導(dǎo)語：公共支出的總量管控一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在我國這樣一個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不雄厚的發(fā)展中國家，強(qiáng)調(diào)和強(qiáng)化公共支出的總量控制具有特別重要的意義。從管理角度講，公共支出總量控制的關(guān)鍵在于，按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化、法制化的本質(zhì)要求，推動(dòng)公共支出管理制度創(chuàng)新，探索支出總量的有效控制機(jī)制。

一、正確界定市場經(jīng)濟(jì)下公共支出的供給范圍發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，社會(huì)資源的配置機(jī)制和分配關(guān)系都將出現(xiàn)不同于傳統(tǒng)體制的各種變化，財(cái)政職能及其公共支出的供給范圍也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。如何認(rèn)識(shí)和界定新體制下公共支出的職責(zé)和供給范圍，不僅關(guān)系到財(cái)政宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，而且也關(guān)系到公共支出總量能否得到有效控制。

公共財(cái)政分配是政府的經(jīng)濟(jì)行為。因此，界定和規(guī)范公共支出的供應(yīng)范圍，其實(shí)質(zhì)就是要明確在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，哪些事項(xiàng)應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)，哪些事項(xiàng)應(yīng)該由市場負(fù)責(zé)，以此作為公共支出分配的依據(jù)。我國現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍和公共支出格局是從建國初期的大財(cái)政、供給制發(fā)展而來的，是建立在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上的，它的最大特征是國家包攬的面過大，財(cái)政支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)與消費(fèi)的各個(gè)方面，一些本應(yīng)由市場解決的問題被納入財(cái)政分配范疇，而應(yīng)由財(cái)政供應(yīng)的事業(yè)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當(dāng)前宏觀分配形勢的變化，也與市場經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。

按照市場經(jīng)濟(jì)的一般理論，政府的負(fù)責(zé)事項(xiàng)和活動(dòng)范圍主要是通過介入“市場失效”領(lǐng)域，運(yùn)用財(cái)政分配手段，滿足社會(huì)共同需要，而不屬于社會(huì)共同需要的事務(wù)和領(lǐng)域則一般應(yīng)由市場去調(diào)節(jié)和供給。那么，什么是社會(huì)共同需要？從理論上分析，它具有三個(gè)特點(diǎn)：一是只有由政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；二是私人部門和企業(yè)部門不愿干而又是社會(huì)存在與發(fā)展所必要的事務(wù)；三是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)?？梢姡鐣?huì)共同需要是指那些代表社會(huì)共同利益，必須由政府集中供給的事務(wù)，這是確定政府和財(cái)政職能的基本依據(jù)，也是界定公共支出供給范圍的重要標(biāo)準(zhǔn)。

由此出發(fā)，今后我國公共財(cái)政支出供給的范圍需要結(jié)合改革的進(jìn)程和財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，有的支出需要強(qiáng)化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共財(cái)政的基本職責(zé)是為國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)力保障，但這純屬消費(fèi)性的開支，必須進(jìn)行嚴(yán)格控制。其次，隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政需要著力強(qiáng)化那些代表社會(huì)共同利益和長遠(yuǎn)利益的社會(huì)公共性開支（如科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等），但傳統(tǒng)的“由國家包下來”的方式也需要改變，這些社會(huì)公共性開支在總體上應(yīng)以財(cái)政供給為主渠道，同時(shí)要按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，適當(dāng)開辟一些新的資金來源渠道。再次，在公共財(cái)政框架下，財(cái)政投資范圍也必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，對于一般競爭性領(lǐng)域的投資，財(cái)政要逐步退出，以集中有限財(cái)力強(qiáng)化國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要產(chǎn)業(yè)的投資。在不同財(cái)政級(jí)次，公共財(cái)政投資還應(yīng)根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級(jí)財(cái)政分別供應(yīng)。此外，有的公共支出如補(bǔ)貼等，則應(yīng)進(jìn)行清理、控制、逐步削減。

二、著力推進(jìn)公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新公共支出預(yù)算是指政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)為滿足公共需要，提供給社會(huì)成員大體均等的公共服務(wù)所需開支的分配計(jì)劃。公共支出預(yù)算作為政府的基本財(cái)政支出計(jì)劃，構(gòu)成了政府財(cái)政活動(dòng)及公共財(cái)政預(yù)算的一個(gè)重要組成部分。它反映了政府活動(dòng)的范圍、方向和政策，也決定了公共支出的流量和流向。當(dāng)前我國公共支出預(yù)算管理體系仍存在諸多弊端，與市場經(jīng)濟(jì)要求極不適應(yīng)，因此，著力推進(jìn)公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新勢在必行。這是我國下一步整個(gè)公共支出管理面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，也是從根本上約束政府盲目擴(kuò)張公共服務(wù)、控制公共支出總量水平的關(guān)鍵途徑。

——要實(shí)行部門預(yù)算，提高預(yù)算的透明度。部門預(yù)算是指一個(gè)部門的所有經(jīng)費(fèi)支出都按照統(tǒng)一的要求、統(tǒng)一的報(bào)表格式，編制統(tǒng)一的預(yù)算。《預(yù)算法》規(guī)定，“中央政府預(yù)算由中央部門的預(yù)算組成”。這就要求改變傳統(tǒng)的功能預(yù)算編制方法，采用部門預(yù)算編制方法，將原來按功能劃分的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)等全部細(xì)化到部門。所有的開支都要在預(yù)算中加以反映，預(yù)算中沒有列出的項(xiàng)目不得開支，同時(shí)要求將各種收入全部納入預(yù)算管理。編制部門預(yù)算是公共支出預(yù)算通行的做法，通過編制部門預(yù)算，一是細(xì)化支出預(yù)算編制，提高預(yù)算的透明度，有利于防止支出預(yù)算分配和執(zhí)行中的“黑箱操作”，便于立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算的審查和監(jiān)督；二是強(qiáng)化預(yù)算的約束力，能夠有效防止擠占挪用財(cái)政資金現(xiàn)象，有利于提高預(yù)算管理水平。需要提出的是，實(shí)行部門預(yù)算，不是將政府預(yù)算支出切塊分割到各部門，由各部門自由分配，而是要求更加詳細(xì)地確定和規(guī)范部門及其下屬單位預(yù)算支出項(xiàng)目和支出內(nèi)容，更全面地發(fā)揮財(cái)政分配資金的職能作用。

——要實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，提高預(yù)算的完整性。實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算就是要將所有政府性收入和支出全部納入預(yù)算統(tǒng)一管理，集中分配，建立統(tǒng)一完整的國家預(yù)算。從目前的政府性收支管理狀況分析，實(shí)行綜合預(yù)算，必須做好以下三方面工作：一是對預(yù)算外資金項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，堅(jiān)決取消越權(quán)設(shè)立的或不合理、不合法的行政性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目；二是要實(shí)行稅費(fèi)改革，將一部分具有稅收性質(zhì)、便于征收管理的收費(fèi)納入稅收調(diào)控范圍，實(shí)行“費(fèi)改稅”；三是將“費(fèi)改稅”的收入以及符合國際慣例、政府行政需要保留的規(guī)費(fèi)收入，統(tǒng)一納入預(yù)算管理。此外，還應(yīng)改革現(xiàn)行預(yù)算科目設(shè)計(jì)，反映國家預(yù)算范圍的變化。

——要實(shí)行零基預(yù)算，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。我國過去長期以來支出預(yù)算實(shí)行基數(shù)分配法，這種方法雖然比較簡單，但實(shí)際執(zhí)行結(jié)果往往造成支出剛性增長，不利于財(cái)政宏觀調(diào)控。零基預(yù)算，是以零為起點(diǎn)編制預(yù)算，對每一個(gè)預(yù)算單位的資金需求逐項(xiàng)重新審核，根據(jù)其人員編制和工作任務(wù)重新確定預(yù)算資金分配計(jì)劃。零基預(yù)算和過去基數(shù)分配法的最大不同在于，擺脫原有預(yù)算基數(shù)和不合理既成事實(shí)的束縛，公平合理地確定預(yù)算支出，避免各個(gè)預(yù)算單位之間的資金苦樂不均。零基預(yù)算起源于美國，早在70年代末期，美國聯(lián)邦政府開始全面采用零基預(yù)算的辦法編制預(yù)算，之后世界上其他一些國家也陸續(xù)采用了零基預(yù)算編制方法，使其成為政府公共支出管理發(fā)展過程中的一個(gè)重要階段。近年來我國不少地方也先后實(shí)行了零基預(yù)算，盡管剛剛開始，處于起步摸索階段，但這種改革思路值得充分肯定，而且在公共支出管理方面取得了顯著成效，一方面提高了預(yù)算編制的公開性和透明度，有利于促使財(cái)政資金分配的規(guī)范化、程序化，另一方面優(yōu)化了公共支出結(jié)構(gòu)，對確保地方財(cái)政的預(yù)算收支平衡也起到了重要作用。理論和實(shí)踐表明，實(shí)行零基預(yù)算是強(qiáng)化公共支出管理的一種有效形式，這決不僅僅是預(yù)算編制方法的改變，而且是整個(gè)財(cái)政改革的一個(gè)重要內(nèi)容。因此，我們要進(jìn)一步研究、制定規(guī)范化的零基預(yù)算改革方案，以盡快在全國普遍推行，這對于提高我國公共支出的整體管理水平，提高財(cái)政支出的資源配置效益，將會(huì)產(chǎn)生重要和深遠(yuǎn)的影響。

——要實(shí)行國庫單一賬戶制度，提高財(cái)政資金使用效率。過去長時(shí)期一直至今，我國實(shí)行的是國庫分散支付制度，即將預(yù)算分配給各部門和單位的年度支出總額，按期（中央部門按季，地方的部門按月）撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶，由其自主使用。從實(shí)際看，這種支付制度存在較多弊端，其主要問題：一是支出過程脫離財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政部門只能依賴各支出部門的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行事后審查監(jiān)督，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止支出過程中的違紀(jì)違法行為。二是資金分散支付和儲(chǔ)存，使用效率不高。由于單位資金都有個(gè)逐漸支用的過程，在預(yù)算資金按期撥付、由各單位分散保存的情況下，必然會(huì)使大量財(cái)政資金分散在各單位形成沉淀，而財(cái)政部門為應(yīng)付短期資金需求，有時(shí)不得不向銀行借貸或發(fā)行短期公債，從而大大增加財(cái)政利息負(fù)擔(dān)。三是財(cái)政資金運(yùn)行的信息反映滯后。因?yàn)樨?cái)政資金大量分散于各部門、各單位在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶，財(cái)政部門和中央銀行無法全面了解整個(gè)財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，難以對財(cái)經(jīng)形勢作出及時(shí)、準(zhǔn)確的判斷。因此，國庫制度改革勢在必行。

國庫制度改革的方向是實(shí)行國庫單一賬戶制度。所謂國庫單一賬戶制度，簡單地講，就是將政府所有財(cái)政性資金集中在國庫指定的行開設(shè)賬戶，同時(shí)，所有的財(cái)政支出均通過這一賬戶進(jìn)行撥付。它是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的一種財(cái)政資金收付管理制度。據(jù)了解，包括美、日、英、法、加在內(nèi)的經(jīng)合組織國家都采用了這個(gè)制度。在我國實(shí)行國庫單一賬戶制度，從收入方面講，即意味著所有財(cái)政收入直接繳入國庫，征收機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)目前設(shè)置的各種收入過渡賬戶以及各部門、各單位自設(shè)的各類預(yù)算外收入賬戶將不復(fù)存在；從支出方面講，財(cái)政資金將在實(shí)際使用時(shí)從國庫賬戶直接劃入商品和勞務(wù)者的賬戶，有關(guān)部門、單位現(xiàn)有的各類資金管理賬戶則會(huì)隨之取消。通過實(shí)行上述改革，其主要好處是：1.它能在很大程度上杜絕目前收入繳庫過程中普遍存在的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，真正解決財(cái)政收入不能及時(shí)、足額入庫的問題。同時(shí)還有利于從根本上改變財(cái)政預(yù)算外資金分散管理的狀況。2.財(cái)政資金撥付一次到位，不需經(jīng)過層層劃轉(zhuǎn)，會(huì)大大提高財(cái)政資金的使用效率。3.有利于實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金流向、流量的全面監(jiān)控，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，切實(shí)提高財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

三、進(jìn)一步完善政府采購制度政府采購也稱政府統(tǒng)一采購或公共采購，是指各級(jí)政府為了開展日常政務(wù)活動(dòng)的需要，將財(cái)政的購買性支出通過公開招標(biāo)、公平競爭和財(cái)政部門直接向供貨商付款的方式，從國內(nèi)外市場上為財(cái)政開支單位購買商品和勞務(wù)的行為。其實(shí)質(zhì)是將市場競爭機(jī)制和公共支出管理有機(jī)地結(jié)合在一起，它一方面使政府可以得到價(jià)廉物美的商品和服務(wù)，有效地節(jié)約財(cái)政資金，另一方面使財(cái)政管理從價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，從而改變過去財(cái)政支出一撥了之、管理粗放的狀況，提高財(cái)政資金的使用效率。政府采購制度在國外已有相當(dāng)長的歷史，在許多國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀管理中起著非常重要的作用，已日益成為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、強(qiáng)化財(cái)政約束、提高財(cái)政資源配置效率的一個(gè)重要手段。據(jù)有關(guān)資料，國外政府采購在國民生產(chǎn)總值中占有相當(dāng)?shù)谋戎?，目前美國的這一比重為20%，歐盟成員國約為15%～20%，日本為10%.在東亞國家中，政府采購在GDP中的份額不等，但大體保持在5%左右的水平。因此，強(qiáng)化和改革我國的公共支出管理，需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，引入市場競爭機(jī)制，實(shí)行政府采購制度，這是公共支出管理適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展要求的重要舉措，也是加強(qiáng)財(cái)政管理和監(jiān)督、控制公共支出水平的現(xiàn)實(shí)選擇。

我國目前各支出單位的采購行為是各自分頭進(jìn)行的，這種方式的弊端非常明顯：一是政府采購資金的分配和使用脫節(jié)，資金使用效益不高，財(cái)政無法實(shí)行有效監(jiān)督。二是采購過程不透明、不公開，容易產(chǎn)生腐敗，損害政府的形象。三是強(qiáng)化了地方保護(hù)主義，不利于全國統(tǒng)一市場的形成。為了克服上述弊端，今后，政府各部門的直接支出，包括各類辦公用品、設(shè)備、公共設(shè)施以及政府所需的其它商品和勞務(wù)，在條件允許的情況下，都要按法律規(guī)定的方式實(shí)行規(guī)范化集中采購，采用招投標(biāo)方式，引進(jìn)競爭機(jī)制。這樣做的目的和作用，不僅僅在于控制和節(jié)約公共支出，而且有利于推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)政府消費(fèi)行為市場化，是促進(jìn)反腐倡廉和整頓財(cái)經(jīng)秩序的重要配套措施。

推廣和完善政府采購制度，有幾個(gè)問題需要注意和明確：一是政府采購應(yīng)最大限度地維護(hù)公共利益，力爭做到競爭、擇優(yōu)、公正公平、公開。二是政府采購范圍包括使用國家財(cái)政資金購買、租用、委托或雇用等方式獲取的貨物、工程或服務(wù)。三是切實(shí)搞好政府的采購招標(biāo)工作。根據(jù)國外情況，政府采購招標(biāo)方式大體有三種，即公開招標(biāo)、有限招標(biāo)和單一招標(biāo)。結(jié)合我國國情，我們應(yīng)該有針對性地做好招標(biāo)工作。在這方面，要注意把競爭機(jī)制引入招標(biāo)中；要實(shí)行多方招標(biāo)，至少有三個(gè)以上的競爭者才能從中進(jìn)行選拔；要增加招標(biāo)的透明度，不論是對國內(nèi)招標(biāo)者，還是對國外招標(biāo)者，凡是有關(guān)參加招標(biāo)的資格條件、時(shí)間限制等問題均應(yīng)公開。當(dāng)然，對一些批量采購、限額以下的政府采購行為，亦可以采取詢價(jià)采購的方式。四是財(cái)政作為綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，應(yīng)在政府采購中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府采購制度本身是一種控制支出、加強(qiáng)支出管理的手段，它的運(yùn)作涉及到預(yù)算資金的安排、預(yù)算會(huì)計(jì)、國庫撥款、支出管理政策等多方面的財(cái)政事務(wù)。因此，財(cái)政部門應(yīng)主動(dòng)取得這項(xiàng)工作的主導(dǎo)權(quán)，這與國際慣例也是一致的。具體講，財(cái)政部門作為政府采購管理機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是：制定政府采購的政策、法律和集中采購目錄；審核政府采購預(yù)算；制定供應(yīng)商和中介組織的市場準(zhǔn)入規(guī)則；撥付與管理采購資金；監(jiān)督采購行為；收集、統(tǒng)計(jì)和政府采購信息。

四、依法理財(cái)，硬化預(yù)算約束市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，沒有法制的強(qiáng)制約束，公共支出的主觀隨意性就難以避免，硬化預(yù)算約束、控制支出總量水平也只能是一句空話。因此，加強(qiáng)公共支出管理、控制支出總量，就必須堅(jiān)持和確保依法理財(cái)，這也是關(guān)系到建立新型財(cái)政運(yùn)行機(jī)制和公共財(cái)政框架的一個(gè)重大問題。這里具體需要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：一是要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定和各級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算辦事。經(jīng)過法定程序?qū)徟恼A(yù)算，具有法律效力，是規(guī)范支出管理的重要法律依據(jù)，各級(jí)政府和財(cái)政部門必須嚴(yán)格按預(yù)算程序辦事，預(yù)算一旦通過，不論是什么人，不管官大官小，權(quán)大權(quán)小，都不能凌駕于預(yù)算之上批條子，撥人情款，任意追加和變更預(yù)算，損害預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。二是要加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法檢查力度，對違反財(cái)政法規(guī)、浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)男袨楸仨殢膰?yán)懲處，維護(hù)法律和法規(guī)的尊嚴(yán)。三是要搞好法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。隨著法定支出的增多，不僅財(cái)政支出壓力越來越大，而且《預(yù)算法》權(quán)威性也受到了損害。因此，依法理財(cái)還必須注重法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，避免法與法的“沖突”。建議各級(jí)人大和有關(guān)立法機(jī)關(guān)對現(xiàn)有的法定支出分類排隊(duì)，對關(guān)系國計(jì)民生的重要項(xiàng)目予以保留，沒有必要的項(xiàng)目予以取消。今后原則上不再出臺(tái)新的法定支出項(xiàng)目，如要制定與財(cái)政預(yù)算支出有關(guān)的法規(guī)，均應(yīng)與財(cái)政法規(guī)充分協(xié)調(diào)，不得草率從事。