[摘要]公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，既可能造福人類，也可能危害公共利益和公民自由。自從公共權(quán)力產(chǎn)生之后，人們一直在試圖打造各種各樣的韁繩駕御它，從早期的以德制權(quán)、以禮限權(quán)，到近代的以權(quán)制權(quán)和用“第三部門”力量制約公共權(quán)力，這其中既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有慘痛的教訓(xùn)。對(duì)中國人民來講，制約公共權(quán)力的路還很長。

[關(guān)鍵詞]公共權(quán)力道德監(jiān)督社會(huì)中介力量

公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，是一柄達(dá)摩克利斯之劍，隨時(shí)高懸在每個(gè)人的腦門之上。英語中有這么一句話：Thegovernrnentcandoeverything！意思是說：“擁有公共權(quán)力的政府可以做任何事情”；或者譯作“政府的公共權(quán)力可以面向任何人”。權(quán)力本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是為了維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)公共生活秩序的需要而形成的。然而，權(quán)力本身具有極強(qiáng)擴(kuò)張性，掌權(quán)者使用權(quán)力一直到遇到限度為止，因此對(duì)權(quán)力的限制與制約成為實(shí)現(xiàn)憲政的基本要求。

一、權(quán)力的公共性

從權(quán)力的來源來看，它是起源于維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會(huì)和群體組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。

權(quán)力是一種特殊的力量，而且是屬于人類社會(huì)所獨(dú)有的力量，它區(qū)別于包括人的身體在內(nèi)的一切自然力。因?yàn)椋磺袑儆谧匀唤绲囊蛩?，它的力量就是它本身，它除了它自身之外，是不可能借用、占有和整合出一種超越自己自然能力的力量來的。而人則不同，人的身體等自然的存在物，往往成為一種群體的、社會(huì)的力量的承載體。而且，他所承載起的力量幾乎是不可度量的。個(gè)人之所以會(huì)有這種能力，是因?yàn)檎莆諜?quán)力的人受到了社會(huì)制度的支持，是一定的社會(huì)組織體系的代表，由他掌握的權(quán)力所顯示出的力量，是一定的社會(huì)制度所規(guī)范和鼓勵(lì)的力量，是一定的社會(huì)組織體系根據(jù)它所在的社會(huì)制度原則整合出的力量，是一定范圍內(nèi)的社會(huì)個(gè)體的力量的系統(tǒng)綜合。

[摘要]公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，既可能造福人類，也可能危害公共利益和公民自由。自從公共權(quán)力產(chǎn)生之后，人們一直在試圖打造各種各樣的韁繩駕御它，從早期的以德制權(quán)、以禮限權(quán)，到近代的以權(quán)制權(quán)和用“第三部門”力量制約公共權(quán)力，這其中既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有慘痛的教訓(xùn)。對(duì)中國人民來講，制約公共權(quán)力的路還很長。

[關(guān)鍵詞]公共權(quán)力道德監(jiān)督社會(huì)中介力量

公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，是一柄達(dá)摩克利斯之劍，隨時(shí)高懸在每個(gè)人的腦門之上。英語中有這么一句話：Thegovernrnentcandoeverything！意思是說：“擁有公共權(quán)力的政府可以做任何事情”；或者譯作“政府的公共權(quán)力可以面向任何人”。權(quán)力本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是為了維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)公共生活秩序的需要而形成的。然而，權(quán)力本身具有極強(qiáng)擴(kuò)張性，掌權(quán)者使用權(quán)力一直到遇到限度為止，因此對(duì)權(quán)力的限制與制約成為實(shí)現(xiàn)憲政的基本要求。

一、權(quán)力的公共性

從權(quán)力的來源來看，它是起源于維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會(huì)和群體組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。

權(quán)力是一種特殊的力量，而且是屬于人類社會(huì)所獨(dú)有的力量，它區(qū)別于包括人的身體在內(nèi)的一切自然力。因?yàn)?，一切屬于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身之外，是不可能借用、占有和整合出一種超越自己自然能力的力量來的。而人則不同，人的身體等自然的存在物，往往成為一種群體的、社會(huì)的力量的承載體。而且，他所承載起的力量幾乎是不可度量的。個(gè)人之所以會(huì)有這種能力，是因?yàn)檎莆諜?quán)力的人受到了社會(huì)制度的支持，是一定的社會(huì)組織體系的代表，由他掌握的權(quán)力所顯示出的力量，是一定的社會(huì)制度所規(guī)范和鼓勵(lì)的力量，是一定的社會(huì)組織體系根據(jù)它所在的社會(huì)制度原則整合出的力量，是一定范圍內(nèi)的社會(huì)個(gè)體的力量的系統(tǒng)綜合。

摘要：當(dāng)前公共權(quán)力異化是一個(gè)突出的問題，其后果相當(dāng)嚴(yán)重。因此，必須加強(qiáng)預(yù)防和遏制，從物質(zhì)、文化、倫理、制度等方面來保障公共權(quán)力能夠良性運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：公共權(quán)力；權(quán)力異化；倫理；制度

馬克思認(rèn)為，公共權(quán)力在本質(zhì)上來源于人民，通過某種方式授權(quán)給政府，由其使用公共權(quán)力來解決公共問題。而政府各層次的工作人員包括領(lǐng)導(dǎo)者則是公共權(quán)力的具體實(shí)現(xiàn)者。就是說公共權(quán)力是以管理公共事務(wù)、維護(hù)公共利益為基本價(jià)值取向的權(quán)力。美國政治家托馬斯-杰弗遜宣稱：“構(gòu)成一個(gè)社會(huì)或國家的人民是那個(gè)國家中一切權(quán)力的源泉”，除了人民不存在什么“儲(chǔ)藏社會(huì)的根本權(quán)力的寶庫”。可見，公共權(quán)力是人民賦予的一個(gè)重要的政治資源。

一、公共權(quán)力異化的涵義

恩格斯曾對(duì)權(quán)力異化做過這樣的論述：“社會(huì)起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機(jī)關(guān)保護(hù)自己的共同利益。但后來這些機(jī)關(guān)，其中最主要的是國家權(quán)力，為了追求自己的特殊利益從社會(huì)公仆變成了社會(huì)的主宰。這種情況不但在世襲制的君主國內(nèi)可以看到，而且在民主的共和國內(nèi)也可以看到?！敝灰袊摇⒄拇嬖?，公共權(quán)力的雙重傾向(即公共權(quán)力運(yùn)作的公正性與公共權(quán)力運(yùn)作的異化傾向)就不會(huì)消失。同時(shí)，由于行使權(quán)力的官員是“理性經(jīng)濟(jì)人”，“經(jīng)濟(jì)人”的本性使他有滿足個(gè)人欲望的內(nèi)在傾向。因此，公共權(quán)力的異化即是指權(quán)力的運(yùn)行及結(jié)果與它的自身相背離。公共權(quán)力是社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物，也是社會(huì)關(guān)系的體現(xiàn)，社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展離不開公共權(quán)力。如果公共權(quán)力發(fā)生異化，會(huì)使政府面臨信任危機(jī)，失去人民信任，從而使國家面臨整合和控制危機(jī)，國家的正常秩序就會(huì)遭到破壞，正常的權(quán)力體系就難以高效有序地運(yùn)行。因此，必須預(yù)防與遏制公共權(quán)力的異化，保障公共權(quán)力的良性運(yùn)行。

二、保障公共權(quán)力良性運(yùn)行的措施

公共權(quán)力的異化是指公共權(quán)力的運(yùn)行及結(jié)果與其本應(yīng)有的性質(zhì)相背離。公共權(quán)力的產(chǎn)生反映著公眾希望借助公共權(quán)力的公共性和服務(wù)性為公共利益服務(wù)的良好愿望，但當(dāng)公共權(quán)力運(yùn)行脫離法定軌道，出現(xiàn)公共權(quán)力的非公共運(yùn)用時(shí)，公共權(quán)力就損害了公共利益，這種公共權(quán)力就變成了異質(zhì)的公共權(quán)力。主要表現(xiàn)為：公共權(quán)力的者獲得公共權(quán)力的使用權(quán)卻沒有有效地使用公共權(quán)力，造成公共權(quán)力資源的流失以及權(quán)力腐敗行為。[1]所以從某種意義上講，公共權(quán)力的異化就是腐敗。當(dāng)今學(xué)界為了克服腐敗對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生的消極影響，做了很多卓有成效的研究，但似乎尚未對(duì)腐敗和成因形成一個(gè)可推廣的和無可辯駁的結(jié)論。筆者認(rèn)為，西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托——理論是一個(gè)較為理想的理論依據(jù)和分析視角，于是試圖用以委托人——人模式為基礎(chǔ)的分析框架和研究方法對(duì)腐敗的成因作探索性的剖析。

委托——理論興起于20世紀(jì)60年代末70年代初。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，基本的模型已經(jīng)發(fā)展得很成熟，委托——分析框架已經(jīng)應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)學(xué)的很多方面，如稅收、就業(yè)、貨幣政策等，國內(nèi)更是把這一理論用在現(xiàn)今的國企改革上。但將委托——理論付諸政治學(xué)和行政學(xué)的現(xiàn)實(shí)解讀，可供借鑒的資料還是很有限的。筆者認(rèn)為，對(duì)公共權(quán)力異化現(xiàn)象的分析，只有從民眾、國家與政府這三位一體的關(guān)系中去把握，才能真正揭示出民眾將自己天然擁有的公共權(quán)力委托給國家、政府實(shí)施，而國家、政府有沒有按照公共權(quán)力委托人的意愿辦事，采取了不當(dāng)甚至不法的行為，從而導(dǎo)致了公共權(quán)力委托運(yùn)行失靈下的腐敗問題產(chǎn)生。

一、公共權(quán)力的異化：委托—機(jī)制運(yùn)行的失靈

委托——理論的核心就是委托——關(guān)系。這是由一方（委托人）委托另一方（人）根據(jù)委托人利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)授予人某些決策權(quán)的契約關(guān)系。而委托——理論就是研究這種關(guān)系及其制度構(gòu)建的理論。

現(xiàn)代國家的民主制度大多為代議民主制，在這種制度下，委托——機(jī)制經(jīng)由兩道程序完成，即由公民將權(quán)力委托給國家，再由國家委托給各級(jí)政府。社會(huì)中的的每個(gè)人總會(huì)將各自享有的私有權(quán)力一部分置于公共領(lǐng)域中，所有這部分置于公共領(lǐng)域中的私人權(quán)利，需要委托給一個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人來實(shí)施并保證獲利，這個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人就因而獲得了所有廣大民眾委托的公共權(quán)力，一般而言，這個(gè)機(jī)構(gòu)就是政府。[2]在現(xiàn)代的政府理論中，政府公職人員是作為被委托的人角色存在的?！拔腥恕钡恼f法表明了政府相對(duì)于社會(huì)公眾的從屬性，它旨在說明：政府僅僅是公眾為達(dá)成自身利益的選擇性設(shè)計(jì)，而不是凌駕于人民之上的施恩者，其行事與作為能力不是天然的，政府不能與民爭權(quán)、與民爭事、與民爭利，更不能假公濟(jì)私、貪贓枉法?！叭恕边@一概念的提出，反映著政府理念的深刻變革，同時(shí)，也體現(xiàn)著政府公職人員的行為路向。

雖然政府和公眾之間存在人和委托人關(guān)系，但委托——關(guān)系的理想設(shè)計(jì)與實(shí)際結(jié)果之間總是存在著某種差距，事實(shí)上也不排除兩者之間存在著不斷搏弈的過程。根據(jù)委托——理論，由于委托人與人之間存在如下情況：委托人和人之間的目標(biāo)與利益一致或不一致，雙方信息不對(duì)稱、契約的不完全性、雙方責(zé)任不對(duì)等，那么，人的活動(dòng)將可能影響到委托人的利益，并且人的活動(dòng)最后引起的責(zé)任（或損失）將有可能由委托人來承擔(dān)。在現(xiàn)實(shí)中，公眾的確承擔(dān)了過多的由政府造成的不良后果甚至是災(zāi)難性后果。這是由于：首先，委托人與人目標(biāo)和利益不一致。行使公共權(quán)力的有關(guān)部門及其具體官員并不像傳統(tǒng)政治學(xué)中認(rèn)為的那樣是公共利益的天然維護(hù)者，而是受自身利益驅(qū)動(dòng)的人，有自己的欲望和需要。當(dāng)官員的目標(biāo)和公眾的目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，人往往很可能選擇損害公共利益、國家或政府利益而維護(hù)個(gè)人利益。在國家治理中，又沒有任何“看不見的手來自動(dòng)地促使個(gè)人行為服從公共的利益”。[3]因此，要求人一心一意致力于公益，反而顯得有點(diǎn)“強(qiáng)人所難”；其次，契約的不完全性。人踐約是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，其中存在著突出的不確定性和模糊性因素，從而導(dǎo)致委托雙方簽訂的合同契約帶有先天或后天的缺陷。契約的不完全性為人擁有大量自由裁量權(quán)提供了合理性，為其采取機(jī)會(huì)主義做法提供了便利的空間；再次，是信息的不對(duì)稱。政治人是信息的優(yōu)勢者，他們擁有一些為政治委托人所不知的信息，委托人對(duì)人的行動(dòng)細(xì)節(jié)并不了解或保持著“理性的無知”，人極易產(chǎn)生僥幸心理，一旦有可能就試圖破壞規(guī)則、鉆空子和投機(jī)取巧，政府很可能變成為私人利益的場所。正是由于種種不良因素的存在，以及作為分散個(gè)體的委托人的監(jiān)督上的弱勢處境，使得委托——機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，政府提供的行政產(chǎn)品即公共服務(wù)無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上，都難以達(dá)到預(yù)期的效果，偏離社會(huì)福利最大化的目標(biāo)。尤其是人的報(bào)酬不與其行為后果掛鉤時(shí)，人就會(huì)以追求最少的勞動(dòng)和要素投入來獲取相對(duì)高的報(bào)酬。人一方面可以無限地?cái)U(kuò)大自己的權(quán)力范圍，另一方面人可以用職權(quán)干自己愿意的一切事情，包括偷懶、辦事拖拉、推諉責(zé)任、追求享受和貪污腐敗等等的普遍瀆職行為，公共權(quán)力因此而逐漸異化了。

【摘要】文章以委托——理論的分析視角考察了政治學(xué)語境下公共權(quán)力異化的成因：民眾將自己天然擁有的公共權(quán)力委托給國家、政府實(shí)施，而國家、政府有沒有按照公共權(quán)力委托人的意愿辦事，采取了不當(dāng)甚至不法的行為，從而導(dǎo)致了公共權(quán)力委托運(yùn)行失靈下異化行為的產(chǎn)生；并有針對(duì)性地提出了改進(jìn)的路徑選擇，包括建設(shè)剛性的制度以及打造誠信的政府。

【關(guān)鍵詞】公共權(quán)力；異化；委托；

公共權(quán)力的異化是指公共權(quán)力的運(yùn)行及結(jié)果與其本應(yīng)有的性質(zhì)相背離。公共權(quán)力的產(chǎn)生反映著公眾希望借助公共權(quán)力的公共性和服務(wù)性為公共利益服務(wù)的良好愿望，但當(dāng)公共權(quán)力運(yùn)行脫離法定軌道，出現(xiàn)公共權(quán)力的非公共運(yùn)用時(shí)，公共權(quán)力就損害了公共利益，這種公共權(quán)力就變成了異質(zhì)的公共權(quán)力。主要表現(xiàn)為：公共權(quán)力的者獲得公共權(quán)力的使用權(quán)卻沒有有效地使用公共權(quán)力，造成公共權(quán)力資源的流失以及權(quán)力腐敗行為。[1]所以從某種意義上講，公共權(quán)力的異化就是腐敗。當(dāng)今學(xué)界為了克服腐敗對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生的消極影響，做了很多卓有成效的研究，但似乎尚未對(duì)腐敗和成因形成一個(gè)可推廣的和無可辯駁的結(jié)論。筆者認(rèn)為，西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托——理論是一個(gè)較為理想的理論依據(jù)和分析視角，于是試圖用以委托人——人模式為基礎(chǔ)的分析框架和研究方法對(duì)腐敗的成因作探索性的剖析。

委托——理論興起于20世紀(jì)60年代末70年代初。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，基本的模型已經(jīng)發(fā)展得很成熟，委托——分析框架已經(jīng)應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)學(xué)的很多方面，如稅收、就業(yè)、貨幣政策等，國內(nèi)更是把這一理論用在現(xiàn)今的國企改革上。但將委托——理論付諸政治學(xué)和行政學(xué)的現(xiàn)實(shí)解讀，可供借鑒的資料還是很有限的。筆者認(rèn)為，對(duì)公共權(quán)力異化現(xiàn)象的分析，只有從民眾、國家與政府這三位一體的關(guān)系中去把握，才能真正揭示出民眾將自己天然擁有的公共權(quán)力委托給國家、政府實(shí)施，而國家、政府有沒有按照公共權(quán)力委托人的意愿辦事，采取了不當(dāng)甚至不法的行為，從而導(dǎo)致了公共權(quán)力委托運(yùn)行失靈下的腐敗問題產(chǎn)生。

一、公共權(quán)力的異化：委托—機(jī)制運(yùn)行的失靈

委托——理論的核心就是委托——關(guān)系。這是由一方（委托人）委托另一方（人）根據(jù)委托人利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)授予人某些決策權(quán)的契約關(guān)系。而委托——理論就是研究這種關(guān)系及其制度構(gòu)建的理論。

一、村落公共權(quán)力腐敗的主要特點(diǎn)

1.腐敗形式多樣，群體化趨勢明顯

當(dāng)前村落腐敗的一個(gè)重要特點(diǎn)是形式多樣，按主體可分為個(gè)案腐敗、家族腐敗與集體腐?。话葱再|(zhì)可分為經(jīng)濟(jì)腐敗和政治腐?。话措[蔽程度可分為顯性腐敗和隱性腐??；按危害程度可分為違法違紀(jì)和構(gòu)成犯罪。在腐敗形式多樣的案例中，群體化腐敗趨勢日益明顯。

2.涉及領(lǐng)域較寬，金額越來越大

當(dāng)前村落公權(quán)腐敗涉及村級(jí)集體資產(chǎn)管理、資源開發(fā)、財(cái)務(wù)管理、工程項(xiàng)目建設(shè)、土地征用、支農(nóng)惠農(nóng)款項(xiàng)、救災(zāi)賑災(zāi)物資、計(jì)劃生育、選舉、公章使用等領(lǐng)域。涉案金額越來越大。在以往查處的村領(lǐng)導(dǎo)腐敗問題時(shí)，涉案金額幾百、上千、萬元就是大案。近年來，在查處的村干部腐敗案件涉案金額越來越大，動(dòng)輒幾萬、十萬甚至幾十萬。

3.作案手段隱蔽，查處難度增大

【內(nèi)容提要】本文分析了知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中微觀公共權(quán)力的法律規(guī)制問題。即如何認(rèn)識(shí)知識(shí)生產(chǎn)中的微觀公共權(quán)力性質(zhì)和法律責(zé)任；法理學(xué)如何從歷史唯物主義的實(shí)踐立場出發(fā)，把握知識(shí)生產(chǎn)、科學(xué)發(fā)展與微觀公共權(quán)力之間在人類實(shí)踐基礎(chǔ)上存在的制度同一性關(guān)系；法治如何切入這種制度性關(guān)系，創(chuàng)造適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新的法律規(guī)則；從組織結(jié)構(gòu)、正當(dāng)程序和規(guī)則設(shè)置等各個(gè)“細(xì)小環(huán)節(jié)”上促使教育科研中的微觀公共權(quán)力合理、合法運(yùn)行。

【關(guān)鍵詞】知識(shí)產(chǎn)權(quán)/微觀公共權(quán)力/法律規(guī)制/正當(dāng)程序

【正文】

一、從兩件“學(xué)位案”談起

1996年1月24日，北大學(xué)位委員會(huì)在21位委員只到16位的情況下，以6票同意，3票棄權(quán)，7票反對(duì)的結(jié)果，決定不授予北京大學(xué)博士生劉某的博士學(xué)位；隨后，北大只授予了劉某博士“結(jié)業(yè)”證書而非畢業(yè)證書。此后，劉某在長達(dá)3年半時(shí)間內(nèi)四處詢問、反映，要求回答他“未獲學(xué)位”的原因均未得答復(fù)。1997年他向法院起訴，法院以“尚無此法律條文”為由不予受理。1999年9月，劉某再次起訴，終得北京市海淀區(qū)人民法院受理。他請(qǐng)求法院責(zé)令被告撤消其1996年的不授予博士學(xué)位的“決定”；判令北大向其頒發(fā)博士“畢業(yè)證書”，并對(duì)其學(xué)位授予問題重新審查。

海淀區(qū)法院在有關(guān)學(xué)位授予糾紛處理的法條缺位情況下，根據(jù)行政訴訟法有關(guān)規(guī)定及法律的“正當(dāng)程序原則”，認(rèn)為：北大學(xué)位委員會(huì)作出“不授予”決定涉及學(xué)位申請(qǐng)者能否獲得相應(yīng)學(xué)位證書的權(quán)利，故在作出否定性決議前應(yīng)告知相對(duì)人。法院判決責(zé)令北大學(xué)位評(píng)定委員會(huì)撤消“不授予”劉某博士學(xué)位的決定；在判決生效后3個(gè)月內(nèi)對(duì)是否批準(zhǔn)授予劉的博士學(xué)位進(jìn)行重新審議。（注：二審法院受理此案審理后發(fā)回重審。但2001年初，原審法院（北京海淀區(qū)法院）以“超過訴訟時(shí)效”為由，駁回了劉燕文的起訴（據(jù)說是海淀區(qū)法院在“請(qǐng)示”了上級(jí)有關(guān)法院后作出的）。賀衛(wèi)方教授在2001年3月某日的《科技時(shí)報(bào)》上曾以《轉(zhuǎn)了向的里程碑》為題，評(píng)海淀區(qū)法院這一“駁回起訴”的判決“在法律的程序方面存在許多疑點(diǎn)”，他說：“最關(guān)鍵的問題是，當(dāng)一個(gè)法院已經(jīng)受理了一起案件并且做出了自己的裁判，就意味著法院以權(quán)威的行為承認(rèn)了案件并不存在訴訟時(shí)效的問題。法院受理了，然后經(jīng)過一方當(dāng)事人上訴，上一級(jí)法院又發(fā)回重審，下一級(jí)法院又說當(dāng)事人在一審時(shí)已經(jīng)過了訴訟時(shí)效，這樣就等于出爾反爾，法院的威信得不到保障，當(dāng)事人對(duì)法院的預(yù)期也會(huì)變得復(fù)雜和混亂”。

一、行政權(quán)力推動(dòng)型的公共政策終結(jié)

行政權(quán)力推動(dòng)型公共政策終結(jié)，是政府主動(dòng)推動(dòng)政策變遷的過程。政府推動(dòng)型公共終結(jié)主要有以下幾種可能：一是傳統(tǒng)的政策對(duì)公共利益維護(hù)不利或制約著公共利益的實(shí)現(xiàn)，這主要是由于公共政策的科學(xué)性和適應(yīng)性導(dǎo)致；二是傳統(tǒng)的政策制約著革新。出現(xiàn)這種可能主要是傳統(tǒng)政策與即將推出新政策之間的沖突。這種沖突一方面可能是“法理型”上的沖突，新政策的出臺(tái)使得傳統(tǒng)型政策失效或必然廢止。另一方面則可能是新舊政策之間關(guān)于資源的配置之間的沖突。正如伊斯頓指出的那樣：“公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性分配?！辟Y源的配置重心會(huì)隨著政策的變更發(fā)生變化，這種政策沖突必然使得相關(guān)的政策發(fā)生變遷。當(dāng)然政策終結(jié)也不可避免受到權(quán)力運(yùn)行不當(dāng)?shù)挠绊?。公共政策終結(jié)背景下的權(quán)力制約問題值得關(guān)注。

二、公共政策終結(jié)背景下行政權(quán)力制約的困境及其成因分析

公共政策背景下權(quán)力制約困境主要是表現(xiàn)為權(quán)力的功利取向、短視效應(yīng)、護(hù)短傾向“、任人唯親”取向、輕視成本取向。

1．為改革而改革的功利化邏輯演繹。改革是社會(huì)的必然，改革歸根結(jié)底要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。為了改革而改革的傾向性就忽視了改革的工具理性，將改革當(dāng)成了改革的結(jié)果。人們批評(píng)官僚制中對(duì)程序的崇拜高于對(duì)結(jié)果期待的弊病。在現(xiàn)實(shí)中改革難免也會(huì)出現(xiàn)這樣的傾向，即模糊了改革與結(jié)果界限，仿佛發(fā)展是改革必然的結(jié)果。在轉(zhuǎn)型期，改革似乎成為了一種時(shí)尚。改革必然建立在一系列的決策的基礎(chǔ)上，即政策的終止或者新政策的創(chuàng)立。在某種程度上新政策的創(chuàng)立可能是對(duì)某些政策的終止，即使那些政策沒有被終止，其也會(huì)因?yàn)檎哔Y源的有限的情境使得其已經(jīng)不能夠被有效執(zhí)行，從而失去資源支撐自動(dòng)終止。

2．短視取向———“鐵打的政府流水的官”。官員的任期短期化的傾向目前已經(jīng)開始顯現(xiàn)，任期的短期化的傾向不利領(lǐng)導(dǎo)對(duì)工作有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)所掌握的信息不全面，制約著決策的科學(xué)性。領(lǐng)導(dǎo)任期的短期化傾向強(qiáng)化了決策收益短期化。這種短視效應(yīng)不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。正如胡啟繁在其文中闡述的“領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)不穩(wěn)定，會(huì)使領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生不良的心理預(yù)期，助長其浮躁心態(tài)和短期行為”。這種短視效應(yīng)和不健全的官員考核機(jī)制互動(dòng)容易催生“政績工程”“、形象工程”，浪費(fèi)資源，降低了行政效率。

摘要：當(dāng)前公共權(quán)力異化是一個(gè)突出的問題，其后果相當(dāng)嚴(yán)重。因此，必須加強(qiáng)預(yù)防和遏制，從物質(zhì)、文化、倫理、制度等方面來保障公共權(quán)力能夠良性運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：公共權(quán)力；權(quán)力異化；倫理；制度

馬克思認(rèn)為，公共權(quán)力在本質(zhì)上來源于人民，通過某種方式授權(quán)給政府，由其使用公共權(quán)力來解決公共問題。而政府各層次的工作人員包括領(lǐng)導(dǎo)者則是公共權(quán)力的具體實(shí)現(xiàn)者。就是說公共權(quán)力是以管理公共事務(wù)、維護(hù)公共利益為基本價(jià)值取向的權(quán)力。美國政治家托馬斯-杰弗遜宣稱：“構(gòu)成一個(gè)社會(huì)或國家的人民是那個(gè)國家中一切權(quán)力的源泉”，除了人民不存在什么“儲(chǔ)藏社會(huì)的根本權(quán)力的寶庫”?？梢姡矙?quán)力是人民賦予的一個(gè)重要的政治資源。

一、公共權(quán)力異化的涵義

恩格斯曾對(duì)權(quán)力異化做過這樣的論述：“社會(huì)起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機(jī)關(guān)保護(hù)自己的共同利益。但后來這些機(jī)關(guān)，其中最主要的是國家權(quán)力，為了追求自己的特殊利益從社會(huì)公仆變成了社會(huì)的主宰。這種情況不但在世襲制的君主國內(nèi)可以看到，而且在民主的共和國內(nèi)也可以看到?！敝灰袊摇⒄拇嬖?，公共權(quán)力的雙重傾向(即公共權(quán)力運(yùn)作的公正性與公共權(quán)力運(yùn)作的異化傾向)就不會(huì)消失。同時(shí)，由于行使權(quán)力的官員是“理性經(jīng)濟(jì)人”，“經(jīng)濟(jì)人”的本性使他有滿足個(gè)人欲望的內(nèi)在傾向。因此，公共權(quán)力的異化即是指權(quán)力的運(yùn)行及結(jié)果與它的自身相背離。公共權(quán)力是社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物，也是社會(huì)關(guān)系的體現(xiàn)，社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展離不開公共權(quán)力。如果公共權(quán)力發(fā)生異化，會(huì)使政府面臨信任危機(jī)，失去人民信任，從而使國家面臨整合和控制危機(jī)，國家的正常秩序就會(huì)遭到破壞，正常的權(quán)力體系就難以高效有序地運(yùn)行。因此，必須預(yù)防與遏制公共權(quán)力的異化，保障公共權(quán)力的良性運(yùn)行。

二、保障公共權(quán)力良性運(yùn)行的措施

在任何一個(gè)社會(huì)中，都存在大量的有限公共資源，主要包括航空運(yùn)輸線路、汽車運(yùn)輸路線及執(zhí)照、無線電頻率的使用、出租車牌照等在物質(zhì)及經(jīng)濟(jì)上具有互相排斥性并且具有數(shù)量限制的領(lǐng)域。這些資源一般掌握在擁有行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)手中?；跈?quán)力易于濫用性和異化現(xiàn)象的普遍存在，如何解決和合理規(guī)制行政機(jī)關(guān)的分配公共資源的權(quán)力，就成為構(gòu)建法治與誠信政府的應(yīng)有內(nèi)容。從某種意義上而言，建立起合理科學(xué)的控制與規(guī)范行政機(jī)關(guān)的有限公共資源的分配權(quán)力，是構(gòu)建法治與誠信政府的重要內(nèi)容。在我國的法律制度中，已經(jīng)具有了大量的關(guān)于有限公共資源分配的制度性規(guī)定，這些規(guī)定也是我國預(yù)防腐敗的制度性防線。從行政法的領(lǐng)域而言，已經(jīng)建立起的關(guān)于有限公共資源分配的法律，主要是2004年1月1日實(shí)施的《行政許可法》?？梢哉f，《行政許可法》是我國解決如何規(guī)范與控制政府有限公共資源分配權(quán)力的基本法律，也是維護(hù)和諧社會(huì)的必要法律保障，其可以大大減少不必要的紛爭，類似廣州市重信汽車客運(yùn)有限公司不服廣州市交通運(yùn)輸管理局以會(huì)議紀(jì)要形式確定兩公司春運(yùn)汽車營運(yùn)線路的爭議就可以避免?！缎姓S可法》建立起了一些關(guān)于政府公共資源分配權(quán)力的規(guī)則和思路，主要有以下內(nèi)容：

一、公共資源配置權(quán)力有限、適度原則

公共資源的分配是否是政府的獨(dú)占性權(quán)力，這在理論上一直存在爭議。但是，現(xiàn)在一般認(rèn)為公共資源的分配并非是政府的獨(dú)占性權(quán)力，只有在市場的手段和社會(huì)自治組織等機(jī)制無法發(fā)揮功能的情況下，政府才具有介入資源分配領(lǐng)域的正當(dāng)理由。這種觀念已經(jīng)被我國的《行政許可法》所確立?！缎姓S可法》第十二條第二項(xiàng)規(guī)定了針對(duì)公共資源的行政許可設(shè)定權(quán)，即“（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”。這項(xiàng)規(guī)定確立了政府介入公共資源分配領(lǐng)域的法律根據(jù)。但是，結(jié)合《行政許可法》的其他規(guī)定，這種設(shè)定行政許可的法律規(guī)范必須是全國人大的法律、國務(wù)院的行政法規(guī)、國務(wù)院在必要情況下的決定、地方性法規(guī)、省級(jí)政府的政府規(guī)章。這些法律規(guī)范的設(shè)定權(quán)還必須符合與滿足不同法律規(guī)范之間的效力等級(jí)關(guān)系。下位法必須在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)作出具體的規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。同時(shí)，《行政許可法》第十三條又規(guī)定，“本法第十二條所列事項(xiàng)，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。”從這些規(guī)定來看，我國對(duì)政府介入公共資源分配領(lǐng)域的態(tài)度是極其嚴(yán)格與審慎的，奉行的是政府分配公共資源權(quán)力有限、適度的原則。這些法律規(guī)定，分別從政府介入公共資源分配領(lǐng)域的法律依據(jù)、介入的方式及手段選擇等方面進(jìn)行了規(guī)范。《行政許可法》對(duì)包括公共資源配置在內(nèi)的行政許可事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格限制的態(tài)度，體現(xiàn)了建設(shè)法治政府所必備的減少規(guī)制、放松規(guī)制的理念。只對(duì)于確屬政府介入的事項(xiàng)，政府才可以設(shè)定行政許可，從而促使政府職能轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)移，促使政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)換。

二、公共資源配置的競爭性原則

對(duì)于合法設(shè)定的公共資源配置事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的方式，《行政許可法》也作了詳細(xì)的規(guī)定。《行政許可法》第五十條規(guī)定：“實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出決定……行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟?！睆倪@條的規(guī)定，我們可以得出政府公共資源分配的競爭性原則，也就是說行政機(jī)關(guān)在配置有限公共資源時(shí)，不得以行政機(jī)關(guān)單方面決定的方式確定公共資源的使用者，更不得以秘密的方式進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)必須以招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出，除非法律、行政法規(guī)另有規(guī)定。其實(shí)，有限公共資源的配置關(guān)系著公共利益的壟斷性企業(yè)或特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入，只有通過拍賣、招標(biāo)等公平競爭的方式才能避免暗箱操作，保證資源的合理配置。招標(biāo)等公平競爭方式也是最能體現(xiàn)和滿足行政活動(dòng)的公開性、公平性、公正性、平等性等要求的，是防止腐敗的最好利器。一些腐敗案件往往都發(fā)生在行政機(jī)關(guān)擁有的配置有限公共資源的領(lǐng)域之中。

三、公共資源配置的信賴保護(hù)原則