我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，且這個轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長一段時間。在一元的社會結(jié)構(gòu)向多元化的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中，社會主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會主體權(quán)利意識的日漸增強(qiáng)，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國家、社會、當(dāng)事人所青睞。我國行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對我國行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問題，通過承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)或行政首長對所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對工作人員的獎懲、任免、考核、調(diào)動、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實施具體行政行為時，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對其實施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷外部相對人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過作為內(nèi)部管理關(guān)系的對象是具有特殊身份的公務(wù)員。因為行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動人事糾紛關(guān)系。

關(guān)于行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動人事糾紛的處理，目前《公務(wù)員法》只規(guī)定了可以復(fù)核和申訴。我國行訴法第12條第三款規(guī)定，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟。但如果這類行政行為影響公務(wù)員作為公民的基本權(quán)利，人民法院應(yīng)該受理。即行政機(jī)關(guān)對內(nèi)部勞動人事糾紛的處理結(jié)果只要不涉及相對人作為公民的基本權(quán)利和地位，相對人就不能向法院請求司法救濟(jì)。

法律面前人人平等。公務(wù)員不能因為其雙重的身份而否定其作為普通公民所享有的權(quán)利。為受到某些內(nèi)部行政行為侵害的公務(wù)員提供司法救濟(jì)是平等原則的要求。對行政行為的研究著眼于對外部相對人的合法權(quán)益進(jìn)行司法救濟(jì)，對內(nèi)部行為的研究則應(yīng)當(dāng)著眼于對公務(wù)員的合法權(quán)益進(jìn)行司法保障。傳統(tǒng)的行政訴訟理論著重于對外部相對人進(jìn)行司法救濟(jì)的研究，而對于同樣具有公民身份的公務(wù)員權(quán)利的司法保障則較少論及。事實上，公民經(jīng)法律程序進(jìn)入國家公務(wù)員隊伍以后，其原來的身份及其法律地位并不因此而喪失；公務(wù)員無論擔(dān)任多高的行政職務(wù)，他仍然不失為一個公民，其作為公民的法律權(quán)利義務(wù)依然存在。目前，部分行政法學(xué)者也認(rèn)識到內(nèi)部行政法律關(guān)系中，如果行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理行為涉及到工作人員的基本權(quán)利，嚴(yán)重?fù)p害公務(wù)員的權(quán)益，應(yīng)該被納入行政訴訟的范圍。對公務(wù)員實施開除或辭退等有關(guān)公務(wù)員基礎(chǔ)身份的處分，對被處分人的權(quán)益構(gòu)成極大的影響，這類行政行為也應(yīng)當(dāng)接受司法審查。將行政機(jī)關(guān)的部分內(nèi)部行為納入行政訴訟受案范圍，很有必要。

摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對于更好的解決行政糾紛，完善我國行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，且這個轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長一段時間。在一元的社會結(jié)構(gòu)向多元化的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中，社會主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會主體權(quán)利意識的日漸增強(qiáng)，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國家、社會、當(dāng)事人所青睞。我國行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。

我國行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對我國行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問題，通過承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對于更好的解決行政糾紛，完善我國行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，且這個轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長一段時間。在一元的社會結(jié)構(gòu)向多元化的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中，社會主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會主體權(quán)利意識的日漸增強(qiáng)，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國家、社會、當(dāng)事人所青睞。我國行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對我國行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問題，通過承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)或行政首長對所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對工作人員的獎懲、任免、考核、調(diào)動、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實施具體行政行為時，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對其實施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷外部相對人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過作為內(nèi)部管理關(guān)系的對象是具有特殊身份的公務(wù)員。因為行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動人事糾紛關(guān)系。

摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對于更好的解決行政糾紛，完善我國行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，且這個轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長一段時間。在一元的社會結(jié)構(gòu)向多元化的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中，社會主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會主體權(quán)利意識的日漸增強(qiáng)，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國家、社會、當(dāng)事人所青睞。我國行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對我國行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問題，通過承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)或行政首長對所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對工作人員的獎懲、任免、考核、調(diào)動、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實施具體行政行為時，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對其實施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷外部相對人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過作為內(nèi)部管理關(guān)系的對象是具有特殊身份的公務(wù)員。因為行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動人事糾紛關(guān)系。

摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對于更好的解決行政糾紛，完善我國行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，且這個轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長一段時間。在一元的社會結(jié)構(gòu)向多元化的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中，社會主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會主體權(quán)利意識的日漸增強(qiáng)，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國家、社會、當(dāng)事人所青睞。我國行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對我國行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問題，通過承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)或行政首長對所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對工作人員的獎懲、任免、考核、調(diào)動、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實施具體行政行為時，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對其實施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷外部相對人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過作為內(nèi)部管理關(guān)系的對象是具有特殊身份的公務(wù)員。因為行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動人事糾紛關(guān)系。

1內(nèi)部審計的相關(guān)概述

1.1內(nèi)部審計的產(chǎn)生

內(nèi)部審計最先是在奴隸制的時候產(chǎn)生的，而發(fā)展到中世紀(jì)后，內(nèi)部審計又成熟了一些，在20世紀(jì)時，內(nèi)部審計演變?yōu)楝F(xiàn)代審計模式，主要表現(xiàn)在由全面審計轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部控制的基礎(chǔ)上實行抽樣檢查，還有就是審計的范圍擴(kuò)大了。伴隨著我國商品經(jīng)濟(jì)以及市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營中的弊端也逐漸暴露出來。信息的不準(zhǔn)確和不切實際的問題越來越嚴(yán)重，內(nèi)部審計成為時展進(jìn)步的必然趨勢。改革開放后，我國已經(jīng)走過了二十多年的企業(yè)內(nèi)部審計歷程了，在迅速發(fā)展的同時也遇到一些挫折和麻煩，內(nèi)部審計也發(fā)展成為中國現(xiàn)代企業(yè)管理中不可或缺的部分了。

1.2內(nèi)部審計的作用

內(nèi)部審計通過從經(jīng)營管理中得到的一些審計證據(jù)為機(jī)構(gòu)管理決策提供根據(jù)，改進(jìn)經(jīng)營和管理中的劣勢不足，提高經(jīng)濟(jì)績效。企業(yè)機(jī)構(gòu)除了需要受到國家的一些財經(jīng)法規(guī)、財政政策的約束管理外，還受到國家審計中的政府機(jī)關(guān)及社會審計中的會計師事務(wù)所的審計監(jiān)督。企業(yè)設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)可以對自身的財務(wù)狀況進(jìn)行獨(dú)立的客觀反映，不僅可以檢查自身的薄弱、不足之處，還可以完善企業(yè)內(nèi)部的控制制度，形成自我監(jiān)督機(jī)制。通過自查，財務(wù)的垂直分析及水平分析總結(jié)評價企業(yè)的三大財務(wù)指標(biāo)，分析短期及長期償債能力、資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)率、資產(chǎn)報酬率。觀察在不同年度及在同業(yè)中的變化，對比分析變化差異的原因，發(fā)掘企業(yè)內(nèi)部的潛力，提出改進(jìn)方法，促進(jìn)單位的工作效率及經(jīng)濟(jì)效益的提高。由于內(nèi)部審計部門需要定期向單位的財產(chǎn)物資進(jìn)行檢查和監(jiān)盤，能夠及時查出資產(chǎn)保管管理中存在的問題，加強(qiáng)物資保管的安全性，保證機(jī)構(gòu)財產(chǎn)的保值或增值。

2中石油內(nèi)部審計存在的問題

關(guān)鍵詞：國有企業(yè),內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

內(nèi)容提要：國有企業(yè)治理具有相對性；國有企業(yè)治理的重點(diǎn)不在于內(nèi)部治理，而在于外部治理。健全的市場經(jīng)濟(jì)體制和積極憲政國家等外部治理環(huán)境是國有企業(yè)治理的關(guān)鍵，國有企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)借鑒普通企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)僅具有相對意義。

一、外部治理

（一）健全而成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制國家所有權(quán)的特權(quán)屬性，決定了國有企業(yè)一直缺乏市場競爭壓力。即使對于市場轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)也是如此。長期的自然經(jīng)濟(jì)和計劃經(jīng)濟(jì)體制，致使我國市場機(jī)制尚未成熟，從而進(jìn)一步助長了國有企業(yè)治理的缺陷。國有企業(yè)的非市場因素尤其需要一個良好的外部市場環(huán)境，通過市場的私權(quán)利限制國家所有權(quán)的公權(quán)力，以此盡可能降低國有企業(yè)自身的弊端。

我國在立足國情和國有企業(yè)特殊性的基礎(chǔ)上，適當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗，進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，完善市場機(jī)制，為國有企業(yè)提供私權(quán)利制約。主要包括如下幾個方面：（1）進(jìn)一步深化國企改革。既然國有企業(yè)不能成為市場經(jīng)濟(jì)社會的主要主體，那么國有企業(yè)比重過大就成為阻礙市場的重要因素。因此，國有企業(yè)的市場轉(zhuǎn)型是構(gòu)建成熟市場機(jī)制的重要條件。（2）盡可能完善產(chǎn)品市場的競爭機(jī)制，通過私有企業(yè)及外資企業(yè)、外國企業(yè)等形成國有企業(yè)的制約力量。

（二）遏制公權(quán)力的濫用國家所有權(quán)的公權(quán)力屬性決定了國有企業(yè)的特權(quán)，包括但不限于公共財政投入、銀行信貸的非市場優(yōu)惠、國有壟斷利潤、政府官員進(jìn)入國企高管層等。而這種特權(quán)必然容易滋生腐敗等國有企業(yè)詬病。這是國有企業(yè)存在的孿生產(chǎn)物及解決市場失靈的應(yīng)有代價。凡是公權(quán)力的副作用均有可能在國家所有權(quán)身上發(fā)生。因此，制衡國家所有權(quán)的關(guān)鍵來自對公權(quán)力制約的制度安排。除了前已述及的市場的私權(quán)利對抗國家所有權(quán)的公權(quán)力之外，還需要公權(quán)力對抗公權(quán)力，以遏制公權(quán)力的濫用。

1引言

許可使用是圖書館獲得數(shù)字資源使用權(quán)的主要方式，圖書館通過支付一定對價獲得在特定時間、地域范圍內(nèi)，按照約定的方式使用數(shù)字資源的權(quán)利。數(shù)字資源出版商或提供商（以下簡稱數(shù)據(jù)庫商）為了維護(hù)自身的市場壟斷地位，十分注重對數(shù)字資源內(nèi)容的保護(hù)，往往會在許可協(xié)議中對數(shù)字資源的使用嚴(yán)加限制，不僅限制使用的地域、使用者身份，而且限制使用數(shù)量、使用方式以及復(fù)制和傳播的途徑。在數(shù)字資源許可使用法律關(guān)系中，圖書館代表本機(jī)構(gòu)讀者與數(shù)據(jù)庫商簽約。但圖書館并非最終用戶，對于大學(xué)圖書館而言，終端用戶不僅包括本校師生、臨時的訪學(xué)研究人員，還包括一定數(shù)量的社會讀者。對于數(shù)字資源的訪問權(quán)限，讀者與圖書館之間存在信息不對稱，讀者不了解每個數(shù)據(jù)庫許可協(xié)議中對于使用行為的具體規(guī)定，圖書館對讀者的具體使用行為也無法知情、引導(dǎo)及控制。盡管有一種代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，圖書館只要盡到告知義務(wù)便可以免責(zé)[1]，但是在工作實踐中由此引發(fā)的讀者盜用、濫用數(shù)據(jù)庫等違規(guī)使用行為的問題均要圖書館協(xié)調(diào)解決。圖書館不僅要應(yīng)付數(shù)字資源管理和服務(wù)中的問題，而且還面臨著違反約定承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)險。如何通過信息技術(shù)手段有效地構(gòu)建防控數(shù)字資源違規(guī)使用行為的內(nèi)部控制機(jī)制，從而降低此類風(fēng)險的發(fā)生，一直是圖書館技術(shù)部門致力研究的問題。近年來，國內(nèi)外圖書館界利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，就控制數(shù)字資源違規(guī)使用問題做了大量的研究和應(yīng)用，并取得一定的效果。本文在對國內(nèi)外電子資源使用進(jìn)行統(tǒng)計分析和控制研究的基礎(chǔ)上，以西安交通大學(xué)圖書館數(shù)字資源內(nèi)部控制平臺搭建和使用為依據(jù)，對數(shù)字資源許可合理使用提供一些思考和建議。

2國內(nèi)外防控數(shù)字資源違規(guī)使用的現(xiàn)狀

2.1數(shù)字資源違規(guī)使用行為概述。數(shù)字資源違規(guī)使用主要是指違反電子資源授權(quán)許可協(xié)議中約定的使用者、使用范圍、使用方式等條款的所有行為。違規(guī)使用的劃分是以“授權(quán)用戶”為基點(diǎn)，包括“盜用”和“濫用”兩種類型。其中“盜用”是指非授權(quán)用戶的非法使用行為（本文暫不討論）?！盀E用”是指授權(quán)用戶的不當(dāng)使用，其具體行為包括“超量下載”“系統(tǒng)下載”“使用網(wǎng)絡(luò)下載工具”等。數(shù)字資源的“濫用”問題是困擾圖書館管理與服務(wù)工作的難題[2]。許可協(xié)議中通常對“濫用”行為做了嚴(yán)格的禁止性規(guī)定，數(shù)據(jù)庫商也在技術(shù)上進(jìn)行了防控，大多數(shù)據(jù)庫平臺都對機(jī)器人、蜘蛛、爬蟲等自動多線程下載和自動搜索、抓取、深鏈接等使用做出限制并在數(shù)據(jù)提供端進(jìn)行檢測和阻止。雖然對于超量下載沒有明確規(guī)定，但通常認(rèn)為超過正常閱讀速度或瀏覽速度的下載即為超量。盡管大多數(shù)圖書館都在電子資源合理使用的規(guī)范中對這兩種使用方式進(jìn)行了提醒和禁止性聲明，盡到了告知和提醒的義務(wù)，但這種方式依然是被動式的防控，在以往的管理工作中效果不佳。圖書館需要通過先進(jìn)的技術(shù)手段，以事前預(yù)防為目標(biāo)，以主動式的內(nèi)部控制機(jī)制預(yù)防違規(guī)使用行為的發(fā)生，確保機(jī)構(gòu)用戶的正常使用，規(guī)避因此導(dǎo)致的法律風(fēng)險。2.2目前防控違規(guī)使用行為的技術(shù)機(jī)制實踐狀況。國外學(xué)者在防控數(shù)字資源違規(guī)使用方面實踐探索的基本技術(shù)路線是通過使用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)監(jiān)控軟件，采用遠(yuǎn)程登錄到被監(jiān)控機(jī)器上或者安裝軟件等方式，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)流量監(jiān)測，并根據(jù)設(shè)置的參數(shù)進(jìn)行阻斷或放行，如SolarWinds公司的OrionNetworkPerformanceMonitor、網(wǎng)路崗、聚生網(wǎng)管等軟件，均是按此思路設(shè)計并實現(xiàn)的。國內(nèi)部分高校圖書館在此方面所做的實踐與國外略有不同，通常不采用安裝軟件，主要是通過流量采集卡或者其他硬件設(shè)備抓取讀者使用行為數(shù)據(jù)，監(jiān)控數(shù)字資源使用原始流量數(shù)據(jù)，自動分析讀者使用行為，對違規(guī)行為進(jìn)行預(yù)警和阻斷，及時防止數(shù)字資源違規(guī)使用情況的發(fā)生。例如，上海交通大學(xué)通過TCP（TransmissionControlProtocol，傳輸控制協(xié)議）會話劫持技術(shù)，在正常TCP的會話里注入額外的第三方信息，當(dāng)系統(tǒng)按照默認(rèn)閾值判斷違規(guī)主機(jī)與外部數(shù)據(jù)庫通訊時，違規(guī)封禁程序會偵聽相應(yīng)報文并采取措施來重定向頁面或終止該TCP連接[3]。清華大學(xué)圖書館的電子資源訪問管理與控制系統(tǒng)針對用戶和數(shù)字資源間的已知協(xié)議（主要是http協(xié)議）進(jìn)行抓取分析，獲取用戶訪問內(nèi)容，在用戶端利用客戶端軟件Privoxy獲取訪問數(shù)據(jù)庫的URL全文信息，當(dāng)讀者訪問內(nèi)容超過系統(tǒng)設(shè)置的違規(guī)閾值時，系統(tǒng)自動發(fā)送提醒頁面，多次提醒后會終止該IP訪問[4]。復(fù)旦大學(xué)圖書館建立了一個對常用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、電子資源服務(wù)平臺、常用數(shù)據(jù)庫服務(wù)、圖書館專有的Z39.50等服務(wù)綜合監(jiān)控的平臺，自動捕獲用戶訪問、瀏覽、下載行為，從而監(jiān)控讀者使用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的情況，對數(shù)字資源訪問故障及時發(fā)郵件和短信通知系統(tǒng)管理員，全文下載量達(dá)到系統(tǒng)規(guī)定閾值后，管理員在后臺切斷訪問進(jìn)程并自動通知讀者進(jìn)行處理[5]。西安交通大學(xué)圖書館對網(wǎng)絡(luò)流量進(jìn)行采集處理，構(gòu)建了一個基于目標(biāo)IP地址網(wǎng)絡(luò)分析的統(tǒng)計和控制綜合服務(wù)平臺，對用戶超量使用數(shù)據(jù)資源自動進(jìn)行阻斷[6]。孟曉蓓、陳默等學(xué)者利用netflow分析技術(shù)，構(gòu)建了一個針對特定數(shù)據(jù)庫的控制單個IP流量以及并發(fā)數(shù)的流量監(jiān)控系統(tǒng)，以控制惡意下載及規(guī)避知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險[7-9]。流量監(jiān)控系統(tǒng)與使用統(tǒng)計系統(tǒng)是相輔相成的，有部分國內(nèi)高校圖書館雖未構(gòu)建單獨(dú)的流量監(jiān)控系統(tǒng)，卻構(gòu)建了使用統(tǒng)計系統(tǒng)以對數(shù)字資源的使用行為進(jìn)行數(shù)據(jù)抓取和分析。例如，哈爾濱工業(yè)大學(xué)圖書館引進(jìn)了360Counter統(tǒng)計平臺，圖書館可以通過一個用戶友好界面查詢并下載在線電子資源使用量統(tǒng)計報告，搜集期刊采購決策的可靠數(shù)據(jù)[10]，也可以發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用情況，但缺少及時預(yù)警和阻斷的效果。深圳大學(xué)圖書館的USSER通過收集DRAA（DigitalResourceAcquisitionAllianceofChineseAcademicLibraries，高校數(shù)字資源采購聯(lián)盟）平臺、OpenERMS系統(tǒng)、第三方知識庫、數(shù)據(jù)庫商使用統(tǒng)計平臺等的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，為圖書館提供一個深度挖掘和比較數(shù)字資源統(tǒng)計利用的平臺[11-12]。從國內(nèi)外研究及實踐可以看出，現(xiàn)有的數(shù)字資源防控主要針對用戶使用流量進(jìn)行分析，按照系統(tǒng)預(yù)先設(shè)置的閾值對用戶違規(guī)使用行為進(jìn)行事前干預(yù)和限制，避免違規(guī)使用。本研究綜合并吸取了國內(nèi)外在防控數(shù)字資源違規(guī)使用行為方面的實踐經(jīng)驗，形成了以數(shù)字資源使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過預(yù)先設(shè)置閾值對違規(guī)使用行為自動做出判斷，并提前做出適度預(yù)警，及時阻斷嚴(yán)重違規(guī)行為的機(jī)制。這種機(jī)制不僅可以有效防控違規(guī)使用法律風(fēng)險，同時可以利用收集到的使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分析不同學(xué)科用戶的使用特征，靈活分配數(shù)據(jù)庫訪問控制流量，適度調(diào)整這部分用戶的預(yù)警閾值，充分滿足其對文獻(xiàn)的需求；此外還可以通過本館獲取的使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)庫商提供的使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)之間進(jìn)行對比，分析二者的差異點(diǎn)，及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫商未按照許可協(xié)議約定使用國際通用統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)的情況，并督促其糾正，以防范數(shù)據(jù)庫商在限制圖書館合理使用權(quán)問題上的權(quán)利濫用，從而維護(hù)圖書館和讀者的合法使用權(quán)益。通過雙向調(diào)節(jié)，達(dá)到防控數(shù)字資源違規(guī)使用、提高數(shù)字資源使用效益的目的。

3數(shù)字資源違規(guī)使用內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建思路

對于圖書館而言，技術(shù)機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)以優(yōu)化管理、改善服務(wù)為基本出發(fā)點(diǎn)。數(shù)字資源管理強(qiáng)調(diào)合同管理，即圍繞數(shù)字資源展開的一切管理和服務(wù)行為都要依據(jù)許可協(xié)議進(jìn)行。對于違規(guī)使用行為的防控應(yīng)以協(xié)議中數(shù)據(jù)庫商與圖書館達(dá)成的一致性條款為基礎(chǔ)。由于不同數(shù)據(jù)庫商對違規(guī)使用的判定不同，無論是超量下載的數(shù)量，還是不當(dāng)使用的行為均無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)議條款的約定也各不相同，因此若以某種信息化系統(tǒng)來實現(xiàn)防控目標(biāo)，需要考慮以下幾個因素。3.1能夠獲取相對準(zhǔn)確的數(shù)字資源使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)。超量下載是以單位時間內(nèi)的下載量來判定的，因此系統(tǒng)應(yīng)具備的基本功能即為可以獲取相對準(zhǔn)確的數(shù)字資源使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)。通常情況下，數(shù)字資源提供商會提供COUNTER、E-Metrics、ICOLCGuideline等規(guī)范格式的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。同時，讀者訪問數(shù)字資源過程中會產(chǎn)生相應(yīng)的訪問日志和原始訪問記錄，這些記錄以規(guī)范化格式存儲在本機(jī)構(gòu)網(wǎng)關(guān)服務(wù)器上。兩種途徑都為數(shù)字資源使用提供了基礎(chǔ)分析數(shù)據(jù)，結(jié)合這兩方面原始數(shù)據(jù)，基本可以較為完整和準(zhǔn)確地獲取本機(jī)構(gòu)數(shù)字資源使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)。3.2能夠針對不同數(shù)據(jù)庫的個性化要求設(shè)置訪問許可規(guī)則。數(shù)據(jù)庫許可協(xié)議是圖書館與數(shù)據(jù)庫商之間具有法律效力的合同文本，目前對違規(guī)使用行為的判定并無行業(yè)認(rèn)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在許可協(xié)議中不同數(shù)據(jù)庫對違規(guī)使用行為的描述和懲罰措施都不一樣，有的簡單描述為超過正常閱讀速度即為違規(guī)使用，有的規(guī)定不可一次下載超過內(nèi)容的1/3，有的規(guī)定不可從封面到封底（cover-to-cover）整本下載，有的規(guī)定不能用網(wǎng)絡(luò)螞蟻、迅雷等點(diǎn)對點(diǎn)工具下載，有的規(guī)定一次登錄不能下載超過30篇……因此，防控機(jī)制需要具有針對不同數(shù)據(jù)庫要求的閾值設(shè)定功能，需要由數(shù)據(jù)庫采訪人員根據(jù)許可協(xié)議的具體要求逐一進(jìn)行配置，對于要求不明確的數(shù)據(jù)庫按照經(jīng)驗閾值進(jìn)行配置，配置的精確度會直接影響系統(tǒng)預(yù)警和阻斷違規(guī)使用行為的效果。3.3能夠針對不同讀者群體的個性化需求設(shè)置合理使用規(guī)則。不同學(xué)科的讀者對不同數(shù)據(jù)庫訪問的需求不盡相同，圖書館在應(yīng)用技術(shù)機(jī)制防控違規(guī)使用行為的同時，應(yīng)促進(jìn)讀者更加有效地利用數(shù)字資源。因此防控機(jī)制需要在合理規(guī)避許可協(xié)議禁止性條款的基礎(chǔ)上，為讀者構(gòu)建特色化的訪問規(guī)則，如NEJM、OVIDPrimalPictures、中華醫(yī)學(xué)會電子期刊等生物醫(yī)學(xué)類型數(shù)據(jù)庫的讀者對象主要是以生物醫(yī)學(xué)學(xué)科為研究對象的用戶，防控系統(tǒng)可以在分析使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上通過平衡網(wǎng)關(guān)負(fù)載設(shè)置，將主要來源于生物醫(yī)學(xué)類資源的讀者訪問需求進(jìn)行負(fù)載平衡，以提高生物醫(yī)學(xué)類資源使用效率，在許可協(xié)議范圍內(nèi)，為普通讀者、特色學(xué)科用戶提供差異化流量控制。

摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對于更好的解決行政糾紛，完善我國行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，且這個轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長一段時間。在一元的社會結(jié)構(gòu)向多元化的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中，社會主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會主體權(quán)利意識的日漸增強(qiáng)，令社會糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國家、社會、當(dāng)事人所青睞。我國行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對我國行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實施的不直接涉及相對人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問題，通過承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說，因為對予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)或行政首長對所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對工作人員的獎懲、任免、考核、調(diào)動、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實施具體行政行為時，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對其實施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動、決定工資、福利待遇等行為時，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷外部相對人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過作為內(nèi)部管理關(guān)系的對象是具有特殊身份的公務(wù)員。因為行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動人事爭議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動人事糾紛關(guān)系。

摘要:企業(yè)在經(jīng)營過程中會遇到各種各樣的風(fēng)險，而風(fēng)險既可能來自于內(nèi)部，也可能來自于外部，如何防范或降低內(nèi)外部風(fēng)險則成了企業(yè)必須的功課。內(nèi)部控制和風(fēng)險管理都是公司治理過程中的重要組成部分，企業(yè)必須學(xué)習(xí)對其可能遇到的所有風(fēng)險加以識別和管理，并通過內(nèi)部控制的方式去實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:法律風(fēng)險管理;企業(yè)內(nèi)部控制;融合要素分析

一、企業(yè)內(nèi)部控制與法律風(fēng)險管理融合的定義

良好公司治理的重要組成部分包括內(nèi)部控制和風(fēng)險管理，即意味著管理層必須對企業(yè)的所有風(fēng)險加以識別和管理。就風(fēng)險管理而言，內(nèi)部控制系統(tǒng)涉及運(yùn)營、財務(wù)、遵守法律法規(guī)及財產(chǎn)安全等方面。而遵守外部法律法規(guī)和公司管理規(guī)章則是企業(yè)風(fēng)險管理的本質(zhì)和底線。但是，建立完善的內(nèi)部控制體系并不是簡單的事情，過去，狹義的公司治理定義認(rèn)為建立內(nèi)控體系是為了實現(xiàn)公司所有者的目標(biāo)，比如資產(chǎn)的保值增值等，然而，站在更廣泛的層面上看，公司治理已經(jīng)不僅僅只是保護(hù)所有者，而是保護(hù)所有利益相關(guān)者，即公司員工、供應(yīng)商、客戶等等，這決定了公司不能以一己之私，凌駕于各類風(fēng)險之上謀福利。

二、企業(yè)內(nèi)部控制與法律風(fēng)險管理的融合性要素

(一)戰(zhàn)略目標(biāo)的合規(guī)性審核