一、政府職能與政府管制政策問題

我國處于社會主義初級階段，政府與市場關(guān)系扭曲，政府職能定位不當。實行市場經(jīng)濟以來，政府的經(jīng)濟職能還大量留存于市場中，還在很大程度上控制著經(jīng)濟資源的配置權(quán)力。政府為了實現(xiàn)對于發(fā)達國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。為了支撐這些產(chǎn)業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標，制定各種管制政策，干預(yù)整個經(jīng)濟體系，形成資源配置機制、宏觀相對價格、微觀決策權(quán)“三位一體”的制度結(jié)構(gòu)。實際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是對社會資源配置權(quán)的控制。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以后，政府主要通過強化對財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會資源，在農(nóng)村也不例外。政府控制大宗農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料的流通，對勞動力流動直接干預(yù)，抑制農(nóng)村金融發(fā)展。其次是宏觀價格信號的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價格的管制逐步放松，但對農(nóng)產(chǎn)品的干預(yù)卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預(yù)農(nóng)民的具體生產(chǎn)舉措，控制農(nóng)產(chǎn)品市場和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，使農(nóng)戶對市場需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農(nóng)產(chǎn)品價格，都是對市場價格的干擾，從經(jīng)濟上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權(quán)的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預(yù)，尤其是對一些糧棉的主產(chǎn)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對農(nóng)村社會經(jīng)濟的管制，扭曲了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)出的相對價格，抑制了農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場的發(fā)育，阻礙了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理流動和資源配置，使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營決策背離比較優(yōu)勢，抑制了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的長遠增長。而且，由于信息不對稱，管制政策在政府內(nèi)部的傳導(dǎo)過程，引起政府規(guī)模的自然擴張，政府與民間部門爭奪經(jīng)濟資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機會就越多，經(jīng)濟就越落后。當然，農(nóng)業(yè)本身有其特性，但政府對農(nóng)村經(jīng)濟干預(yù)政策存在失誤。當市場結(jié)構(gòu)被人為扭曲之后，任何治理結(jié)構(gòu)均告無效，看似正確的法律的實施也無從談起。

近年來發(fā)展中國家所面臨的一個基本問題就是如何解除管制，實現(xiàn)市場化。在經(jīng)濟全球化的今天，市場競爭日益加劇，中國已然參與到國際經(jīng)濟大循環(huán)中，而且程度日益加深。因此必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，由傳統(tǒng)的“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，構(gòu)筑完善的市場經(jīng)濟體系。逐步取消對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的各種不當管制政策，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入。

二、減少農(nóng)業(yè)人口問題

農(nóng)民收入增長，一般的方法是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。2002年世界銀行曾對50年來其自身和其他國際機構(gòu)的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略作總結(jié)性回顧，其時林毅夫發(fā)言指出，50年來，提高農(nóng)民收入傳統(tǒng)上是以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、改進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、引進科技為基礎(chǔ)。這樣一個政策基本上沒有成功，長期、可持續(xù)地提高農(nóng)民收入的水平，僅靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出無法達到目標。農(nóng)產(chǎn)品需求彈性低，即使全國經(jīng)濟水平有很大提高，人均收入增加對農(nóng)產(chǎn)品需求的拉動作用也較小。農(nóng)產(chǎn)品價格彈性也低，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)率提高，產(chǎn)量增加，價格會下降很多，以致“谷賤傷農(nóng)”。所以，靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農(nóng)民收入問題的主要辦法，長期、可持續(xù)的辦法只有靠減少農(nóng)業(yè)勞動力。通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)、就業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不斷降低農(nóng)業(yè)就業(yè)的比重和數(shù)量，相應(yīng)增加農(nóng)村勞動力的耕地和提高農(nóng)產(chǎn)品商品率，農(nóng)民收入才有可能保持和國民經(jīng)濟同步增長。理論分析和別國實踐都已證明了這一點，我國的經(jīng)驗也同樣如此。從1978年到1984年，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)民收入增加靠的是農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高。此后，農(nóng)民收入增加的主要途徑是減少農(nóng)業(yè)人口。1985年到1990年初鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速增長，提供了1億多個離土不離鄉(xiāng)的非農(nóng)就業(yè)機會。此后則是大規(guī)模的城市建設(shè)對大量的農(nóng)民工的需求，又提供了1億個離土離鄉(xiāng)的就業(yè)機會。近幾年城市里出現(xiàn)“通貨緊縮”，新增就業(yè)機會減少，農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的渠道阻塞，大量勞動力滯留農(nóng)村。而且，由于生產(chǎn)能力過剩，市場競爭加劇，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)，離土不離鄉(xiāng)的勞動力也回流到農(nóng)業(yè)。這是農(nóng)民收入增長緩慢甚至停滯的一個重要原因。農(nóng)民收入如果要有比較合理的增長，則“十五”計劃期間每年必須在城里為農(nóng)民提供800萬個就業(yè)機會。1990年我國第四次人口普查時農(nóng)村人口占全國人口總數(shù)74%，2001年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國總?cè)丝?3億，農(nóng)村人口8億，占全國人口總數(shù)64%.農(nóng)村人口比重10年降一成，速度緩慢。

龍泉驛區(qū)地處川西平原東部，屬成都市近郊區(qū)，總?cè)丝?9萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占70%，農(nóng)民人均耕地0.8畝。經(jīng)多年努力，該區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著，加上近兩年又成為成都市城市擴展東移戰(zhàn)略的重心，經(jīng)濟發(fā)展水平較高。2001年農(nóng)民人均純收入3075元，城鎮(zhèn)居民人均收入6826元，財政收入3.02億元。盡管如此，龍泉驛區(qū)畢竟農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)，內(nèi)部區(qū)域發(fā)展亦不平衡，其農(nóng)村稅費負擔(dān)及其相關(guān)問題仍然具有一般農(nóng)區(qū)的特征。從另一個角度看，正因為其經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，在農(nóng)村稅費改革中所產(chǎn)生的問題才更具有代表性。

一、農(nóng)村稅費改革試點的基本內(nèi)容

按照四川省、成都市農(nóng)村稅費改革試點工作部署，龍泉驛區(qū)從2002年4月起開始進行改革，到8月下旬進入由村組張榜上墻公示每個農(nóng)戶改革前后減負情況，待農(nóng)民認可簽字，即可向農(nóng)民送達納稅通知單，新的農(nóng)村稅費征收制度即基本建立。其改革的基本內(nèi)容如下：

一是取消項目。包括取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅及其附加基金；在3年內(nèi)逐步取消勞動積累工和義務(wù)工。

二是改革村提留收取使用辦法。村范圍內(nèi)舉辦公益事業(yè)，所需資金不再固定向農(nóng)民收取，由村民大會民主協(xié)商，通過“一事一議”解決，并且，非特殊情況和經(jīng)鄉(xiāng)、區(qū)政府批準，向農(nóng)民每人每年籌資籌勞不得超過15元。

三是調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收政策。向每戶農(nóng)民征稅只能征一種稅，不得重復(fù)征收；取消原來一個應(yīng)稅品目兩道環(huán)節(jié)征稅，實行一個品目只在生產(chǎn)或收購一道環(huán)節(jié)征稅，龍泉驛確定在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收；農(nóng)業(yè)稅率為7%，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率為8%，兩稅附加均為20%；農(nóng)業(yè)稅計稅價格按2000年中等稻谷收購價1.07元/公斤執(zhí)行，一定3年不變；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實行核定征收，全區(qū)畝均產(chǎn)值按772元/畝，一定3年不變。

鄉(xiāng)村政權(quán)組織面臨許多新問題、新挑戰(zhàn),隨著農(nóng)村經(jīng)濟政治體制的深入改革。黨群干群關(guān)系出現(xiàn)了許多新變化。如何不斷適應(yīng)新的形勢，不斷化解干群之間原有的和新生產(chǎn)的各種矛盾，應(yīng)對各種挑戰(zhàn)中提高鄉(xiāng)村班子的執(zhí)政能力，這是擺在各級黨委，尤其是鄉(xiāng)村兩級黨政班子面前的重要課題。解決好這一課題,就是解決農(nóng)村發(fā)展緩慢的關(guān)鍵所在今年以來，高邑縣調(diào)研組帶著這個課題，深入到全縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的18個農(nóng)村中去，通過問卷調(diào)查、召開座談會、個別走訪、部門了解等形式，開展了全面深入的調(diào)查研究。調(diào)研期間，共召開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、縣直有關(guān)部門、農(nóng)村干部、農(nóng)村黨員和村民代表四個不同類型的座談會20次，隨機走訪村民220戶，收回《農(nóng)村“兩委”干部調(diào)查問卷》309份，農(nóng)民走訪調(diào)查問卷》220份，共529份問卷。

一、稅費改革后干群關(guān)系矛盾分析

通過對調(diào)查問卷進行匯總、梳理，結(jié)合走訪座談縣鄉(xiāng)村干部和群眾的情況，我們認為隨著科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展和建設(shè)社會主義新農(nóng)村兩大戰(zhàn)略的實施，當前影響農(nóng)村干群關(guān)系的主要矛盾有以下五個：

一是農(nóng)村干部文化素質(zhì)、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)方式與群眾對農(nóng)村干部的職能要求不相適應(yīng)的矛盾，這是基本矛盾。稅改后，農(nóng)村基層組織的職能主要是引導(dǎo)、示范、管理和服務(wù)，這對基層干部的工作作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)方式、方法提出了更高的要求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前在全縣農(nóng)村黨員干部隊伍中普遍存在文化水平偏低、致富能力偏低、帶富水平偏低、年齡較高的“三低一高”問題，全縣有近半數(shù)的農(nóng)村干部只有初中學(xué)歷，62%的農(nóng)村黨員僅有初中及以下文化程度，有一技之長并能帶頭致富的農(nóng)村黨員干部為數(shù)不多，對農(nóng)村發(fā)生的深刻變化，許多農(nóng)村黨員干部表現(xiàn)出了很不適應(yīng)。如有50%的干部在帶領(lǐng)群眾調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入方面，缺路子，少法子，感到無處下手，心有余而力不足；有37%的干部不善于做新時期的群眾工作，作風(fēng)不民主，辦事不公道，工作方法簡單粗暴，造成黨群干群關(guān)系緊張；有41%的人對農(nóng)村政策不熟悉，法制觀念淡薄，不能嚴格依法辦事、按政策辦事，導(dǎo)致群眾不滿。如：王同莊鄉(xiāng)東西韓、西西韓村，每村5個村干部，文化最高的是初中，一個村的村長是文盲，僅有一人能寫簡單匯報，有的連口頭匯報都說不了。

二是農(nóng)村干部發(fā)展市場經(jīng)濟能力低與農(nóng)民要求發(fā)家致富愿望高之間的矛盾，這是主要矛盾。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的致富愿望越來越強烈。但是，作為一家一戶的生產(chǎn)單位如何與農(nóng)村市場經(jīng)濟相銜接，如何發(fā)展壯大“一村一品”等個體工商業(yè)，如何發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，靠一家一戶是不能實現(xiàn)的。這就迫切需要廣大鄉(xiāng)村干部做農(nóng)民進入市場的“領(lǐng)路人”，為農(nóng)民提供相應(yīng)的服務(wù)。然而，一些鄉(xiāng)村干部對市場經(jīng)濟并不熟悉，對高效農(nóng)業(yè)不了解，對農(nóng)村專業(yè)合作組織不理解，自己不能致富，更談不上帶頭致富、帶領(lǐng)致富。如大營鄉(xiāng)的東大營、中大營村，中韓鄉(xiāng)的小河村、徐家莊村等農(nóng)民主要以簡單的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)來生活。同時，農(nóng)業(yè)稅免征僅是“少取”，農(nóng)民還盼望政府在“增收”和“多予”上對農(nóng)民給予更多關(guān)注，創(chuàng)辦產(chǎn)業(yè)協(xié)會，增強農(nóng)民抵抗市場經(jīng)濟風(fēng)險的能力，提供技術(shù)和政策上的支持，讓農(nóng)民更有信心發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。在收回的529份調(diào)查問卷中，“愿意讓中央在種植、養(yǎng)殖業(yè)與合作醫(yī)療、教育上給予更多補助”的占68.90%，列第一位；“希望鄉(xiāng)村干部帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、發(fā)展專業(yè)合作社，增加農(nóng)民收入”的占60.25%，列第二位；“希望加大農(nóng)畜產(chǎn)品保險力度”的占50%，列第三位。

三是農(nóng)村干部依法履行管理職責(zé)與農(nóng)民不服管理的矛盾，這是經(jīng)常性矛盾。主要有：農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后與群眾的生產(chǎn)、生活需求之間的矛盾，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行、農(nóng)村治安聯(lián)防、村容村貌治理、街道硬化整修、水電系統(tǒng)管理運行等公益事業(yè)得不到及時有效的管理；如萬城鄉(xiāng)小石家莊村、武城村由于村集體無經(jīng)費，原先供群眾吃水的自來水系統(tǒng)已壞的無法維修，現(xiàn)在只有家家打旱井、戶戶購水吃。王同莊鄉(xiāng)的東南巖、西南巖等村由于沒有經(jīng)費，村里的垃圾得不到及時清掃等；法律法規(guī)與農(nóng)村農(nóng)民約定俗成、封建陋習(xí)等之間的矛盾，具體表現(xiàn)為精神文明建設(shè)、民主選舉、民主管理、民主決策、村民自治、人地矛盾、宅基地發(fā)放等。例如：在農(nóng)村責(zé)任田和機動地的承包過程中，有的已出嫁未遷戶口的女兒在娘家婆家都分不到耕地，造成生活困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)性意見村里難以執(zhí)行；機動地管理不規(guī)范、增人減人后機動地調(diào)整不完善等；計劃生育“三結(jié)合”優(yōu)惠政策，由于有的鄉(xiāng)、村財力薄弱，無法及時兌現(xiàn)等，群眾有意見；有的村因發(fā)不了村干部工資，只有用房基地頂工資，用承包地的承包費頂工錢等。

隨著我國農(nóng)村地區(qū)稅費改革的推進，調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾的熱情，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，改善了農(nóng)民群眾的生活，加快我國建設(shè)新農(nóng)村的步伐。然而也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)上高度依賴于稅收的財政體系面臨巨大的考驗，在收入來源不斷減少的同時，財政支出卻在同步增加。這主要是由于原有的財政稅收制度無法適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展的新情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政管理以及財政控制方面效率低下，相關(guān)的財稅制度建設(shè)不健全等多方面因素所造成的。因此必須全面深入地分析現(xiàn)行財稅制度中存在的問題，提高行政管理能力和行政效率，充分結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟的實際情況，對原有財稅制度進行完善和創(chuàng)新，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力，從而保證我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展。

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅制度在農(nóng)村地區(qū)推進稅費改革后出現(xiàn)問題的主要原因

1.1沒用明確劃分稅收權(quán)限。在我國進行分稅制的改革后，財政權(quán)力向上轉(zhuǎn)移，中央政府基準的財政權(quán)力。但預(yù)期同時，在省級以下的各級地方政府的稅收權(quán)限卻沒有得到明確的劃分，普遍存在上級政府截留了一些稅收收入較多且征收成本較低的稅種，而將其他難以征收且金額較小的稅種下放給下級政府。因此在全國財政稅收增長的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政狀況卻在惡化，特別在稅費改革后，這一情況更加嚴重。1.2農(nóng)村的地區(qū)的公共支出長期被忽視。長期以來我國政府在發(fā)展過程中更加重視城市，而為農(nóng)村地區(qū)提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)都十分有限，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府依靠自身的財政收入難以承擔(dān)這部分支出，使農(nóng)村地區(qū)長期缺乏公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，嚴重制約了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)，同時也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財稅制度無法實現(xiàn)其預(yù)期目標，而這一問題在長期積累后形成了一定的惡性循環(huán)，在稅費改革后進一步突出了這一問題。1.3轉(zhuǎn)移支付制度不健全。轉(zhuǎn)移支付是平衡分稅制改革后地區(qū)以及部門間財政情況的有效途徑。然而目前在實際執(zhí)行中還存在很多問題。專項撥款的資金額遠大于一般性的轉(zhuǎn)移支付，而且在平衡不同地區(qū)間財政能力方面也仍有很多制約因素。特別是省級以下的地區(qū)政府部門間，分管、分級以及分稅的格局尚未全面實現(xiàn)。同時，對于轉(zhuǎn)移支付的測算目前也只能在省級政府實現(xiàn)，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)等政府部門仍未落實相關(guān)支付制度，其后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法從轉(zhuǎn)移支付中獲得比較穩(wěn)定的財政收入，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政狀況在稅費改革后不斷惡化。1.4稅收收入減少與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政機構(gòu)膨脹并存。在稅費改革的同時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機構(gòu)上的膨脹加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力。依賴財稅供養(yǎng)的政府機構(gòu)人員數(shù)量超出了財政合理的支付能力，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的支撐。目前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在機構(gòu)膨脹的問題，這主要由于一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要處理大量的瑣碎事物，需要人力資源比較多，另一方面也是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率低下，工作人員缺乏足夠的責(zé)任感和工作能力，導(dǎo)致機構(gòu)越來越膨脹臃腫，而過多人員和行政管理方面的財政支出嚴重地加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財稅壓力。例如某鎮(zhèn)政府財政在行政管理方面的開支已經(jīng)達到了社會福利的兩倍左右，增加了財政稅收的負擔(dān)，也影響了對公共服務(wù)以及產(chǎn)品的提供。1.5缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅制度的有效監(jiān)管。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財稅情況缺乏透明性，特別在公共項目的建設(shè)中沒有公示相關(guān)的財政資金收支情況。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進行公共事物的決策時未能充分聽取農(nóng)民群眾的建議，而廣大農(nóng)民也缺乏對政府的財稅信息進行監(jiān)督的意識，未能充分認識政府財稅信息與自己的利益切身相關(guān)。同時一些地方人大對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督管理流于形式，未能真正發(fā)揮其監(jiān)管作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政資金被浪費或沒有的得到有效的利用的情況時有發(fā)生，客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財稅負擔(dān)在稅費改革后加重。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財稅制度的改革建議

2.1建立健全轉(zhuǎn)移支付。2.1.1應(yīng)加大一般性的轉(zhuǎn)移支付在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的落實。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于實際情況的不同，在經(jīng)濟水平和發(fā)展條件上也有所不同，相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政能力方面也存在差異性，因此通過落實執(zhí)行轉(zhuǎn)移支付制度可以有效地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的資金資源進行合理的調(diào)配，充分發(fā)揮政府部門的宏觀調(diào)控作用，從而保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運作，以及為農(nóng)村地區(qū)提供更多的公共產(chǎn)品，并在一定程度上緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財稅壓力。2.1.2對于一些有中央或者省級政府進行調(diào)控的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)可以采取特殊或者專項的轉(zhuǎn)移支付來解決具有特殊性的問題，從而提高財政資金的利用效率，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力。2.2嚴格控制政府機構(gòu)的過度膨脹。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對人員加強管理，提高行政效率，精簡行政機構(gòu)，避免政府機構(gòu)的膨脹。對財稅工作要明確崗位職責(zé)分工，并將相關(guān)責(zé)任分解到人，建立健全責(zé)任追溯制度，對于出現(xiàn)的問題要嚴格問責(zé)，裁汰政府部門中的冗余人員，對于違反編制管理制度的權(quán)錢交易行為要嚴厲打擊，提高財政資金的利用效率，減輕農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔(dān)和壓力。在對機構(gòu)進行改革后，以前文所提到的某鎮(zhèn)為例，其社會福利支出從原來的約287萬元提高到了約465萬元，占比超過了行政管理的費用。2.3完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財稅制度。在分稅制的推進過程中，財政權(quán)力上移至中央，因此中央和地方政府要明確劃分稅收權(quán)限，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實來合理地調(diào)整稅收情況。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)與上級政府進行協(xié)調(diào)，并對本地區(qū)的實際財政情況進行詳細的匯報，積極申請其他稅種的征收權(quán)來減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力。另外還需要上級政府根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際財政支出來合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政開支基準，并明確制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)獲得補助或者財政上繳的實際金額，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行適當放權(quán)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府緩解財稅負擔(dān)，從而保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。以某鎮(zhèn)為例，其稅收收入在財稅制度改革后從原來的376萬元增長到590萬元，緩解了財政壓力。2.4嚴格監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財稅收支情況。2.4.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)提高財政的公開性和透明性，以網(wǎng)絡(luò)或板報廣播等形式向公眾定期通報在公共項目的建設(shè)上使用資金的實際情況，為社會提供真實準確的信息。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進行公共事物的決策時應(yīng)充分聽取農(nóng)民群眾的建議，提高財政資金的使用效率。2.4.2農(nóng)民群眾應(yīng)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財稅收支情況的監(jiān)督，對于政府的財政支出流向應(yīng)提高關(guān)注程度。2.4.3地方人大應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收支情況進行嚴格的監(jiān)督管理，人大代表應(yīng)深入基層充分了解農(nóng)民群眾的意見以及經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政報告進行相互印證，科學(xué)審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展項目，提高財政資金的使用效率，在客觀上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減輕財稅壓力。以某鎮(zhèn)所在省為例，監(jiān)管資金達到了96億左右，擴大了監(jiān)督范圍。

3總結(jié)

同志們：

按照黨中央和市委、市政府的部署，我市即將全面推開農(nóng)村稅費改革試點工作。今天，我們采取電視電話會議的形式組織培訓(xùn)，召集市農(nóng)村稅費改革協(xié)調(diào)會議成員單位的領(lǐng)導(dǎo)同志、郊區(qū)各區(qū)縣即將具體從事試點工作的各級領(lǐng)導(dǎo)和同志們參加，大家一起共同學(xué)習(xí)，提高認識，統(tǒng)一思想，目的是認真落實*精神和“*”重要思想，貫徹中共中央、國務(wù)院和市委、市政府關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的指示精神，為搞好我市農(nóng)村稅費改革試點工作奠定堅實的思想理論基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)。下面，我談幾點意見：

一、充分認識農(nóng)村稅費改革試點工作的重大意義

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是關(guān)系到我國改革開放和全面建設(shè)小康社會的重大問題，是全黨工作的重中之重。我們黨歷來十分重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，高度重視保護廣大農(nóng)民的根本利益，實行了，又實行了家庭承包經(jīng)營，使農(nóng)民的根本利益得到了充分保證，積極性得到了充分調(diào)動。

按照黨中央、國務(wù)院的要求，市委、市政府長期以來一直高度重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展問題，以富裕農(nóng)民統(tǒng)攬郊區(qū)工作全局。*以后，又確定了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略方針，從而奠定和不斷發(fā)展了郊區(qū)改革和發(fā)展的大好形勢。郊區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理，經(jīng)濟總量和質(zhì)量不斷提高，農(nóng)民收入穩(wěn)步增長，負擔(dān)水平逐步降低，農(nóng)村社會繁榮穩(wěn)定。但也必須清醒地看到，盡管我市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較快，但農(nóng)民增收較慢、負擔(dān)較重的問題仍然比較突出，主要表現(xiàn)在：

1、農(nóng)村稅費制度和征收辦法不盡合理?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅征管辦法是19*年制定的，四十多年過去了，作為計征農(nóng)業(yè)稅依據(jù)的土地面積、農(nóng)作物產(chǎn)量、農(nóng)產(chǎn)品價格等情況都發(fā)生了很大變化，特別是城市建設(shè)和二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，土地征用、占用的情況比較突出，部分地區(qū)還存在有稅無地的情況。這些已被占用的土地，仍然需要農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)稅，而且長期得不到解決，農(nóng)民很有意見。再有，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策是在糧食緊缺的情況下，為了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，限制經(jīng)濟作物的種植而制定的。目前，我國農(nóng)產(chǎn)品市場已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，糧食短缺的情況已經(jīng)不存在，農(nóng)業(yè)的出路是調(diào)整結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色產(chǎn)品，提高市場競爭力。再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，顯然不利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，與我們要實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標相違背。

一、農(nóng)村稅費改革的必然性及進程

2000年，農(nóng)村稅費改革選取安徽省作為試點正式開始，自此拉開農(nóng)村稅費改革的序幕。農(nóng)村稅費改革是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會領(lǐng)域的一場重大變革，以下我們結(jié)合實際分析其必要性。第一，農(nóng)村稅費制度不合理。其一是農(nóng)民負擔(dān)過重，亂收費、亂攤派、亂集資現(xiàn)象很嚴重。而且由于我國正從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)化，農(nóng)業(yè)剩余被提取為工業(yè)積累資本，過渡汲取的狀況出現(xiàn)，農(nóng)民負擔(dān)加重。其二是農(nóng)民增收緩慢?，F(xiàn)行財政體制使農(nóng)民負擔(dān)過重，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)民收入的流失；農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性問題，嚴重影響了農(nóng)產(chǎn)品的銷路和發(fā)展；農(nóng)民思想觀念的保守制約了農(nóng)民收入的進一步增長。其三是農(nóng)村公共品供給不足，城鄉(xiāng)差距大。第二，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)在一國的經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位和作用，而我國工業(yè)化的發(fā)展，為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)提供了良好的時機；與此同時，經(jīng)濟全球化給中國農(nóng)業(yè)帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，這也使越來越多的人開始關(guān)注中國精耕細作的農(nóng)業(yè)如何與國外農(nóng)業(yè)相抗衡。

二、農(nóng)村稅費改革的進程

由于以上背景農(nóng)村稅費改革呼之欲出，在經(jīng)歷了一段時間的局部試點研究后，于2000年正式開始，首先選取安徽省作為試點省封閉進行，取得經(jīng)驗后推廣。其主要內(nèi)容包括以下三點：“三取消”，一是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門方面想農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府基金、集資，二是取消屠宰稅，三是取消勞動積累工和義務(wù)工；“兩調(diào)整”，一是調(diào)整農(nóng)業(yè)稅，二是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；“一改革”，即改革村提留征收使用辦法。

2002年，農(nóng)村稅費改革試點省份擴大到20個；2003年，農(nóng)村稅費改革在全國范圍內(nèi)鋪開，2000年至2003年期間，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、屠宰稅以及專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費、政府性基金和涉及農(nóng)民的集資項目；2004年，除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅取消，農(nóng)業(yè)稅稅率逐步降低，并且在黑龍江及吉林兩省率先開展免征農(nóng)業(yè)稅試點工作；2005年，取消牧業(yè)稅，擴大減免農(nóng)業(yè)稅范圍至28個?。?006年，全面取消農(nóng)業(yè)稅；2006年后，農(nóng)村稅費改革進入綜合性制度創(chuàng)新階段。

三、農(nóng)村稅費改革的績效評價

農(nóng)村稅費改革是涉及全局的一項重大改革，也是今后各級政府工作的一個重點。這次電視電話會議的主要任務(wù)是，以*理論和“*”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的*精神，總結(jié)三年來農(nóng)村稅費改革試點的成效和經(jīng)驗，提高認識，統(tǒng)一思想，部署全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作。剛才，安徽、江西兩省的負責(zé)同志分別介紹了經(jīng)驗，講得很好。下面，我講幾點意見。

一、農(nóng)村稅費改革試點工作的成效和經(jīng)驗

農(nóng)村稅費改革是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策。20*年在安徽全省和其他省區(qū)的部分縣市進行試點。20*年在總結(jié)安徽等地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照“積極穩(wěn)妥、量力而行、分步實施”的原則，試點省份擴大到20個。試點地區(qū)的鄉(xiāng)村人口約6.2億，占全國鄉(xiāng)村人口的3/4以上。在各級黨委、政府的高度重視和廣大干部群眾的共同努力下，試點工作進展順利，取得明顯成效。

一是農(nóng)民負擔(dān)大幅減輕，初步遏制了農(nóng)村亂收費、亂罰款和各種攤派。試點地區(qū)農(nóng)民減負率都在30%左右。農(nóng)民從改革中得到的好處一年在300億元以上，考慮到治理亂收費等因素，實際減負效果更加明顯。

二是農(nóng)村稅費制度得到規(guī)范，初步理順了農(nóng)村分配關(guān)系。試點地區(qū)實行了以農(nóng)業(yè)稅及附加為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費制度，初步理順了國家、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系，逐步將農(nóng)民負擔(dān)納入規(guī)范化、法制化軌道。

三是密切了干群關(guān)系，維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定。通過規(guī)范稅費制度，改進征管辦法，不僅把基層干部從過去繁重的催糧收款中解脫出來，而且從制度上促進了基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，有效地緩解了干群矛盾，減少了農(nóng)村不穩(wěn)定因素。

一、農(nóng)村稅費改革資金來源

省、市、縣級財政安排的農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金，農(nóng)業(yè)稅按稅費改革后的政策由縣鄉(xiāng)財政安排用于稅費改革的資金，以及稅費改革后屬于村級組織的農(nóng)業(yè)稅附加收入。

二、農(nóng)村稅費改革資金管理原則

(一)分級管理原則

農(nóng)村稅費改革資金的安排、分配和使用實行分級管理、分級負責(zé)。省、市、縣級財政負責(zé)轉(zhuǎn)移支付制度的確定及資金的安排和分配，縣鄉(xiāng)財政負責(zé)稅費改革資金的收支預(yù)算安排、執(zhí)行和決算。

(二)?？顚Ｓ迷瓌t

為了充分調(diào)動全市廣大農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾參與農(nóng)村稅費改革試點工作的積極性，確保各項改革政策和措施得到全面貫徹落實，根據(jù)《中共*市委、*市人民政府關(guān)于全面開展農(nóng)村稅費改革工作的通知》，制定本方案。

一、采取多種形式對農(nóng)民群眾進行宣傳教育

農(nóng)村稅費改革是涉及農(nóng)民群眾切身利益的一項重大改革。農(nóng)民群眾是受益主體，也是改革的主體。郊區(qū)農(nóng)村稅費改革能否成功，關(guān)鍵要看農(nóng)民群眾的積極性是否充分調(diào)動起來了。為此，要開展多種形式的宣傳教育活動，使農(nóng)村稅費改革的方針政策宣傳到千家萬戶：

（一）印制《關(guān)于農(nóng)村稅費改革試點工作致全市農(nóng)民的一封信》，發(fā)到本市每個農(nóng)戶家庭，切實做到家喻戶曉、人人皆知。

（二）印制《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通告》，張貼到每個行政村、自然村、村民小組和集鎮(zhèn)等人員集中、便于群眾閱讀的地方。

（三）印制《*市農(nóng)村稅費改革宣傳手冊》，發(fā)到本市每個農(nóng)戶家庭。

1.農(nóng)民得到了相應(yīng)的公共服務(wù)嗎？

稅費負擔(dān)的受益原則主張納稅人的稅費支付應(yīng)與其享受的公共服務(wù)相對應(yīng)。我國農(nóng)村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基層政府，農(nóng)村的稅費大部分為其所用。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出結(jié)構(gòu)加以分析，就可了解它提供了哪些公共產(chǎn)品，可以看出農(nóng)民受益和稅費支付的對應(yīng)狀況。

一般統(tǒng)計資料顯示在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出中，人員經(jīng)費有60%-80%以上的比重，其中2/3是中小學(xué)教師工資。農(nóng)村的供電、供水由于有專門的收費（電費、水費）與之相應(yīng)，不在政府財政支出的范圍。其余的服務(wù)如公共安全、公共衛(wèi)生、交通服務(wù)集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，在那些分散的自然村并不很多。與農(nóng)民最相關(guān)的農(nóng)田水利及技術(shù)服務(wù)并不占主要地位。從這種支出結(jié)構(gòu)中可以看出，基礎(chǔ)教育是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的最重要的公共產(chǎn)品。但它具有很大的外部性，農(nóng)民并不能享受其中所有的收益。而與農(nóng)民密切相關(guān)的農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)技術(shù)等公共產(chǎn)品的比例并不很高。農(nóng)民并沒得到與其稅費支付相應(yīng)的公共服務(wù)。這是農(nóng)民對稅費的反感和抵制的重要原因。產(chǎn)生這種現(xiàn)象大體有以下幾個原因：

其一是政府收取的稅費并沒有全部用到公共服務(wù)上。由于我國原有計劃體制的影響，政府機構(gòu)承擔(dān)很大的直接資源配置功能?；鶎诱写嬖谝恍┓枪膊块T性質(zhì)的機構(gòu)，它們占有的稅費只是投入而少有公共服務(wù)的產(chǎn)出。在改革的初期，為發(fā)展地方經(jīng)濟，大量公共資源被用來生產(chǎn)私人產(chǎn)品，其中失敗的投資，成為地方政府的債務(wù)，這些債務(wù)的償還占用了部分的稅費。歷史遺留下來的龐大政府機構(gòu)和債務(wù)，給地方政府形成了巨大的財政壓力。它引起的財政支出對農(nóng)民沒有任何公共服務(wù)的受益，成為一種沒有交換的負擔(dān)。

其二是地方政府效率低下，財政資源沒有得到最有效的使用，產(chǎn)出未能最大化。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)臃腫、官僚作風(fēng)、人浮于事都有不同程度地存在。對官員的尋租行為缺乏強有力的監(jiān)督，財政資源被挪用和浪費現(xiàn)象嚴重。高額的財政支出和低下的公共服務(wù)加大了納稅人（農(nóng)民）稅費支付和受益間的不等價。

其三是一些地方公共產(chǎn)品具有較大的外部性，它們由地方財政承擔(dān)但其收益并不能完全被當?shù)鼐用袼苡?。例如，基礎(chǔ)教育在大多數(shù)地區(qū)完全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任，而其產(chǎn)生的“產(chǎn)品”（人才）卻并不能完全為地方受用，更不能為成本承擔(dān)者——稅費支付者（農(nóng)民）所獲得。這些公共產(chǎn)品的受益范圍超越了地方，完全由地方承擔(dān)成本，損害了稅費支付與受益對等的稅收公平的受益原則。