導(dǎo)語(yǔ)：剖析農(nóng)民工子女的法律機(jī)制一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：韓世強(qiáng)工作單位：浙江紡織服裝學(xué)院

一、農(nóng)民工子女市民化及其市民權(quán)的實(shí)現(xiàn)

1.農(nóng)民工子女市民化的內(nèi)在本質(zhì)農(nóng)民工子女①的市民化，本質(zhì)而言就是指獲得流入地戶籍兒童完整的市民權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“同城化”待遇的身份轉(zhuǎn)換。②通常認(rèn)為，這一過(guò)程至少需要從兩方面來(lái)積極推進(jìn):一是外界賦予農(nóng)民工子女完整的市民權(quán)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平的“同城化”待遇;二是農(nóng)民工子女內(nèi)在性地對(duì)新環(huán)境的接納與認(rèn)同(對(duì)新文化的服從、同化與內(nèi)化)。對(duì)于前者，主要依賴于制度的引導(dǎo);而后一方面，則主要是主體的繼續(xù)社會(huì)化過(guò)程。相比之下，制度引導(dǎo)應(yīng)當(dāng)先行一步。這是因?yàn)?，有效的制度設(shè)計(jì)，往往可以給每個(gè)公民帶來(lái)穩(wěn)定的追求預(yù)期，非常有利于推動(dòng)“繼續(xù)社會(huì)化”的健康環(huán)境快速生成。就此而言，即刻完善農(nóng)民工子女市民化轉(zhuǎn)換的權(quán)利保障制度，是當(dāng)下政府義不容辭的一項(xiàng)責(zé)任。不過(guò)必須注意的是，農(nóng)民工子女群體由于受自身的年齡及成長(zhǎng)特征決定，對(duì)市民權(quán)的實(shí)現(xiàn)內(nèi)容及制度引導(dǎo)的要求，都有相當(dāng)?shù)奶厥庑?。那么，這種“特殊性”有何特殊內(nèi)涵?具體的表現(xiàn)形式有哪些?等等，也就成為了需要繼續(xù)深入研究的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，當(dāng)然也是本文力求重點(diǎn)澄清的對(duì)象。2.農(nóng)民工子女市民權(quán)的構(gòu)成體系所謂“市民權(quán)”，就是指與公民、市民的資格相關(guān)的身份及權(quán)利。在我國(guó)，“市民權(quán)”概念因流動(dòng)人口的大量涌現(xiàn)而產(chǎn)生。原初意義上，“市民權(quán)”被指外來(lái)農(nóng)民工擁有居住地城市戶籍居民所享有的身份及相關(guān)權(quán)利，其內(nèi)容主要包括居住權(quán)(如提供公益性住宅、廉價(jià)商品住房、住房補(bǔ)貼等等)、政治權(quán)(包括選舉權(quán)和被選舉權(quán))、受教育權(quán)以及享受城市社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)的權(quán)利，還有享受城市公共文化服務(wù)設(shè)施的權(quán)利等等。①?gòu)膶?shí)踐層面看，農(nóng)民工子女作為農(nóng)民工群體的一個(gè)衍生類型，除政治權(quán)(包括選舉權(quán)和被選舉權(quán))因年齡條件不符而無(wú)關(guān)聯(lián)外，其他諸如居住、教育、就業(yè)、福利、社會(huì)保障(主要包括醫(yī)療衛(wèi)生和最低生活保障)及公共服務(wù)等，都是他們市民化演進(jìn)中應(yīng)當(dāng)涵蓋的權(quán)利內(nèi)容。其中，尤以“受教育保障權(quán)”、“最低生活保障權(quán)”和“醫(yī)療保障權(quán)”等權(quán)項(xiàng)，獲得市民化待遇的需要最為迫切。因?yàn)槭聦?shí)表明，這些權(quán)利內(nèi)容的嚴(yán)重缺損狀態(tài)，已經(jīng)直接影響到農(nóng)民工子女群體的基本生存及未來(lái)發(fā)展，不允許再以“看著辦”的態(tài)度無(wú)限拖延了。3.農(nóng)民工子女市民權(quán)的實(shí)現(xiàn)保障從權(quán)利的邏輯形態(tài)看，權(quán)利可以簡(jiǎn)單地劃分為應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利和現(xiàn)實(shí)權(quán)利。通常認(rèn)為:“要認(rèn)真對(duì)待權(quán)利，就應(yīng)關(guān)心應(yīng)有權(quán)利，注重法定權(quán)利，著眼于現(xiàn)實(shí)權(quán)利，使權(quán)利內(nèi)化為實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值與尊嚴(yán)的普遍性力量。”②這就意味著，權(quán)利的最終歸宿在于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)有權(quán)利、法定權(quán)利只有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利，才能成為或再現(xiàn)生活的事實(shí)，才對(duì)人具有實(shí)際價(jià)值，才是可求和完美的。否則，權(quán)利只能是一個(gè)“虛構(gòu)的神話”，可望而不可即。問(wèn)題在于，權(quán)利如何才得以付諸真實(shí)的生活世界呢?僅就表象層面看，權(quán)利實(shí)現(xiàn)總是遵循著“應(yīng)然權(quán)利———法定權(quán)利———現(xiàn)實(shí)權(quán)利———應(yīng)然權(quán)利……”這樣一種不斷滿足社會(huì)個(gè)體與社會(huì)集體發(fā)展需要而螺旋上升的遞進(jìn)過(guò)程。即是說(shuō)，某一具體權(quán)利的階段性實(shí)現(xiàn)一般分為兩步走，第一步是將應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利，第二步再將法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利。對(duì)于這“兩步走”的技術(shù)操作問(wèn)題，近年來(lái)已經(jīng)形成了比較成熟的看法，“應(yīng)然權(quán)利”向“法定權(quán)利”的演進(jìn)，“法律認(rèn)定”發(fā)揮主導(dǎo)作用，是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的奠基石;而“法定權(quán)利”向“現(xiàn)實(shí)權(quán)利”的演進(jìn)，則“法律救濟(jì)”必不可少，這是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的核心。③該觀點(diǎn)，筆者同樣持支持態(tài)度，這是因?yàn)?，真正意義上的法律，作為一種權(quán)威性社會(huì)規(guī)范，具有普遍實(shí)用性、穩(wěn)定持續(xù)性和明確規(guī)定性特征?！胺烧J(rèn)定”如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利?法律對(duì)權(quán)利的認(rèn)定通常表現(xiàn)為兩種方式:一是最大化地將公民的權(quán)利納入立法規(guī)制范圍，二是最大限度地規(guī)范國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行?？梢钥隙ǖ氖?，無(wú)論基于前者或后者，凡立法義務(wù)，均為當(dāng)今政治國(guó)家必須積極履行之責(zé)。這是因?yàn)?，立法承?fù)了現(xiàn)代社會(huì)的資源配置、沖突協(xié)調(diào)等關(guān)系人們生活方方面面的特殊功能。正如有學(xué)者所言，要求國(guó)家提供立法給付，“是期望國(guó)家能讓人民的生活更加幸福和滿足……體現(xiàn)人們……‘從安全到完美’的變遷”④。如此“期望”與“要求”的真實(shí)動(dòng)因在于，“國(guó)家對(duì)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)的投入有賴于立法機(jī)關(guān)參與外，利益分配和利益沖突的調(diào)和，這也都屬于國(guó)家政治決策的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)受權(quán)限制約根本無(wú)能力作出這種判斷，立法機(jī)關(guān)無(wú)疑是天然的主導(dǎo)者”⑤。就此而言，致力于農(nóng)民工子女的權(quán)利保障立法，通過(guò)“制度賦權(quán)”的外力推動(dòng)模式促進(jìn)農(nóng)民工子女的市民化身份轉(zhuǎn)換，并非一種恩賜，實(shí)為各類國(guó)家和地方立法機(jī)關(guān)的分內(nèi)職責(zé)?！?a href="http://www.eimio.cn/lunwen/faxuelunwen/flbzjzlw/201210/542615.html" target="_blank">法律救濟(jì)”如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利?“有權(quán)利就必須有救濟(jì)，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利?！边@就意味著，建立足夠完美的救濟(jì)機(jī)制，是權(quán)利從“應(yīng)然”走向“實(shí)然”的必備性載體條件。通常認(rèn)為，在現(xiàn)代法治社會(huì)里，權(quán)利救濟(jì)的主要方式就是法律救濟(jì)，“法律救濟(jì)總是站在權(quán)利救濟(jì)的第一線”⑥。從客觀上看，法律救濟(jì)大致表現(xiàn)為三種形態(tài):一是恢復(fù)性救濟(jì)，即通過(guò)法律強(qiáng)制力的救濟(jì)干預(yù)，排除違法侵害行為，約束沖突主體繼續(xù)履行義務(wù)，促使原有權(quán)利得到恢復(fù)或者實(shí)現(xiàn);二是替代性救濟(jì)，即在“恢復(fù)原狀”不能之情形下，通過(guò)補(bǔ)償或者賠償?shù)染葷?jì)干預(yù)，保障法定權(quán)利或應(yīng)有權(quán)利的替代性實(shí)現(xiàn);三是具體化救濟(jì)，即在法律對(duì)于權(quán)利的規(guī)定過(guò)于抽象或過(guò)于原則而處于“難以操作”之情景下，以“權(quán)利具體化”的救濟(jì)路徑，讓一些必需的社會(huì)性權(quán)利走向人們現(xiàn)實(shí)生活中，如“平等受教育權(quán)”等。三種法律救濟(jì)中，前兩種已是通用的執(zhí)法或司法行為，而第三種的“權(quán)利具體化救濟(jì)”，則還是我國(guó)現(xiàn)行法律實(shí)踐與法學(xué)理論研究的薄弱環(huán)節(jié)。需要高度重視的是，對(duì)于農(nóng)民工子女的市民權(quán)實(shí)現(xiàn)而言，“權(quán)利具體化救濟(jì)”的重要價(jià)值將日漸凸顯出來(lái)，因?yàn)樗麄兇罅勘Ｕ闲詸?quán)利的實(shí)現(xiàn)，正期待著依賴這種救濟(jì)方式來(lái)完成。

二、農(nóng)民工子女法律保障機(jī)制的構(gòu)建原則

必須明確，之所以主張即刻完善農(nóng)民工子女市民權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律制度機(jī)制，其基本要義在于，以期通過(guò)“法律力量”的外在推動(dòng)，逐步消除農(nóng)民工子女的過(guò)度弱勢(shì)處境，促進(jìn)農(nóng)民工子女的市民化轉(zhuǎn)換。所以，農(nóng)民工子女市民權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律保障機(jī)制構(gòu)建，有著特殊的原則要求。1.完善立法與杜絕限權(quán)相統(tǒng)一受教育保障、最低生活保障、醫(yī)療保障等，都是農(nóng)民工子女迫切需要市民化待遇的權(quán)利內(nèi)容。這些權(quán)利應(yīng)當(dāng)有法律條文做逐一規(guī)定。從實(shí)踐運(yùn)行層面看，我國(guó)政府十分重視農(nóng)民工子女的生存與發(fā)展保障，近年來(lái)相繼出臺(tái)了一系列關(guān)于農(nóng)民工子女的國(guó)家立法及支持政策。但是，這些立法及政策意見(jiàn)，或涉及范圍十分有限，難以全面保障農(nóng)民工子女的基本權(quán)利，如2006年《義務(wù)教育法》，僅僅明確了平等接受義務(wù)教育機(jī)會(huì)權(quán)，無(wú)法解決他們的學(xué)前教育、義務(wù)教育后升學(xué)等困難;或過(guò)于原則、效力不高，難以付諸具體操作，如2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，盡管范圍甚廣，但沒(méi)有上升到法律強(qiáng)制力層面，從而給“上有政策、下有對(duì)策”的僥幸行為提供了寄生溫床，農(nóng)民工子女不能真正受益?？陀^而言，除“義務(wù)教育機(jī)會(huì)權(quán)”外，農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育、義務(wù)教育補(bǔ)償、義務(wù)教育后公平升學(xué)、醫(yī)療及最低生活保障等市民化過(guò)程中不可或缺的權(quán)利內(nèi)容，至今為止大都還處于“立法真空”狀態(tài)。不言而喻，在國(guó)家立法嚴(yán)重滯后的前提下，農(nóng)民工子女的市民化及其市民權(quán)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程，如果僅僅寄希望于地方立法或地方政策來(lái)做應(yīng)對(duì)性干預(yù)，難有所建樹(shù)。因?yàn)?，地方立法特別是地方政策，出于財(cái)政支出、資源供給及管理成本等因素考慮，“限權(quán)”沖動(dòng)往往是無(wú)法得到有效克制的。從上述簡(jiǎn)略的背景分析可看出，著眼于農(nóng)民工子女市民權(quán)實(shí)現(xiàn)的立法完善進(jìn)程，最起碼應(yīng)當(dāng)踐行“兩步走”戰(zhàn)略:一是要積極完善國(guó)家立法，即國(guó)務(wù)院行政法規(guī)以上效力等級(jí)的立法，應(yīng)當(dāng)逐步將農(nóng)民工子女的受教育保障、最低生活保障、醫(yī)療保障等納入規(guī)劃范疇;二是要全面杜絕“限權(quán)”立法，即地方法規(guī)和部門(mén)規(guī)章以下效力等級(jí)的立法及規(guī)范性文件(即所謂的“政府紅頭文件”)，在“補(bǔ)缺”國(guó)家立法或具體化上位法的過(guò)程中，不僅有及時(shí)作為的義務(wù)，而且萬(wàn)萬(wàn)不能因顧及局部利益而限制甚至架空憲法原則乃至上位法賦予的權(quán)利范圍。2.積極執(zhí)法與自主行權(quán)相統(tǒng)一從理論上講，在農(nóng)民工子女的市民化演進(jìn)中，必須盡快妥善解決的受教育保障權(quán)、最低生活保障權(quán)和醫(yī)療保障權(quán)，都屬于典型的行政受益權(quán)。①而行政受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐中大都以政府提供必要的給付條件為基礎(chǔ)。并且，行政受益權(quán)對(duì)于受益人而言，主要意味著權(quán)利，對(duì)于行政主體而言，主要意味著義務(wù)。由此，促進(jìn)農(nóng)民工子女市民化的行政執(zhí)法機(jī)制構(gòu)建，并非以傳統(tǒng)意義上的“管理型”執(zhí)法為主導(dǎo)，而應(yīng)當(dāng)以履行給付義務(wù)為基本方向的“服務(wù)型”執(zhí)法占據(jù)中心地位。筆者認(rèn)為，“服務(wù)型”執(zhí)法的良好踐行，并非行政主體的單向壟斷行為可以包攬，必須有賴于“積極執(zhí)法”與“自主行權(quán)”的高度統(tǒng)一。首先，行政主體要積極履行各類給付義務(wù)。政府的作為義務(wù)大致分為兩類:一類是不直接為給付請(qǐng)求對(duì)象，但應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行相關(guān)制度建設(shè)，這類主體的義務(wù)在于根據(jù)憲法、法律及上位法的規(guī)定制定并解釋相關(guān)政策法規(guī)、轉(zhuǎn)移財(cái)政資金、提供信息和指導(dǎo)性建議等;另一類則是具體實(shí)施主體，直接為各種給付條件。這兩類主體中，前者兼有執(zhí)法和立法的雙重義務(wù)，后者僅負(fù)有執(zhí)法義務(wù)。目前看來(lái)，無(wú)論基于哪一類行政主體，其履行義務(wù)的情況，均與農(nóng)民工子女的權(quán)利實(shí)現(xiàn)需要差距甚遠(yuǎn)。其次，行政相對(duì)人要充分行使自主權(quán)利。行政受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，通常表現(xiàn)為依申請(qǐng)進(jìn)行特定行為和依政府職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行特定行為兩種?？陀^上，農(nóng)民工子女公平接受教育、醫(yī)療及最低生活保障等市民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，顯然大都依賴于“依申請(qǐng)進(jìn)行特定行為”的充分行使。這是因?yàn)?，各?xiàng)權(quán)利條件之滿足，往往會(huì)因?yàn)榱魅氲毓藏?cái)政、行政成本等方面的付出而加大行政給付啟動(dòng)難度。因而，適當(dāng)賦予農(nóng)民工子女自主權(quán)行使空間，強(qiáng)化他們的程序發(fā)動(dòng)權(quán)，不僅可以借此提升他們的法律地位，而且還能充分發(fā)揮他們有效監(jiān)督行政主體的作用。①目前而言，此類自主權(quán)啟動(dòng)程序的制度規(guī)范還表現(xiàn)得極端貧乏。3.便捷司法與救濟(jì)創(chuàng)新相統(tǒng)一如前所述，法律救濟(jì)是現(xiàn)代社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)最為可靠的保障方式之一。不過(guò)，對(duì)于農(nóng)民工子女群體而言，目前還至少面臨著“無(wú)力承擔(dān)高昂救濟(jì)成本”和“權(quán)利具體化救濟(jì)渠道不暢通”兩大現(xiàn)實(shí)難題。因此，完善農(nóng)民工子女市民權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律救濟(jì)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)以“便捷司法”與“救濟(jì)創(chuàng)新”并重雙向推進(jìn)。首先，應(yīng)快速建立低成本高效率的救濟(jì)分?jǐn)倷C(jī)制。眾所周知，農(nóng)民工子女群體無(wú)論在經(jīng)濟(jì)能力還是其他社會(huì)資源擁有上，都處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。因而，當(dāng)他們的權(quán)益受損時(shí)，若按照傳統(tǒng)的救濟(jì)方式對(duì)待，往往都會(huì)因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)不起”或“時(shí)間消耗不起”而絕望放棄，進(jìn)而最終會(huì)導(dǎo)致他們的權(quán)利實(shí)現(xiàn)陷入遙遙無(wú)期。所以，對(duì)農(nóng)民工子女的權(quán)利救濟(jì)，需要探索費(fèi)用減免、政府擔(dān)保、法律援助等多元整合的救濟(jì)分?jǐn)倷C(jī)制。目前，由于相應(yīng)的配套制度不完善，這種救濟(jì)分?jǐn)偟恼蠙C(jī)制基本還沒(méi)有建立起來(lái)?！熬葷?jì)分?jǐn)倷C(jī)制”應(yīng)當(dāng)如何建立?顯然，這無(wú)疑是構(gòu)建農(nóng)民工子女權(quán)利救濟(jì)制度急需解決的一道現(xiàn)實(shí)難題，本文將盡力作進(jìn)一步闡述。其次，應(yīng)創(chuàng)造性拓展權(quán)利具體化救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)渠道。農(nóng)民工子女市民化的本質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)“市民待遇”，而“市民待遇”的實(shí)現(xiàn)又必須以政府積極履行給付義務(wù)為前提。所以，對(duì)于政府的不作為侵權(quán)，必須得到有效的救濟(jì)防范。政府不作為，一般分為具體的行政不作為和抽象的行政不作為兩類，前者如不履行法定職責(zé)，后者如不履行上位法授權(quán)的立法義務(wù)。目前而言，對(duì)于抽象的行政不作為特別是“立法不作為”，在我國(guó)還是一個(gè)法律救濟(jì)的難題。恰恰因?yàn)椤傲⒎ú蛔鳛椤钡钠毡榇嬖冢率罐r(nóng)民工子女的大量應(yīng)有市民權(quán)只能停留在“方針條款”層面，沒(méi)有獲得具體法律條文的明確規(guī)定。按我國(guó)現(xiàn)行的司法慣例，嚴(yán)格遵循法律條文是行使司法裁決權(quán)的必要條件。由此，農(nóng)民工子女的應(yīng)有市民權(quán)即便遭遇實(shí)現(xiàn)不能時(shí)，也因缺乏法律依據(jù)支持而根本無(wú)從得到有效救濟(jì)。這樣一來(lái)，可供選擇的破冰之策并不多，最為直接的辦法就是創(chuàng)造性地拓展傳統(tǒng)司法的實(shí)現(xiàn)方式，即在借鑒國(guó)外成功法制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深度結(jié)合國(guó)情實(shí)際，探索既可行又有效的權(quán)利具體化法律救濟(jì)機(jī)制，確保農(nóng)民工子女市民化進(jìn)程中必須擁有的市民權(quán)最終能走向真實(shí)生活。那么，“權(quán)利具體化救濟(jì)”應(yīng)當(dāng)如何開(kāi)展?這在我國(guó)還是一個(gè)十分艱難的研究課題，盡管如此，本文也將做一些嘗試性探索。

三、農(nóng)民工子女法律保障機(jī)制的框架體系

1.立法保障機(jī)制在權(quán)利實(shí)現(xiàn)的整個(gè)促進(jìn)體系中，立法確認(rèn)一般具有奠基石的作用，倘若立法滯后或立法偏差，無(wú)疑都將給公民的利益追求帶來(lái)致命阻礙。足見(jiàn)，為農(nóng)民工子女積極立法，是推動(dòng)他們實(shí)現(xiàn)市民化身份轉(zhuǎn)換的前提性工作。對(duì)于農(nóng)民工子女而言，“基本生存保障”和“學(xué)習(xí)條件保障”無(wú)疑都是立法應(yīng)當(dāng)積極努力的方向。不過(guò)，本著“循序漸漸、突出重點(diǎn)、化解焦點(diǎn)”的常規(guī)性解決策略以及為了行文方便，這里主要就“教育保障立法”和“社會(huì)保障立法”兩大內(nèi)容略做系統(tǒng)論述。(1)教育保障立法目前，在農(nóng)民工子女的受教育權(quán)保障立法范疇，急需盡快有所作為并邁出實(shí)質(zhì)性步伐的內(nèi)容至少包括三方面，即“幼年”農(nóng)民工子女的學(xué)前教育立法、“弱勢(shì)”農(nóng)民工子女的義務(wù)教育補(bǔ)償立法及“大齡”農(nóng)民工子女的升學(xué)保障立法。首先，農(nóng)民工子女的學(xué)前教育立法?？陀^上，農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育的主要困難，就是不能平等享有收費(fèi)低廉、辦園規(guī)范的優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源。大量的幼年農(nóng)民工子女，只能被迫選擇一些師資水平、硬件設(shè)施和衛(wèi)生保健均不佳的劣質(zhì)幼兒園，嚴(yán)重威脅著他們的生命權(quán)與健康權(quán)。產(chǎn)生的原因大致有三方面:一是公辦的優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源供給不足;二是農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育的制度保障缺失;三是政府的財(cái)政投入及服務(wù)管理不到位。顯然，這些障礙因素的排除，必須有明確的立法規(guī)制方能得到根本性解決。所以，我國(guó)應(yīng)當(dāng)即刻啟動(dòng)農(nóng)民工子女公平接受學(xué)前教育的立法進(jìn)程，盡早將他們納入制度的有序保障范疇。立法的重點(diǎn)，關(guān)鍵在于明確“政府責(zé)任”和“自主行權(quán)”兩大核心內(nèi)容。前者主要包括政府的財(cái)政投入責(zé)任、服務(wù)管理責(zé)任和公平保障責(zé)任等，后者主要包括就學(xué)機(jī)會(huì)申請(qǐng)、就學(xué)條件提供、自主權(quán)行使程序等。限于篇幅，詳細(xì)論述請(qǐng)參見(jiàn)愚作《農(nóng)民工子女學(xué)前教育制度的完善》、《農(nóng)民工子女學(xué)前教育公平的立法完善———以英國(guó)、美國(guó)、印度為例》。①其次，農(nóng)民工子女的義務(wù)教育補(bǔ)償立法。義務(wù)教育是典型的公共產(chǎn)品，必須堅(jiān)守“人人平等享有”的底線原則。而義務(wù)教育“平等”，不僅要求人人“有書(shū)讀”，而且同樣要求人人能“讀好書(shū)”。前者是指有免費(fèi)接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)，后者則是指無(wú)差別、無(wú)歧視、無(wú)缺陷地完成完整的義務(wù)教育學(xué)業(yè)，強(qiáng)調(diào)整體上的學(xué)習(xí)過(guò)程平等。在我國(guó)，由于農(nóng)民工家庭承擔(dān)子女教育的能力普遍不足，以他們自身實(shí)力很難彌合與戶籍學(xué)生受教育條件之間的巨大落差。其中，頻繁流動(dòng)引發(fā)的中途學(xué)業(yè)耽誤、父母文化欠缺無(wú)法提供基本的課余輔導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)貧困不足以承擔(dān)起碼的學(xué)習(xí)及生活費(fèi)用等等，客觀上都造成了農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育過(guò)程的實(shí)質(zhì)不平等。所以，針對(duì)農(nóng)民工子女的義務(wù)教育補(bǔ)償已經(jīng)成為必須。至于立法的具體運(yùn)作，筆者以為，從降低立法成本和增強(qiáng)立法統(tǒng)一性的角度考慮，適宜在繼續(xù)修改《義務(wù)教育法》的基礎(chǔ)上，增設(shè)“接受義務(wù)教育的弱勢(shì)補(bǔ)償”專門(mén)條款，主要就補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、基本范圍、基本程序、基本標(biāo)準(zhǔn)等一一附帶作出規(guī)定，并同時(shí)授權(quán)制定和完善義務(wù)教育補(bǔ)償?shù)膯涡行姓ㄒ?guī)或規(guī)章，進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域性義務(wù)教育補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施。限于篇幅，詳細(xì)論述請(qǐng)參見(jiàn)愚作《流動(dòng)兒童義務(wù)教育補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值及法律性質(zhì)界定》、《流動(dòng)兒童:“課桌”外的義務(wù)教育補(bǔ)償及立法展望》。②再次，農(nóng)民工子女義務(wù)教育后的升學(xué)保障立法。農(nóng)民工子女的升學(xué)保障由于涉及眾多利益沖突，解決起來(lái)十分棘手。筆者認(rèn)為，在充分顧及農(nóng)民工子女“多元”升學(xué)需要和戶籍地就讀學(xué)生利益平衡的價(jià)值前提下，可以考慮整合構(gòu)建“二路線、三延伸、三配套”(簡(jiǎn)稱“二三三”)的立法體系。所謂“二路線”，即向農(nóng)民工子女合理開(kāi)放全日制中職教育和普通高中教育兩大就學(xué)路線。所謂“三延伸”，即農(nóng)民工子女接受中職及普高教育后向高等職業(yè)教育、成人高等教育和普通高等教育延伸。所謂“三配套”，即為農(nóng)民工子女提供“教育補(bǔ)償”、“特殊落戶”和“招生配額”三大配套制度，保障他們的升學(xué)需要得以全面實(shí)現(xiàn)。“二三三”立法體系的構(gòu)建，其實(shí)際運(yùn)作是一項(xiàng)非常復(fù)雜的宏大工程。比較理想的做法是，國(guó)家統(tǒng)一出臺(tái)《農(nóng)民工子女義務(wù)教育后升學(xué)保障的實(shí)施辦法》，對(duì)農(nóng)民工子女的升學(xué)保障制度進(jìn)行整體性、綜合性和全局性規(guī)定。其中，對(duì)確定性事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)以具體規(guī)范明確下來(lái);而對(duì)某些變化性事項(xiàng)，則《實(shí)施辦法》只規(guī)定指導(dǎo)原則，然后再通過(guò)地方政府及相關(guān)職能部門(mén)逐年的“工作意見(jiàn)”動(dòng)態(tài)完善，形成《實(shí)施辦法》+X《工作意見(jiàn)》的制度規(guī)范體系。限于篇幅，詳細(xì)論述請(qǐng)參見(jiàn)愚作《農(nóng)民工子女義務(wù)教育后的升學(xué)保障及制度完善———以寧波調(diào)查為例》。①(2)社會(huì)保障立法應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)農(nóng)民工子女的社會(huì)保障權(quán)，幾乎還要從基本生存條件的滿足做起，政府的責(zé)任感和緊迫感有多大是完全可以想象的。現(xiàn)階段，尤其要盡快完善醫(yī)療保障立法和最低生活保障立法，將他們平等納入法律強(qiáng)制保障范疇。首先，農(nóng)民工子女的醫(yī)療保障立法。從我國(guó)實(shí)踐看，農(nóng)民工子女由于受戶籍限制，還無(wú)法享受城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)。另外，若回原戶籍地辦理農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)，看病報(bào)銷也面臨著許多困難。事實(shí)上，在全國(guó)范圍內(nèi)尚未完成醫(yī)療保險(xiǎn)“一卡通”的背景下，農(nóng)民工子女已經(jīng)成為了醫(yī)療保障的一大盲區(qū)。必須注意，醫(yī)療救濟(jì)是時(shí)時(shí)都可能發(fā)生的生活事件，國(guó)家應(yīng)盡快推動(dòng)“全民醫(yī)保立法”的實(shí)施進(jìn)程。筆者認(rèn)為，在國(guó)家推行“全民醫(yī)保”的大背景下，應(yīng)建立“學(xué)生基本醫(yī)療保險(xiǎn)全納模式”的立法體系。其中，國(guó)家層面的醫(yī)保立法，需要就全國(guó)范圍內(nèi)各類全日制高等院校、中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、普通中學(xué)(含職業(yè)高中)、普通小學(xué)、特殊教育學(xué)校等所有在冊(cè)就讀的學(xué)生(以下簡(jiǎn)稱學(xué)生)，作出“一律強(qiáng)制參保”的明確規(guī)定。同時(shí)，為了破解農(nóng)民工子女“人戶分離”與“頻繁流動(dòng)”的客觀困難，還需授權(quán)地方立法進(jìn)一步細(xì)化學(xué)前教育、中小學(xué)學(xué)生醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的繳納辦法、醫(yī)療保險(xiǎn)的辦理程序等內(nèi)容，強(qiáng)化以“學(xué)籍為中心”、“政府提供專項(xiàng)資金”、“學(xué)校承擔(dān)統(tǒng)一辦理責(zé)任”的模式。其次，農(nóng)民工子女的最低生活保障立法。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)積極立法，最大化地實(shí)施人權(quán)保障原則，把農(nóng)民工子女納入最低生活保障范疇，不能以種種借口推諉、擱置或消極不作為。目前，無(wú)論基于國(guó)家立法還是地方立法，最低生活保障對(duì)象僅涵蓋戶籍城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，農(nóng)民工子女則事實(shí)上仍處于被遺忘的角落。筆者以為，對(duì)農(nóng)民工子女的最低生活保障，可以類同于“學(xué)生醫(yī)療保險(xiǎn)”，選擇以在冊(cè)就讀學(xué)生為主要救助對(duì)象，建立“學(xué)生最低生活保障全納模式”的立法體系。如此主張，是基于以下幾點(diǎn)考慮:第一，就學(xué)農(nóng)民工子女無(wú)法靠自身勞動(dòng)獲取生活來(lái)源，一旦其父母喪失支持能力就會(huì)陷入生存絕境;第二，就學(xué)農(nóng)民工子女處于學(xué)習(xí)階段，政府對(duì)其排除基本生存危機(jī)有利于他們成長(zhǎng)成才，為未來(lái)社會(huì)減憂;第三，非就學(xué)農(nóng)民工子女應(yīng)當(dāng)以提供就業(yè)機(jī)會(huì)為主，以“公共勞動(dòng)”形式來(lái)解決他們的最低生活保障問(wèn)題，進(jìn)而節(jié)省公共財(cái)政成本。2.執(zhí)法保障機(jī)制對(duì)于農(nóng)民工子女而言，其市民權(quán)實(shí)現(xiàn)除必須依賴行政主體積極履行相應(yīng)的給付義務(wù)外，同時(shí)還要廣泛賦予相對(duì)人自主的“事前發(fā)動(dòng)權(quán)”。從這個(gè)意義上講，促進(jìn)農(nóng)民工子女市民化進(jìn)程中的執(zhí)法機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)同時(shí)注意三方面的內(nèi)容，一是政府積極為給付義務(wù)，二是有效抑制行政不作為，三是充分發(fā)揮“自主權(quán)”行使空間。(1)積極為給付義務(wù)與有效抑制行政不作為國(guó)家和政府涉足社會(huì)關(guān)系的領(lǐng)域、階段性公共資源的擁有程度等，在整體上總是有限的。由此，面對(duì)無(wú)限增長(zhǎng)的權(quán)利要求，積極為給付義務(wù)并非國(guó)家和政府“獨(dú)攬包辦”所能企及。筆者認(rèn)為，在具體條件給付的途徑保障上，應(yīng)本著“高效便民原則”探索多元化形式，除政府給付外，還可借鑒國(guó)外民營(yíng)化和市場(chǎng)化等經(jīng)驗(yàn)，引入、推廣各類公共管理形式，如合同承包、社區(qū)服務(wù)等。在給付的啟動(dòng)形式上，也應(yīng)當(dāng)完善多樣化的實(shí)現(xiàn)渠道，尤其是增加自主行權(quán)的比重。另外，對(duì)農(nóng)民工子女實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)市民權(quán)的條件給付，關(guān)鍵還要有效抑制行政不作為。行政不作為，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工子女的諸多應(yīng)有權(quán)利陷于“虛置化”境地。抑制行政不作為可以從三方面來(lái)進(jìn)行。一是完善法律法規(guī)。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)出臺(tái)上位法授權(quán)的法律、法規(guī)，使農(nóng)民工子女的各項(xiàng)市民權(quán)實(shí)現(xiàn)具有可操作依據(jù)。這樣，執(zhí)行機(jī)關(guān)就會(huì)因法律威懾力及司法訴訟監(jiān)督而盡力履行各種職責(zé)，至少可以大大減少頂風(fēng)懈慢行為或故意瀆職行為的滋生蔓延。二是健全監(jiān)督機(jī)制。首先，在明確農(nóng)民工子女事項(xiàng)服務(wù)管理歸責(zé)主體的基礎(chǔ)上，積極推行上、下級(jí)機(jī)關(guān)同體間的行政問(wèn)責(zé)制;其次，暢通執(zhí)行機(jī)關(guān)與其他社會(huì)組織及個(gè)體間的異體監(jiān)督機(jī)制，尤其是建立具體而明確的農(nóng)民工子女自主性救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制。三是強(qiáng)化“授權(quán)”管理。農(nóng)民工子女的大量市民權(quán)實(shí)現(xiàn)，直接的條件提供者并非政府，而是其他社會(huì)組織。例如，平等受教育權(quán)的條件給付，最終得依賴就讀學(xué)校的積極實(shí)施。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度建設(shè)，將部分社會(huì)管理職能“授權(quán)”于社會(huì)，充分調(diào)動(dòng)學(xué)校、社區(qū)及其他社會(huì)組織參與到服務(wù)于農(nóng)民工子女市民化的促進(jìn)活動(dòng)中，并以完善的監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)化學(xué)校責(zé)任、社區(qū)責(zé)任或其他“第三方”組織責(zé)任。這樣，可以大大減少農(nóng)民工子女市民權(quán)實(shí)現(xiàn)的中間環(huán)節(jié)，從而免于頻頻遭受行政不作為的困擾。(2)充分行使“自主權(quán)”與科學(xué)構(gòu)建程序制度農(nóng)民工子女迫切需要市民化待遇的受教育保障權(quán)、最低生活保障權(quán)和醫(yī)療保障權(quán)等，都屬于典型的行政受益權(quán)?，F(xiàn)代公法理論普遍認(rèn)為，在受益行政活動(dòng)中，受益人并非全然為所有行政活動(dòng)的客體，而也是大量行政活動(dòng)中的主體之一。也就是說(shuō)，行政受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，除行政主體有積極作為義務(wù)外，受益人本身也有勤于主張給付之責(zé)。那么，受益人如何能充分行使“自主權(quán)”?對(duì)此，西方行政過(guò)程理論認(rèn)為:“給付行政行為是行政主體、行政相對(duì)人、行政相關(guān)人及沖突利益者協(xié)調(diào)互動(dòng)之產(chǎn)物，因而，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)并依法確認(rèn)各方在行政行為中的身份、地位、權(quán)利義務(wù)、可作出的行為等，特別是各方在時(shí)間和空間上的存在形式、運(yùn)作過(guò)程以及完成行政行為所必需的階段性行為，都需要借助一套完善的程序制度來(lái)保障其實(shí)現(xiàn)。如果沒(méi)有這樣的程序規(guī)制督促，往往會(huì)因?yàn)閲?guó)家利益、行政成本、國(guó)民收入等的付出而加大行政給付啟動(dòng)難度?！雹?gòu)倪@個(gè)意義上講，為了便于受益人事前啟動(dòng)權(quán)的“自主”行使，應(yīng)及時(shí)為其設(shè)定靈活而正當(dāng)?shù)摹俺绦蛑贫取保⒆畲蠡瘏f(xié)調(diào)好公共利益、社會(huì)秩序維護(hù)與受益權(quán)人人格尊嚴(yán)、人權(quán)保障之間的價(jià)值平衡。目前看來(lái)，諸如農(nóng)民工子女的學(xué)前教育、義務(wù)教育補(bǔ)償、義務(wù)教育后升學(xué)保障、醫(yī)療保障、最低生活保障等權(quán)利內(nèi)容，國(guó)家立法層面均未涉及，進(jìn)而根本談不上“自主權(quán)”程序制度。必須提醒的是，國(guó)家立法往往需要一個(gè)漫長(zhǎng)的推進(jìn)過(guò)程，而農(nóng)民工子女的現(xiàn)實(shí)處境極不樂(lè)觀，他們顯然再已無(wú)法承受這種遙遙無(wú)期的艱難等待。權(quán)宜之計(jì)，各地方政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平先行先試，逐步將其納入立法及政策體系的通盤(pán)規(guī)劃范疇。例如，可以通過(guò)易于靈活操作的地方立法，將條件成熟的權(quán)利事項(xiàng)，設(shè)計(jì)便于農(nóng)民工子女群體自行主張的申請(qǐng)程序、監(jiān)督程序、救濟(jì)程序等。與此同時(shí)，在促進(jìn)農(nóng)民工子女“自主權(quán)”行使過(guò)程中，還要開(kāi)展廣泛而深入的宣傳教育活動(dòng)，讓他們充分知曉可享有那些“自主權(quán)”，行使各項(xiàng)“自主權(quán)”的待遇標(biāo)準(zhǔn)、基本流程和資格條件等。3.法律救濟(jì)機(jī)制有權(quán)利必須有救濟(jì)，否則，權(quán)利無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。如果說(shuō)，立法活動(dòng)、執(zhí)法活動(dòng)對(duì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)扮演了“事前確認(rèn)”和“事中促進(jìn)”的角色，那么，法律救濟(jì)則是一種對(duì)權(quán)利瑕疵的事后彌補(bǔ)過(guò)程，是維護(hù)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的終極防線。同時(shí)，法律救濟(jì)還兼有監(jiān)督立法與執(zhí)法的特殊功能，通過(guò)“事后補(bǔ)正”及“責(zé)任追加”的雙向防御，可以一定程度地威懾立法者與執(zhí)法者的過(guò)度不盡職行為。對(duì)于農(nóng)民工子女的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制構(gòu)建而言，目前有兩個(gè)最為突出的問(wèn)題需要得到及時(shí)解決，一是救濟(jì)成本過(guò)高，二是權(quán)利“具體化”救濟(jì)障礙。(1)建立救濟(jì)成本的政府分?jǐn)倷C(jī)制所謂救濟(jì)成本的政府分?jǐn)倷C(jī)制，簡(jiǎn)言之，就是政府代為承受農(nóng)民工子女的法律救濟(jì)成本、促進(jìn)他們市民權(quán)充分實(shí)現(xiàn)的公共職能性保障機(jī)制。農(nóng)民工子女屬于農(nóng)民工群體的一個(gè)衍生類型，由于整個(gè)農(nóng)民工群體的經(jīng)濟(jì)水平低下、社會(huì)地位弱勢(shì)和文化知識(shí)缺乏，決定了農(nóng)民工子女對(duì)其權(quán)利救濟(jì)的能力極為有限。絕對(duì)多數(shù)農(nóng)民工子女即便在應(yīng)有權(quán)利遭遇侵犯時(shí)，也因需要履行嚴(yán)格程序、經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間和付出大量費(fèi)用而很難通過(guò)正常的法律救濟(jì)途徑來(lái)解決，高昂的救濟(jì)成本，顯然大大超過(guò)了農(nóng)民工子女群體的可承受范圍。所以，建立農(nóng)民工子女法律救濟(jì)成本的公共職能性政府分?jǐn)倷C(jī)制已經(jīng)刻不容緩。如何建立政府分?jǐn)倷C(jī)制?筆者以為，可以考慮設(shè)置“農(nóng)民工子女權(quán)益保障基金”。農(nóng)民工子女的法律救濟(jì)不完全等同于其他農(nóng)民工群體，主要是針對(duì)“學(xué)習(xí)條件”和“生活條件”給付不能的救濟(jì)。由于這些權(quán)利實(shí)現(xiàn)多依賴于政府的積極作為，政府不履行、不完全履行或遲延履行，都會(huì)對(duì)農(nóng)民工子女的基本生存與發(fā)展造成決定性影響。倘若對(duì)權(quán)利障礙因素的排除再經(jīng)過(guò)法律救濟(jì)來(lái)解決，往往會(huì)因?yàn)槁L(zhǎng)的時(shí)間等待而錯(cuò)過(guò)最佳權(quán)利受益期，如接受教育。所以，凡涉及農(nóng)民工子女受教育及社會(huì)保障等類似領(lǐng)域的權(quán)利實(shí)現(xiàn)，因法律糾紛引發(fā)經(jīng)濟(jì)支持鏈條斷裂時(shí)，就事先應(yīng)當(dāng)從“農(nóng)民工子女權(quán)益保障基金”中代為墊付，然后由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)通過(guò)執(zhí)法或司法訴訟追回后予以補(bǔ)償。農(nóng)民工子女權(quán)益保障基金墊付制度的實(shí)質(zhì)，在于將農(nóng)民工子女因政府行為侵權(quán)所引發(fā)的法律救濟(jì)成本轉(zhuǎn)移到公共財(cái)政負(fù)擔(dān)范疇。從總體上看，該制度不僅高度體現(xiàn)了公平正義，而且還可以便捷、有效、及時(shí)地保障農(nóng)民工子女各項(xiàng)市民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也能一定程度地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政不作為及其他違法行為。在具體操作上，為了體現(xiàn)便捷高效原則，防止“制度懸空”，適宜將“農(nóng)民工子女權(quán)益保障基金”劃撥到縣、區(qū)、市社會(huì)保障中心專營(yíng)管理，就學(xué)農(nóng)民工子女憑學(xué)籍證明、身份證明和學(xué)校及法律援助機(jī)構(gòu)出具的侵權(quán)證明即可領(lǐng)取“保障基金”，然后由社會(huì)保障中心履行追償職責(zé)。另外，還應(yīng)當(dāng)建立就學(xué)農(nóng)民工子女的“法律援助卡”全覆蓋制度，即以學(xué)籍為中心，將司法救助與法律援助的對(duì)象延伸到所有農(nóng)民工子女群體，其所在學(xué)校承擔(dān)辦卡責(zé)任，并無(wú)條件地按“人頭”發(fā)放，在“法律援助卡”的突出位置，明確告知申請(qǐng)法律援助的具體途徑及可享受的司法救助待遇等。顯然，“農(nóng)民工子女權(quán)益保障基金墊付制度”和“就學(xué)農(nóng)民工子女法律援助卡全納制度”，實(shí)質(zhì)上都是政府分?jǐn)偩葷?jì)成本的具體表現(xiàn)。值得高度重視的是，權(quán)利救濟(jì)政府分?jǐn)傊贫鹊挠行?shí)施，不僅需要制度設(shè)計(jì)本身科學(xué)、合理，而且還必須有農(nóng)民工子女就讀學(xué)校、法律援助機(jī)構(gòu)、社會(huì)保障機(jī)關(guān)等單位及個(gè)人的通力合作，否則操作難度相當(dāng)大。由此，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)不斷探索合作機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)行流程，并逐步上升到法律強(qiáng)制軌道。(2)推進(jìn)權(quán)利具體化救濟(jì)的司法改革所謂權(quán)利具體化救濟(jì)，簡(jiǎn)言之，就是未曾獲得法律規(guī)范具體化明確的憲法權(quán)利，通過(guò)司法改革納入可救濟(jì)范疇，進(jìn)而讓原則性的權(quán)利轉(zhuǎn)化為公民可享受的現(xiàn)實(shí)權(quán)利。眾所周知，我國(guó)是嚴(yán)格奉行成文法的大陸法系國(guó)家，無(wú)論是行政訴訟還是民事訴訟，抑或其他訴訟，都必須以“法律明文規(guī)定”為前提，這是啟動(dòng)司法救濟(jì)程序的依據(jù)條件。然而，農(nóng)民工子女市民化進(jìn)程中的應(yīng)有“市民權(quán)”體系，除受義務(wù)教育機(jī)會(huì)權(quán)外，其他權(quán)利內(nèi)容幾乎都沒(méi)有得到法律的明確規(guī)定。如此背景下，按傳統(tǒng)的司法路徑，很難以對(duì)農(nóng)民工子女市民權(quán)的實(shí)現(xiàn)瑕疵提供有效救濟(jì)。所以，對(duì)于“權(quán)利具體化救濟(jì)”的實(shí)現(xiàn)路徑探索，應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)并積極推進(jìn)?！皺?quán)利具體化”的法律救濟(jì)是一項(xiàng)艱難而偉大的法律實(shí)踐活動(dòng)，必須對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)司法障礙有一個(gè)實(shí)質(zhì)性的跨越。關(guān)鍵在于，如何尋求這個(gè)突破口?筆者認(rèn)為，原則立場(chǎng)上，可供選擇的路徑只能是既要正視國(guó)情傳統(tǒng)又需突破陳腐常規(guī)。相比較之下，德國(guó)的“衍生的給付請(qǐng)求權(quán)”理論和司法經(jīng)驗(yàn)較有可取之處。在德國(guó)，理論界把要求接受教育、提供醫(yī)療保健和生活救助等基本權(quán)利稱之為“給付請(qǐng)求權(quán)”，即要求國(guó)家對(duì)這些基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)積極為一定之給付。同時(shí)，對(duì)給付請(qǐng)求權(quán)是否享有可司法性又區(qū)分為兩種情況。如果是基于“平等原則”而“衍生的給付請(qǐng)求權(quán)”，即就現(xiàn)已存在的運(yùn)作的公共教育、公共醫(yī)療等設(shè)施，民眾享有平等使用的權(quán)利，在遭遇不平等對(duì)待而缺少具體法律規(guī)范保障時(shí)，可以直接根據(jù)憲法及基本法律條款訴諸司法救濟(jì)?！把苌慕o付請(qǐng)求權(quán)”是在現(xiàn)有的給付體系中，對(duì)于沒(méi)有受到給付或照顧的成員，與其他本質(zhì)相同的受給付者相比，如果有受到不平等待遇的情形，便可依據(jù)憲法所保障的平等原則，推導(dǎo)出的一個(gè)平等分享給付的請(qǐng)求權(quán)。與“衍生的給付請(qǐng)求權(quán)”相對(duì)的是“原始的給付請(qǐng)求權(quán)”，即直接依據(jù)憲法權(quán)利條款規(guī)定推導(dǎo)出的給付請(qǐng)求權(quán)，如國(guó)家應(yīng)提供條件保障國(guó)民能受到良好的教育和提供良好的醫(yī)療保健、生活救助條件。很顯然，盡管?chē)?guó)家有義務(wù)為民眾提供良好的教育、醫(yī)療、生活救助等設(shè)施條件，但是，國(guó)家何時(shí)及以何種方式完成憲法設(shè)定的給付，絕非純法律問(wèn)題，而與社會(huì)發(fā)展、政治狀況和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)密切相關(guān)，原則上應(yīng)該委由立法者視各種因素自行立法裁量后，并且歸屬于相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)付諸實(shí)施。出于權(quán)力分配與制衡需要，司法權(quán)對(duì)立法權(quán)與行政權(quán)應(yīng)該足夠地尊重，“原始的給付請(qǐng)求權(quán)”一般不具有司法訴訟的效力。①無(wú)疑，德國(guó)針對(duì)“權(quán)利具體化”的司法救濟(jì)理論，的確有其合理之處。如果借用這一理論來(lái)判斷我國(guó)農(nóng)民工子女的市民權(quán)實(shí)現(xiàn)保障，同樣可以顯現(xiàn)出其珍貴的借鑒價(jià)值。當(dāng)農(nóng)民工子女接受教育、醫(yī)療保健、生活救助等方面的條件給付不能滿足時(shí)，要求即刻重新建造一所學(xué)校、醫(yī)院等都是不現(xiàn)實(shí)的。但是，基于人人平等原則，督促政府在現(xiàn)有可能給付的教育、醫(yī)療、生活救助體系中，提供同等接受教育、醫(yī)療保健、生活救助的條件則是必要的，并且具有很強(qiáng)的可操作性。即可以賦予受益人直接為司法訴訟的權(quán)力。問(wèn)題的關(guān)鍵是，受益人應(yīng)當(dāng)提出何種形式的訴訟?問(wèn)題的解決只能基于可接受的訴訟方式。從權(quán)利具體化的實(shí)現(xiàn)邏輯看，其實(shí)現(xiàn)主要源于平等主體和行政主體兩類。如果出于前者，可通過(guò)民事訴訟來(lái)解決。若出于后者，我國(guó)現(xiàn)行的“具體行政行為”救濟(jì)模式卻只能望而興嘆。所以，變革傳統(tǒng)過(guò)于單一的行政訴訟實(shí)現(xiàn)模式方為上策。由于這里主要是針對(duì)具體權(quán)益而要求執(zhí)政機(jī)關(guān)為一定“給付”之訴訟，所以完全可以歸屬于“給付行政訴訟”的類型之中。進(jìn)而，并可在無(wú)需觸動(dòng)原有國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的前提下，繞開(kāi)傳統(tǒng)司法壁壘，實(shí)質(zhì)性賦予農(nóng)民工子女大量“權(quán)利具體化”救濟(jì)需要的有效解決路徑。在我國(guó)，“探討行政訴訟”僅僅停留在訴訟類型的學(xué)理主張上，明顯滯后于保障型社會(huì)已經(jīng)到來(lái)這一客觀需要。就這個(gè)意義而言，及時(shí)修改現(xiàn)行“行政訴訟法”，將“給付行政訴訟”明確納入其中實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。