隨著凱恩斯主義的出現(xiàn)和人們對(duì)政府角色認(rèn)識(shí)的新變化,公共支出膨脹成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象。自1995年以來,我國(guó)公共支出占GDP的比重處于上升趨勢(shì),但與其他國(guó)家相比,仍然偏低。公共支出規(guī)模涉及公共財(cái)政基本職能的實(shí)現(xiàn),其增長(zhǎng)是個(gè)緩慢的過程,受許多現(xiàn)實(shí)因素的影響和制約,對(duì)這個(gè)問題的研究有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)回顧

公共支出規(guī)模研究得到經(jīng)濟(jì)學(xué)家越來越多的關(guān)注。本文所指的公共支出為公共財(cái)政支出,即政府執(zhí)行其職能的成本。

從國(guó)外看,大部分學(xué)者將公共支出規(guī)模增長(zhǎng)歸因于需求面因素,即人們對(duì)政府提供的公共服務(wù)的需求,如Musgrave(1966)、Peacock&Wiseman(1967)、Mueller(1989)、Dao(1995)等。隨著公共選擇學(xué)派的興起,人們研究的視野逐漸開闊,不僅考慮需求面因素,同時(shí)融入供給面因素和政治面因素。供給面因素強(qiáng)調(diào)公共支出能力尤其是政府稅收能力對(duì)公共部門規(guī)模的影響,如Kau&Rubin(2002)、Kenny&Winer(2001),Tridimas&Winer(2005);政治面因素強(qiáng)調(diào)不同的政府結(jié)構(gòu)如官僚主義(Niskanen,1971;Oates,1985)、民主制度(Boix,2001;Lott&Kenny,1999;Mueller&Stratmann,2003)等。這些研究對(duì)解釋公共支出規(guī)模增長(zhǎng)提供了新的理論上的洞察力。

這些研究都不是針對(duì)中國(guó)情況進(jìn)行的,且大部分研究暗含年度平衡預(yù)算的假定,沒有考慮政府債務(wù)的存在。另一方面,政治面因素與需求面因素本質(zhì)上是一樣的。與發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的政治制度不同,我國(guó)是一個(gè)在摸索中、追趕中前進(jìn)的社會(huì)主義國(guó)家,公共決策的作出首先是視現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而定,官僚主義等政治影響的確存在,但終究受制于現(xiàn)實(shí)需要,并作用于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)。因此,就我國(guó)目前的情況,將政治面因素分離出來是多余的。由此,公共支出規(guī)模增長(zhǎng)的影響因素可以歸為兩個(gè)層面,即需求面和供給面,需求面因素驅(qū)動(dòng)公共支出規(guī)模正向增長(zhǎng),供給面因素則對(duì)公共支出規(guī)模形成制約。

如此,在我國(guó)有關(guān)公共支出規(guī)模增長(zhǎng)的研究中,大部分只能歸為需求層面的研究,如牛增福(1998)、王雍君(2000)、楊繼和劉柯杰(2002)、湯玉剛(2006)等,且由于統(tǒng)計(jì)口徑不同,結(jié)論也不統(tǒng)一。趙志耘(1998)、常世旺和韓仁月(2008)雖然指出公共支出能力即收入是制約公共支出規(guī)模的關(guān)鍵因素之一,但這個(gè)結(jié)論比較模糊,沒有進(jìn)一步分離收入來源,也未考慮政府赤字。本文在借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上,考慮政府的舉債能力,從需求和供給兩方面進(jìn)行分析。

在我國(guó)這樣一個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不雄厚的發(fā)展中國(guó)家，強(qiáng)調(diào)和強(qiáng)化公共支出的總量控制具有特別重要的意義。從管理角度講，公共支出總量控制的關(guān)鍵在于，按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化、法制化的本質(zhì)要求，推動(dòng)公共支出管理制度創(chuàng)新，探索支出總量的有效控制機(jī)制。

一、正確界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共支出的供給范圍發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)資源的配置機(jī)制和分配關(guān)系都將出現(xiàn)不同于傳統(tǒng)體制的各種變化，財(cái)政職能及其公共支出的供給范圍也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。如何認(rèn)識(shí)和界定新體制下公共支出的職責(zé)和供給范圍，不僅關(guān)系到財(cái)政宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，而且也關(guān)系到公共支出總量能否得到有效控制。

公共財(cái)政分配是政府的經(jīng)濟(jì)行為。因此，界定和規(guī)范公共支出的供應(yīng)范圍，其實(shí)質(zhì)就是要明確在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，哪些事項(xiàng)應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)，哪些事項(xiàng)應(yīng)該由市場(chǎng)負(fù)責(zé)，以此作為公共支出分配的依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍和公共支出格局是從建國(guó)初期的大財(cái)政、供給制發(fā)展而來的，是建立在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上的，它的最大特征是國(guó)家包攬的面過大，財(cái)政支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)與消費(fèi)的各個(gè)方面，一些本應(yīng)由市場(chǎng)解決的問題被納入財(cái)政分配范疇，而應(yīng)由財(cái)政供應(yīng)的事業(yè)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當(dāng)前宏觀分配形勢(shì)的變化，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般理論，政府的負(fù)責(zé)事項(xiàng)和活動(dòng)范圍主要是通過介入“市場(chǎng)失效”領(lǐng)域，運(yùn)用財(cái)政分配手段，滿足社會(huì)共同需要，而不屬于社會(huì)共同需要的事務(wù)和領(lǐng)域則一般應(yīng)由市場(chǎng)去調(diào)節(jié)和供給。那么，什么是社會(huì)共同需要？從理論上分析，它具有三個(gè)特點(diǎn)：一是只有由政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；二是私人部門和企業(yè)部門不愿干而又是社會(huì)存在與發(fā)展所必要的事務(wù)；三是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)?？梢姡鐣?huì)共同需要是指那些代表社會(huì)共同利益，必須由政府集中供給的事務(wù)，這是確定政府和財(cái)政職能的基本依據(jù)，也是界定公共支出供給范圍的重要標(biāo)準(zhǔn)。

由此出發(fā)，今后我國(guó)公共財(cái)政支出供給的范圍需要結(jié)合改革的進(jìn)程和財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，有的支出需要強(qiáng)化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共財(cái)政的基本職責(zé)是為國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)力保障，但這純屬消費(fèi)性的開支，必須進(jìn)行嚴(yán)格控制。其次，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政需要著力強(qiáng)化那些代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的社會(huì)公共性開支（如科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等），但傳統(tǒng)的“由國(guó)家包下來”的方式也需要改變，這些社會(huì)公共性開支在總體上應(yīng)以財(cái)政供給為主渠道，同時(shí)要按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，適當(dāng)開辟一些新的資金來源渠道。再次，在公共財(cái)政框架下，財(cái)政投資范圍也必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資，財(cái)政要逐步退出，以集中有限財(cái)力強(qiáng)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要產(chǎn)業(yè)的投資。在不同財(cái)政級(jí)次，公共財(cái)政投資還應(yīng)根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級(jí)財(cái)政分別供應(yīng)。此外，有的公共支出如補(bǔ)貼等，則應(yīng)進(jìn)行清理、控制、逐步削減。

二、著力推進(jìn)公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新公共支出預(yù)算是指政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)為滿足公共需要，提供給社會(huì)成員大體均等的公共服務(wù)所需開支的分配計(jì)劃。公共支出預(yù)算作為政府的基本財(cái)政支出計(jì)劃，構(gòu)成了政府財(cái)政活動(dòng)及公共財(cái)政預(yù)算的一個(gè)重要組成部分。它反映了政府活動(dòng)的范圍、方向和政策，也決定了公共支出的流量和流向。當(dāng)前我國(guó)公共支出預(yù)算管理體系仍存在諸多弊端，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求極不適應(yīng)，因此，著力推進(jìn)公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新勢(shì)在必行。這是我國(guó)下一步整個(gè)公共支出管理面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，也是從根本上約束政府盲目擴(kuò)張公共服務(wù)、控制公共支出總量水平的關(guān)鍵途徑。

一、1996-2011年我國(guó)農(nóng)村公共支出的歷史變化

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是一項(xiàng)巨大工程，只能由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，由財(cái)政起主要作用。1996年，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入為700.43億元，2011年農(nóng)林水事務(wù)支出為9937.55億元，15年來投資力度大幅增加。根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，1996年用于農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重是8.82%，1997年為8.30%，1998年為10.69%，1999年是8.23%，2000年是7.75%，2001年是7.71%，2002年是7.17%，2003年是7.12%，2004年是9.67%，2005年是7.22%，2006年是7.85%，2007年是6.84%，2008年是7.26%，2009年是8.81%，2010年是9.05%，2011年是9.1%。由此可得1996-2005年農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重圖。從圖1.1中可以看出，從1996年開始，用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政支出的比重呈現(xiàn)曲折性變化，1998年是比重最高點(diǎn)，因?yàn)閺?998年開始，“農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出”包括增發(fā)國(guó)債安排的支出。從1998-2003年，農(nóng)業(yè)支出比重逐步降低，從10.69%一直下降到7.12%，2004年，農(nóng)業(yè)支出比重又上升到第二個(gè)高點(diǎn)，達(dá)到9.67%，但從2005年開始，開始下降，并在2007年低至6.84%，2008年開始新一輪的增幅，至2011年為9.1%。

二、我國(guó)農(nóng)村公共支出問題

1農(nóng)村公共支出規(guī)模不足。我國(guó)農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出比重的最高點(diǎn)在1998年，最低點(diǎn)在2007年，雖然用于農(nóng)業(yè)支出的絕對(duì)數(shù)一直在增長(zhǎng)，但相對(duì)數(shù)卻徘徊于7%到9%之間，這說明15年來國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)以及農(nóng)林水事務(wù)等的支出并未大幅增加，支出力度并未增強(qiáng)。

2農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)幅員遼闊，東中西三地農(nóng)業(yè)支出在地域結(jié)構(gòu)上有明顯不同，東中部降水充沛、水系發(fā)達(dá)、水量巨大，水利建設(shè)占農(nóng)業(yè)支出比重較高，相比之下，西部地區(qū)干旱少雨、氣候干燥，蓄水農(nóng)田設(shè)施相對(duì)要求較高。在農(nóng)業(yè)支出中，真正能惠農(nóng)的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)科技推廣體系薄弱；在農(nóng)業(yè)創(chuàng)新方面，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，科技與生產(chǎn)脫節(jié)，農(nóng)科教、產(chǎn)學(xué)研合作不緊密，政府投入相對(duì)不足。

3社會(huì)服務(wù)化的公共支出滯后。農(nóng)村也面臨可持續(xù)發(fā)展，近年來的“城鄉(xiāng)二元”機(jī)制，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，留守老人、兒童大量增加，社會(huì)服務(wù)體系面臨新的挑戰(zhàn)。在公共支出方面，農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療保障、農(nóng)村社會(huì)保障體系、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)等可持續(xù)的公共支出相對(duì)滯后。

摘要:西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中，經(jīng)濟(jì)效率源于個(gè)人價(jià)值判斷基礎(chǔ)上的個(gè)人效用最大化。私人品營(yíng)銷理念和公共支出決策理念遵循著由“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“消費(fèi)導(dǎo)向”的演進(jìn)邏輯，都是經(jīng)濟(jì)效率的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公共品由于其非競(jìng)爭(zhēng)性、非排它性，必須通過社會(huì)集中決策并由公共部門提供，公共支出決策效率很大程度上取決于公共選擇效率。我國(guó)建立公共財(cái)政，同樣面臨公共選擇問題，應(yīng)轉(zhuǎn)換公共支出決策觀念以提高經(jīng)濟(jì)效率。

關(guān)鍵詞：家計(jì)財(cái)政；國(guó)家分配財(cái)政；公共財(cái)政；公共選擇；公共支出決策理念

一、公共品支出決策理念和私人品營(yíng)銷理念演進(jìn)的整合

1.私人品營(yíng)銷理念的演進(jìn)路徑。私人品營(yíng)銷理念是企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的導(dǎo)向、觀念。從西方商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史來看，產(chǎn)業(yè)革命后，隨著商品交換日益向深度和廣度發(fā)展，營(yíng)銷理念的演變大體經(jīng)歷了以下三個(gè)階段、五種觀念。

以生產(chǎn)為中心的階段。生產(chǎn)觀念和產(chǎn)品觀念強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品本身，企業(yè)的一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以生產(chǎn)為中心，生產(chǎn)什么，就銷售什么；管理者把精力集中在創(chuàng)造最優(yōu)良的產(chǎn)品上。該觀念是在賣方市場(chǎng)形勢(shì)下產(chǎn)生的，以產(chǎn)品供不應(yīng)求。不愁銷路、消費(fèi)者可以接受任何實(shí)得到和買得起的產(chǎn)品為前提，因而企業(yè)的主要任務(wù)是努力提高效率、降低成本、擴(kuò)大生產(chǎn)。兩種觀念都屬于以生產(chǎn)為中心的經(jīng)營(yíng)思想，注重企業(yè)的內(nèi)部能力而不是生產(chǎn)的商品和服務(wù)是否能最有效地滿足消費(fèi)者愿望與需求。

以銷售為中心的階段。推銷觀念強(qiáng)調(diào)不只單純生產(chǎn)產(chǎn)品，而且必須去“推銷”他們的產(chǎn)品，保證這些產(chǎn)品為人所買。該觀念的前提是：生產(chǎn)開始從不足進(jìn)入過剩，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)消費(fèi)者稍為有利，企業(yè)若不努力加強(qiáng)銷售，消費(fèi)者就不會(huì)購(gòu)買或不會(huì)大量購(gòu)買他們的產(chǎn)品；至于如何滿足顧客全方位需要，未能給予足夠的重視。其根本問題是與生產(chǎn)觀念一樣缺乏對(duì)消費(fèi)者需求的了解。

關(guān)鍵詞：新型政府；公共支出；預(yù)算體系

一、建立我國(guó)新型的政府公共支出預(yù)算體系的必要性和依據(jù)

（一）從財(cái)政支出預(yù)算供給范圍看，現(xiàn)行支出預(yù)算已不能滿足政府職能轉(zhuǎn)變的需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，出現(xiàn)了越位與缺位并存的局面

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府部門是社會(huì)資源配置的主體，政府將社會(huì)管理者職能與所有者職能融為一體，職能范圍覆蓋了從生產(chǎn)到消費(fèi)等社會(huì)再生產(chǎn)過程的各個(gè)領(lǐng)域和事務(wù)，財(cái)政作為以國(guó)家為主體的分配方式，其支出預(yù)算供給范圍也必然呈現(xiàn)出大而寬的特征。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)資源的主要配置者是市場(chǎng)，政府的職能應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提高服務(wù)和檢查監(jiān)督，彌補(bǔ)市場(chǎng)不足。財(cái)政支出的供給范圍也應(yīng)以政府實(shí)現(xiàn)其職能為依據(jù)、滿足社會(huì)公共需要為本質(zhì)及時(shí)調(diào)整，保證財(cái)力供給。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，財(cái)政支出預(yù)算的供給范圍仍未有效地統(tǒng)一規(guī)范在政府應(yīng)轉(zhuǎn)變的職能范圍上來，仍然保持著范圍過大，包攬過多，特別是向競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域延伸過多的格局，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了社會(huì)公共需要的范圍，而面對(duì)那些真正急需的社會(huì)公共需要的一些開支項(xiàng)目則又無(wú)力顧及，使那些不應(yīng)以財(cái)政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)占用了大量資金，而應(yīng)由財(cái)政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種狀況不僅造成財(cái)政資金嚴(yán)重緊缺，使財(cái)政工作十分被動(dòng)，而且還因資金供應(yīng)不足導(dǎo)致財(cái)政對(duì)國(guó)家重點(diǎn)支出項(xiàng)目難以實(shí)施更加有力的保障等一系列問題，從而使政府職能的轉(zhuǎn)變難以實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程趨于緩慢。

（二）從預(yù)算約束力來看，現(xiàn)行支出預(yù)算的公共項(xiàng)目保證已明顯呈現(xiàn)軟化

一是預(yù)算分配中預(yù)算指標(biāo)到位率低，執(zhí)行中預(yù)算追加頻繁，年度的實(shí)際支出數(shù)往往高于年初預(yù)算數(shù)；二是預(yù)算分配缺乏可靠依據(jù)，人為因素較多，存在較大的隨意性；三是預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預(yù)算審批通過前就已開始進(jìn)入執(zhí)行期，形成預(yù)算審批的法律空擋；四是法與法之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)，“以法壓法”的現(xiàn)象嚴(yán)重。如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、文化宣傳等方面的規(guī)章，都對(duì)財(cái)政支出作了限定性的規(guī)定，要求某項(xiàng)支出增長(zhǎng)必須高于財(cái)政收入或支出的增長(zhǎng)等，而《預(yù)算法》則又明確規(guī)定，在安排支出預(yù)算時(shí)要量入為出、統(tǒng)籌兼顧等等。法律、法規(guī)的沖突與不統(tǒng)一，嚴(yán)重減弱了法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和約束力。

由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，國(guó)際上無(wú)不把公共財(cái)政農(nóng)業(yè)支出政策，作為支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)民收益的主要宏觀調(diào)控手段。為了更好地完善我國(guó)的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出政策，我們不僅要立足國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)，從我國(guó)以往的作法中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而且應(yīng)放眼世界，認(rèn)真總結(jié)其他各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，并從中提煉出對(duì)我們有用的啟示。從國(guó)際上看，在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許的框架內(nèi)，各國(guó)公共財(cái)政農(nóng)業(yè)支出政策可分為政府一般性服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)和直接補(bǔ)貼。

一、公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)提供的一般政府服務(wù)

在歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)農(nóng)業(yè)的一般服務(wù)支持是公共財(cái)政農(nóng)業(yè)支出政策的主要措施之。一般服務(wù)支持是指為了給農(nóng)業(yè)發(fā)展以及為農(nóng)民增收創(chuàng)造良好環(huán)境，政府在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)科研等方面進(jìn)行的投資服務(wù)。

（一）美國(guó)

第一，直接投資或資助農(nóng)業(yè)基本建設(shè)工程和環(huán)保項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一種投資大、周期長(zhǎng)、外部性強(qiáng)而直接短期經(jīng)濟(jì)效益低的社會(huì)公益事業(yè)，是一種類似于公共物品的準(zhǔn)公共物品，完全由私人提供易導(dǎo)致供給的不足。雖然美國(guó)州和地方有獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算權(quán)，但在美國(guó)幾乎所有的農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)貼，以及大量的跨地域、跨流域的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資都由聯(lián)邦政府承擔(dān)，中小型灌溉設(shè)施由農(nóng)場(chǎng)主個(gè)人或聯(lián)合投資，農(nóng)業(yè)部也要給予一定的資助。政府還在全國(guó)興建交通運(yùn)輸、電力、能源供應(yīng)等，不僅為農(nóng)業(yè)提供方便的商品流通條件，還為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活供應(yīng)有利于環(huán)保的高端能源。

第二，提供農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息。美國(guó)農(nóng)業(yè)部及各州的市場(chǎng)新聞局定期免費(fèi)為農(nóng)場(chǎng)主、批發(fā)廠商、經(jīng)銷商提供農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格、供需情況的最新信息，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息系統(tǒng)覆蓋美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品主要集散中心及產(chǎn)區(qū)。

一、研究背景與文獻(xiàn)概述

改革開放以來，盡管由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施(Fan,1991;Lin,1992)，農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步(HuangandRozelle,1996;FanandPardey,1997)以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等因素的影響，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展迅速（黃季琨，2004），但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然遇到很多問題。農(nóng)民收入提高緩慢，收入增長(zhǎng)率連年下降，城鄉(xiāng)居民之間存在著較大的收入差距；并且，這一差距還有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。1985年城市居民可支配收入是農(nóng)村居民的1.86倍，而2004年已經(jīng)擴(kuò)大至3.21倍。農(nóng)民增收難和城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大問題已嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的公平性以及社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

歷史地看，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距主要是由建國(guó)初期“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)”和“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”等重工業(yè)化政策造成并遺留下來的。不同研究者也從不同的角度對(duì)城鄉(xiāng)差距形成的現(xiàn)實(shí)影響因素做了解釋。其中，資金不足是限制農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要原因之一。從已有研究看，有一個(gè)典型的事實(shí)，即在各省內(nèi)部，盡管農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的資本收益率高于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，但金融部門還是傾向于將資源從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)（世界銀行，2004）。20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重總體上處于下滑趨勢(shì)（宋洪遠(yuǎn)等，2003）。農(nóng)村能夠獲取的融資渠道變得非常有限，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到很大的限制。

考慮到金融資源具有逐利性質(zhì)，資金從農(nóng)村流向城市在一定程度上符合資金對(duì)風(fēng)險(xiǎn)收益進(jìn)行權(quán)衡后追求自身利潤(rùn)最大化的市場(chǎng)規(guī)律。同時(shí)，農(nóng)村投資不足的項(xiàng)目中有很大一部分還具有典型的公共品性質(zhì)，即存在正外部性，如道路、通訊和水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療以及社會(huì)保障等。由于公共品部門市場(chǎng)不完全以及私人部門在具有正外部性的公共品上投資不足等原因，在大力發(fā)展農(nóng)村金融之外，政府應(yīng)在對(duì)農(nóng)村公共品的投資上發(fā)揮重要的作用①。因此，我們認(rèn)為，在發(fā)展農(nóng)村金融，規(guī)范和引導(dǎo)私人部門資金流入農(nóng)村的同時(shí)，討論農(nóng)村公共支出對(duì)農(nóng)民收入水平以及城鄉(xiāng)收入差距的影響，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步考慮如何改變公共支出的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，提高公共支出的績(jī)效，確定政府公共支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以及使公共支出政策與農(nóng)村金融政策相互協(xié)調(diào)十分必要，這也是本文研究的主旨所在。

就已有的研究看，大多文獻(xiàn)僅關(guān)注公共支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間關(guān)系，而對(duì)農(nóng)村公共支出及其績(jī)效的研究卻非常有限。

在農(nóng)村公共支出與農(nóng)業(yè)GDP增長(zhǎng)關(guān)系方面，姚耀軍、和丕禪(2004)運(yùn)用1978～2001年的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出與農(nóng)業(yè)GDP增長(zhǎng)進(jìn)行了Granger和Sims因果檢驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，盡管財(cái)政凈支出②呈遞增趨勢(shì)，但它不是農(nóng)業(yè)GDP增長(zhǎng)的原因，因此他們指出，我國(guó)農(nóng)業(yè)公共支出作為政策工具對(duì)促進(jìn)GDP增長(zhǎng)是失敗的。在農(nóng)村公共支出與城鄉(xiāng)收入差距關(guān)系方面，林光彬(2004)從城鄉(xiāng)差距的形成角度和影響因素出發(fā)進(jìn)行研究，并指出了一個(gè)令人遺憾的事實(shí)，即我國(guó)公共支出和財(cái)政資源在城鄉(xiāng)之間的分配存在嚴(yán)重的不平等。農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例不僅遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比例，還低于農(nóng)村地區(qū)上繳稅收在國(guó)家總稅收中的比例。這與農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用極不相稱。他認(rèn)為，這種不平等是財(cái)富分配等級(jí)格局的表現(xiàn)之一，也是城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之一。同時(shí)，宋洪遠(yuǎn)等(2003)也指出，財(cái)政資金流出額的逐年擴(kuò)大和財(cái)政支農(nóng)比重的逐年降低是造成城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大的重要因素之一。關(guān)于上述財(cái)政資金流動(dòng)“二元結(jié)構(gòu)”形成的原因，王朝才和傅志華(2004)則認(rèn)為，這是我國(guó)過去走建立在剝削農(nóng)業(yè)(農(nóng)民)基礎(chǔ)上的工業(yè)化道路所帶來的現(xiàn)實(shí)后果。政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)不自覺形成的“城鄉(xiāng)分割”影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民增收減負(fù)。

摘要：隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和財(cái)政體制改革的全面推進(jìn)，事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明、社會(huì)進(jìn)步和公民切身利益的公共財(cái)政支出民主化問題，將備受關(guān)注。本文試從公共財(cái)政支出民主化的必然性、民主化進(jìn)程和加強(qiáng)民主化的建議三個(gè)方面作一初步探討。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政支出；民主化

公共財(cái)政支出是公共財(cái)政的重要組成部分，公共財(cái)政支出預(yù)算的編制與執(zhí)行，是公共財(cái)政收入能否得到科學(xué)合理、公平有效使用的關(guān)鍵，也是公共需要能否得到最佳滿足的關(guān)鍵。只有實(shí)行公共財(cái)政支出的民主化，才能使公共財(cái)政支出真正符合公眾的整體利益。

一、公共財(cái)政支出民主化的客觀必然性

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政體制的改革，我國(guó)公共財(cái)政支出的重點(diǎn)也逐步確定，主要內(nèi)容包括：行政管理、國(guó)防、外交、治安、立法、司法、監(jiān)察等國(guó)家安全事項(xiàng)和政權(quán)建設(shè)、教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧等公共事業(yè)發(fā)展，水利、交通、能源、市政建設(shè)、環(huán)保、生態(tài)等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行必要的宏觀調(diào)控等。公共財(cái)政支出的民主化，就是要使包含上述內(nèi)容的預(yù)算編制和執(zhí)行過程公開與透明，并實(shí)行民主參與、民主決策、民主監(jiān)督和民主評(píng)價(jià)。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明、社會(huì)進(jìn)步的必然要求。

1.我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，不僅賦予公民自主決策、公平競(jìng)爭(zhēng)、依法獲益的權(quán)利，而且進(jìn)一步強(qiáng)化了人民當(dāng)家作主的政治地位。廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。對(duì)于公共財(cái)政支出這個(gè)決定公共資源配置、體現(xiàn)社會(huì)公平和影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的重大問題，廣大人民群眾無(wú)疑享有知情權(quán)、參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)，使公共財(cái)政支出真正成為公眾支出，體現(xiàn)公眾利益。

2007年底，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上指出，“要更好地發(fā)揮財(cái)政職能作用，必須大力推進(jìn)依法理財(cái)，加強(qiáng)科學(xué)化、精細(xì)化管理”。在新時(shí)期和新形勢(shì)下，完善公共財(cái)政體系、著力推進(jìn)公共支出精細(xì)化管理、探索適合現(xiàn)階段公共支出精細(xì)化管理的模式具有更加緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共支出精細(xì)化管理是公共財(cái)政建設(shè)的客觀要求

作為公共支出的最直接的實(shí)施者，公共財(cái)政建設(shè)要求財(cái)政部門首先應(yīng)該是一個(gè)履行公共服務(wù)職能的技術(shù)性部門。這里所謂的技術(shù)性，主要是指財(cái)政部門有責(zé)任、有義務(wù)把國(guó)家各類財(cái)政性資金按照公共服務(wù)均等化的要求分配好、使用好，保證財(cái)政資金的使用效率。因此，實(shí)現(xiàn)公共支出的精細(xì)化管理就成為財(cái)政工作的基本內(nèi)容。

1、精細(xì)化管理是基本公共服務(wù)均等化的前提。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，人們對(duì)公共服務(wù)的需求將會(huì)迅速增長(zhǎng)，基本公共服務(wù)的均等化將是我國(guó)今后面臨的一項(xiàng)主要任務(wù)，也將是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要因素。作為政府重要組成部門的財(cái)政部門，在這方面應(yīng)該有所作為。黨的十七大提出要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”，充分說明了財(cái)政部門面臨的艱巨任務(wù)。為此，財(cái)政部門在明晰現(xiàn)階段我國(guó)公共服務(wù)的基本現(xiàn)狀，采取相應(yīng)對(duì)策的同時(shí)，對(duì)公共支出實(shí)行“精細(xì)化”管理是非常必要的。要通過“精細(xì)化”管理，準(zhǔn)確掌握基本公共服務(wù)均等化的著力點(diǎn)和著重點(diǎn)，只有這樣，才能逐步完善公共財(cái)政體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

2、精細(xì)化管理是公共支出規(guī)范化的基礎(chǔ)。公共支出規(guī)范化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求?，F(xiàn)階段，公共支出不論是從支出安排的形式上還是內(nèi)容上，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的規(guī)范化管理，還有很多工作要做，特別是地方財(cái)政部門面臨的工作壓力很大。沒有公共支出的精細(xì)化，或者說，對(duì)公共支出只是一個(gè)簡(jiǎn)單的分類和安排，是不可能完全實(shí)現(xiàn)公共支出規(guī)范化管理的。

3、精細(xì)化管理是充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益的關(guān)鍵。充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益是公共財(cái)政的最基本要求。而充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益的關(guān)鍵還是在于資金的有效安排，這就必然涉及到公共支出的精細(xì)化管理的問題。只有做到了精細(xì)化管理，才能使財(cái)政資金的安排變得十分清晰，效益的發(fā)揮與否十分明了，可能出現(xiàn)的失誤能夠很及時(shí)地得以糾正，財(cái)政支出的績(jī)效考核變得具有可操作性。因此，從這個(gè)意義上講，精細(xì)化管理是充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益的關(guān)鍵。

一、行政管理成本支出占財(cái)政總支出的比重持續(xù)遞增

改革開放以來，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，在這期間，行政管理成本支出占財(cái)政總支出的比例卻一直處于增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這在一定程度上表明公共財(cái)政支出的有效性并不十分明顯。

目前的現(xiàn)狀是，中西部地區(qū)還有不少縣(市)的財(cái)政總支出始終擺脫不了捉襟見肘或寅吃卯糧的窘迫狀況，財(cái)政赤字越來越嚴(yán)重。表1是1978-2006年間中國(guó)公共財(cái)政幾個(gè)重要指標(biāo)的情況。

由表1可以看出，在改革開放初期的1978年，中國(guó)行政成本支出占行政總支出的比重為4.71%，之后逐年提高，2006年膨脹到19.46%，基本接近20%。這期間，1982年、1988年、1993年和1998年的政府機(jī)構(gòu)改革，似乎越改革政府成本越高。1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從100個(gè)減為61個(gè)，在編人員從511萬(wàn)減到3萬(wàn)。1988年的機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院各部門的在編人員減少1萬(wàn)。1993年的機(jī)構(gòu)改革中央機(jī)關(guān)人數(shù)減少20%。1998年，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的舉措更加重大。雖然每次改革都在明顯地減少政府機(jī)構(gòu)，減少在編人員，但改革的年份及其之后一年，政府行政成本比其他年份的增加速度還要快。這一方面說明中國(guó)行政支出的有效性在降低，另一方面從表1可知，1982年、1988年、1993年、1998年政府行政支出增長(zhǎng)幅度分別為10.18%、11.57%、13.66%和14.82%，分別比改革前一年(1981、1987、1992、1997)高出3.28%、1.09%、1.28%和1.09%。說明政府行政支出與在編人數(shù)關(guān)系并不大，政府行政成本的主要支出不是在編人員的人頭經(jīng)費(fèi)，而是其他方面的支出。所以，控制政府行政成本支出的重點(diǎn)不應(yīng)只是消減政府機(jī)構(gòu)或在編人員，還必須關(guān)注政府成本支出的主要渠道、政府的行政職能結(jié)構(gòu)及政府管理半徑與管理密度等因素。

為進(jìn)一步分析的方便，我們把表1中1978-2006年財(cái)政收入、財(cái)政支出增長(zhǎng)速度與行政支出占財(cái)政支出比重的發(fā)展趨勢(shì)繪制成圖1。圖1顯示，1978年以來，中國(guó)財(cái)政收入與支出的增長(zhǎng)幅度起伏還是比較大的，特別是1978-1988年這10年起伏更大。增幅最大的1978年接近30%，1979年、1980年、1987年和1988年的增幅還不到2%。而且收入與支出的起伏同步，體現(xiàn)出典型的以收定支的財(cái)政政策特征。1993-2006年這14年，財(cái)政收入與支出增長(zhǎng)的起伏相對(duì)較小，但也有一定的起伏。即使在財(cái)政收入與支出存在同步起伏增長(zhǎng)的情況下，行政支出成本占財(cái)政支出比重的發(fā)展趨勢(shì)基本上是持續(xù)上升的一條曲線，即行政成本支出占財(cái)政支出總額的比重越來越大(中間也有小的波動(dòng)，但并不明顯)，這似乎符合行政成本支出具有剛性的特征，然而行政支出的結(jié)構(gòu)比重越來越大確實(shí)是一種不合理現(xiàn)象。1978年，行政成本支出僅占財(cái)政支出的4.71%，從2003年開始，僅通過預(yù)算的行政成本支出基本上就占了財(cái)政支出的20%。從總量基數(shù)的道理認(rèn)識(shí)，正常情況下，行政管理支出成本的絕對(duì)數(shù)肯定是一個(gè)持續(xù)增長(zhǎng)的過程，而行政管理成本支出的相對(duì)數(shù)應(yīng)該是相對(duì)下降的趨勢(shì)，反之，就說明行政管理成本是沒有底線的。這種現(xiàn)象，折射出中國(guó)公共財(cái)政支出在行政管理成本支出方面缺乏相應(yīng)的有效性。

二、行政管理成本支出的增幅大