一、內(nèi)部行政行為與特別權(quán)力關(guān)系之淵源我國(guó)《行政訴訟法》第12條第3項(xiàng)規(guī)定，當(dāng)公民、法人或者其他組織就“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”向法院提起行政訴訟時(shí)，法院不予受理。而《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第4條則進(jìn)一步將這種“獎(jiǎng)懲、任免等決定”明確為“該行政機(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的行為”，我國(guó)學(xué)界通常稱這種行為為內(nèi)部行政行為。盡管內(nèi)部行政行為為我國(guó)學(xué)界提出的特有概念，但將該類行為排除于司法審查范圍之外，則應(yīng)肇始于特別權(quán)力關(guān)系理論的提出。特別權(quán)力關(guān)系是指相對(duì)于公民與國(guó)家之間存在的一般權(quán)力關(guān)系而言，所產(chǎn)生的一種特殊的公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系理論1876年自拉邦德開(kāi)始提倡，經(jīng)麥耶教授引申發(fā)揚(yáng)，至今已逾120年。①其含義是指基于特別之法律上的原因（法律之規(guī)定或本人之同意等），為達(dá)成公法上之特定目的，于必要之范圍內(nèi)，一方取得支配他方之權(quán)能，他方負(fù)有服從之義務(wù)。依據(jù)學(xué)界通說(shuō)，特別權(quán)力關(guān)系大致有如下幾個(gè)特征：第一，當(dāng)事人地位的不對(duì)等。在特別權(quán)力關(guān)系中，作為特別權(quán)力主體的一方當(dāng)事人總是處于優(yōu)越地位，有權(quán)對(duì)相對(duì)人實(shí)施強(qiáng)制或處罰，而相對(duì)人一方則處于服從的地位。第二，相對(duì)人義務(wù)的不確定。特別權(quán)力關(guān)系的相對(duì)人，其義務(wù)是不確定的，只是一種概括性的權(quán)力服從關(guān)系，權(quán)力人只要在達(dá)到目的的范圍內(nèi)盡可給予對(duì)方相當(dāng)之義務(wù)。第三，有特別規(guī)則，適用法律保留原則。行政主體可以制定特別規(guī)則拘束相對(duì)人，無(wú)須法律授權(quán)，即可限制相對(duì)人的基本權(quán)利。這種限制措施最明顯的表現(xiàn)在有關(guān)紀(jì)律的懲戒權(quán)力上，懲戒人可以依據(jù)目的取向來(lái)決定懲戒的種類及實(shí)行的要件，造成雙方地位的絕對(duì)不平等，如行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的行政處分，學(xué)校對(duì)學(xué)生的紀(jì)律處分。第四，缺乏法律救濟(jì)途徑。有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系的事項(xiàng)，皆不得提起民事訴訟，亦不得提起行政訴訟?？傊?，此類事項(xiàng)不接受司法審查。

對(duì)于特別權(quán)力關(guān)系的性質(zhì)，眾說(shuō)紛紜。有學(xué)者認(rèn)為是不受法律規(guī)范調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，是一種事實(shí)上的社會(huì)關(guān)系，不屬于法律關(guān)系的范圍。但亦有學(xué)者指出：“特別權(quán)力關(guān)系同時(shí)也是一種法律關(guān)系，它并不是單純屬于法外空間（不受法所拘束）的權(quán)力關(guān)系，有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系相對(duì)人的各種權(quán)利，并不能單純以其制度成立的目的，在欠缺特別的法律規(guī)定下，加以限制，原則上其權(quán)利限制，必須有進(jìn)一步的法律規(guī)定，亦應(yīng)適用法治國(guó)家所要求的法律保留原則。不僅適用于牽涉到憲法所保障人民的基本權(quán)利情形，也適用于涉及特別權(quán)力關(guān)系相對(duì)人的‘一般法律地位’，也就是所謂‘基本關(guān)系’的情形。”②筆者認(rèn)為，特別權(quán)力關(guān)系應(yīng)當(dāng)屬于法律關(guān)系的范疇，是行政法律關(guān)系的一種，只不過(guò)在這種法律關(guān)系中特別權(quán)力主體享有的特權(quán)更多罷了。特別權(quán)力關(guān)系的種類包括：第一，公法上的勤務(wù)關(guān)系。主要指公務(wù)員與所屬機(jī)關(guān)的關(guān)系；公立學(xué)校的教職員工同學(xué)校之間的關(guān)系。第二，公法上的營(yíng)造物之利用關(guān)系。主要包括公立學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系；公立醫(yī)院與住院患者之間的關(guān)系；監(jiān)獄與罪犯之間的關(guān)系等等。③第三，公法社會(huì)關(guān)系。主要指公共團(tuán)體與會(huì)員之間的關(guān)系。

特別權(quán)力關(guān)系理論在歐陸盛行了數(shù)十年，二戰(zhàn)后逐漸遭到摒棄。究其原因，在于現(xiàn)代世界政治思潮最明顯的特色，表現(xiàn)在大幅度及廣泛地保障公民的基本權(quán)利。④特別權(quán)力關(guān)系理論雖然有重視自治自律、提高效率的優(yōu)點(diǎn)，但其忽略法治，缺乏權(quán)利救濟(jì)，忽視對(duì)特別權(quán)力關(guān)系下的公民（如軍人、公務(wù)員、公立學(xué)校學(xué)生）的基本權(quán)利的保障等固有的缺陷，決定了這一理論必將落伍于世界潮流，被時(shí)代所拋棄。但是，如果全面將司法審查的權(quán)力擴(kuò)張到特別權(quán)力關(guān)系的領(lǐng)域內(nèi)，也有實(shí)質(zhì)性的困難。因此，必須從兩個(gè)極端之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。正是基于此，德國(guó)的烏勒教授提出了一個(gè)新理論，他將特別權(quán)力關(guān)系劃分為：“基礎(chǔ)關(guān)系”和“管理關(guān)系”。⑤所謂“基礎(chǔ)關(guān)系”，是指涉及該特別權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生、變更及消滅的事項(xiàng)。例如公務(wù)員、學(xué)生身份資格的取得以及降級(jí)、撤職等，均屬“基礎(chǔ)關(guān)系”所涉及的事項(xiàng)，可以提起司法救濟(jì)。所謂“管理關(guān)系”，是指為了達(dá)到行政目的，權(quán)力人一切所為之措施。如公務(wù)員、學(xué)生的考試考核的評(píng)定、儀表規(guī)范、宿舍規(guī)則等等。此類規(guī)則措施，視為行政內(nèi)部的指示，不視為行政決定，故不可提起司法救濟(jì)。按照這一理論，凡涉及相對(duì)公民權(quán)利影響較大的基礎(chǔ)關(guān)系事項(xiàng)，都可以獲得司法救濟(jì)及法律保留的機(jī)會(huì)，有助于基本人權(quán)的保障。而對(duì)于相對(duì)公民影響較小的的管理事項(xiàng)，不可提起行政訴訟，有助于內(nèi)部紀(jì)律的維持和有效完成行政任務(wù)。但該理論雖然具備一定的可行性，但亦有瑕疵，即“基礎(chǔ)關(guān)系”和“管理關(guān)系”之間的差別不易區(qū)分。如公務(wù)員的調(diào)職，按照烏勒的理論，當(dāng)屬“管理關(guān)系”，但公務(wù)員的調(diào)職行為實(shí)際上對(duì)公務(wù)員的權(quán)益影響很大，如不需司法救濟(jì)，則難免有失公平。因此，在烏勒理論的基礎(chǔ)上，德國(guó)又發(fā)展起了“重要性理論”。該理論認(rèn)為，公務(wù)員及學(xué)生在任何情況下均屬權(quán)利主體，其憲法上的基本權(quán)利應(yīng)受保障，故凡涉及相對(duì)人之基本權(quán)利者，無(wú)論是秩序行政還是服務(wù)行政，均不應(yīng)排除法律保留原則的適用。該理論實(shí)際已對(duì)烏勒教授的理論做了大幅修正，即凡涉及“基礎(chǔ)關(guān)系”的事項(xiàng)，固然應(yīng)完全適用法律保留原則及司法救濟(jì)程序，即使是“管理關(guān)系”中的事項(xiàng)，如涉及人權(quán)的重要事項(xiàng)也必須由法律予以規(guī)定。“重要性理論是對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論的重大發(fā)展，一方面，它承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)及公務(wù)法人與其成員或利用者之間的關(guān)系仍別于普通的行政法律關(guān)系，不能完全適用法律保留原則。仍有必要賦予特別權(quán)力人（公務(wù)法人、機(jī)關(guān)）一定的管理與命令權(quán)力，這是維持公務(wù)法人正常運(yùn)作的基礎(chǔ)。另一方面，它摒棄了特別權(quán)力關(guān)系排除司法救濟(jì)的傳統(tǒng)觀念，承認(rèn)在特別權(quán)力關(guān)系中，只要涉及人民基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，均應(yīng)由立法規(guī)定，也均可尋求法律救濟(jì)?！雹?/p>

在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)作出的涉及公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。究其原因，理論界提出了很多觀點(diǎn)，其中最主要的一個(gè)觀點(diǎn)就是因?yàn)樗鼈兪莾?nèi)部行政行為，所以不能被訴。其理由是：考慮到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的獎(jiǎng)懲、任免數(shù)量多，涉及面廣，而且有關(guān)法律法規(guī)已規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)手段和途徑，所以不必通過(guò)行政訴訟方式解決因此發(fā)生的糾紛，并且此類爭(zhēng)議涉及行政政策問(wèn)題、行政內(nèi)部紀(jì)律和內(nèi)部制度問(wèn)題，不便于法院處理，行政機(jī)關(guān)自行處理這類爭(zhēng)議有利于保證行政管理的效率。法院作為與國(guó)家行政機(jī)關(guān)具有同等法律地位的審判機(jī)關(guān)，不宜對(duì)行政機(jī)關(guān)的組織建設(shè)事務(wù)通過(guò)審判程序加以干涉。而稍加分析，就可以看出，這一解釋只不過(guò)是特別權(quán)力關(guān)系理論的一個(gè)翻版。因此，盡管有不少學(xué)者予以否認(rèn)，但實(shí)質(zhì)上我國(guó)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的這一規(guī)定的確受到特別權(quán)力關(guān)系理論的影響。

二、內(nèi)部行政行為的審查范圍

在當(dāng)前世界法治的發(fā)展形勢(shì)下，重視公民基本權(quán)利的保護(hù)已成為時(shí)代的潮流。而特別權(quán)力關(guān)系由于對(duì)相對(duì)公民基本權(quán)利的漠視，即使在其起源國(guó)德國(guó)也已遭到摒棄。而我們?nèi)绻廊槐埵厝?，則不僅僅不利于特別相對(duì)人的基本權(quán)利的保護(hù)，而且整個(gè)國(guó)家的法治進(jìn)程都將受到影響。因此，有必要對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改。按照行政救濟(jì)的基本理論

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，且這個(gè)轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。在一元的社會(huì)結(jié)構(gòu)向多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，社會(huì)主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的日漸增強(qiáng)，令社會(huì)糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬(wàn)全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國(guó)家、社會(huì)、當(dāng)事人所青睞。我國(guó)行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問(wèn)題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國(guó)行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對(duì)我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實(shí)施的不直接涉及相對(duì)人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對(duì)于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說(shuō)，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問(wèn)題，通過(guò)承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說(shuō)，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說(shuō)，因?yàn)閷?duì)予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對(duì)于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計(jì)劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免、考核、調(diào)動(dòng)、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對(duì)人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒(méi)有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國(guó)家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實(shí)施具體行政行為時(shí)，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動(dòng)、決定工資、福利待遇等行為時(shí)，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對(duì)一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開(kāi)除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷外部相對(duì)人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過(guò)作為內(nèi)部管理關(guān)系的對(duì)象是具有特殊身份的公務(wù)員。因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動(dòng)人事糾紛關(guān)系。

關(guān)于行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動(dòng)人事糾紛的處理，目前《公務(wù)員法》只規(guī)定了可以復(fù)核和申訴。我國(guó)行訴法第12條第三款規(guī)定，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定提起的訴訟。但如果這類行政行為影響公務(wù)員作為公民的基本權(quán)利，人民法院應(yīng)該受理。即行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部勞動(dòng)人事糾紛的處理結(jié)果只要不涉及相對(duì)人作為公民的基本權(quán)利和地位，相對(duì)人就不能向法院請(qǐng)求司法救濟(jì)。

法律面前人人平等。公務(wù)員不能因?yàn)槠潆p重的身份而否定其作為普通公民所享有的權(quán)利。為受到某些內(nèi)部行政行為侵害的公務(wù)員提供司法救濟(jì)是平等原則的要求。對(duì)行政行為的研究著眼于對(duì)外部相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行司法救濟(jì)，對(duì)內(nèi)部行為的研究則應(yīng)當(dāng)著眼于對(duì)公務(wù)員的合法權(quán)益進(jìn)行司法保障。傳統(tǒng)的行政訴訟理論著重于對(duì)外部相對(duì)人進(jìn)行司法救濟(jì)的研究，而對(duì)于同樣具有公民身份的公務(wù)員權(quán)利的司法保障則較少論及。事實(shí)上，公民經(jīng)法律程序進(jìn)入國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍以后，其原來(lái)的身份及其法律地位并不因此而喪失；公務(wù)員無(wú)論擔(dān)任多高的行政職務(wù)，他仍然不失為一個(gè)公民，其作為公民的法律權(quán)利義務(wù)依然存在。目前，部分行政法學(xué)者也認(rèn)識(shí)到內(nèi)部行政法律關(guān)系中，如果行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理行為涉及到工作人員的基本權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害公務(wù)員的權(quán)益，應(yīng)該被納入行政訴訟的范圍。對(duì)公務(wù)員實(shí)施開(kāi)除或辭退等有關(guān)公務(wù)員基礎(chǔ)身份的處分，對(duì)被處分人的權(quán)益構(gòu)成極大的影響，這類行政行為也應(yīng)當(dāng)接受司法審查。將行政機(jī)關(guān)的部分內(nèi)部行為納入行政訴訟受案范圍，很有必要。

摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對(duì)于更好的解決行政糾紛，完善我國(guó)行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，且這個(gè)轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。在一元的社會(huì)結(jié)構(gòu)向多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，社會(huì)主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的日漸增強(qiáng)，令社會(huì)糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬(wàn)全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國(guó)家、社會(huì)、當(dāng)事人所青睞。我國(guó)行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問(wèn)題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。

我國(guó)行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對(duì)我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實(shí)施的不直接涉及相對(duì)人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對(duì)于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說(shuō)，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問(wèn)題，通過(guò)承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說(shuō)，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說(shuō)，因?yàn)閷?duì)予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對(duì)于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對(duì)于更好的解決行政糾紛，完善我國(guó)行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，且這個(gè)轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。在一元的社會(huì)結(jié)構(gòu)向多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，社會(huì)主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的日漸增強(qiáng)，令社會(huì)糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬(wàn)全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國(guó)家、社會(huì)、當(dāng)事人所青睞。我國(guó)行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問(wèn)題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國(guó)行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對(duì)我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實(shí)施的不直接涉及相對(duì)人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對(duì)于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說(shuō)，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問(wèn)題，通過(guò)承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說(shuō)，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說(shuō)，因?yàn)閷?duì)予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對(duì)于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計(jì)劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免、考核、調(diào)動(dòng)、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對(duì)人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒(méi)有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國(guó)家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實(shí)施具體行政行為時(shí)，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動(dòng)、決定工資、福利待遇等行為時(shí)，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對(duì)一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開(kāi)除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷外部相對(duì)人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過(guò)作為內(nèi)部管理關(guān)系的對(duì)象是具有特殊身份的公務(wù)員。因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動(dòng)人事糾紛關(guān)系。

摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對(duì)于更好的解決行政糾紛，完善我國(guó)行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，且這個(gè)轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。在一元的社會(huì)結(jié)構(gòu)向多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，社會(huì)主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的日漸增強(qiáng)，令社會(huì)糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬(wàn)全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國(guó)家、社會(huì)、當(dāng)事人所青睞。我國(guó)行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問(wèn)題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國(guó)行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對(duì)我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實(shí)施的不直接涉及相對(duì)人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對(duì)于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說(shuō)，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問(wèn)題，通過(guò)承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說(shuō)，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說(shuō)，因?yàn)閷?duì)予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對(duì)于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計(jì)劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免、考核、調(diào)動(dòng)、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對(duì)人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒(méi)有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國(guó)家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實(shí)施具體行政行為時(shí)，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動(dòng)、決定工資、福利待遇等行為時(shí)，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對(duì)一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開(kāi)除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷外部相對(duì)人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過(guò)作為內(nèi)部管理關(guān)系的對(duì)象是具有特殊身份的公務(wù)員。因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動(dòng)人事糾紛關(guān)系。

摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對(duì)于更好的解決行政糾紛，完善我國(guó)行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，且這個(gè)轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。在一元的社會(huì)結(jié)構(gòu)向多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，社會(huì)主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的日漸增強(qiáng)，令社會(huì)糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬(wàn)全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國(guó)家、社會(huì)、當(dāng)事人所青睞。我國(guó)行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問(wèn)題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國(guó)行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對(duì)我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實(shí)施的不直接涉及相對(duì)人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對(duì)于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說(shuō)，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問(wèn)題，通過(guò)承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說(shuō)，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說(shuō)，因?yàn)閷?duì)予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對(duì)于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計(jì)劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免、考核、調(diào)動(dòng)、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對(duì)人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒(méi)有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國(guó)家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實(shí)施具體行政行為時(shí)，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動(dòng)、決定工資、福利待遇等行為時(shí)，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對(duì)一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開(kāi)除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷外部相對(duì)人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過(guò)作為內(nèi)部管理關(guān)系的對(duì)象是具有特殊身份的公務(wù)員。因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動(dòng)人事糾紛關(guān)系。

內(nèi)部行政管理工作是稅收工作的重要組成部分，強(qiáng)化內(nèi)部行政管理對(duì)促進(jìn)稅務(wù)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、節(jié)儉高效具有十分重要的意義。

一、正確認(rèn)識(shí)稅務(wù)內(nèi)部行政管理工作存在的問(wèn)題及原因

近年來(lái),各級(jí)國(guó)稅機(jī)關(guān)采取多種措施加強(qiáng)內(nèi)部行政管理工作，修訂完善了機(jī)關(guān)工作的一系列制度規(guī)范，推進(jìn)了內(nèi)部行政管理的規(guī)范化、科學(xué)化和精細(xì)化。但隨著國(guó)稅事業(yè)的不斷發(fā)展，內(nèi)部行政管理中也出現(xiàn)一些不符合、不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的問(wèn)題，主要有：

一是整個(gè)制度體系還需要進(jìn)一步完善。盡管定期對(duì)制度進(jìn)行修訂，但各項(xiàng)內(nèi)部管理制度還沒(méi)有形成一個(gè)科學(xué)完整的制度體系，制度之間存在相互失調(diào)、重復(fù)交叉等現(xiàn)象。有的制度還需要通過(guò)實(shí)踐然后修訂完善。有的制度需要進(jìn)一步規(guī)范統(tǒng)一。

二是內(nèi)部管理制度執(zhí)行力不夠。受人員、經(jīng)費(fèi)等原因制約，在內(nèi)部管理的執(zhí)行力、創(chuàng)新力不足，獎(jiǎng)罰機(jī)制重物質(zhì)，輕精神，重正面激勵(lì)，輕負(fù)面懲處，致使績(jī)效考評(píng)效果不佳，對(duì)各項(xiàng)工作的督促檢查不力。

三是管理方法還不夠精細(xì)。注重劃粗線條，突出對(duì)結(jié)果的管理，忽視了過(guò)程管理、環(huán)節(jié)制約和細(xì)節(jié)管理。

摘要：對(duì)一個(gè)成功的企業(yè)而言，行政管理部門(mén)是其不可或缺的組成部分。企業(yè)內(nèi)部行政管理的工作范圍覆蓋了企業(yè)內(nèi)的各個(gè)部門(mén)，是整個(gè)企業(yè)上下相互交流的橋梁，在企業(yè)的正常運(yùn)作過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。本文以敘述當(dāng)前企業(yè)內(nèi)部行政管理概況為基礎(chǔ)，進(jìn)一步引出對(duì)企業(yè)內(nèi)部行政管理重要性的研究，以供企業(yè)行政管理部門(mén)的參考。

關(guān)鍵詞：企業(yè)；內(nèi)部；行政管理；重要性

企業(yè)內(nèi)部行政管理主要的職責(zé)就是處理企業(yè)內(nèi)部大量事務(wù)性與繁瑣的工作。當(dāng)前，建立行政管理部門(mén)的工作在企業(yè)間的普及度越來(lái)越高。提高企業(yè)內(nèi)部的行政管理水平，已經(jīng)成為促進(jìn)各企業(yè)發(fā)展的基本任務(wù)之一。因此，必須明確企業(yè)內(nèi)部行政管理工作的概況，認(rèn)清行政管理在企業(yè)內(nèi)部的重要性，才能發(fā)揮出其重要作用，促使企業(yè)能夠更好地發(fā)展。

一、企業(yè)內(nèi)部行政管理概述

企業(yè)內(nèi)部行政管理是對(duì)整個(gè)企業(yè)的各個(gè)部門(mén)和工作人員進(jìn)行溝通與協(xié)作的橋梁，是促使企業(yè)成為一個(gè)整體的紐帶。企業(yè)行政管理的工作內(nèi)容主要可以分為以下三個(gè)部分：第一部分是管理。行政管理部門(mén)的管理任務(wù)體現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部的各項(xiàng)工作之中，是使企業(yè)高層決策得以實(shí)施的關(guān)鍵。行政管理部門(mén)要收集各種與企業(yè)有關(guān)的數(shù)據(jù)信息，并對(duì)該資料進(jìn)行整合，以便在有需要時(shí)能夠及時(shí)的為有關(guān)部門(mén)提供意見(jiàn)與建議。因此，行政管理部門(mén)在整個(gè)公司的運(yùn)作過(guò)程中就體現(xiàn)出了一種負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理的職責(zé)。第二部分是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。行政管理并不僅僅負(fù)責(zé)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)指令的簡(jiǎn)單上傳下達(dá)，行政管理工作人員需要對(duì)企業(yè)橫向、縱向、對(duì)外都必須做好溝通協(xié)調(diào)。在使各部門(mén)間進(jìn)行有效的交流、使上級(jí)的指令明確的到達(dá)下級(jí)手中的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步做好工作的協(xié)調(diào)，從而為企業(yè)上下健康運(yùn)作做保障。第三部分是服務(wù)。服務(wù)是企業(yè)內(nèi)部行政管理部門(mén)的工作根本。在一個(gè)企業(yè)中，行政管理的服務(wù)可以體現(xiàn)為對(duì)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)作過(guò)程提供的保障體系、對(duì)企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)提供的后勤保障支撐、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策提供的配套服務(wù)等，以便使企業(yè)獲得最大化的整體經(jīng)濟(jì)效益[1]。為企業(yè)的其他部門(mén)提供服務(wù)也是行政管理部門(mén)的職能之一，行政管理在企業(yè)內(nèi)的服務(wù)是企業(yè)得以健康運(yùn)作的根本。

二、企業(yè)內(nèi)部行政管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

編者按：本文主要從現(xiàn)代公共行政的民主取向；政府的責(zé)任取向也是政府的內(nèi)在價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；公共行政的責(zé)任與民主取向不同，但兩者的相關(guān)性是非常密切三個(gè)方面進(jìn)行論述。其中，主要包括：政府與公民的關(guān)系、建立和健全立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)政府的權(quán)力制約機(jī)制、實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力同經(jīng)濟(jì)權(quán)力的二元化分離、政府的內(nèi)部關(guān)系、權(quán)力下放、賦予低層員工以更大的決策參與權(quán)、政府對(duì)于公民的責(zé)任、政府內(nèi)部的責(zé)任、中央政府與地方政府之間的權(quán)力和責(zé)任劃分、相應(yīng)地責(zé)任則是自下而上層層負(fù)責(zé)、公共行政的責(zé)任取向是民主取向的必然要求、公共行政的民主取向是責(zé)任取向的內(nèi)在推動(dòng)力量、公共行政的民主取向和責(zé)任取向借助于法律、法、公共行政的民主取向和責(zé)任取向是協(xié)調(diào)發(fā)展等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

【內(nèi)容提要】民主和責(zé)任，是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個(gè)層面，分析了公共行政的民主和責(zé)任取向的內(nèi)涵和意蘊(yùn)，對(duì)中西方公共行政實(shí)踐中若干問(wèn)題進(jìn)行了剖析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見(jiàn)斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)——政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色》，中國(guó)物資出版社1998年版，第69頁(yè)。）其產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，其功能在于運(yùn)用其他社會(huì)組織所不具備的強(qiáng)制性公共權(quán)威，承擔(dān)起無(wú)可替代的社會(huì)責(zé)任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責(zé)任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動(dòng)所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值準(zhǔn)則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一、在迄今為止的各種類型國(guó)家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無(wú)疑都是政府，但對(duì)現(xiàn)代民主制國(guó)家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會(huì)、公民或立法機(jī)關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對(duì)此我們可以從以下兩個(gè)層面加以說(shuō)明。

（一）政府與公民的關(guān)系

從終極根源上看，政府及其公共權(quán)力產(chǎn)生于人民的直接或間接授權(quán)，這是任何一個(gè)民主國(guó)家所確定的一項(xiàng)根本的憲政原則。雖然人民授權(quán)的具體方式和過(guò)程在政府體制不同的國(guó)家會(huì)有所不同，但這并不影響它們本質(zhì)上的一致性，那就是人民對(duì)政府直接或間接的授權(quán)，不僅是現(xiàn)代政府及其公共行政合法性的惟一來(lái)源和公共行政運(yùn)作的前提，而且也是現(xiàn)代民主的一種典型形式。這就從根本和實(shí)質(zhì)上決定了政府的公共行政活動(dòng)必須遵循和體現(xiàn)民主原則和民主精神。有悖于此的政府必然喪失其存在的基本依據(jù)。

摘要：內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度是現(xiàn)代企業(yè)管理理論的重要組成部分。行政事業(yè)單位雖然不是贏利單位,但其建立有效的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制也具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過(guò)建立有效的內(nèi)控制度,不僅可以規(guī)范單位的管理,促進(jìn)各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展,保護(hù)各類資產(chǎn)的安全性和完整性,對(duì)防止財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高管理水平、嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律有著極其重要的作用,而且可以有效地防止各種舞弊和腐敗的發(fā)生。目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制工作中存在諸多問(wèn)題,若不加以防范將會(huì)造成財(cái)務(wù)收支無(wú)法控制、會(huì)計(jì)信息失真等不良后果。本文從內(nèi)部會(huì)計(jì)控制特殊性著手,通過(guò)分析行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的現(xiàn)狀,提出具體的措施和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制措施

內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是單位為實(shí)現(xiàn)目標(biāo),保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整,在遵守國(guó)家法律法規(guī)的前提下提高單位運(yùn)營(yíng)的效率及效果而采取的各種政策和程序的組合,是一個(gè)單位賴以生存和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。所謂內(nèi)部控制,是指企業(yè)為了保證各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的有效進(jìn)行,保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整,防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤與舞弊,保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整而制定和實(shí)施的政策與程序。內(nèi)部控制可以分為會(huì)計(jì)控制和管理控制。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是內(nèi)部控制的重要組成部分。

內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的健全與否、有效與否,關(guān)系到一個(gè)單位的管理效率和發(fā)展?jié)摿?。行政事業(yè)單位不同于企業(yè),它以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共效益為宗旨,不以營(yíng)利為目的,把社會(huì)公共效益作為衡量業(yè)績(jī)的基本標(biāo)準(zhǔn)。隨著財(cái)政改革的日益深化,行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理改革也不斷加強(qiáng),已經(jīng)逐步建立起了比較完善的管理體系和管理方式。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的特殊性

行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的基本目標(biāo)是確保行政事業(yè)單位各項(xiàng)資金的安全運(yùn)行,提高資金的使用效率,保障單位管理的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整,財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整。具體來(lái)說(shuō),行政事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制主要有以下特點(diǎn):行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè)不以經(jīng)濟(jì)效益為前提,而以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為目標(biāo);內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè)的空間相對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)要小;行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限等方面受到外來(lái)制度和規(guī)定的約束,行政事業(yè)單位在資金來(lái)源、資本結(jié)構(gòu)、會(huì)計(jì)處理等方面與企業(yè)有著很大的區(qū)別,內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè)的內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單。