關(guān)鍵詞：公共服務(wù)，均等化，科學發(fā)展，服務(wù)體系

論文摘要：“十二五”時期，是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是全面貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要時期。因此，應(yīng)當加快建立基本公共服務(wù)制度并作為公共產(chǎn)品向全民提供，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系，全面提升均等化水平。基本公共服務(wù)均等化是，是指全體民眾不論其地域、民族、性別、收入及社會地位差異如何，都能公平可及地獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)。所強調(diào)的核心是機會和效果的均等，而不是簡單的平均化和無差異化。

當前，我國已進入經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。將基本公共服務(wù)均等化從基本理念上升為國家行為，是切實保障人民群眾根本利益的需要，是擴大內(nèi)需、加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，是社會主義市場經(jīng)濟條件下切實轉(zhuǎn)變和履行政府職責的需要，意義十分重大。

一、對我國基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀的分析

基本公共服務(wù)均等化的含義是，全體民眾不論其地域、民族、性別、收入及社會地位差異如何，都能公平可及地獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)。所強調(diào)的核心是機會和效果的均等，而不是簡單的平均化和無差異化。

“十一五”以來，隨著科學發(fā)展觀的實踐和和諧社會建設(shè)的不斷深入，推進基本公共服務(wù)均等化被提升至越來越突出的戰(zhàn)略位置。黨的十六屆六中全會將“基本公共服務(wù)體系更加完備”列為構(gòu)建社會主義和諧社會的主要任務(wù)之一；黨的十七大報告進一步提出“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化、完善公共財政體系”等明確要求；黨的十七屆三中全會將“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進”作為2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標之一。這些重要論述為推進我國基本公共服務(wù)均等化指明了前進的方向。

自從黨的十六屆六中全會提出“逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化”以來,如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化,便成為社會各界廣為關(guān)注的話題。之所以如此,與我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一個新階段后出現(xiàn)的新特點有密切關(guān)聯(lián)。這些新特點是:一方面,經(jīng)濟發(fā)展取得的成就舉世矚目;另一方面,發(fā)展不平衡的現(xiàn)象有所凸顯。通過市場化改革,我國的

財富增長很快。接下來需要考慮如何讓財富的支配和消費更加公平、公正。中央提出逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化,實際上就是對如何更加公平、公正地支配財富和消費財富的具體探索。

“實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化”是以人為本執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)

從世界范圍來看,財富的生產(chǎn)在某一時期實現(xiàn)快速增長并非難題,許多國家都曾有過階段性的經(jīng)濟奇跡,而如何更加公平、公正地支配財富和消費財富,則是一個更難解決的問題。逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化,就是使生產(chǎn)出來的財富惠及更多社會成員,在促進財富快速生產(chǎn)的同時,實現(xiàn)財富消費的公平和公正,以防范片面追求財富增長所導致的公共風險和危機。

從這個現(xiàn)實背景來看,我們推進基本公共服務(wù)的均等化不是一項孤立的公共政策和純粹的福利行動,也不是一個化解社會矛盾的權(quán)宜之計,而是政府以人為本執(zhí)政理念的明晰化和具體化。它表明,中國發(fā)展的基本理念和基本取向正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變:一是增長的基本取向由單一的效率至上轉(zhuǎn)向公平與效率并重,使物質(zhì)財富的增長帶來更多的社會公平,惠及全體人民;二是發(fā)展的基本取向由片面的經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、社會與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展,使經(jīng)濟的發(fā)展帶來人的全面、自由發(fā)展,回歸發(fā)展的終極價值;三是小康生活的基本取向由主要追求物質(zhì)指標轉(zhuǎn)變到以和諧為導向,使生活的殷實和富足帶來更大程度的社會和諧,提高國民幸福指數(shù)。由此看來,逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,不僅是當前的一項重大公共政策,而且還承載著時代變遷的重大使命。

“實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化”需要發(fā)展與改革的雙重推動

內(nèi)容提要

實行基本公共服務(wù)均等化，是體現(xiàn)以人為本和彌補市場公共品供給失靈的重要制度安排，是緩解社會矛盾的現(xiàn)實需要，是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求?；竟卜?wù)均等化的內(nèi)涵包括全體公民享有基本公共服務(wù)的機會均等、結(jié)果大體相等，同時尊重社會成員的自由選擇權(quán)。應(yīng)本著范圍適中、標準適度的原則，在就業(yè)服務(wù)和基本社會保障等“基本民生性服務(wù)”，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”，公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”，生產(chǎn)安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務(wù)”方面，逐步實現(xiàn)均等化。

黨的十六屆六中全會《決定》明確提出，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是逐步形成惠及全民的公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。從我國現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵是什么？為什么必須逐步實行這樣一種基礎(chǔ)性的制度安排？應(yīng)如何為此提供相應(yīng)的體制保障？搞清楚這些問題，有助于我們更好地貫徹落實《決定》精神，扎實推進社會主義和諧社會建設(shè)。

基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及客觀必然性

對基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，可以從三個方面來理解。第一，全體公民享有基本公共服務(wù)的機會應(yīng)該均等。我國有13億人口，盡管每個人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務(wù)的機會方面應(yīng)該是均等的。第二，全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對均等。當然，這里講的不是所有公共服務(wù)，而是基本公共服務(wù)。第三，在提供大體均等的基本公共服務(wù)的過程中，尊重社會成員的自由選擇權(quán)。社會成員的需求千差萬別，某些社會成員可能不去享受社會為之提供的公共服務(wù)，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年義務(wù)教育學校上學，而是送到私立的學校就讀。這是完全可以的，應(yīng)該尊重這些社會成員的選擇權(quán)。尊重人民的自由選擇權(quán)與尊重人民享有均等的基本公共服務(wù)的權(quán)利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服務(wù)的框架之內(nèi)，也應(yīng)想方設(shè)法讓人們有自由選擇的空間，不能把基本公共服務(wù)均等化搞成計劃經(jīng)濟時代的“配給制”。

為什么在我國現(xiàn)階段需要逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化呢？這可以從三個角度來分析。

黨的十六屆六中全會《決定》明確提出，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是逐步形成惠及全民的公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。從我國現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵是什么？為什么必須逐步實行這樣一種基礎(chǔ)性的制度安排？應(yīng)如何為此提供相應(yīng)的體制保障？搞清楚這些問題，有助于我們更好地貫徹落實《決定》精神，扎實推進社會主義和諧社會建設(shè)。

基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及客觀必然性

對基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，可以從三個方面來理解。第一，全體公民享有基本公共服務(wù)的機會應(yīng)該均等。我國有13億人口，盡管每個人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務(wù)的機會方面應(yīng)該是均等的。第二，全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對均等。當然，這里講的不是所有公共服務(wù)，而是基本公共服務(wù)。第三，在提供大體均等的基本公共服務(wù)的過程中，尊重社會成員的自由選擇權(quán)。社會成員的需求千差萬別，某些社會成員可能不去享受社會為之提供的公共服務(wù)，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年義務(wù)教育學校上學，而是送到私立的學校就讀。這是完全可以的，應(yīng)該尊重這些社會成員的選擇權(quán)。尊重人民的自由選擇權(quán)與尊重人民享有均等的基本公共服務(wù)的權(quán)利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服務(wù)的框架之內(nèi)，也應(yīng)想方設(shè)法讓人們有自由選擇的空間，不能把基本公共服務(wù)均等化搞成計劃經(jīng)濟時代的“配給制”。

為什么在我國現(xiàn)階段需要逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化呢？這可以從三個角度來分析。

從理論角度來分析，實行基本公共服務(wù)均等化是體現(xiàn)以人為本和彌補市場公共品供給失靈的重要制度安排。堅持以人為本，就是堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，就要既滿足全體人民的物質(zhì)生活需要，也滿足其精神生活需要、生命健康需要、安全需要以及參與政治生活和社會生活的需要。為了達到這一目標，就必須實行基本公共服務(wù)均等化。發(fā)達國家的經(jīng)驗和我國改革開放的經(jīng)驗都說明，在提供私人物品和私人服務(wù)方面，市場機制的作用是不可替代的；但在提供公共物品和公共服務(wù)方面，市場機制卻存在失靈或局限性，需要通過基本公共服務(wù)均等化的機制來彌補。

從實踐角度來分析，實行基本公共服務(wù)均等化是緩解社會矛盾的現(xiàn)實需要。目前，我國社會總體上是和諧的，但也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，如城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟社會之間發(fā)展不平衡等。就區(qū)域發(fā)展差距來說，試圖在短期內(nèi)讓中西部趕上東部發(fā)達地區(qū)是不現(xiàn)實的。而在經(jīng)濟總量和人均國民收入一時趕不上發(fā)達地區(qū)的情況下，在民眾的基本公共服務(wù)方面逐步實現(xiàn)均等化則是可能的。因此，縮小公共服務(wù)方面的差距，對于緩解區(qū)域發(fā)展矛盾具有積極作用和重要意義。當前，廣大人民群眾對公共物品和公共服務(wù)的需求迅速上升與公共物品和公共服務(wù)供給不足且配置失當之間的矛盾比較突出，就業(yè)培訓、社會保障、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、廉租房、安全生產(chǎn)、社會治安等關(guān)系群眾切身利益的問題愈益凸顯。逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是緩解和消除這些矛盾現(xiàn)實可行的選擇。

[摘要]國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要和黨的十六屆六中全會、黨的十七大報告中分別提出并對如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作了詳盡闡述，這是中國政府貫徹以人為本的科學發(fā)展觀，推動經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要決策。因此，只有深刻了解其內(nèi)涵，合理確定現(xiàn)階段我國基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容，才能更好地貫徹落實國家的政策。本文通過分析國內(nèi)外研究現(xiàn)狀，結(jié)合我國國情，闡述了現(xiàn)階段我國基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容，提出應(yīng)按照“窄口徑、低水平”要求，分類逐步推進基本公共服務(wù)均等化。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù)；“窄口徑、低水平”；服務(wù)均等化

一、國內(nèi)外相關(guān)研究現(xiàn)狀

1．國外研究現(xiàn)狀。在聯(lián)合國的文件中，基本公共服務(wù)包括：清潔水、衛(wèi)生設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和住房。聯(lián)合國兒童基金會和聯(lián)合國開發(fā)計劃署在南非把基本教育(學前和小學教育)和初級醫(yī)療定義為基本社會服務(wù)，同時也討論了飲用水、衛(wèi)生設(shè)施、營養(yǎng)、社會福利和公共工作項目，把它們部分地作為基本社會服務(wù)。不同的國家和同一國家不同歷史階段對于基本公共服務(wù)的內(nèi)容界定是不一樣的。例如，加拿大把教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務(wù)(主要是社會福利)作為聯(lián)邦政府基本公共服務(wù)均等化的主要項目；印度尼西亞把初等教育和公路設(shè)施列為政府財政均等化的內(nèi)容；巴西把醫(yī)療衛(wèi)生列為轉(zhuǎn)移支付；哥倫比亞和智利把教育列為轉(zhuǎn)移支付；智利實行教育券政策；美國的一些州也采取類似措施，在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和養(yǎng)老保險等方面尤為突出；而巴西的基本公共服務(wù)均等化主要集中在教育和醫(yī)療衛(wèi)生。因此，國外學者普遍把教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等公認為基本公共服務(wù)。

從有些國家的實踐看，基本公共服務(wù)的提供必須遵守效率與公平兼顧的原則。根據(jù)效率目標優(yōu)先還是公平目標優(yōu)先的戰(zhàn)略，公共服務(wù)分為以英國和瑞典等北歐國家為代表的“全面公平型”，以新加坡和智利為代表的“效率主導型”，以美國和德國為代表的“最低保障與兼顧效率型”。但是各個國家根據(jù)不同的國情會選擇不同的模式。總體來看，在公平方面研究較少，效率方面的研究較多。國外學者在研究時發(fā)現(xiàn)不同主體提供公共服務(wù)的競爭效率不同，公共部門具有成本節(jié)約優(yōu)勢和較高的效率。而且由于“利他主義”動機的存在，使得政府能夠高效率提供某些公共服務(wù)。

國外對于基本公共服務(wù)均等化的研究主要集中在內(nèi)容、原則和機制方面，盡管各國對一定階段的基本公共服務(wù)的界定不同，但是總結(jié)起來有以下幾個方面：公共教育、公共醫(yī)療、社會保障等等?；竟卜?wù)均等化并非某一個國家所特有，而是文明國家的政策選擇和制度安排。在中國現(xiàn)階段，迫切需要基本公共服務(wù)均等化，它是一個必然的發(fā)展趨勢。

[摘要]基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務(wù)。其與公平理念密不可分，但不等于平均化，而且還是一個長期的動態(tài)過程?；竟卜?wù)均等化的實現(xiàn)可以有收入路徑、支出路徑和政治路徑三種路徑供選擇。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù)；均等化；路徑

一、引言

關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的定義，國內(nèi)學者雖說法各異，但基本觀點卻大致相同。徐詩舉將公共服務(wù)的均等化定義為在保證實現(xiàn)國民福利最大化和資源配置效率最大化的原則下，全國范圍內(nèi)的居民都能享受到基本相同的公共產(chǎn)品，政府間的轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的前提。李華根據(jù)公共品需求的城鄉(xiāng)差異，將公共品分為基礎(chǔ)性公共品和差異性公共品，提出基礎(chǔ)性公共品的均等化應(yīng)按照公共品的數(shù)量和質(zhì)量進行衡量，要求實現(xiàn)結(jié)果的均等；而差異性公共品均等化的判斷標準應(yīng)是效用的最大化。王磊認為公共服務(wù)均等化是一個相對的概念和要求，一般是指各個地方政府能夠按照全國的一般標準和居民的生存要求，提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，根據(jù)財政分權(quán)劃分的地方政府應(yīng)該承擔的支出責任。公共服務(wù)均等化具體是指地方政府提供的地方治安、環(huán)境、城市建設(shè)、文化、教育、衛(wèi)生、道路等公共產(chǎn)品的水平基本相等。江明融認為公共產(chǎn)品與公共服務(wù)實際上是一個意思，公共服務(wù)均等化是指政府及其公共財政要為不同利益集團、不同經(jīng)濟成分或不同社會階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，具體包括財政投入、成本分擔、收益分享等方面內(nèi)容。

就基本公共服務(wù)均等化的途徑來說，李華和王磊主張應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)財力的均等化從而保證公共品的均等化。而江明融、楊曉達則認為，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化比較可行的辦法是實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)供給制度，在遵循“帕累托改進法則”和保證城市居民現(xiàn)有效用水平不降低的前提下，將城市創(chuàng)造的一部分財富用于提供農(nóng)村公共品，從總體上提高農(nóng)村公共品的供給水平。

二、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

從中國改革開放30年的實踐看，發(fā)展理念經(jīng)歷了由物質(zhì)本位到以人為本的轉(zhuǎn)變。進入發(fā)展型社會的新階段，人們從滿足基本生存為主轉(zhuǎn)向追求自身發(fā)展為主，人的自身發(fā)展更直接地表現(xiàn)為對基本公共服務(wù)的實際需求。從生存型社會進入發(fā)展型社會，構(gòu)成基本公共服務(wù)需求快速變

化的客觀背景

新階段公共需求快速增長的趨勢，對基本公共服務(wù)制度創(chuàng)新提出更為迫切的要求。推進基本公共服務(wù)均等化重在制度建設(shè)。應(yīng)盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，加快建立政府基本公共服務(wù)績效評價體系，以及基本公共服務(wù)的社會參與機制

構(gòu)建基本公共服務(wù)體系所面臨的任務(wù)十分艱巨，也帶來某些壓力。需要強調(diào)的是，基本公共服務(wù)除了對于人的發(fā)展具有本體性的基礎(chǔ)作用之外，更重要的是對經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著巨大的推動作用；加強基本公共服務(wù)，是緩解社會矛盾、促進社會公平的重要手段，是構(gòu)成新時期改革的重要動力來源

改革開放30年來，我們實現(xiàn)了發(fā)展階段的歷史性跨越，其中一個重要的表現(xiàn)，我概括為由“生存型社會”開始步入“發(fā)展型社會”。中國發(fā)展階段的這一提升，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大的發(fā)展活力，同時也面臨著新的矛盾與挑戰(zhàn)。當前，改革發(fā)展呈現(xiàn)許多新的階段性特征，與這一轉(zhuǎn)變有很大的關(guān)系。其中，引起人們普遍關(guān)注的一個問題是，全社會公共需求全面快速增長與公共產(chǎn)品短缺、公共服務(wù)不到位，已成為新時期新階段的突出矛盾。近幾年來，國家出臺了有關(guān)政策，把加強公共服務(wù)、推進基本公共服務(wù)均等化作為一項施政方針。但就此問題，目前各方面的認識并不一致。為此，面對發(fā)展階段的變化，十分有必要就新時期的基本公共服務(wù)作出分析判斷。

（一）全社會公共需求呈現(xiàn)全面快速增長的客觀趨勢

一

公共管理倫理是指在公共管理活動過程中，以公共管理價值的實現(xiàn)為目標而用來調(diào)節(jié)公共管理主體與公共管理客體之間特定公共管理關(guān)系的道德準則。如果說政府治理在農(nóng)業(yè)社會，體現(xiàn)的是一種權(quán)力關(guān)系，是統(tǒng)治型社會治理模式；在工業(yè)社會，體現(xiàn)的是一種法律關(guān)系，是管理型社會治理模式；而在后工業(yè)社會，體現(xiàn)的則是一種倫理關(guān)系，是服務(wù)型社會治理模式。公共管理倫理本質(zhì)上是后工業(yè)社會的產(chǎn)物，它體現(xiàn)了國家治理與社會治理范式的根本轉(zhuǎn)換，它不僅是一種職業(yè)道德，更是一種與后工業(yè)社會相適應(yīng)的新型道德形態(tài)。①公共管理倫理具有公共性。它在價值層面體現(xiàn)為公共管理活動的公平正義；在公共權(quán)力運用方面體現(xiàn)為人民主權(quán)和政府行為的合法性；在公共管理活動過程中體現(xiàn)為公開透明與公眾參與；在利益取向上體現(xiàn)為一切活動的最終目的就是公共利益，必須克服私人利益和團體利益；在理念表達上體現(xiàn)為理性和道德，它支持公民社會及其輿論的監(jiān)督。譬如，公共文化服務(wù)體系的公共性體現(xiàn)在文化部門的行政管理活動中，具有逐步擴大城鄉(xiāng)文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域社會化范圍；健全和完善各類文化創(chuàng)業(yè)協(xié)會和中介組織，使他們有能力承接政府轉(zhuǎn)變的職能；積極調(diào)整文化職能結(jié)構(gòu)，把社會管理和公共服務(wù)放在突出位置；建立應(yīng)急管理機制，逐步完善公共文化服務(wù)體系；加強文化決策職能，建立完善文化部門與企業(yè)、社會對話溝通的制度等特性。公共管理倫理關(guān)系具有開放性。公共領(lǐng)域的本質(zhì)特征就在于它的開放性，是廣泛地向私人領(lǐng)域和一切社會成員開放的領(lǐng)域。公共管理是公共領(lǐng)域的這一本質(zhì)特征的充分展現(xiàn)。只有當公共領(lǐng)域擁有充分的開放性，公共性才不只是一個理論追求，而是體現(xiàn)在社會治理實踐中的現(xiàn)實。歷史考察揭示出的事實是：缺乏開放性，都是由于社會治理模式中倫理關(guān)系的缺位所致。一旦社會治理模式中擁有了健全的倫理關(guān)系，這種社會治理模式就會獲得實質(zhì)的開放性。公共管理倫理關(guān)系的開放性決定了公共管理這一新型的社會治理模式的開放性。公共管理倫理價值目標是服務(wù)。服務(wù)是公共管理的核心價值觀，在服務(wù)型社會治理模式下，服務(wù)價值是以公職人員為主體在公共管理活動中創(chuàng)造的一種價值，它以公共管理主體對服務(wù)的提供為載體，以公共管理客體需求的滿足為目標。服務(wù)價值既是公職人員的一種精神狀態(tài)，又是公職人員的一種現(xiàn)實行為。作為一種精神狀態(tài)，服務(wù)價值表現(xiàn)為公職人員對服務(wù)價值的內(nèi)心體認；作為一種現(xiàn)實行為，服務(wù)價值表現(xiàn)為公職人員通過其行動對服務(wù)價值的價值創(chuàng)造。②服務(wù)是公共管理的終極價值，在公共管理體系中，公共管理的體制、制度、過程還會有服務(wù)價值派生出來的次生價值，他們一同構(gòu)成以服務(wù)為核心的公共管理價值體系。服務(wù)價值是一個多種子價值融合而成的價值體系，這些子價值包括責任、公正、效率、法治、廉潔等，他們是價值評價主體評價服務(wù)價值多少或有無的基本尺度，通過子價值的尺度測量，反映公共管理主體核心價值的實現(xiàn)程度。一個以服務(wù)價值為主導的公共管理部門必然是負責任的、公正的、有效率的、法治的、廉潔的，沒有責任、公正、效率、法治、廉潔等也就沒有服務(wù)價值本身。公共管理包含有政治管理、政府公共事務(wù)、社會公共事務(wù)。③基本公共服務(wù)屬于社會公共事務(wù)的內(nèi)容范疇，是公共管理的題中之義。在我國，隨著公共服務(wù)被確定為政府的基本職能之一以來，“管理就是服務(wù)”已經(jīng)開始確立為各級文化部門的根本理念。公共文化服務(wù)的內(nèi)涵，應(yīng)該是提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施建設(shè)、發(fā)展文化生產(chǎn)力、公共文化信息，為城鄉(xiāng)居民文化生活和參與文化活動提供必備的保障和創(chuàng)造條件。具體內(nèi)容包括五個方面：一是“以人為本”的服務(wù)理念。二是依法行政的服務(wù)準則；三是群眾導向的服務(wù)模式；四是績效評估的服務(wù)考核，用各類考核指標、評估指標來量化、細化工作標準，使工作機制達到優(yōu)化；五是過錯追究的服務(wù)責任，我國基本公共服務(wù)，是建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。公共服務(wù)職能的強化將大大推動基本公共服務(wù)體系的構(gòu)建。從公共管理倫理的角度來探討基本公共服務(wù)體系的構(gòu)建，有利于基本公共服務(wù)體系的價值實現(xiàn)。

二

根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段特征及社會主義國家性質(zhì)，我國基本公共服務(wù)體系構(gòu)建主要包括六大基本原則：

1、人本性原則。以醫(yī)療公共管理為例，生命健康權(quán)是公民享有的最基本的人權(quán)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系是為公眾健康服務(wù)的，源于對健康的需求，公眾產(chǎn)生了對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的利用，從這個意義上來說，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的人本特征是它得以存在的最基本理由。同時，人本性還體現(xiàn)在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)過程中，貫徹著“以人為本”的理念，尤其是在醫(yī)療服務(wù)中要“一切以病人為中心”。從歷史唯物主義的角度來看，人不是純粹的自然物，不是單純的生物人，而是生活在一定社會關(guān)系中的社會人。如果在醫(yī)療診治過程中，醫(yī)方只注重人的生物性而不注重人的社會性，就會陷入舊的生物醫(yī)學模式中，忽視人的社會因素、心理因素，忽視人格尊嚴，扭曲醫(yī)患關(guān)系。隨著時代的發(fā)展，人們生活水平不斷提高，社會競爭日益激烈，生活壓力加大，疾病譜和死因譜發(fā)生了顯著的變化，單純的生物醫(yī)學模式已經(jīng)不能適應(yīng)這種變化，一些新變化帶來的新的健康問題，只有用新的醫(yī)學模式才能解決，由此，生理-心理-社會醫(yī)學模式被提出，并為人們所接受，這一轉(zhuǎn)變，對醫(yī)療服務(wù)模式產(chǎn)生了巨大影響，醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的理念由原來的“以疾病為中心”轉(zhuǎn)換為“以病人為中心”，以人為本成為了新型醫(yī)患關(guān)系的倫理基礎(chǔ)。

2、公益性原則。政府提供的服務(wù)是對全體居民的福利，具有公益性?；竟卜?wù)是政府的應(yīng)盡之職，是公民應(yīng)享之利，不適用市場交換原則。比如，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的公益性指的是基本醫(yī)療服務(wù)的普遍可及性和普遍可負擔性，所謂普遍可及性指的是城鄉(xiāng)居民能夠很方便的看病就診，即解決看病難問題；所謂普遍可負擔性指的是城鄉(xiāng)居民能夠以可承受的價格看病，也就是解決看病貴問題。④如果按照這個定義來考察基本醫(yī)療衛(wèi)生體系的公益性，無論是內(nèi)容層面還是支撐層面都體現(xiàn)很充分。在普遍可及性方面，抓住了衛(wèi)生資源公平配置這個根本。衛(wèi)生資源從廣義上講，是指用于衛(wèi)生服務(wù)的所有生產(chǎn)力要素的集合，從狹義上講，衛(wèi)生資源是指用于提供衛(wèi)生服務(wù)的人、財、物，即硬性衛(wèi)生資源。⑤無論是從廣義還是狹義的概念來說，衛(wèi)生資源都是一種稀缺資源，它是有限的，然而人對健康的欲求是無限的，對衛(wèi)生服務(wù)的需求也是不確定的。衛(wèi)生資源如何配置才能最大限度的促進國民的整體健康，才能最大限度地實現(xiàn)國民的基本人權(quán)？公平配置無疑是最為合理的回答。在普遍可負擔性方面，則主要從改變衛(wèi)生服務(wù)的籌資方式上尋求了突破，用保障衛(wèi)生籌資的公平來降低了居民的醫(yī)藥負擔。具體來講就是健全和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和城鄉(xiāng)大病救助及城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，提高保險支付比例，降低居民個人負擔。

內(nèi)容摘要：本文在對基本公共服務(wù)均等化的若干理論問題加以闡釋的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，指出我國基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀和存在的問題，并提出相應(yīng)的改革對策，以期對今后的研究有所助益。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀對策

基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

基本公共服務(wù)，即社會成員在一定經(jīng)濟社會生活條件下必需的、直接關(guān)系最基本的人權(quán)的公共服務(wù)，也就是滿足人的最低的、無差別需要（生理和安全的需要）的服務(wù)項目。社會成員對基本公共服務(wù)的消費具有強烈的非排他性和非競爭性，政府應(yīng)該負責提供，以確保社會成員能得到普遍平等的提供?；竟卜?wù)包括就業(yè)服務(wù)、基本住房、基本社會保障等“基本民生性服務(wù)”，基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科技、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”，公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”，生產(chǎn)安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務(wù)”，法律規(guī)范、產(chǎn)權(quán)保護、政策制度等“一般性公共服務(wù)”五方面內(nèi)容。

我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的表現(xiàn)

（一）農(nóng)民生活條件落后

摘要：近年來，隨著我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度的加大，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平有了明顯提升，絕大多數(shù)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距都有明顯縮減，但在社保、生態(tài)和市政設(shè)施等領(lǐng)域差距依然較大，個別指標甚至差距有所拉大。推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，需要明確民生保障職責，合理劃分政府間事權(quán)與支出責任；健全轉(zhuǎn)移支付體系，優(yōu)化一般性財政轉(zhuǎn)移支付；創(chuàng)新財政支持方式，提升公共服務(wù)供給能力；完善財政管理機制，提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實際效果。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)；轉(zhuǎn)移支付；績效評價

1城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)指標體系

2018年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標準體系的指導意見》，明確公共教育、勞動就業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、優(yōu)撫安置、殘疾人服務(wù)等九個方面基本公共服務(wù)的國家標準。參照此標準，結(jié)合城鄉(xiāng)差距實際情況，考慮指標代表性、數(shù)據(jù)可得性等因素，我們將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)分為義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、文化生態(tài)等五方面，每方面包括4項指標，共有20項指標（見表1）。

2我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展情況

2012年（黨的十八大）以來，我國不斷加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，逐步縮減城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。在經(jīng)濟上，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)條件，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置；在社會上，推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和低保救助體系，構(gòu)建基層衛(wèi)生服務(wù)運行機制；在政治上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，保障廣大農(nóng)民依法行使選舉權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但是，我國城鄉(xiāng)差距整體上依然顯著，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均衡問題仍然突出。2.1從年度發(fā)展看，城鄉(xiāng)各項基本公共服務(wù)水平都有所提升，特別是財政投入類指標增長最為明顯2012-2018年，無論是城市，還是鄉(xiāng)村，全部5個領(lǐng)域20項指標的基本公共服務(wù)水平均有提升。增長最快的為財政投入類指標，如城鄉(xiāng)人均養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金均增長1倍左右，城鄉(xiāng)平均低保標準、人均低保支出水平均增長0.8倍以上，典型反映了近年來我國在基本公共服務(wù)投入上的努力程度。此外，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境也改善較快，生活垃圾處理率、污水處理率均增長了1.2倍以上。2.2從年度對比看，城鄉(xiāng)在義務(wù)教育領(lǐng)域差距較小，在社會保障、生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域差距較大2018年，城市有17項基本公共服務(wù)指標水平高于鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村僅在師生比、生均圖書、生均計算機指標略高于城市。城鄉(xiāng)差距較大的有三類：一是社會保障領(lǐng)域，城鎮(zhèn)職工的人均養(yǎng)老金、醫(yī)療保險基金支出分別是城鄉(xiāng)居民的20.7、4.9倍；二是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，城市人均公園綠地面積、綠化覆蓋率分別是鄉(xiāng)村的8.5、3.1倍；三是市政設(shè)施領(lǐng)域，城市污水處理率、燃氣普及率分別是鄉(xiāng)村的5.5、3.6倍，還有公共交通及文化設(shè)施基本都集中于城市，這方面的城鄉(xiāng)差距更顯著。2.3從發(fā)展對比看，城鄉(xiāng)絕大多數(shù)公共服務(wù)差距都呈縮減，但孕產(chǎn)婦死亡率、生均教育經(jīng)費差距擴大2012-2018年，若以城鄉(xiāng)均衡為目標，有16項基本公共服務(wù)的差距呈縮減趨勢，如生均計算機指標，已由城市為鄉(xiāng)村的1.4倍，轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村略高于城市，體現(xiàn)了我國推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的效果。非均衡趨勢的指標有兩類，一類是孕產(chǎn)婦死亡率、生均義務(wù)教育經(jīng)費，城市高于鄉(xiāng)村的差距有所擴大；另一類是生均圖書、師生比，鄉(xiāng)村高于城市的差距也有所擴大，這看似鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平提升，實際上反映了隨著城鎮(zhèn)化水平提升、城市學生大幅增加的現(xiàn)實，2012-2018年城市初、小學生分別增長了38%、17%，鄉(xiāng)村學生則分別減少了27%、33%。