì)的發(fā)展也將遙遙無期?，F(xiàn)在，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗(yàn)在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利方面實(shí)現(xiàn)了突破，破解了長(zhǎng)期困擾農(nóng)民增收、農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)民權(quán)利保護(hù)、農(nóng)民參政議政、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等一系列問題。政府在這個(gè)過程中密切了和農(nóng)民的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了多年的施政目標(biāo)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)差別和貧富差別。顯然，這是一個(gè)雙贏的結(jié)果。民主政治在社會(huì)資源分配中終于起到了基礎(chǔ)性的作用，地方干部也在實(shí)踐中嘗到了民主執(zhí)政的甜頭。三是農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，隨著城市化進(jìn)程和土地流轉(zhuǎn)，已經(jīng)逐步覺醒。農(nóng)民已經(jīng)開始組織起來，維護(hù)自己的權(quán)益。中國社會(huì)發(fā)展必然要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的城市化過程。在此過程中，城市和農(nóng)村都要經(jīng)歷巨大的變遷。對(duì)于城市來說，大量農(nóng)民進(jìn)城成為新市民，面對(duì)權(quán)利的不平等，這些新市民會(huì)為自己爭(zhēng)取平等的權(quán)利。對(duì)于農(nóng)村來說，土地流轉(zhuǎn)凸顯出土地作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)和收入的重要性，也激發(fā)起農(nóng)民組織起來，在與實(shí)力強(qiáng)大的公司談判和與政府的對(duì)話中，爭(zhēng)取自己的話語權(quán)。這些農(nóng)民自發(fā)組織起來的“農(nóng)民議事會(huì)”、“土地股份合作社”，在維護(hù)農(nóng)民利益，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，參與土地流轉(zhuǎn)談判，解決農(nóng)民內(nèi)部糾紛等方面，都發(fā)揮著積極的作用?？梢韵胍?，這還只是農(nóng)民組織的初級(jí)形式，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種組織還會(huì)有更高級(jí)的形式，實(shí)現(xiàn)全鄉(xiāng)、全縣的聯(lián)合。有恒產(chǎn)者有恒心。當(dāng)有了自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，農(nóng)民組織起來，參政議政就是必然的選擇。這也倒逼著地方政府加快職能轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)變化了的形勢(shì)。民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政，實(shí)質(zhì)是要從人治社會(huì)向法治社會(huì)轉(zhuǎn)變。農(nóng)民對(duì)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)，既不能建立在地方官員個(gè)人品質(zhì)的基礎(chǔ)上，也不能建立在道德力量的基礎(chǔ)上。這種基礎(chǔ)是不牢固的，因?yàn)樗赡軙?huì)出現(xiàn)“人走政息”的情況，從而形成農(nóng)民和地方政府的對(duì)峙局面，給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來負(fù)面影響。從目前來看，制約地方政府比較有效的手段，是賦予農(nóng)民對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)地方官員的直接選舉權(quán)。在過渡期，我們通過擴(kuò)大選拔地方官員的公開程度和參與程度，也能起到一定的作用。但是，我們希望在擴(kuò)大基層選舉范圍和層次上有更大的突破，因?yàn)檫@是農(nóng)民權(quán)利不受侵犯的基本制度保證。

從制度上保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的合法權(quán)益

溫州市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)肇始于20世紀(jì)80年2009年春耕備耕期間，溫州瑞安市飛云鎮(zhèn)農(nóng)民出現(xiàn)競(jìng)價(jià)包地現(xiàn)象。農(nóng)民歷昌榮拿出29萬元承包了1180畝農(nóng)田，一舉成為當(dāng)?shù)爻邪r(nóng)田最多的大戶。在此情形下，另一農(nóng)民陳慶福趕緊在原有的每畝350元的價(jià)格基礎(chǔ)上再加上20元，才挽回部分流轉(zhuǎn)地。⑧在安徽淮北市，截止2010年3月底，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)22.5萬畝，其中流轉(zhuǎn)耕地面積16.7萬畝。⑨流轉(zhuǎn)的主要形式有:淮北市21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處普遍建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心(或辦公室)和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，326個(gè)行政村全部配備了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息員。全市已有40多家農(nóng)民專業(yè)合作社通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建立規(guī)模種養(yǎng)基地，發(fā)展高效規(guī)模農(nóng)業(yè)。自2009年以來，淮北市通過土地流轉(zhuǎn)新建規(guī)模(50畝以上)養(yǎng)殖小區(qū)(場(chǎng))19個(gè)，高效種植(50畝以上)小區(qū)115個(gè)。該市還組建了農(nóng)村土地股份合作社4家;農(nóng)村土地信用合作社13家;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社4家。僅2009年，淮北市財(cái)政扶持土地流轉(zhuǎn)資金就達(dá)到了617.55萬元，而且每年安排300萬元農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金，用于扶持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、土地流轉(zhuǎn)合作社和中介組織建設(shè)，引導(dǎo)業(yè)主增加投入，放大資金扶持效果。⑩在安徽淮北濉溪縣百善鎮(zhèn)的“安徽省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)示范區(qū)”內(nèi)，筆者了解到，該示范園區(qū)面積2.8萬畝，現(xiàn)已經(jīng)進(jìn)入了4家企業(yè)。筆者考察了由順達(dá)公司(經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)、建筑和酒類)和大自然公司(經(jīng)營(yíng)養(yǎng)豬)一期投入650萬元成立的安徽厚望食品有限公司。該公司2009年從農(nóng)民那里承租土地520畝，每畝每年租金800元，期限30年，建起了100個(gè)半地下式日光溫室，從事綠色蔬菜生產(chǎn)。出租土地的農(nóng)民130多人在企業(yè)工作。農(nóng)民收益是:公司保證每戶農(nóng)民每年每畝可得1000元租金;產(chǎn)品銷售盈利四六分成，農(nóng)民得六，公司得四;每月收入不低于1000元。該企業(yè)2009年10月成立，運(yùn)轉(zhuǎn)半年來已初見成效。公司則可以從政府那里得到補(bǔ)貼，主要包括土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼:淮北市每畝200元，濉溪縣每畝50元;菜籃子補(bǔ)助:市每畝8000元，縣每畝5000元;省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)補(bǔ)助52.5萬元(一次性);還有修路、水利補(bǔ)助等。厚望食品有限公司蔬菜基地負(fù)責(zé)人王傳魁告訴筆者，他們看好這項(xiàng)投資，預(yù)計(jì)三年后，就可收回投入?，伂嫝炛貞c市的忠縣是柑桔之鄉(xiāng)。那里的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要有五種形式:公司租賃;大戶承包;農(nóng)民公司;代耕代種;認(rèn)購經(jīng)營(yíng)。到2009年底，該縣已流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地31.25萬畝，占全縣耕地的1/3，28家龍頭企業(yè)參與其中。具體分布是:用于糧油生產(chǎn)的13萬多畝;蔬菜3萬畝;水果14萬畝;養(yǎng)殖業(yè)6000畝;茶葉2000畝。忠縣流轉(zhuǎn)土地的原則是:依法、自愿、有償、有序、集中經(jīng)營(yíng)。美國博富文柑桔有限公司租賃了柑桔園9.62萬畝，每年每畝租金440元，農(nóng)民在該公司工作的勞務(wù)收入為每月400元?，仮灛屧趦?nèi)蒙古巴彥淖爾市臨河區(qū)瑏瑣，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)“內(nèi)蒙古游牧一族生物科技有限公司”向臨河區(qū)一牧民租賃1.5萬畝沙漠的50年使用權(quán)，用來種植中藥材“蓯蓉”。筆者訪問了這位牧民，他表示非常樂意將自己承包的沙漠出租出去，以獲得更高的收益。在筆者調(diào)查的很多中西部省區(qū)，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的幅度非常大。在重慶市忠縣的三匯鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力外出比例為70%—80%，有10%的農(nóng)戶已經(jīng)不再回農(nóng)村居住了。安徽淮北市2009年有農(nóng)村勞動(dòng)力65萬人，其中外出務(wù)工的有39.7萬人。由此可見，大規(guī)模的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，必然帶來農(nóng)村生產(chǎn)要素土地的大規(guī)模流動(dòng)。這是千家萬戶的農(nóng)民與千變?nèi)f化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的必然選擇，也是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。政府在這種農(nóng)民組織制度的創(chuàng)新中，要因勢(shì)利導(dǎo)，在政策上予以支持，對(duì)制度創(chuàng)新進(jìn)行規(guī)范。農(nóng)村土地通過流動(dòng)產(chǎn)生出的經(jīng)濟(jì)效益，必將成為農(nóng)村繼聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，推動(dòng)農(nóng)業(yè)向前迅猛發(fā)展的強(qiáng)大引擎;預(yù)示著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將在組織制度創(chuàng)新方面迎來新局面，展現(xiàn)更強(qiáng)的活力，持續(xù)支撐我國經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、健康、高速發(fā)展。

一、農(nóng)民享有與城市居民平等的選舉權(quán)：新村運(yùn)動(dòng)發(fā)起時(shí)機(jī)及推進(jìn)模式的決定因素

從表面上來看，新村運(yùn)動(dòng)的發(fā)動(dòng)是為了加快現(xiàn)代化進(jìn)程。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)把朝鮮半島一分為二，由于“南農(nóng)北工”的經(jīng)濟(jì)格局3和“國父”李承晚“先統(tǒng)一、后建設(shè)，不統(tǒng)一、不建設(shè)”4的方針，韓國現(xiàn)代化速度非常緩慢。樸正熙發(fā)動(dòng)政變上臺(tái)后提出了“先建設(shè)、后統(tǒng)一”的方針5，“現(xiàn)代化”取代了“反共”并統(tǒng)帥一切，6經(jīng)濟(jì)發(fā)展成了政府的首要目標(biāo)。樸正熙想以此改善軍事政權(quán)的合法性，他常說，“除非讓人民看到成績(jī)，否則人民是不會(huì)合作的?！?為此，必須要大幅調(diào)整既有的農(nóng)業(yè)政策，這似乎是后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家實(shí)現(xiàn)趕超的共同經(jīng)驗(yàn)：在進(jìn)入工業(yè)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主的現(xiàn)代化初期，農(nóng)業(yè)必須要對(duì)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)做出很大貢獻(xiàn)，為使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)能生產(chǎn)工業(yè)化所需的大量盈余，它的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容都要改變。8最初，樸正熙采取了犧牲農(nóng)民發(fā)展工業(yè)的高速現(xiàn)代化政策。對(duì)此，時(shí)任總統(tǒng)秘書室長(zhǎng)的金正濂先生也直言不諱地予以承認(rèn)。9農(nóng)民利益最大的犧牲表現(xiàn)在糧食的低價(jià)收購上，政府的收購價(jià)格幾乎每年都低于市場(chǎng)價(jià)格，以便給城市工人提供低價(jià)食品，提高工業(yè)利潤(rùn)和資金積累。10但這種做法被指責(zé)為背叛了1963年“農(nóng)業(yè)第一”的口號(hào)，11他看起來并不像自我標(biāo)榜的“農(nóng)民之子”那樣關(guān)心農(nóng)民。

真正促使樸正熙以農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)發(fā)動(dòng)新村運(yùn)動(dòng)的因素是農(nóng)民的選票。盡管樸正熙是依靠軍事政變上臺(tái)的，但當(dāng)時(shí)韓國的政治氣候并不適合獨(dú)裁統(tǒng)治。他在軍事政變時(shí)只是一個(gè)陸軍少將，在韓國尚沒有絕對(duì)權(quán)威。政變成功后，青年軍官們推舉原陸軍總參謀長(zhǎng)張都英擔(dān)任“國家重建最高委員會(huì)”主席，總統(tǒng)尹普善繼續(xù)留任。待到張都英辭職后樸正熙才被支持者推選為“國家重建最高委員會(huì)”主席，尹普善總統(tǒng)也因反對(duì)“政務(wù)凈化法”辭職后，樸正熙才代行總統(tǒng)職務(wù)行使國家最高統(tǒng)治權(quán)。12后來迫于民眾及美國的壓力，樸正熙又制定新憲法，恢復(fù)一人一票普選制、多黨制和總統(tǒng)直選，并于1963年以文職當(dāng)選總統(tǒng)。他要想長(zhǎng)期執(zhí)政施展自己的政治報(bào)復(fù)，也不得不參加四年一度的總統(tǒng)大選。

農(nóng)民是當(dāng)時(shí)韓國最重要的選舉力量，謀求連任必須取得農(nóng)民的支持。1967年大選前兩年，韓國尚有55.1%的農(nóng)業(yè)人口，在發(fā)動(dòng)新村運(yùn)動(dòng)的1970年即1971年大選前夕，韓國也仍有44.7%的農(nóng)業(yè)人口13。加之韓國實(shí)行完全平等的一人一票制度，農(nóng)民與城市居民的選舉權(quán)完全平等。因此農(nóng)民選票的流向?qū)⒅苯記Q定總統(tǒng)大權(quán)的歸屬，執(zhí)政黨或反對(duì)黨的農(nóng)業(yè)政策是否能贏得農(nóng)民的支持將決定著他們?cè)诖筮x中的勝負(fù)。1960年代中期樸正熙推行的犧牲農(nóng)民加快現(xiàn)代化的政策很快就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大，農(nóng)戶與城市居戶的收入比值從1965年的99.1%降到了1967年的59.6%，141967年成為了韓國歷史上城鄉(xiāng)收入差距最大的一年。城鄉(xiāng)差距不但成了知識(shí)分子共同討論的話題，也更是1967年大選的敏感問題。15樸正熙的連任遇到了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。在野黨候選人尹普善以高價(jià)收購低價(jià)賣出的雙重糧價(jià)和化肥半價(jià)的政策吸引了大量農(nóng)民選票。在1967年大選――韓國成立后最公正的一次選舉中，樸正熙只獲得了51.44%的選票，險(xiǎn)些丟掉總統(tǒng)寶座。16其支持票相當(dāng)大的一部分來自工商界和軍界，很多過去支持他的農(nóng)民把票投給了對(duì)方。為挽回頹勢(shì)，迎接1971年大選，樸正熙于1970年發(fā)動(dòng)了新村運(yùn)動(dòng)，并采取了邊建設(shè)邊改善的推進(jìn)模式。因此有人評(píng)論說，“新村運(yùn)動(dòng)只是延長(zhǎng)其專制統(tǒng)治，改善其政權(quán)合法性的一種工具。”17

二、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)的改善：新村運(yùn)動(dòng)的主要成就

經(jīng)濟(jì)權(quán)是一個(gè)很重要但卻不常見的概念。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》，所謂經(jīng)濟(jì)權(quán)是指公民有通過參加工作或國家提供幫助而獲得相當(dāng)生活水準(zhǔn)、免于饑餓的權(quán)利。18與該公約經(jīng)濟(jì)權(quán)相對(duì)應(yīng)，新村運(yùn)動(dòng)發(fā)動(dòng)時(shí)韓國農(nóng)民受到憲法保護(hù)的經(jīng)濟(jì)權(quán)主要有經(jīng)濟(jì)平等權(quán)、遷徙自由、擇業(yè)自主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及與之相關(guān)的征收征用補(bǔ)償權(quán)、工作權(quán)和生活改善權(quán)等內(nèi)容。19新村運(yùn)動(dòng)發(fā)動(dòng)后，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)有了較大的改善。

波瀾壯闊的中國改革事業(yè)，發(fā)端于農(nóng)村。改革開放30年，圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，中央出臺(tái)了一系列重要政策文件，包括數(shù)個(gè)中央全會(huì)文件和10個(gè)中央“一號(hào)文件”。在不同歷史階段，中央農(nóng)村工作文件準(zhǔn)確把握保護(hù)農(nóng)民物質(zhì)利益、尊重農(nóng)民民主權(quán)利、不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的改革主線，加速了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史進(jìn)程。

站在改革開放30年的新起點(diǎn)上，如何評(píng)價(jià)中央農(nóng)村工作文件特別是10個(gè)“一號(hào)文件”的歷史作用？農(nóng)村改革發(fā)展的政策軌跡和未來走向如何？為此，記者近日專訪了參與中央有關(guān)文件起草工作的同志——中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文和中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室原主任段應(yīng)碧。

30年邁出三大步

凸現(xiàn)兩個(gè)重要時(shí)期

記者：農(nóng)村改革發(fā)展30年，階段性比較明顯，各自有什么特點(diǎn)？

陳錫文：我國農(nóng)村改革30年，主要是邁出了三大步，第一步是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心，建立農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度和市場(chǎng)機(jī)制，保障農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。第二步是以農(nóng)村稅費(fèi)改革為核心，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，調(diào)整國民收入分配關(guān)系。第三步是以促進(jìn)農(nóng)村上層建筑變革為核心，實(shí)行農(nóng)村綜合改革，解決農(nóng)村上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的一些深層次問題。

[摘要]我國“三農(nóng)”問題的解決、社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵在于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題。長(zhǎng)期以來我國農(nóng)民權(quán)益得不到充分有效保護(hù)的根源就在于法律制度上的缺位。從憲法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、民商法、社會(huì)保障法、訴訟仲裁法以及國際法等法律制度層面來為我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)提供全方位的制度支撐，是有效解決我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題的根本之策。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律制度制度和諧

當(dāng)前我國農(nóng)民權(quán)益這一問題的保護(hù)問題是解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)階段如何保護(hù)我國農(nóng)民權(quán)益這一問題受到越來越廣泛的關(guān)注。而長(zhǎng)期以來農(nóng)民權(quán)益之所以得不到充分有效地保護(hù)其根源就在于制度上的缺位。目前已基本完成起草工作的《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，是新中國成立以來第一次準(zhǔn)備通過專門立法來保護(hù)農(nóng)民這一群體的利益的法律，這對(duì)保護(hù)我國農(nóng)民權(quán)益無疑將有著重大意義。在這部對(duì)我國農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行全方位保護(hù)的法律出臺(tái)之前，有效地從法律制度層面來對(duì)我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)進(jìn)行全方位的制度設(shè)計(jì)并保證其和諧運(yùn)行是非常必要的。

一、當(dāng)前我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中存在的問題及其原因分析

我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。改革開放的20多年來，我國農(nóng)業(yè)有了很大發(fā)展，農(nóng)村有了很大變化，農(nóng)民的社會(huì)地位也有了很大提高。當(dāng)前，黨和政府高度重視農(nóng)民問題，把農(nóng)民問題作為社會(huì)建設(shè)的根本問題來看待，制定了一系列以增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活條件、提高農(nóng)民社會(huì)地位等為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的農(nóng)村政策，取得了很大的成績(jī)。但是也應(yīng)注意，在社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)收入、利益保護(hù)、社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力、就業(yè)和社會(huì)保障等方面，農(nóng)民的權(quán)益仍然沒有得到充分有效地保護(hù)，仍存在以下方面的問題：

第一，農(nóng)民的選舉權(quán)、受教育權(quán)、身份平等權(quán)、遷徙自由權(quán)以及社會(huì)保障權(quán)等最普遍的社會(huì)權(quán)利未得到應(yīng)有的重視。具體而言，在戶籍身份上，農(nóng)民進(jìn)城打工受到各方面的不平等待遇；在選舉權(quán)和受教育權(quán)上，我國廣大農(nóng)民及其子女并不能充分享有和城市居民同等的權(quán)利；在社會(huì)保障上，我國現(xiàn)行的社會(huì)保障體系、社會(huì)再分配政策基本上沒有惠及農(nóng)民，農(nóng)民幾乎不能享受國家給予城鎮(zhèn)居民那樣全方位的保障。

事實(shí)表征:農(nóng)民“法律排斥”的法面目

從憲法規(guī)范層面看，憲法規(guī)定的權(quán)力是所有公民的法定權(quán)利，憲法保障的是所有公民的權(quán)利，所有公民在法律面前是平等的，所有公民都必須遵守憲法和法律。然而現(xiàn)實(shí)是:農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的貧困、政治參與的不足、社會(huì)權(quán)利的缺乏、權(quán)利的不平等享有等問題還不同程度地存在著，而這些問題正是農(nóng)民“法律排斥”的事實(shí)表征。(一)部分權(quán)利:憲法有規(guī)定，但并不完善1.農(nóng)民選舉權(quán)的不對(duì)等。憲法對(duì)公民的選舉權(quán)有明確規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)國情下，農(nóng)民的平等選舉權(quán)未予明確。憲法第34條規(guī)定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”依此規(guī)定，農(nóng)民理應(yīng)享有選舉權(quán)。但農(nóng)民擁有選舉權(quán)，與在多大程度上能行使選舉權(quán)，卻很有差別。因?yàn)閼椃ú⑽疵鞔_規(guī)定農(nóng)民的平等選舉權(quán)，也由此產(chǎn)生了相關(guān)立法對(duì)農(nóng)民的代表權(quán)與城市居民代表權(quán)的差別規(guī)定。如1979年《選舉法》對(duì)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4∶1，省、自治區(qū)為5∶1，全國為8∶1，這個(gè)比例延續(xù)到1995年。《選舉法》第三次修正統(tǒng)一將各級(jí)人民代表選舉中的農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)之比規(guī)定為4∶1。安排各級(jí)人民代表名額時(shí)，農(nóng)村社區(qū)人民代表的人數(shù)僅及居民人數(shù)相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)社區(qū)人民代表的1/4，換句話說，四個(gè)農(nóng)民的選票只相當(dāng)于一個(gè)城鎮(zhèn)居民的選票。顯然，與城市居民相比，農(nóng)民參與國家政治生活的權(quán)利是不平等的。令人欣喜的是，2010年3月14日，十一屆全國人大三次會(huì)議以贊成2747票、反對(duì)108票、棄權(quán)47票通過了《選舉法修正案》。此次《選舉法》修改最大的亮點(diǎn)在于確立了“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”原則。將《選舉法》第16條修改為:“全國人民代表大會(huì)代表名額，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。”我們有理由相信，農(nóng)民的參政權(quán)因此會(huì)得到很大程度的保障，然而由于歷史、現(xiàn)實(shí)以及農(nóng)民自身等多方面的因素，農(nóng)民參政權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)將不是一蹴而就的，而是一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過程。現(xiàn)實(shí)中有些情況是，“農(nóng)村來的人大代表，基本都是‘農(nóng)民精英’，他們已經(jīng)不是純粹農(nóng)民，要么是鄉(xiāng)村干部，要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的負(fù)責(zé)人。農(nóng)民無法選出真正的利益代言人。這種代表性的缺乏，嚴(yán)重影響了廣大普通農(nóng)民參與社會(huì)事務(wù)的能力，他們無法對(duì)自身利益進(jìn)行充分表達(dá)和有效控制?！薄?〕有學(xué)者指出“選舉法的修改體現(xiàn)了國家在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民選舉權(quán)平等保護(hù)上的努力，但若僅僅提出立法上的形式平等，則農(nóng)民與城市居民在社會(huì)資源的競(jìng)爭(zhēng)中是無法處于同一起點(diǎn)的，仍然可能造成事實(shí)上的不平等。”〔8〕2．農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的不明確。《憲法》第10條規(guī)定:農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。但在民法理論下，農(nóng)村集體既不是法人，也不是非法人單位，那么，就農(nóng)村集體土地所有而言，其究竟是一種什么樣的性質(zhì)，農(nóng)村集體土地所有中的“集體”如何界定〔9〕，它是一個(gè)什么樣的權(quán)利主體，其與集體內(nèi)部成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何，等等，這些問題都不明確。同時(shí)，由于農(nóng)村體制的變更，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的缺位，使得集體土地所有權(quán)的行使主體虛置。另外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的推行使得農(nóng)民實(shí)際享有了對(duì)土地的占有、使用、收益等權(quán)利，但作為所有權(quán)核心內(nèi)容的處分權(quán)卻受到嚴(yán)格的限制。實(shí)際上，農(nóng)民享有的這部分土地權(quán)利及其他產(chǎn)權(quán)還會(huì)受到來自政府及其他勢(shì)力的種種剝奪和侵犯，如有些地區(qū)征地不征求農(nóng)民意見，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民無權(quán)商談，補(bǔ)償金不到位，失地農(nóng)民生活得不到保障。長(zhǎng)期以來中國農(nóng)村土地征收立法中存在的問題就是:憲法作為根本大法，對(duì)征地補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)何種原則進(jìn)行，規(guī)定并不明確;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理;補(bǔ)償收益主體不明確;補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重;補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確;補(bǔ)償程序不完善，缺乏司法救濟(jì)〔10〕。對(duì)此，總理強(qiáng)調(diào):“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益?！薄?1〕(二)一些權(quán)利:憲法有明確規(guī)定，但未得到相關(guān)立法的落實(shí)1.農(nóng)民結(jié)社權(quán)的懸空?！稇椃ā返?5條規(guī)定公民有結(jié)社自由，表明公民享有結(jié)社權(quán)，但具體到各個(gè)不同的社會(huì)主體，卻并不平等。如國家制定了《工會(huì)法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《青少年保護(hù)法》等，這些群體都有保護(hù)自己利益的法律法規(guī)，也都有自己的維權(quán)組織，如工人有工會(huì)、青年有青聯(lián)、婦女有婦聯(lián)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主的擴(kuò)大，個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)主等也相繼成立了自己的協(xié)會(huì)。在現(xiàn)代法治國家，這些群眾性組織在表達(dá)意見維護(hù)其成員利益方面的作用日益顯著。相比之下，農(nóng)民作為中國國家政權(quán)階級(jí)基礎(chǔ)———工農(nóng)聯(lián)盟的重要組成部分，卻沒有自己的組織，如農(nóng)會(huì)等。于是一方面農(nóng)民具有“崇高的”政治地位，另一方面現(xiàn)實(shí)中卻沒有具體的組織或部門能對(duì)農(nóng)民直接負(fù)責(zé)，沒有哪個(gè)組織或部門與農(nóng)民結(jié)成利益共同體，沒有農(nóng)民自己的組織能直接代表農(nóng)民參與政策制定、替農(nóng)民說話辦事。這使得中國《憲法》有關(guān)公民結(jié)社權(quán)的規(guī)定在農(nóng)民群體中得不到體現(xiàn)，并與中國現(xiàn)階段其他社會(huì)實(shí)際享有的結(jié)社權(quán)構(gòu)成強(qiáng)烈的對(duì)比，甚至與土地革命時(shí)期農(nóng)會(huì)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主主義革命中的突出作用形成鮮明的反差，這種狀況一方面背離了農(nóng)民作為國家主人的地位，使得農(nóng)民缺乏相應(yīng)的話語權(quán)來表達(dá)自己的意思、維護(hù)自己的合法權(quán)益，影響了中國社會(huì)主義國家政權(quán)基礎(chǔ)的鞏固;另一方面，農(nóng)民因缺乏自己的組織無法爭(zhēng)取自己的權(quán)利，也使得現(xiàn)實(shí)中各種坑農(nóng)、傷農(nóng)等侵犯農(nóng)民權(quán)益的事件頻頻發(fā)生，客觀上影響了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。2.農(nóng)民物質(zhì)幫助權(quán)的缺乏。《憲法》45條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！贝藯l是對(duì)公民物質(zhì)幫助權(quán)的憲法規(guī)定，此規(guī)定從憲法層次上確立了我國公民的物質(zhì)幫助權(quán)，是實(shí)現(xiàn)公民基本人權(quán)的重要形式〔12〕，該條第2款規(guī)定:“國家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬?！钡?款規(guī)定:“國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育?！贝藘煽钜?guī)定是對(duì)殘疾人等社會(huì)弱勢(shì)群體的特別保護(hù)?！霸跈?quán)利的內(nèi)容上，實(shí)質(zhì)上的平等原理則主要適用于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保障，其目的在于使經(jīng)濟(jì)強(qiáng)者與經(jīng)濟(jì)弱者之間恢復(fù)法律內(nèi)在地所期待的那種主體之間的對(duì)等關(guān)系?！薄?3〕可見對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利傾斜恰恰體現(xiàn)了憲法追求平等權(quán)利的實(shí)質(zhì)保障以避免事實(shí)上的不平等。但農(nóng)民同樣是社會(huì)弱勢(shì)群體，理應(yīng)享有憲法規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)。而現(xiàn)實(shí)是，很長(zhǎng)一段時(shí)間里，城鎮(zhèn)居民享受著國家提供的優(yōu)越的公共服務(wù)、相對(duì)良好的勞保條件、穩(wěn)定的退休金以及諸如失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、住房補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障。而在廣大農(nóng)村，很多農(nóng)民實(shí)際享受不到城市居民的那種相對(duì)良好的社會(huì)福利，農(nóng)村的社會(huì)保障手段亦較為稀缺，農(nóng)民養(yǎng)老基本上仍依賴于子女孝敬和家庭保障。憲法的物質(zhì)幫助條款沒有得到相關(guān)下位法的配套保障，也沒有成為政府制定公共政策的依據(jù)，沒有轉(zhuǎn)化為農(nóng)民切實(shí)享有和行使的權(quán)利〔14〕，正所謂“法貴于施”，“徒法不足以自行”。

解決進(jìn)路:農(nóng)民“法律排斥”的法律消解

消解對(duì)農(nóng)民的“法律排斥”，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的法律保障，是一項(xiàng)法治系統(tǒng)工程，我們認(rèn)識(shí)“法律排斥”，既要關(guān)注引起法律調(diào)整的前提‘法律規(guī)范’，實(shí)現(xiàn)憲政意義上的立法平等，也要關(guān)注產(chǎn)生‘法律排斥’的整個(gè)司法過程、法律手段、法律關(guān)系主體的地位等。因此，尋求“法律排斥”的解決進(jìn)路不僅需要從憲法高度加以認(rèn)識(shí)、思考和分析，也需要國家和社會(huì)，城市與農(nóng)村，政府部門與農(nóng)民自身的共同努力和良好互動(dòng)。(一)修改現(xiàn)行憲法，加強(qiáng)專門立法從憲法高度建構(gòu)并完備農(nóng)民權(quán)利法律體系，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民弱勢(shì)群體權(quán)利的全面保障。一是修改現(xiàn)行憲法，給予農(nóng)民權(quán)利保障的“憲法關(guān)懷”?！?5〕(1)補(bǔ)充完善選舉權(quán)。建議在憲法第34條增加“農(nóng)民與城市居民享有平等選舉權(quán)”。這是憲法對(duì)城鄉(xiāng)居民“同票同權(quán)”問題的積極回應(yīng)，從而有效避免農(nóng)民與城市居民選舉權(quán)上的實(shí)際不對(duì)等、事實(shí)不平等。(2)確認(rèn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。應(yīng)從憲法上進(jìn)一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，界定“公共利益”的范圍，確定土地征收或征用的補(bǔ)償原則。“調(diào)查證明，對(duì)農(nóng)民權(quán)利體系的保護(hù)，可以從確認(rèn)他們對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)開始，只有當(dāng)土地真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，即土地真正是‘我’的，而不是‘我們’的時(shí)候，農(nóng)民從土地收益的獲取中，才會(huì)發(fā)出對(duì)社會(huì)管理參與的強(qiáng)烈要求”〔16〕近年來，四川、江西、浙江等地出現(xiàn)的“土地股份合作社”、“土地信用合作社”等，深受農(nóng)民歡迎。說明“土地確權(quán)”已是民心所向、大勢(shì)所趨。二是制定《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，給予農(nóng)民權(quán)利保障的專門立法。對(duì)特殊群體的權(quán)利予以特別的關(guān)照和保護(hù)，是現(xiàn)代立法的一項(xiàng)重要原則。我國憲法對(duì)于婦女、未成年人、老年人、殘疾人、少數(shù)民族等特殊群體提供了特別保護(hù)，并進(jìn)行了相應(yīng)的專門立法，這對(duì)保護(hù)特殊群體的利益有著重大意義。“將社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利保障，從一般的民政救助提升為人權(quán)層面的法律保護(hù)，已經(jīng)成為國家尊重和保障人權(quán)的現(xiàn)實(shí)性命題?！薄?7〕同樣，對(duì)于弱勢(shì)的農(nóng)民群體，也應(yīng)對(duì)其權(quán)利予以專門保護(hù)。因此，制定《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》既有立法先例，也是現(xiàn)實(shí)所需。當(dāng)前應(yīng)在以全面維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為主題的前提下，進(jìn)一步清理和完善“三農(nóng)”法律體系;進(jìn)一步明確農(nóng)民應(yīng)有的合法權(quán)益，賦予其與市民平等的法律權(quán)利，包括土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、結(jié)社權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)等;建立農(nóng)民權(quán)利的法律保障和救濟(jì)措施，對(duì)侵害農(nóng)民權(quán)利的行為，規(guī)定相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任以及刑事責(zé)任。(二)推進(jìn)依法行政，實(shí)施政策普惠〔18〕政府在保障和改善民生上具有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，“政府必須讓它所統(tǒng)治的人過上更好的生活，它必須對(duì)每個(gè)人的生活給予平等的關(guān)切?！薄?9〕農(nóng)民憲法權(quán)利的全力保障離不開各級(jí)黨委的政策支持和各級(jí)政府的依法行政。首先，政府應(yīng)依法行使職權(quán)，做到不越權(quán)、不濫用權(quán)力。同時(shí)，政府對(duì)自身的違法行政，應(yīng)嚴(yán)格追究、主動(dòng)擔(dān)責(zé)，所謂“有法必依、違法必究”。其次，國家應(yīng)進(jìn)一步拓展“三農(nóng)”政策的廣度，延伸“三農(nóng)”政策的深度，充分將農(nóng)民權(quán)利保護(hù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來，全面納入干部政績(jī)考核范圍;要加快推進(jìn)戶籍制度改革，逐步降低對(duì)農(nóng)民進(jìn)城落戶的資格準(zhǔn)入，“今后城市戶籍改革的發(fā)展趨勢(shì)是逐漸放松戶籍準(zhǔn)入，從‘選擇型制度’過渡到‘普惠型制度’，最終實(shí)現(xiàn)完全依居住地進(jìn)行人口登記和管理。基于‘身份’的福利和權(quán)利將越來越少，福利和權(quán)利更多地基于‘貢獻(xiàn)(或義務(wù))’進(jìn)行分配。”〔20〕政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋范圍;加大對(duì)農(nóng)村教育事業(yè)的投入，努力推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展;健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，使廣大農(nóng)村真正分享改革開放的成果，讓中國農(nóng)民真正過上“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的舒心日子。(三)強(qiáng)化司法保障，推行違憲審查一方面，司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，“法院是法律帝國的首都，法官是法律帝國的王侯”〔21〕，國家應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮司法保護(hù)農(nóng)民憲法權(quán)利的關(guān)鍵作用。盡管目前農(nóng)民可以通過人大監(jiān)督、信訪監(jiān)督、行政復(fù)議等多種路徑來保障自身的權(quán)利，但從根本上說，司法才是公平正義的最后屏障。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民憲法權(quán)利的平等保護(hù)，當(dāng)務(wù)之急就是要積極發(fā)揮行政訴訟制度的優(yōu)勢(shì)。首先，應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。一是農(nóng)民的一些社會(huì)權(quán)利，如受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等，并非能為“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”所涵蓋的權(quán)利，如受到公權(quán)力的侵害，皆應(yīng)納入行政訴訟受案范圍;二是應(yīng)規(guī)定部分抽象行政行為具有可訴性，行政機(jī)關(guān)制定和頒布的規(guī)范性文件，只要違背了農(nóng)民權(quán)利平等的要求，皆可提出訴訟。其次，應(yīng)著力解決農(nóng)民的“訟難”問題。由于農(nóng)民缺乏相關(guān)法律知識(shí)，加之經(jīng)濟(jì)能力有限，在權(quán)利遭受侵害時(shí)，通常不能運(yùn)用法律武器來維護(hù)自身的合法權(quán)益，農(nóng)民往往處于“打官司難，贏官司更難”的窘境。因此，法院要降低糾紛解決成本，簡(jiǎn)化糾紛解決程序，完善對(duì)農(nóng)民的法律援助制度。另一方面，從各國憲政實(shí)踐來看，實(shí)行違憲審查制度是依法治國的通行做法和必然趨勢(shì)。從有關(guān)農(nóng)民的立法來看，違憲的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章不少，應(yīng)加大違憲審查力度，逐步建立憲法訴訟制度，從而更好地在憲法實(shí)施過程中保障廣大農(nóng)民的權(quán)利。當(dāng)然，這種違憲審查不能簡(jiǎn)單照搬西方憲政制度中的普通法院司法審查和憲法法院違憲審查模式，但應(yīng)當(dāng)在一定程度上借鑒和參考以司法權(quán)為主進(jìn)行憲法監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)，以建立有中國特色的違憲審查制度。

本文作者：工作單位：復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院

本文作者：韓世強(qiáng)工作單位：浙江紡織服裝學(xué)院

一、農(nóng)民工子女市民化及其市民權(quán)的實(shí)現(xiàn)

1.農(nóng)民工子女市民化的內(nèi)在本質(zhì)農(nóng)民工子女①的市民化，本質(zhì)而言就是指獲得流入地戶籍兒童完整的市民權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“同城化”待遇的身份轉(zhuǎn)換。②通常認(rèn)為，這一過程至少需要從兩方面來積極推進(jìn):一是外界賦予農(nóng)民工子女完整的市民權(quán)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平的“同城化”待遇;二是農(nóng)民工子女內(nèi)在性地對(duì)新環(huán)境的接納與認(rèn)同(對(duì)新文化的服從、同化與內(nèi)化)。對(duì)于前者，主要依賴于制度的引導(dǎo);而后一方面，則主要是主體的繼續(xù)社會(huì)化過程。相比之下，制度引導(dǎo)應(yīng)當(dāng)先行一步。這是因?yàn)?，有效的制度設(shè)計(jì)，往往可以給每個(gè)公民帶來穩(wěn)定的追求預(yù)期，非常有利于推動(dòng)“繼續(xù)社會(huì)化”的健康環(huán)境快速生成。就此而言，即刻完善農(nóng)民工子女市民化轉(zhuǎn)換的權(quán)利保障制度，是當(dāng)下政府義不容辭的一項(xiàng)責(zé)任。不過必須注意的是，農(nóng)民工子女群體由于受自身的年齡及成長(zhǎng)特征決定，對(duì)市民權(quán)的實(shí)現(xiàn)內(nèi)容及制度引導(dǎo)的要求，都有相當(dāng)?shù)奶厥庑?。那么，這種“特殊性”有何特殊內(nèi)涵?具體的表現(xiàn)形式有哪些?等等，也就成為了需要繼續(xù)深入研究的實(shí)質(zhì)性問題，當(dāng)然也是本文力求重點(diǎn)澄清的對(duì)象。2.農(nóng)民工子女市民權(quán)的構(gòu)成體系所謂“市民權(quán)”，就是指與公民、市民的資格相關(guān)的身份及權(quán)利。在我國，“市民權(quán)”概念因流動(dòng)人口的大量涌現(xiàn)而產(chǎn)生。原初意義上，“市民權(quán)”被指外來農(nóng)民工擁有居住地城市戶籍居民所享有的身份及相關(guān)權(quán)利，其內(nèi)容主要包括居住權(quán)(如提供公益性住宅、廉價(jià)商品住房、住房補(bǔ)貼等等)、政治權(quán)(包括選舉權(quán)和被選舉權(quán))、受教育權(quán)以及享受城市社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)的權(quán)利，還有享受城市公共文化服務(wù)設(shè)施的權(quán)利等等。①從實(shí)踐層面看，農(nóng)民工子女作為農(nóng)民工群體的一個(gè)衍生類型，除政治權(quán)(包括選舉權(quán)和被選舉權(quán))因年齡條件不符而無關(guān)聯(lián)外，其他諸如居住、教育、就業(yè)、福利、社會(huì)保障(主要包括醫(yī)療衛(wèi)生和最低生活保障)及公共服務(wù)等，都是他們市民化演進(jìn)中應(yīng)當(dāng)涵蓋的權(quán)利內(nèi)容。其中，尤以“受教育保障權(quán)”、“最低生活保障權(quán)”和“醫(yī)療保障權(quán)”等權(quán)項(xiàng)，獲得市民化待遇的需要最為迫切。因?yàn)槭聦?shí)表明，這些權(quán)利內(nèi)容的嚴(yán)重缺損狀態(tài)，已經(jīng)直接影響到農(nóng)民工子女群體的基本生存及未來發(fā)展，不允許再以“看著辦”的態(tài)度無限拖延了。3.農(nóng)民工子女市民權(quán)的實(shí)現(xiàn)保障從權(quán)利的邏輯形態(tài)看，權(quán)利可以簡(jiǎn)單地劃分為應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利和現(xiàn)實(shí)權(quán)利。通常認(rèn)為:“要認(rèn)真對(duì)待權(quán)利，就應(yīng)關(guān)心應(yīng)有權(quán)利，注重法定權(quán)利，著眼于現(xiàn)實(shí)權(quán)利，使權(quán)利內(nèi)化為實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值與尊嚴(yán)的普遍性力量。”②這就意味著，權(quán)利的最終歸宿在于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利只有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利，才能成為或再現(xiàn)生活的事實(shí)，才對(duì)人具有實(shí)際價(jià)值，才是可求和完美的。否則，權(quán)利只能是一個(gè)“虛構(gòu)的神話”，可望而不可即。問題在于，權(quán)利如何才得以付諸真實(shí)的生活世界呢?僅就表象層面看，權(quán)利實(shí)現(xiàn)總是遵循著“應(yīng)然權(quán)利———法定權(quán)利———現(xiàn)實(shí)權(quán)利———應(yīng)然權(quán)利……”這樣一種不斷滿足社會(huì)個(gè)體與社會(huì)集體發(fā)展需要而螺旋上升的遞進(jìn)過程。即是說，某一具體權(quán)利的階段性實(shí)現(xiàn)一般分為兩步走，第一步是將應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利，第二步再將法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利。對(duì)于這“兩步走”的技術(shù)操作問題，近年來已經(jīng)形成了比較成熟的看法，“應(yīng)然權(quán)利”向“法定權(quán)利”的演進(jìn)，“法律認(rèn)定”發(fā)揮主導(dǎo)作用，是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的奠基石;而“法定權(quán)利”向“現(xiàn)實(shí)權(quán)利”的演進(jìn)，則“法律救濟(jì)”必不可少，這是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的核心。③該觀點(diǎn)，筆者同樣持支持態(tài)度，這是因?yàn)?，真正意義上的法律，作為一種權(quán)威性社會(huì)規(guī)范，具有普遍實(shí)用性、穩(wěn)定持續(xù)性和明確規(guī)定性特征?！胺烧J(rèn)定”如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利?法律對(duì)權(quán)利的認(rèn)定通常表現(xiàn)為兩種方式:一是最大化地將公民的權(quán)利納入立法規(guī)制范圍，二是最大限度地規(guī)范國家權(quán)力的運(yùn)行?？梢钥隙ǖ氖牵瑹o論基于前者或后者，凡立法義務(wù)，均為當(dāng)今政治國家必須積極履行之責(zé)。這是因?yàn)椋⒎ǔ胸?fù)了現(xiàn)代社會(huì)的資源配置、沖突協(xié)調(diào)等關(guān)系人們生活方方面面的特殊功能。正如有學(xué)者所言，要求國家提供立法給付，“是期望國家能讓人民的生活更加幸福和滿足……體現(xiàn)人們……‘從安全到完美’的變遷”④。如此“期望”與“要求”的真實(shí)動(dòng)因在于，“國家對(duì)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)的投入有賴于立法機(jī)關(guān)參與外，利益分配和利益沖突的調(diào)和，這也都屬于國家政治決策的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)受權(quán)限制約根本無能力作出這種判斷，立法機(jī)關(guān)無疑是天然的主導(dǎo)者”⑤。就此而言，致力于農(nóng)民工子女的權(quán)利保障立法，通過“制度賦權(quán)”的外力推動(dòng)模式促進(jìn)農(nóng)民工子女的市民化身份轉(zhuǎn)換，并非一種恩賜，實(shí)為各類國家和地方立法機(jī)關(guān)的分內(nèi)職責(zé)?！胺删葷?jì)”如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利?“有權(quán)利就必須有救濟(jì)，沒有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利?！边@就意味著，建立足夠完美的救濟(jì)機(jī)制，是權(quán)利從“應(yīng)然”走向“實(shí)然”的必備性載體條件。通常認(rèn)為，在現(xiàn)代法治社會(huì)里，權(quán)利救濟(jì)的主要方式就是法律救濟(jì)，“法律救濟(jì)總是站在權(quán)利救濟(jì)的第一線”⑥。從客觀上看，法律救濟(jì)大致表現(xiàn)為三種形態(tài):一是恢復(fù)性救濟(jì)，即通過法律強(qiáng)制力的救濟(jì)干預(yù)，排除違法侵害行為，約束沖突主體繼續(xù)履行義務(wù)，促使原有權(quán)利得到恢復(fù)或者實(shí)現(xiàn);二是替代性救濟(jì)，即在“恢復(fù)原狀”不能之情形下，通過補(bǔ)償或者賠償?shù)染葷?jì)干預(yù)，保障法定權(quán)利或應(yīng)有權(quán)利的替代性實(shí)現(xiàn);三是具體化救濟(jì)，即在法律對(duì)于權(quán)利的規(guī)定過于抽象或過于原則而處于“難以操作”之情景下，以“權(quán)利具體化”的救濟(jì)路徑，讓一些必需的社會(huì)性權(quán)利走向人們現(xiàn)實(shí)生活中，如“平等受教育權(quán)”等。三種法律救濟(jì)中，前兩種已是通用的執(zhí)法或司法行為，而第三種的“權(quán)利具體化救濟(jì)”，則還是我國現(xiàn)行法律實(shí)踐與法學(xué)理論研究的薄弱環(huán)節(jié)。需要高度重視的是，對(duì)于農(nóng)民工子女的市民權(quán)實(shí)現(xiàn)而言，“權(quán)利具體化救濟(jì)”的重要價(jià)值將日漸凸顯出來，因?yàn)樗麄兇罅勘Ｕ闲詸?quán)利的實(shí)現(xiàn)，正期待著依賴這種救濟(jì)方式來完成。

二、農(nóng)民工子女法律保障機(jī)制的構(gòu)建原則

必須明確，之所以主張即刻完善農(nóng)民工子女市民權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律制度機(jī)制，其基本要義在于，以期通過“法律力量”的外在推動(dòng)，逐步消除農(nóng)民工子女的過度弱勢(shì)處境，促進(jìn)農(nóng)民工子女的市民化轉(zhuǎn)換。所以，農(nóng)民工子女市民權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律保障機(jī)制構(gòu)建，有著特殊的原則要求。1.完善立法與杜絕限權(quán)相統(tǒng)一受教育保障、最低生活保障、醫(yī)療保障等，都是農(nóng)民工子女迫切需要市民化待遇的權(quán)利內(nèi)容。這些權(quán)利應(yīng)當(dāng)有法律條文做逐一規(guī)定。從實(shí)踐運(yùn)行層面看，我國政府十分重視農(nóng)民工子女的生存與發(fā)展保障，近年來相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于農(nóng)民工子女的國家立法及支持政策。但是，這些立法及政策意見，或涉及范圍十分有限，難以全面保障農(nóng)民工子女的基本權(quán)利，如2006年《義務(wù)教育法》，僅僅明確了平等接受義務(wù)教育機(jī)會(huì)權(quán)，無法解決他們的學(xué)前教育、義務(wù)教育后升學(xué)等困難;或過于原則、效力不高，難以付諸具體操作，如2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，盡管范圍甚廣，但沒有上升到法律強(qiáng)制力層面，從而給“上有政策、下有對(duì)策”的僥幸行為提供了寄生溫床，農(nóng)民工子女不能真正受益。客觀而言，除“義務(wù)教育機(jī)會(huì)權(quán)”外，農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育、義務(wù)教育補(bǔ)償、義務(wù)教育后公平升學(xué)、醫(yī)療及最低生活保障等市民化過程中不可或缺的權(quán)利內(nèi)容，至今為止大都還處于“立法真空”狀態(tài)。不言而喻，在國家立法嚴(yán)重滯后的前提下，農(nóng)民工子女的市民化及其市民權(quán)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程，如果僅僅寄希望于地方立法或地方政策來做應(yīng)對(duì)性干預(yù)，難有所建樹。因?yàn)?，地方立法特別是地方政策，出于財(cái)政支出、資源供給及管理成本等因素考慮，“限權(quán)”沖動(dòng)往往是無法得到有效克制的。從上述簡(jiǎn)略的背景分析可看出，著眼于農(nóng)民工子女市民權(quán)實(shí)現(xiàn)的立法完善進(jìn)程，最起碼應(yīng)當(dāng)踐行“兩步走”戰(zhàn)略:一是要積極完善國家立法，即國務(wù)院行政法規(guī)以上效力等級(jí)的立法，應(yīng)當(dāng)逐步將農(nóng)民工子女的受教育保障、最低生活保障、醫(yī)療保障等納入規(guī)劃范疇;二是要全面杜絕“限權(quán)”立法，即地方法規(guī)和部門規(guī)章以下效力等級(jí)的立法及規(guī)范性文件(即所謂的“政府紅頭文件”)，在“補(bǔ)缺”國家立法或具體化上位法的過程中，不僅有及時(shí)作為的義務(wù)，而且萬萬不能因顧及局部利益而限制甚至架空憲法原則乃至上位法賦予的權(quán)利范圍。2.積極執(zhí)法與自主行權(quán)相統(tǒng)一從理論上講，在農(nóng)民工子女的市民化演進(jìn)中，必須盡快妥善解決的受教育保障權(quán)、最低生活保障權(quán)和醫(yī)療保障權(quán)，都屬于典型的行政受益權(quán)。①而行政受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐中大都以政府提供必要的給付條件為基礎(chǔ)。并且，行政受益權(quán)對(duì)于受益人而言，主要意味著權(quán)利，對(duì)于行政主體而言，主要意味著義務(wù)。由此，促進(jìn)農(nóng)民工子女市民化的行政執(zhí)法機(jī)制構(gòu)建，并非以傳統(tǒng)意義上的“管理型”執(zhí)法為主導(dǎo)，而應(yīng)當(dāng)以履行給付義務(wù)為基本方向的“服務(wù)型”執(zhí)法占據(jù)中心地位。筆者認(rèn)為，“服務(wù)型”執(zhí)法的良好踐行，并非行政主體的單向壟斷行為可以包攬，必須有賴于“積極執(zhí)法”與“自主行權(quán)”的高度統(tǒng)一。首先，行政主體要積極履行各類給付義務(wù)。政府的作為義務(wù)大致分為兩類:一類是不直接為給付請(qǐng)求對(duì)象，但應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行相關(guān)制度建設(shè)，這類主體的義務(wù)在于根據(jù)憲法、法律及上位法的規(guī)定制定并解釋相關(guān)政策法規(guī)、轉(zhuǎn)移財(cái)政資金、提供信息和指導(dǎo)性建議等;另一類則是具體實(shí)施主體，直接為各種給付條件。這兩類主體中，前者兼有執(zhí)法和立法的雙重義務(wù)，后者僅負(fù)有執(zhí)法義務(wù)。目前看來，無論基于哪一類行政主體，其履行義務(wù)的情況，均與農(nóng)民工子女的權(quán)利實(shí)現(xiàn)需要差距甚遠(yuǎn)。其次，行政相對(duì)人要充分行使自主權(quán)利。行政受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，通常表現(xiàn)為依申請(qǐng)進(jìn)行特定行為和依政府職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行特定行為兩種?？陀^上，農(nóng)民工子女公平接受教育、醫(yī)療及最低生活保障等市民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，顯然大都依賴于“依申請(qǐng)進(jìn)行特定行為”的充分行使。這是因?yàn)椋黜?xiàng)權(quán)利條件之滿足，往往會(huì)因?yàn)榱魅氲毓藏?cái)政、行政成本等方面的付出而加大行政給付啟動(dòng)難度。因而，適當(dāng)賦予農(nóng)民工子女自主權(quán)行使空間，強(qiáng)化他們的程序發(fā)動(dòng)權(quán)，不僅可以借此提升他們的法律地位，而且還能充分發(fā)揮他們有效監(jiān)督行政主體的作用。①目前而言，此類自主權(quán)啟動(dòng)程序的制度規(guī)范還表現(xiàn)得極端貧乏。3.便捷司法與救濟(jì)創(chuàng)新相統(tǒng)一如前所述，法律救濟(jì)是現(xiàn)代社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)最為可靠的保障方式之一。不過，對(duì)于農(nóng)民工子女群體而言，目前還至少面臨著“無力承擔(dān)高昂救濟(jì)成本”和“權(quán)利具體化救濟(jì)渠道不暢通”兩大現(xiàn)實(shí)難題。因此，完善農(nóng)民工子女市民權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律救濟(jì)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)以“便捷司法”與“救濟(jì)創(chuàng)新”并重雙向推進(jìn)。首先，應(yīng)快速建立低成本高效率的救濟(jì)分?jǐn)倷C(jī)制。眾所周知，農(nóng)民工子女群體無論在經(jīng)濟(jì)能力還是其他社會(huì)資源擁有上，都處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。因而，當(dāng)他們的權(quán)益受損時(shí)，若按照傳統(tǒng)的救濟(jì)方式對(duì)待，往往都會(huì)因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)不起”或“時(shí)間消耗不起”而絕望放棄，進(jìn)而最終會(huì)導(dǎo)致他們的權(quán)利實(shí)現(xiàn)陷入遙遙無期。所以，對(duì)農(nóng)民工子女的權(quán)利救濟(jì)，需要探索費(fèi)用減免、政府擔(dān)保、法律援助等多元整合的救濟(jì)分?jǐn)倷C(jī)制。目前，由于相應(yīng)的配套制度不完善，這種救濟(jì)分?jǐn)偟恼蠙C(jī)制基本還沒有建立起來。“救濟(jì)分?jǐn)倷C(jī)制”應(yīng)當(dāng)如何建立?顯然，這無疑是構(gòu)建農(nóng)民工子女權(quán)利救濟(jì)制度急需解決的一道現(xiàn)實(shí)難題，本文將盡力作進(jìn)一步闡述。其次，應(yīng)創(chuàng)造性拓展權(quán)利具體化救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)渠道。農(nóng)民工子女市民化的本質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)“市民待遇”，而“市民待遇”的實(shí)現(xiàn)又必須以政府積極履行給付義務(wù)為前提。所以，對(duì)于政府的不作為侵權(quán)，必須得到有效的救濟(jì)防范。政府不作為，一般分為具體的行政不作為和抽象的行政不作為兩類，前者如不履行法定職責(zé)，后者如不履行上位法授權(quán)的立法義務(wù)。目前而言，對(duì)于抽象的行政不作為特別是“立法不作為”，在我國還是一個(gè)法律救濟(jì)的難題。恰恰因?yàn)椤傲⒎ú蛔鳛椤钡钠毡榇嬖?，致使農(nóng)民工子女的大量應(yīng)有市民權(quán)只能停留在“方針條款”層面，沒有獲得具體法律條文的明確規(guī)定。按我國現(xiàn)行的司法慣例，嚴(yán)格遵循法律條文是行使司法裁決權(quán)的必要條件。由此，農(nóng)民工子女的應(yīng)有市民權(quán)即便遭遇實(shí)現(xiàn)不能時(shí)，也因缺乏法律依據(jù)支持而根本無從得到有效救濟(jì)。這樣一來，可供選擇的破冰之策并不多，最為直接的辦法就是創(chuàng)造性地拓展傳統(tǒng)司法的實(shí)現(xiàn)方式，即在借鑒國外成功法制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深度結(jié)合國情實(shí)際，探索既可行又有效的權(quán)利具體化法律救濟(jì)機(jī)制，確保農(nóng)民工子女市民化進(jìn)程中必須擁有的市民權(quán)最終能走向真實(shí)生活。那么，“權(quán)利具體化救濟(jì)”應(yīng)當(dāng)如何開展?這在我國還是一個(gè)十分艱難的研究課題，盡管如此，本文也將做一些嘗試性探索。

三、農(nóng)民工子女法律保障機(jī)制的框架體系

關(guān)鍵詞：農(nóng)民權(quán)益立法民法法律援助農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 一、引言

“三農(nóng)”問題已成為我國當(dāng)今社會(huì)的首要問題，而其中最為核心和關(guān)鍵的問題就是關(guān)于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題。今年6月中旬，《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》起草小組（簡(jiǎn)稱〈農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法〉）先后召開第二次領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)和起草工作小組在起草工作中的第一個(gè)專家會(huì)。這是新中國成立以來，第一次準(zhǔn)備通過立法來保護(hù)中國最廣大的弱勢(shì)群體的利益。在我國特殊歷史背景下產(chǎn)生的這項(xiàng)立法計(jì)劃對(duì)保護(hù)我國農(nóng)民權(quán)益無疑有著重大意義?，F(xiàn)階段如何保護(hù)我國農(nóng)民權(quán)益之所以受到越來越廣泛的關(guān)注，并被中央列入“三農(nóng)”問題之一，正是由于農(nóng)民正在經(jīng)濟(jì)上、政治上、法律上越來越成為我國社會(huì)中的弱勢(shì)群體，“給予農(nóng)民國民待遇”成了解決“三農(nóng)”問題的口號(hào)之一。農(nóng)民法律處境上的尷尬使得其權(quán)益極易受到來自各方面的漠視和損害。長(zhǎng)期以來農(nóng)民權(quán)益遭到漠視和損害的根源不僅源于我國長(zhǎng)期存在著的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及近年來農(nóng)民問題上的政策偏差，而且源于對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面長(zhǎng)期存在著的法律上的缺位。

二、我國農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)狀分析

（一）公民的基本權(quán)利

我國憲法明確規(guī)定了我國公民享有廣泛的各方面的權(quán)利。公民的基本權(quán)利主要包括公民的政治權(quán)利和廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利。在此對(duì)于公民的政治權(quán)利我們暫且不談。社會(huì)權(quán)的中心是公民有權(quán)享有其自己和家庭活動(dòng)相當(dāng)水準(zhǔn)的生活，包括足夠的食物、衣著和住房并且能夠不斷得到改善的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。其次是經(jīng)濟(jì)權(quán)，這是公民從物質(zhì)上享有社會(huì)權(quán)的重要源泉。公民享有自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)，公民應(yīng)當(dāng)享有工作權(quán)、享有社會(huì)保障權(quán)。公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，與其享有的文化權(quán)利是不可分離的，而文化權(quán)首先是受教育的權(quán)利。對(duì)此，我國的民法也作出了相應(yīng)的規(guī)定，對(duì)于公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)要給予平等地保護(hù)，任何機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人都不能侵犯公民這方面的權(quán)利。但是，現(xiàn)實(shí)生活中我國農(nóng)民的權(quán)利狀況不容樂觀。

（二）當(dāng)前我國農(nóng)民權(quán)益問題

本文作者：王瑩麗工作單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院

一、問題的提出

三農(nóng)問題0是制約中國社會(huì)全面進(jìn)步和發(fā)展的瓶頸,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱,農(nóng)村發(fā)展仍然滯后,農(nóng)民增收仍然困難。生產(chǎn)力是發(fā)展的第一要素,要真正解決/三農(nóng)問題0,首先要解決農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。而農(nóng)村金融作為現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心,是/發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)民素質(zhì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村0¹的核心支持因素。農(nóng)民的金融權(quán)益是否得到真正的保護(hù),農(nóng)民能否獲得金融服務(wù)對(duì)他們改善生活質(zhì)量、提高住房條件、保障醫(yī)療和子女受教育有著重大的影響。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的預(yù)測(cè),到2020年我國新農(nóng)村建設(shè)新增資金需求總量為15萬億元左右。然而由于農(nóng)村發(fā)展政策缺乏、農(nóng)村勞動(dòng)力大量流失等原因,目前農(nóng)村資金要素正在大規(guī)模流出。/失血0嚴(yán)重的農(nóng)村金融市場(chǎng)如何完善自身、為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有力支持,是目前必須解決的問題,也是真正解決/三農(nóng)問題0的關(guān)鍵一環(huán)。僅靠國家的階段性的政策傾斜、資金支持,恐怕不能從根本上解決問題。如何形成給農(nóng)村設(shè)計(jì)一套完備的/自我造血0機(jī)制,保障農(nóng)民金融權(quán)益就成了農(nóng)村金融發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。但是,目前農(nóng)村金融的具體制度的安排都帶有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩,制度的變遷始終是自上而下,由政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)推動(dòng)的,這樣的政策缺乏被認(rèn)可度和連貫性。因此,提出/農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)0的概念,為農(nóng)村金融的發(fā)展提供合理法理依據(jù),創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境,推動(dòng)農(nóng)村金融的真正發(fā)展史必須的。

二、農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的提出及其理論基礎(chǔ)

(一)發(fā)展權(quán)社會(huì)發(fā)展中的基本人權(quán)

1972年塞內(nèi)加爾法學(xué)家凱巴#姆巴耶(KebaMB''''aye)在斯特拉斯堡國際人權(quán)研究院演講時(shí),第一次明確提出/發(fā)展權(quán)0的概念,其指出發(fā)展是所有人的權(quán)利,每個(gè)人都有生存的權(quán)利并且每個(gè)人都有生活得更好的權(quán)利。其后,發(fā)展權(quán)逐步從一個(gè)抽象的人權(quán)概念演變?yōu)閮?nèi)涵豐富的人權(quán)規(guī)范和人權(quán)制度,并被譽(yù)為/第三代人權(quán)0。當(dāng)今世界,發(fā)展權(quán)已被認(rèn)為和自由權(quán)、生存權(quán)一樣,對(duì)全人類人權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有舉足輕重的價(jià)值、功能意義,從而被莊嚴(yán)的載入1986年聯(lián)大通過的5發(fā)展權(quán)利宣言6之中。該宣言系統(tǒng)的闡明了發(fā)展權(quán)的整體思想框架,指出/發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán),由于這種權(quán)利,每個(gè)人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進(jìn)、享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展,在這種發(fā)展中,所有人權(quán)和基本自由都獲得充分實(shí)現(xiàn)0,/發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán),發(fā)展機(jī)會(huì)均等是國家和組成國家的個(gè)人一項(xiàng)特有權(quán)利0。¹作為基本人權(quán)的組成部分,發(fā)展權(quán)成為人類實(shí)現(xiàn)了自由權(quán)、生存權(quán)之后又一重要的基本權(quán)利形態(tài)。關(guān)于發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵,國際社會(huì)上觀點(diǎn)紛爭(zhēng)。有人認(rèn)為發(fā)展權(quán)僅是個(gè)人人權(quán),否定國家和民族的集體發(fā)展權(quán)。有的認(rèn)為發(fā)展權(quán)只是/一項(xiàng)不可剝奪的國家的權(quán)利,不能將它視為是一項(xiàng)抽象的個(gè)人權(quán)利0。º上述各觀點(diǎn)之間差異很大,但是學(xué)界的爭(zhēng)論不能否認(rèn)聯(lián)合國通過的5發(fā)展權(quán)利宣言6對(duì)發(fā)展權(quán)的界定一個(gè)集個(gè)人權(quán)利和集體權(quán)利于一體的認(rèn)定。這種廣義的界定,從實(shí)踐的角度,也是符合發(fā)展權(quán)的要求和內(nèi)涵的。在不同的場(chǎng)合和語境下,發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵可以分解使用,其既可以是個(gè)人權(quán)利,也可以是國家權(quán)利、民族權(quán)利,更可以指各項(xiàng)權(quán)利的集合。本文在論述農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的問題上,借用的是發(fā)展權(quán)中的個(gè)人權(quán)利的內(nèi)涵。藉此,認(rèn)為其是一項(xiàng)公民對(duì)社會(huì)的各個(gè)方面的發(fā)展情況和結(jié)果所享有的權(quán)利,具體包括政治發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、文化發(fā)展權(quán)、社會(huì)發(fā)展權(quán)。

本文作者：劉安華工作單位：湖南文理學(xué)院法學(xué)院

和諧社會(huì)是尊重和保護(hù)人權(quán)的社會(huì)。近年來，我國農(nóng)民人權(quán)及其保障問題受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，農(nóng)民人權(quán)的保障程度在整體水平上得到了提高。但是,和諧社會(huì)所要求的公平、公正和平等對(duì)待在農(nóng)民身上尚未得到完全體現(xiàn)，農(nóng)民應(yīng)該享有的人權(quán)諸如勞動(dòng)保護(hù)權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、自由遷徙權(quán)等，要么被忽視，要么沒有與別的階層一樣被法律進(jìn)行同等保護(hù)。我國農(nóng)民人權(quán)保障之所以存在不足，其主要根源是法治的缺失。加強(qiáng)農(nóng)民人權(quán)保障，促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建離不開法治的推動(dòng)。法律自身具有的規(guī)范性、明確性、利導(dǎo)性、國家強(qiáng)制力的保證性等特性,決定了它能比道德、政策等其他社會(huì)規(guī)范在某種程度上更具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，有效地實(shí)現(xiàn)調(diào)控現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值。法治在構(gòu)建和諧社會(huì)與保護(hù)農(nóng)民人權(quán)中將起到至關(guān)重要和無可替代的作用。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，不少發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在應(yīng)對(duì)“三農(nóng)”問題上，都有比較健全的“三農(nóng)”立法和嚴(yán)格執(zhí)法司法，注重法治治農(nóng)手段，促進(jìn)和保障了“三農(nóng)”良性發(fā)展。因此，在我國和諧社會(huì)建設(shè)中，必須完善農(nóng)民人權(quán)法律保障機(jī)制。

一、完善農(nóng)民利益代表和表達(dá)機(jī)制

一個(gè)國家和社會(huì),其成員組成都是多層次、多階層的，每一層次或階層的社會(huì)成員往往有著共同的利益追求。為了保護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益，最好的辦法就是這一階層的社會(huì)成員組織起來，以組織的形式同國家和社會(huì)發(fā)生各種聯(lián)系。其組織形式越完善,組織力量越強(qiáng)大，其利益保護(hù)就越有效。在當(dāng)今社會(huì)，一個(gè)社會(huì)群體有沒有自己的公民組織，會(huì)顯現(xiàn)出巨大的利益差別。在現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)弱勢(shì)群體保護(hù)的有效手段之一就是建立自己的利益代表與表達(dá)組織，例如美國農(nóng)民有農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民聯(lián)盟和農(nóng)場(chǎng)局三大團(tuán)體，日本則有全世界最大的全日農(nóng)協(xié)聯(lián)盟。這些組織都向其成員提供經(jīng)濟(jì)、教育服務(wù)。但是它們最主要的功能是謀求有利的立法，通過與立法人員的聯(lián)系來謀求符合自己意愿的立法。在立法上對(duì)農(nóng)村利益集團(tuán)的損害,最終會(huì)導(dǎo)致對(duì)整個(gè)社會(huì)的損害。農(nóng)民要維護(hù)自己的利益，關(guān)鍵在于利益表達(dá)。在我國，代表工人、婦女、青年人的法定組織分別有工會(huì)、婦聯(lián)和共青團(tuán)。此外，尚有各種各樣的社團(tuán)和協(xié)會(huì)。這些群眾組織能在一定程度上保護(hù)該社會(huì)成員的利益。中國農(nóng)民缺少自己的代言機(jī)構(gòu)，自我保護(hù)能力弱，農(nóng)民既無法保障自己的權(quán)利，也無法影響國家的政策和行動(dòng)。由于缺乏自己的利益代表與表達(dá)組織，農(nóng)民沒有城鎮(zhèn)居民所具有的那些參政、議政的機(jī)會(huì)與場(chǎng)合，政治權(quán)利被邊緣化。農(nóng)民缺少參與政治的渠道和具體形式，導(dǎo)致農(nóng)民參政能力弱化，農(nóng)民基本上是現(xiàn)實(shí)政治的被動(dòng)接受者，而不是積極參與者，在政治決策上也就順理成章地被忽視，農(nóng)民的政治地位和政治權(quán)益逐漸失落，面對(duì)現(xiàn)代政治國家中不法權(quán)力的侵害，農(nóng)民難以抗衡，權(quán)利不斷受到傷害。外國經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，我們可以嘗試建立以農(nóng)民自治為主體的鄉(xiāng)村農(nóng)民組織制度，著手組織農(nóng)會(huì)或其他社會(huì)中間組織，形成農(nóng)民自己的利益代言人。農(nóng)會(huì)組織在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)同城市中的婦聯(lián)、工會(huì)等群眾組織一樣，擁有同等的政治地位，并發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的積極作用。通過這類農(nóng)民利益代表與表達(dá)組織，反映農(nóng)民的要求與心聲，加強(qiáng)與政府的溝通和對(duì)話，用制度方式消解社會(huì)矛盾，避免釀成農(nóng)民與政府的大規(guī)模沖突，從而使農(nóng)民在權(quán)利保護(hù)方面獲得更多的支持和力量。

二、完善農(nóng)民人權(quán)保護(hù)立法保障機(jī)制

要真正地實(shí)現(xiàn)人權(quán)保護(hù)，立法是前提，人權(quán)沒有變成可執(zhí)行的法律，人權(quán)保護(hù)只能是一句空洞的口號(hào)?！胺ㄊ巧坪驼x的藝術(shù)”。[1]必須從立法層面上以公平、正義的理念去完善農(nóng)民人權(quán)保護(hù)的法律體系，為構(gòu)建和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。首先，要完善農(nóng)民人權(quán)的憲法保障。憲法歷來被稱為人權(quán)保障書，人權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保障離不開憲法和憲政制度。賦予農(nóng)民以真正的憲法關(guān)懷,是保障農(nóng)民人權(quán)的終極選擇。遷徙自由是現(xiàn)代國家公民權(quán)利的重要內(nèi)容。1998年我國政府簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》就明確規(guī)定了遷徙自由的權(quán)利?，F(xiàn)在世界各國普遍賦予公民居住和遷徙自由權(quán),全世界只有為數(shù)很少的幾個(gè)國家實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度。要給予農(nóng)民“國民待遇”，使農(nóng)民工享受同等的勞動(dòng)權(quán)益和就業(yè)機(jī)會(huì)，使農(nóng)村和城市居民同等享有義務(wù)教育、土地、選舉、遷徙、社會(huì)保障等國民權(quán)利。中國應(yīng)順應(yīng)歷史潮流,改變城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)格局，加快戶籍制度改革步伐，盡快與國際通行做法接軌，以批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》為契機(jī),將公民的“遷徙自由權(quán)”納入憲法修正案，為公民的遷徙自由提供憲法依據(jù)。同時(shí)建立相應(yīng)的法律保障機(jī)制。嚴(yán)格按照遷徙自由原則設(shè)立戶籍制度，取消對(duì)戶口遷徙進(jìn)行行政審批，要將戶口行政審批制度改為遷徙登記制度，使“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”只具有統(tǒng)計(jì)意義，從根本上改變?nèi)丝谶w移方式，形成國家立法規(guī)范、社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控、個(gè)人自主選擇的遷徙調(diào)控新格局，將居住和遷徙權(quán)納入到公民意思自治的范圍。同時(shí)通過司法審查的方式推動(dòng)制度的變遷。作為人權(quán)保障的憲法，在內(nèi)容上應(yīng)該突出對(duì)農(nóng)民這一社會(huì)群體的特殊保護(hù)。尤其是在平等權(quán)方面，更應(yīng)當(dāng)明確加以規(guī)定，以改變目前農(nóng)民平等權(quán)欠缺的狀況。國際人權(quán)公約關(guān)于平等保護(hù)、禁止歧視的內(nèi)容詳細(xì)而明確，我們?cè)趹椃ㄖ袘?yīng)加以借鑒吸收，把平等權(quán)詳細(xì)闡明于憲法之中，在法律上還農(nóng)民以真正平等的權(quán)利。其次，要完善農(nóng)民人權(quán)的具體法律保障。我國的立法結(jié)構(gòu)按從高到低的層次分別為：憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件。低層次的法律規(guī)范如果與高層次的相抵觸，就不具有法律效力。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸。因此，法律無論何時(shí)都需遵守最高規(guī)范，與憲法相抵觸者必須被確認(rèn)為無效。在我國構(gòu)建和諧社會(huì)的新世紀(jì)，我們的立法部門決不應(yīng)再制定出類似1958年戶口登記條例之類削減公民權(quán)利的法律來。被制定出來的法律，應(yīng)該是積極落實(shí)公民的憲法權(quán)利，至少不能克減公民的憲法權(quán)利。完善農(nóng)民人權(quán)的具體法律保障要求立法要以農(nóng)民人權(quán)為本位，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民人權(quán)。保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的立法應(yīng)包括農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)保障等方面的內(nèi)容。對(duì)于涉及農(nóng)民基本權(quán)利的重要問題必須以立法的形式加以規(guī)定。要盡快填補(bǔ)農(nóng)民人權(quán)立法空白,提高立法層次，不斷修改、完善現(xiàn)有的法律法規(guī)。當(dāng)前要加強(qiáng)涉及農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)、農(nóng)業(yè)問題、土地問題、承包經(jīng)營(yíng)問題、土地流失問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)問題、農(nóng)民社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)問題等方面有關(guān)農(nóng)民人權(quán)保護(hù)內(nèi)容的立法，應(yīng)明確地賦予農(nóng)民以土地權(quán)利為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，賦予其平等的社會(huì)地位與平等的社會(huì)權(quán)利，盡快形成一個(gè)保障廣大農(nóng)民在政治上實(shí)行民主自治管理，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行獨(dú)立自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，在生活上達(dá)到穩(wěn)定有序、安居樂業(yè)的法律體系。