第一章總則第一條為進(jìn)一步深化投資體制改革，提高政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理水平和投資效益，規(guī)范政府投資建設(shè)程序，按照“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離、互相制約的原則，依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》和相關(guān)法律、法規(guī)制定本規(guī)定。第二條本規(guī)定所稱的代建制，是指政府投資項(xiàng)目通過招標(biāo)等方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（簡(jiǎn)稱代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付給使用單位的制度。第三條推行代建制本著“先行試點(diǎn)，逐步推廣”的原則。根據(jù)我省的實(shí)際情況，試點(diǎn)項(xiàng)目首先在省級(jí)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目中進(jìn)行，在此基礎(chǔ)上，再逐步推廣。實(shí)行代建制的省級(jí)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目主要包括：（一）黨政機(jī)關(guān)、人大政協(xié)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等總投資規(guī)模在500萬(wàn)元以上的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)、教育中心；（二）教科文衛(wèi)體、民政及社會(huì)福利等總投資規(guī)模在500萬(wàn)元以上的社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目；（三）監(jiān)獄、勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所和收容教育所等總投資規(guī)模在500萬(wàn)元以上的政法設(shè)施項(xiàng)目；（四）其他總投資規(guī)模在500萬(wàn)元以上的公用事業(yè)項(xiàng)目。第四條政府投資綜合管理部門負(fù)責(zé)代建制的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)管工作。財(cái)政、審計(jì)部門對(duì)代建制項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施財(cái)政管理和監(jiān)督，省級(jí)其它有關(guān)行政主管部門按照各自職責(zé)監(jiān)督管理。使用單位作為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目代建活動(dòng)的實(shí)施和管理。代建單位負(fù)責(zé)代建項(xiàng)目建設(shè)。第五條代建項(xiàng)目可以采用全過程代建方式，即由代建單位對(duì)代建項(xiàng)目從項(xiàng)目建議書批復(fù)后開始，經(jīng)可行性研究、設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收，直至保修期結(jié)束，實(shí)行全過程管理。也可以采用分階段的代建方式，將代建項(xiàng)目分前期和實(shí)施兩階段委托代建單位進(jìn)行管理。第六條代建制實(shí)行合同管理制，由政府投資綜合管理部門、使用單位、代建單位三方簽訂《項(xiàng)目代建合同》，在滿足項(xiàng)目功能的前提下，確定項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求。代建項(xiàng)目實(shí)行履約擔(dān)保制度，具體履約保證金額，根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)，在項(xiàng)目招標(biāo)文件中確定。履約保證金管理辦法另行制定。第七條代建項(xiàng)目執(zhí)行基本建設(shè)程序，遵守有關(guān)投資項(xiàng)目管理的各項(xiàng)規(guī)定。

第二章權(quán)利義務(wù)第八條符合下列條件的組織，可以向政府投資綜合管理部門申請(qǐng)代建單位資格：（一）具有獨(dú)立法人資格；（二）具有相應(yīng)的資質(zhì)和同類工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)；（三）具有相應(yīng)的建設(shè)管理能力；（四）具有相應(yīng)的資金實(shí)力。第九條政府投資綜合管理部門會(huì)同行業(yè)主管部門，本著“競(jìng)爭(zhēng)、公開、公平、公正”的原則制定代建單位資格評(píng)審的具體規(guī)定，組織代建單位資格評(píng)審和資格認(rèn)定。第十條政府投資綜合管理部門的權(quán)利義務(wù)：（一）通過招標(biāo)等方式選擇確定代建單位；（二）審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告；（三）審批初步設(shè)計(jì)；（四）下達(dá)年度投資計(jì)劃以及資金調(diào)整計(jì)劃；（五）協(xié)調(diào)工程建設(shè)中的重大問題；（六）依法進(jìn)行稽查和監(jiān)管，查處違規(guī)行為；（七）組織代建項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收。第十一條使用單位的權(quán)利義務(wù)：（一）負(fù)責(zé)項(xiàng)目建議書編制及辦理立項(xiàng)、規(guī)劃等報(bào)批手續(xù)；（二）負(fù)責(zé)提出建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和使用功能等；（三）參與確定代建單位及項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)，監(jiān)督工程建設(shè)；（四）負(fù)責(zé)建設(shè)資金的籌措與結(jié)算；（五）提出年度投資建議計(jì)劃，經(jīng)批準(zhǔn)后，下達(dá)給代建單位；（六）對(duì)工程設(shè)計(jì)變更的合理性提出建議；（七）組織審核工程決算，并報(bào)有關(guān)部門審批。第十二條代建單位的權(quán)利義務(wù)：（一）工程前期征地、拆遷和建設(shè)條件落實(shí)、協(xié)調(diào)；（二）根據(jù)合同要求辦理或協(xié)助辦理項(xiàng)目報(bào)批的相關(guān)手續(xù)；（三）在全過程代建中，負(fù)責(zé)建設(shè)方案和可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)編制和報(bào)批工作；（四）負(fù)責(zé)辦理開工報(bào)告、建筑許可證等工程實(shí)施中有關(guān)手續(xù)；（五）負(fù)責(zé)工程勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工和材料設(shè)備采購(gòu)等招標(biāo)工作；（六）負(fù)責(zé)有關(guān)合同的洽談、簽訂以及合同履行的全過程管理；（七）按項(xiàng)目進(jìn)度要求上報(bào)年度投資建議計(jì)劃，并按月向使用單位和有關(guān)部門上報(bào)工程進(jìn)度和資金使用情況；（八）審核、簽證工程進(jìn)度報(bào)表及提出進(jìn)度撥款意見；（九）負(fù)責(zé)施工中出現(xiàn)的工程設(shè)計(jì)變更的報(bào)批手續(xù)；（十）協(xié)助工程中間驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收，編制工程決算，負(fù)責(zé)項(xiàng)目竣工及有關(guān)技術(shù)資料的整理匯編。

第三章代建程序第十三條對(duì)省級(jí)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，政府投資綜合管理部門在批復(fù)項(xiàng)目建議書中，確定該項(xiàng)目是否實(shí)行代建制，并明確具體代建方式。第十四條采用全過程代建的，項(xiàng)目建議書批復(fù)后，由政府投資綜合管理部門按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，通過招標(biāo)等方式確定代建單位采用分階段代建的，由政府投資綜合管理部門在項(xiàng)目建議書批復(fù)后和初步設(shè)計(jì)批復(fù)后按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，通過招標(biāo)等方式分別確定代建單位。第十五條代建單位應(yīng)遵照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，按照《項(xiàng)目代建合同》要求開展前期工作，前期工作必須達(dá)到國(guó)家有關(guān)規(guī)定。第十六條代建單位根據(jù)估算控制概算、概算控制決算的原則，按中標(biāo)的投資估算，實(shí)行限額設(shè)計(jì)，控制可研報(bào)告的投資估算、初步設(shè)計(jì)概算。政府投資綜合管理部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)代建項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)概算進(jìn)行評(píng)估認(rèn)證后，根據(jù)評(píng)估結(jié)論對(duì)初步設(shè)計(jì)進(jìn)行審核批復(fù)。使用單位根據(jù)批準(zhǔn)的概算確定相應(yīng)的代建合同約定投資額，并作為代建單位控制投資和對(duì)其考核管理的依據(jù)。第十七條代建單位在項(xiàng)目建設(shè)期間，按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，組織實(shí)施工程的招標(biāo)、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、監(jiān)理和施工等。第十八條代建項(xiàng)目建成后，必須按國(guó)家有關(guān)規(guī)定和合同約定進(jìn)行竣工驗(yàn)收。第十九條自項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格之日起，代建單位應(yīng)在三個(gè)月內(nèi)按財(cái)政部門批準(zhǔn)的資產(chǎn)價(jià)值向使用單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。第二十條代建單位按照《中華人民共和國(guó)檔案法》等有關(guān)檔案管理的規(guī)定，建立健全有關(guān)檔案。項(xiàng)目籌劃、建設(shè)各環(huán)節(jié)的文件資料，嚴(yán)格按照規(guī)定收集、整理、歸檔。向使用單位辦理移交手續(xù)時(shí)，一并將工程檔案、財(cái)務(wù)檔案及相關(guān)資料向使用單位和有關(guān)部門移交。第二十一條政府各有關(guān)部門按照各自職責(zé)對(duì)代建項(xiàng)目依法進(jìn)行監(jiān)督檢查。

第四章資金管理第二十二條政府投資綜合管理部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)審批項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)年度投資計(jì)劃；政府撥款資金由財(cái)政部門根據(jù)下達(dá)的年度投資計(jì)劃、年度支出預(yù)算、工程進(jìn)度、相關(guān)合同等，直接撥付給代建單位或施工企業(yè)以及其它相關(guān)單位；自籌資金及其它配套資金由使用單位根據(jù)政府投資綜合管理部門的年度投資計(jì)劃直接撥付給代建單位。政府投資綜合管理部門、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門對(duì)項(xiàng)目資金撥付進(jìn)行監(jiān)督。第二十三條代建單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，設(shè)立專項(xiàng)工程資金帳戶，?？顚Ｓ茫瑖?yán)格資金管理。第二十四條代建項(xiàng)目管理費(fèi)為代建單位在項(xiàng)目前期、實(shí)施、驗(yàn)收階段發(fā)生的管理費(fèi)用，不包括代建單位自行承擔(dān)代建項(xiàng)目可行性研究、招標(biāo)、設(shè)計(jì)和監(jiān)理等咨詢服務(wù)費(fèi)用。代建項(xiàng)目管理費(fèi)計(jì)入項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算，以此取代原建設(shè)單位管理費(fèi)。代建項(xiàng)目管理費(fèi)的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)另行制定。第二十五條核定的投資有下列情況之一的，由代建單位提出，經(jīng)使用單位同意，并由政府投資綜合管理部門會(huì)同財(cái)政、行業(yè)主管部門批準(zhǔn)后方可變更。（一）不可抗力；（二）國(guó)家重大政策調(diào)整；（三）因使用單位要求，內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)計(jì)方案有重大變更，累計(jì)額超過項(xiàng)目概算10％的或投資超過金額在500萬(wàn)以上的；（四）因受地質(zhì)等自然條件制約，施工圖設(shè)計(jì)時(shí)有重大技術(shù)調(diào)整。

第五章獎(jiǎng)懲規(guī)定第二十六條代建工作結(jié)束后，根據(jù)代建單位管理目標(biāo)完成情況，給予獎(jiǎng)勵(lì)或處罰。第二十七條項(xiàng)目建成竣工驗(yàn)收后，并經(jīng)工程決算審核批準(zhǔn)后，在保證工程質(zhì)量的前提下，如決算投資比合同約定投資有節(jié)余，獎(jiǎng)勵(lì)資金從項(xiàng)目節(jié)余資金中開支。獎(jiǎng)勵(lì)資金按節(jié)余資金的10％到30％提取，但最高獎(jiǎng)勵(lì)金額不超過200萬(wàn)元，其它節(jié)余資金按原投資比例分配。第二十八條代建單位未能完全履行代建合同，擅自變更建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，致使工期延長(zhǎng)、投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額一律從代建單位的履約保證金中補(bǔ)償；履約保證金額不足的，相應(yīng)扣減代建項(xiàng)目管理費(fèi)；代建項(xiàng)目管理費(fèi)不足的，由代建單位用自有資金支付。政府投資綜合管理部門及有關(guān)單位工作人員在代建項(xiàng)目實(shí)施過程中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄的，依法給予行政處分，有違法所得的，沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第六章附則第二十九條各市、縣（區(qū)）政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制管理可參照本規(guī)定執(zhí)行。第三十條本規(guī)定自頒布之日起實(shí)施。

1、“代建制”的含義及發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)隨著我國(guó)投資體制改革的不斷深入，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式已由投、建、管和用多位一體的模式，逐漸向投、建、管和用職能分離的模式轉(zhuǎn)化。國(guó)內(nèi)一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對(duì)政府投資項(xiàng)目試點(diǎn)推行“代建制”，成效顯著，而且已取得了不少的成功經(jīng)驗(yàn)。通過“代建制”，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項(xiàng)目管理的一種創(chuàng)新。

結(jié)合各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院于2004-07-16了《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式”,“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”，加快了我國(guó)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)施“代建制”的步伐。2004-11-16建設(shè)部又出臺(tái)了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》，使得“代建制”這一特定的項(xiàng)目管理模式的具體操作有了一定的規(guī)范依據(jù)。

“代建制”是對(duì)我國(guó)政府投資的建設(shè)項(xiàng)目管理模式進(jìn)行市場(chǎng)化改革的重要舉措?！按ㄖ啤焙小按ā焙汀爸贫取彪p重含義，代建是指投資人將建設(shè)項(xiàng)目委托給專業(yè)化工程項(xiàng)目管理公司代為建設(shè)直至交付使用。制是指制度，規(guī)定在政府投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目中采用這種項(xiàng)目管理模式。委托代建源于國(guó)際上通用的工程項(xiàng)目總承包與項(xiàng)目管理，但我國(guó)的“代建制”中還包括了制度的內(nèi)涵，是結(jié)合國(guó)情的一項(xiàng)政府管理創(chuàng)新。由政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目代建人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程的投資、建設(shè)、管理和使用職能分離，通過專業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。隨著政府投資領(lǐng)域改革的不斷深化，在政府投資的建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)行代建制的體制和時(shí)機(jī)日趨成熟，可以預(yù)見，代建制即將進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展階段。

2、推行“代建制”的意義

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各級(jí)政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目管理方式多實(shí)行財(cái)政投資，政府管理的單一模式，即建設(shè)、監(jiān)管和使用多位一體的模式，該模式發(fā)揮了一定作用，但也存在著諸多弊端。一是一些政府部門既負(fù)責(zé)投資審批監(jiān)管建筑市場(chǎng)，又直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，存在著政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力和效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗。二是一些政府投資工程由臨時(shí)組建的基建班子負(fù)責(zé)組織實(shí)施，部分單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項(xiàng)目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和水平，項(xiàng)目結(jié)束機(jī)構(gòu)即行解散，造成了人、財(cái)、物和信息等社會(huì)資源的浪費(fèi)。三是政府投資工程由建設(shè)單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責(zé)任與利益分離，使用單位受自身利益的驅(qū)動(dòng)，極易造成爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，導(dǎo)致釣魚工程和超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算、拖延工期，甚至因資金缺口出現(xiàn)而拖欠工程款等現(xiàn)象的產(chǎn)生。四是政府投資工程各自組織建設(shè)，難以實(shí)施有效監(jiān)督，難以及時(shí)糾正建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題，也不能適應(yīng)市場(chǎng)化改革的需要。

摘要：政府投資項(xiàng)目采用代建制模式，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的專業(yè)化管理，有利于提高項(xiàng)目的投資效益。但是，作為代建制的業(yè)主，必須高度重視委托帶來(lái)的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，分析了這種風(fēng)險(xiǎn)，并采取一系列的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制措施，進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理。

關(guān)鍵詞：代建制；委托；風(fēng)險(xiǎn)管理



0前言

代建制是指投資主管部門通過招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，并嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成竣工驗(yàn)收后移交使用單位的制度。代建制是我國(guó)項(xiàng)目管理模式的創(chuàng)新，它的目的是保證工程質(zhì)量，提高投資效益，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的專業(yè)化和科學(xué)化。然而，代建制模式由于業(yè)主和人之間信息不對(duì)稱，也存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。于是如何監(jiān)督和制約代建方，避免和控制風(fēng)險(xiǎn)，是業(yè)主必須解決的問題。

1委托理論

編者按：本文主要從地代建制的實(shí)施情況；地代建制的主要特點(diǎn)；地政府投資項(xiàng)目管理體制改革的借鑒經(jīng)驗(yàn)；信托在我市政府投資項(xiàng)目管理體制改革中的作用與角色進(jìn)行講述。其中，主要包括：市在政府投資項(xiàng)目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索、政府投資項(xiàng)目代建制也已進(jìn)行了幾年的試點(diǎn)、強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目年度計(jì)劃安排的重要性、代建項(xiàng)目的選定范圍、代建單位的資質(zhì)管理、代建單位的確定辦法、代建單位的代建內(nèi)容、控制投資的措施、政府投資項(xiàng)目的管理模式、管理方法、投資方式根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)的不同而不同，沒有一成不變的模式，可以采取多種方式，代建制只是其中的一種解決方案、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的計(jì)劃管理、代建制模式的選擇、代建單位必須對(duì)代建項(xiàng)目實(shí)施全過程的管理、科學(xué)決策，避免隨意性、非盈利性政府投資項(xiàng)目、盈利性政府投資項(xiàng)目等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠姡?/p>

積極推進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理體制改革是當(dāng)前各地政府和相關(guān)職能部門的一項(xiàng)重要工作?？傮w來(lái)看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項(xiàng)目法人制和代建制，通過引進(jìn)專業(yè)化的工程項(xiàng)目管理公司，對(duì)政府投資項(xiàng)目從工期、質(zhì)量和投資等方面進(jìn)行全方位的專業(yè)化管理，切實(shí)消除過去政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理過程中“投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)”四位一體的狀況及由此帶來(lái)的種種弊病，建立起有效的政府投資項(xiàng)目的約束機(jī)制，規(guī)范政府投資項(xiàng)目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設(shè)工程質(zhì)量。從全國(guó)范圍看，上海、深圳、*等城市較早地對(duì)政府投資項(xiàng)目管理體制進(jìn)行了大膽的改革和實(shí)踐，取得了顯著的成績(jī)并積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。

*市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改委、財(cái)政局等相關(guān)職能部門一直關(guān)注政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的體制改革，并進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索和研究。2003年8月，以*市殯儀館新館項(xiàng)目、*市疾病預(yù)防控制中心遷建項(xiàng)目全面工程代建和市博物館新館建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)為突破口，*市政府投資項(xiàng)目管理體制改革的試點(diǎn)工作全面啟動(dòng)。經(jīng)過半年多的試點(diǎn)，目前三個(gè)代建項(xiàng)目進(jìn)展順利。為了總結(jié)我市代建試點(diǎn)的工作成果，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)在政府投資建設(shè)管理體制改革方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，籍此制定出臺(tái)符合我市實(shí)際的政府投資項(xiàng)目管理辦法和代建制管理辦法，2004年4月13日至20日，由*市發(fā)展和改革委員會(huì)和*信托相關(guān)人員組成的考察團(tuán)專程赴*、*等地，實(shí)地考察當(dāng)?shù)卣顿Y項(xiàng)目的代建制實(shí)施情況。經(jīng)過與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的深入交流與溝通，考察團(tuán)對(duì)上述地區(qū)的政府投資項(xiàng)目管理改革狀況有了全面的了解，提高了認(rèn)識(shí)，取得了不少收獲。

一、*、*等地代建制的實(shí)施情況

*市在政府投資項(xiàng)目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索。當(dāng)年的*江北機(jī)場(chǎng)建設(shè)過程中就進(jìn)行了代建制試點(diǎn)，并取得了圓滿成功，機(jī)場(chǎng)總投資共2.91億元人民幣，而與江北機(jī)場(chǎng)同期修建的國(guó)內(nèi)其他幾個(gè)機(jī)場(chǎng)，投資均超過了10億元，代建制在投資控制方面的優(yōu)勢(shì)得到了充分的體現(xiàn)。此外，*市紀(jì)委大廈、博物館、市人大、機(jī)關(guān)生活住宅小區(qū)等項(xiàng)目均采用了代建制形式，所有代建項(xiàng)目都很好地控制了投資，最大限度地降低了建設(shè)成本。在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，*市又對(duì)深圳、安徽等地的代建制管理辦法進(jìn)行了學(xué)習(xí)和提高，2002年12月18日和2003年11月25日，*市政府分別出臺(tái)了《*市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理制暫行辦法》和《*市政府投資項(xiàng)目管理辦法》，以法規(guī)的形式對(duì)該市的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)范。

*市政府投資項(xiàng)目代建制也已進(jìn)行了幾年的試點(diǎn)。通過代建制方式建成的項(xiàng)目已有7到8個(gè)。目前*市預(yù)算內(nèi)外資金投資的項(xiàng)目基本上全部實(shí)行了代建制。通過代建制的實(shí)施，*市建立起了完善的政府投資項(xiàng)目約束機(jī)制，投資得到了較好的控制。

積極推進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理體制改革是當(dāng)前各地政府和相關(guān)職能部門的一項(xiàng)重要工作?？傮w來(lái)看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項(xiàng)目法人制和代建制，通過引進(jìn)專業(yè)化的工程項(xiàng)目管理公司，對(duì)政府投資項(xiàng)目從工期、質(zhì)量和投資等方面進(jìn)行全方位的專業(yè)化管理，切實(shí)消除過去政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理過程中“投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)”四位一體的狀況及由此帶來(lái)的種種弊病，建立起有效的政府投資項(xiàng)目的約束機(jī)制，規(guī)范政府投資項(xiàng)目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設(shè)工程質(zhì)量。從全國(guó)范圍看，上海、深圳、*等城市較早地對(duì)政府投資項(xiàng)目管理體制進(jìn)行了大膽的改革和實(shí)踐，取得了顯著的成績(jī)并積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。

蘇州市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改委、財(cái)政局等相關(guān)職能部門一直關(guān)注政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的體制改革，并進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索和研究。20*年8月，以蘇州市殯儀館新館項(xiàng)目、蘇州市疾病預(yù)防控制中心遷建項(xiàng)目全面工程代建和市博物館新館建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)為突破口，蘇州市政府投資項(xiàng)目管理體制改革的試點(diǎn)工作全面啟動(dòng)。經(jīng)過半年多的試點(diǎn)，目前三個(gè)代建項(xiàng)目進(jìn)展順利。為了總結(jié)我市代建試點(diǎn)的工作成果，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)在政府投資建設(shè)管理體制改革方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，籍此制定出臺(tái)符合我市實(shí)際的政府投資項(xiàng)目管理辦法和代建制管理辦法，20*年4月13日至20日，由蘇州市發(fā)展和改革委員會(huì)和蘇州信托相關(guān)人員組成的考察團(tuán)專程赴*、*等地，實(shí)地考察當(dāng)?shù)卣顿Y項(xiàng)目的代建制實(shí)施情況。經(jīng)過與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的深入交流與溝通，考察團(tuán)對(duì)上述地區(qū)的政府投資項(xiàng)目管理改革狀況有了全面的了解，提高了認(rèn)識(shí)，取得了不少收獲。

一、*、*等地代建制的實(shí)施情況

*市在政府投資項(xiàng)目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索。當(dāng)年的*江北機(jī)場(chǎng)建設(shè)過程中就進(jìn)行了代建制試點(diǎn)，并取得了圓滿成功，機(jī)場(chǎng)總投資共2.91億元人民幣，而與江北機(jī)場(chǎng)同期修建的國(guó)內(nèi)其他幾個(gè)機(jī)場(chǎng)，投資均超過了10億元，代建制在投資控制方面的優(yōu)勢(shì)得到了充分的體現(xiàn)。此外，*市紀(jì)委大廈、博物館、市人大、機(jī)關(guān)生活住宅小區(qū)等項(xiàng)目均采用了代建制形式，所有代建項(xiàng)目都很好地控制了投資，最大限度地降低了建設(shè)成本。在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，*市又對(duì)深圳、安徽等地的代建制管理辦法進(jìn)行了學(xué)習(xí)和提高，20*年12月18日和20*年11月25日，*市政府分別出臺(tái)了《*市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理制暫行辦法》和《*市政府投資項(xiàng)目管理辦法》，以法規(guī)的形式對(duì)該市的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)范。

*市政府投資項(xiàng)目代建制也已進(jìn)行了幾年的試點(diǎn)。通過代建制方式建成的項(xiàng)目已有7到8個(gè)。目前*市預(yù)算內(nèi)外資金投資的項(xiàng)目基本上全部實(shí)行了代建制。通過代建制的實(shí)施，*市建立起了完善的政府投資項(xiàng)目約束機(jī)制，投資得到了較好的控制。

二、*、*等地代建制的主要特點(diǎn)（以*為例）。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使得政府投資項(xiàng)目代建制這一新的項(xiàng)目管理方式得以出現(xiàn)，并迅速得到推廣。鑒于委托人及代建人對(duì)于招標(biāo)采購(gòu)認(rèn)識(shí)不足、現(xiàn)有招標(biāo)采購(gòu)制度保障措施不足、市場(chǎng)監(jiān)督體系不完善、標(biāo)后管理機(jī)制不健全、評(píng)標(biāo)環(huán)境及流程不規(guī)范等因素造成了代建制項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中出現(xiàn)了很多的問題。這些問題是什么，又該如何解決呢？

代建制的概念

1.什么叫代建制。代建制源自于美國(guó)的CM項(xiàng)目管理模式，即為業(yè)主提供項(xiàng)目管理的服務(wù)，在中國(guó)代建制主要指政府部門（以下簡(jiǎn)稱“委托人”）通過招標(biāo)的模式，來(lái)進(jìn)行社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位（以下簡(jiǎn)稱“代建人”）的選擇，對(duì)于項(xiàng)目投資管理跟建筑組織實(shí)施工作進(jìn)行負(fù)責(zé)，在項(xiàng)目建成之后再交付給使用單位（以下稱簡(jiǎn)“使用人”）的一種制度。2.代建制下各利益主體之間的關(guān)系。代建制從本質(zhì)上來(lái)說是一種委托關(guān)系，在我國(guó)，代建制項(xiàng)目利益主體眾多，包括委托人、代建人、使用人、承包人等。

代建制項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)現(xiàn)狀及問題

代建制從2004年實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)在包含養(yǎng)老、學(xué)校、展覽館等大型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)中起到了重要的作用，但是隨著代建制項(xiàng)目的不斷發(fā)展與增多，基于現(xiàn)有代建模式下的很多招標(biāo)采購(gòu)問題也凸顯出來(lái)。1.認(rèn)識(shí)不足、權(quán)責(zé)不清，造成招標(biāo)采購(gòu)混亂。委托人與代建人對(duì)于依法招標(biāo)的認(rèn)識(shí)不足。首先，盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施多年，但在代建制項(xiàng)目上仍有很多委托人及代建人因?yàn)榉梢庾R(shí)淡薄而沒有依法招標(biāo)意識(shí)。其次，委托人及代建人對(duì)招標(biāo)的實(shí)質(zhì)認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，把招標(biāo)采購(gòu)目標(biāo)僅僅設(shè)定為流程依法合規(guī)即可，達(dá)不到招標(biāo)的效果。再次，一些委托人及代建人對(duì)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)是博弈的實(shí)質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，無(wú)法妥善處理各利益主體之間的關(guān)系。代建制項(xiàng)目委托人、使用人、代建人在項(xiàng)目建設(shè)中職責(zé)不清。投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用分離，各方相互制約的責(zé)任權(quán)利以及義務(wù)不夠明確與清晰。代建實(shí)施過程中溝通協(xié)調(diào)任務(wù)繁重，對(duì)代建制推行的目的，許多委托人往往認(rèn)識(shí)不到位，即使搞了代建，并沒有給予充分授權(quán)，代建人某種程度上起到了施工現(xiàn)場(chǎng)的管理者或是項(xiàng)目監(jiān)理者的責(zé)任。授權(quán)不夠造成職責(zé)與權(quán)利的失衡，給代建人實(shí)施其管理工作帶來(lái)很大被動(dòng)。委托人沒有全部把招標(biāo)采購(gòu)權(quán)限交給代建人，很大程度上造成招標(biāo)采購(gòu)混亂。目前代建人的代建費(fèi)約占總投資的1％，費(fèi)用偏低，還可能會(huì)承擔(dān)造價(jià)控制、進(jìn)度控制、功能變更等方面的控制不力風(fēng)險(xiǎn)。2.準(zhǔn)備不足、效率低下，供應(yīng)商管理能力弱。委托人及代建人在招標(biāo)開始前，沒有做好招標(biāo)策劃，沒有工作計(jì)劃，招標(biāo)采購(gòu)等工作效率低下，主要表現(xiàn)為：一是設(shè)計(jì)深度不夠并與概、預(yù)算脫節(jié)。設(shè)計(jì)單位缺乏責(zé)任心，直接套用規(guī)范，對(duì)施工技術(shù)、施工組織及規(guī)范不了解，對(duì)需求理解不夠，甚至不清楚使用人需求，從而導(dǎo)致清單控制價(jià)編制進(jìn)度遲緩，嚴(yán)重制約招標(biāo)采購(gòu)的效率。設(shè)計(jì)階段需要使用人、委托人及代建人、設(shè)計(jì)單位密切配合，而實(shí)際過程中，委托人及使用人往往沒有設(shè)計(jì)管理能力，而代建人沒有和設(shè)計(jì)單位的合同關(guān)系以及使用人無(wú)法提出準(zhǔn)確需求，是造成設(shè)計(jì)問題的主要原因。二是委托人沒有計(jì)劃，對(duì)工程建設(shè)程序不了解，使用人對(duì)項(xiàng)目功能需求不清晰，委托人前期工作浪費(fèi)大量時(shí)間，造成三邊工程等。因?yàn)榇ㄊ袌?chǎng)的不成熟，委托人或者代建人根本沒有供應(yīng)商管理機(jī)制，對(duì)于供應(yīng)商選、用、育、留、退出沒有明確的制度體系保障。代建制項(xiàng)目參與方眾多，既有委托人、代建人，又有使用人，還有招標(biāo)造價(jià)咨詢單位、承包商、分包商，各方職責(zé)很難理清，代建人與承包商之間并沒有合同關(guān)系，并且往往在代建制項(xiàng)目中因多為老舊城區(qū)改造項(xiàng)目、規(guī)劃條件復(fù)雜、征收難度大、地質(zhì)、地下管線復(fù)雜等實(shí)際情況，而對(duì)于工期、質(zhì)量、投資等方面沒有硬性指標(biāo)考量，是造成招標(biāo)采購(gòu)效率低下的根本原因。代建制項(xiàng)目多為特性化的項(xiàng)目，委托人及代建人對(duì)于供應(yīng)商的管理意識(shí)淡薄。3.應(yīng)公開而未公開招標(biāo)或者規(guī)避招標(biāo)。一是應(yīng)公開招標(biāo)卻邀請(qǐng)招標(biāo)，尤其是項(xiàng)目前期工作方案咨詢?cè)O(shè)計(jì)等采取邀請(qǐng)招標(biāo)。二是私自將依法必須公開招標(biāo)范圍僅僅限定項(xiàng)目主體而將一些弱電、變配電工程等直接發(fā)包。三是化整為零或分階段實(shí)施來(lái)規(guī)避招標(biāo)。四是委托人以解危排險(xiǎn)為借口，規(guī)避招標(biāo)。五是以開會(huì)集體決策名義，以折子工程等理由確定承包人而規(guī)避招標(biāo)。產(chǎn)生原因主要是委托人或者代建人對(duì)招投標(biāo)法律、法規(guī)理解不透徹，存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)；有些人因政府對(duì)規(guī)避招標(biāo)行為查處、懲罰不力而欲望膨脹，以權(quán)謀私，插手招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)；地方保護(hù)主義者優(yōu)先考慮本人業(yè)績(jī)、本部門或者本地方的利益；招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)督不力，獎(jiǎng)懲無(wú)據(jù)，招投標(biāo)監(jiān)管形同虛設(shè)。4.圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，招標(biāo)采購(gòu)工作流于形式。一是招標(biāo)前選好單位，通過組織單位進(jìn)行陪標(biāo)或者是在招標(biāo)文件中為其專門制定條款用來(lái)限制競(jìng)爭(zhēng)。二是投標(biāo)人之間串通，事先約定好中標(biāo)利益分配原則，放棄第一名中標(biāo)資格遞補(bǔ)第二名甚至第三名以獲取中間利潤(rùn)；串通投標(biāo)報(bào)價(jià)以獲取不當(dāng)?shù)美?。三是招?biāo)機(jī)構(gòu)及人員與投標(biāo)人相互串通。一些招標(biāo)機(jī)構(gòu)及人員私下幫助投標(biāo)人中標(biāo)，甚至出賣委托人以及代建人的利益，與投標(biāo)人串通獲取不當(dāng)?shù)美３霈F(xiàn)這樣問題的原因除了法制意識(shí)淡薄以外，根本原因是委托人沒有較強(qiáng)的資金管理意識(shí)以及代建人的激勵(lì)機(jī)制不足從而造成代建制項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)及成本控制意識(shí)不強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)程度不高。另外，招標(biāo)采購(gòu)交易市場(chǎng)不健全、不規(guī)范，招標(biāo)采購(gòu)公告信息分散、交易場(chǎng)所全國(guó)各地存在很多不標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象、集中招標(biāo)采購(gòu)服務(wù)水平低，沒有招標(biāo)采購(gòu)后的管理機(jī)制，缺乏行之有效的打擊圍標(biāo)、串標(biāo)等現(xiàn)象的管理機(jī)制，也是造成圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象的主要原因。5.評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)過程不規(guī)范，評(píng)標(biāo)權(quán)利運(yùn)用不當(dāng)。一是評(píng)標(biāo)委員會(huì)未進(jìn)行評(píng)標(biāo)準(zhǔn)備和初步評(píng)審工作就直接進(jìn)入了詳細(xì)評(píng)審，造成評(píng)標(biāo)工作無(wú)序及質(zhì)量問題。二是評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)過程中存在有專家照抄別的專家打分的現(xiàn)象，評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)于評(píng)標(biāo)數(shù)據(jù)不符合，評(píng)標(biāo)過程中違反紀(jì)律隨意進(jìn)出評(píng)標(biāo)區(qū)造成評(píng)審專家與外部勾結(jié)現(xiàn)象。評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)權(quán)利運(yùn)用不當(dāng)。一是評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)只有審查投標(biāo)文件是否符合招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求的權(quán)利，但實(shí)踐中擴(kuò)大到審查招標(biāo)文件的規(guī)定的資格條件、評(píng)標(biāo)辦法、招標(biāo)文件質(zhì)量好壞等。二是評(píng)標(biāo)委員會(huì)中的評(píng)標(biāo)專家在評(píng)審過程中受甲方代表的暗示等行為影響較大，不正確使用自己的評(píng)標(biāo)權(quán)利。主要原因是對(duì)招投標(biāo)的細(xì)節(jié)沒有強(qiáng)制性規(guī)定，比如甲方代表的資格問題以及業(yè)主的權(quán)利等，對(duì)于評(píng)標(biāo)專家沒有問責(zé)機(jī)制。制定的評(píng)標(biāo)專家管理制度細(xì)節(jié)缺乏操作性，特別是對(duì)資格預(yù)審工作和評(píng)定標(biāo)兩個(gè)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺少操作流程管理，缺少科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)標(biāo)辦法，讓人為操縱評(píng)標(biāo)結(jié)果成為可能。

基于代建制項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)研究

在國(guó)家推行投資體制改革的浪潮下,政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域開始引入“代建制”,以期取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。以此為背景,從市場(chǎng)、管理和制度等方面研究了代建制試行以來(lái)取得的成效、遇到的問題并提出了相應(yīng)的解決辦法。

1、目前國(guó)內(nèi)代建制的發(fā)展總體狀況

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府投資項(xiàng)目基本上都是由使用單位通過組建臨時(shí)基建班子（如基建辦、工程指揮部等）進(jìn)行建設(shè)管理。這些基建班子通常缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟(jì)等相關(guān)背景知識(shí)，不完全清楚投資規(guī)律和基本建設(shè)程序，不能掌握并運(yùn)用先進(jìn)的項(xiàng)目管理方法。因此，難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象，如決策不夠成熟，隨意調(diào)整方案，前期及實(shí)施階段各環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié)，工程建設(shè)周期長(zhǎng)，工作效率不高，投資效益低下等。同時(shí)，基建班子一般在項(xiàng)目建成后隨即撤消，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不能轉(zhuǎn)為技術(shù)資源，供其他單位或后續(xù)項(xiàng)目借鑒。

在此情況下，一些地區(qū)逐步開始嘗試對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制。2001年7月，廈門市開始在重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目上全面實(shí)施項(xiàng)目代建制；1999年初，上海市開始了財(cái)政投資項(xiàng)目以“代建制”形式委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)的試點(diǎn)。北京市從2002年10月開始，對(duì)全額使用政府投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行“代建制”試點(diǎn)。

試點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)踐說明“代建制”與過去的“自建制”相比，代建制有6大優(yōu)點(diǎn)：

（1）項(xiàng)目決策更加科學(xué)深入；

1、“代建制”的含義及發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)隨著我國(guó)投資體制改革的不斷深入，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式已由投、建、管和用多位一體的模式，逐漸向投、建、管和用職能分離的模式轉(zhuǎn)化。國(guó)內(nèi)一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對(duì)政府投資項(xiàng)目試點(diǎn)推行“代建制”，成效顯著，而且已取得了不少的成功經(jīng)驗(yàn)。通過“代建制”，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項(xiàng)目管理的一種創(chuàng)新。

結(jié)合各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院于2004-07-16了《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式”,“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”，加快了我國(guó)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)施“代建制”的步伐。2004-11-16建設(shè)部又出臺(tái)了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》，使得“代建制”這一特定的項(xiàng)目管理模式的具體操作有了一定的規(guī)范依據(jù)。

“代建制”是對(duì)我國(guó)政府投資的建設(shè)項(xiàng)目管理模式進(jìn)行市場(chǎng)化改革的重要舉措?！按ㄖ啤焙小按ā焙汀爸贫取彪p重含義，代建是指投資人將建設(shè)項(xiàng)目委托給專業(yè)化工程項(xiàng)目管理公司代為建設(shè)直至交付使用。制是指制度，規(guī)定在政府投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目中采用這種項(xiàng)目管理模式。委托代建源于國(guó)際上通用的工程項(xiàng)目總承包與項(xiàng)目管理，但我國(guó)的“代建制”中還包括了制度的內(nèi)涵，是結(jié)合國(guó)情的一項(xiàng)政府管理創(chuàng)新。由政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目代建人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程的投資、建設(shè)、管理和使用職能分離，通過專業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。隨著政府投資領(lǐng)域改革的不斷深化，在政府投資的建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)行代建制的體制和時(shí)機(jī)日趨成熟，可以預(yù)見，代建制即將進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展階段。

2、推行“代建制”的意義

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各級(jí)政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目管理方式多實(shí)行財(cái)政投資，政府管理的單一模式，即建設(shè)、監(jiān)管和使用多位一體的模式，該模式發(fā)揮了一定作用，但也存在著諸多弊端。一是一些政府部門既負(fù)責(zé)投資審批監(jiān)管建筑市場(chǎng)，又直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，存在著政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力和效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗。二是一些政府投資工程由臨時(shí)組建的基建班子負(fù)責(zé)組織實(shí)施，部分單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項(xiàng)目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和水平，項(xiàng)目結(jié)束機(jī)構(gòu)即行解散，造成了人、財(cái)、物和信息等社會(huì)資源的浪費(fèi)。三是政府投資工程由建設(shè)單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責(zé)任與利益分離，使用單位受自身利益的驅(qū)動(dòng)，極易造成爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，導(dǎo)致釣魚工程和超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算、拖延工期，甚至因資金缺口出現(xiàn)而拖欠工程款等現(xiàn)象的產(chǎn)生。四是政府投資工程各自組織建設(shè)，難以實(shí)施有效監(jiān)督，難以及時(shí)糾正建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題，也不能適應(yīng)市場(chǎng)化改革的需要。

摘要：隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程的有序推進(jìn)，新形勢(shì)下也在圍繞轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)提效能等方面不斷創(chuàng)新管理理念，優(yōu)化管理模式，以期更好地實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的作用。本文圍繞投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理方面的內(nèi)容進(jìn)行了研究，首先闡釋了投資項(xiàng)目實(shí)施代建制的背景及意義，然后分析了目前投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理工作暴露出的問題，最后針對(duì)如何提升投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理效能提出了具體的對(duì)策，以供參考。

關(guān)鍵詞：投資項(xiàng)目；代建制；財(cái)務(wù)管理

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)改革發(fā)展大環(huán)境下，全面提高投資項(xiàng)目科學(xué)管理水平，這樣才能更好地釋放市場(chǎng)改革活力，推動(dòng)財(cái)政資源利用最大化。利用代建制模式是近年來(lái)比較流行的一種管理模式，投資項(xiàng)目實(shí)施代建制，既有助于提高項(xiàng)目的高效管理水平，同時(shí)也有助于防范可能存在的一些風(fēng)險(xiǎn)，但是目前在投資項(xiàng)目代建制工作實(shí)施過程中也暴露出一些不足，比如財(cái)務(wù)管理工作不夠重視、財(cái)務(wù)管理的專業(yè)性和財(cái)務(wù)管理體制之間存在一定的獨(dú)立性，不利于提升綜合管控成效等等方面的問題。如果這些問題不能很好地處理和解決，那么不僅會(huì)對(duì)代建制項(xiàng)目的推進(jìn)進(jìn)程產(chǎn)生影響，甚至還增加諸多的風(fēng)險(xiǎn)，難以發(fā)揮投資項(xiàng)目應(yīng)有的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理工作實(shí)施現(xiàn)狀及完善措施研究，具有深遠(yuǎn)的社會(huì)意義。

一、新形勢(shì)下實(shí)施投資項(xiàng)目代建制的內(nèi)涵及背景、意義分析

隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的加快推進(jìn)，在投資非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目管理工作開展過程中，代建制模式逐漸引入。代建制模式，是指項(xiàng)目投資者通過將建設(shè)項(xiàng)目交給專業(yè)的工程項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行建設(shè)，以此為基礎(chǔ)更好地實(shí)現(xiàn)科學(xué)管控的一種模式。通常情況下。代建制模式的應(yīng)用，需要相關(guān)部門對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面的分析研究，采取有效的措施，選擇優(yōu)質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行建設(shè)，這樣才能更好地保證代建制項(xiàng)目管理活動(dòng)的有序開展。代建制模式的產(chǎn)生和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革之間密不可分。在代建制模式實(shí)施之前，工程管理項(xiàng)目通常不是由專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行組織，往往是相關(guān)部門臨時(shí)成立的一些機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行組織實(shí)施，他們整體上管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，責(zé)任主體沒有明確，在項(xiàng)目的投資建設(shè)管理等方面沒有進(jìn)行明確的分工，技術(shù)支撐力量比較薄弱，一定程度上不利于保證工程項(xiàng)目的工期和質(zhì)量，另外，由于工程建設(shè)單位投資的規(guī)模相對(duì)較大，一定程度上導(dǎo)致資源浪費(fèi)，通過實(shí)施項(xiàng)目代建制模式，不斷創(chuàng)新管理機(jī)制，可以更好地圍繞工程項(xiàng)目的建設(shè)，對(duì)工程項(xiàng)目調(diào)查、設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行專業(yè)化管理，這樣可以更好地保證投資建設(shè)的項(xiàng)目有序地實(shí)施，提升公共投資效率，為此為了更好地順應(yīng)市場(chǎng)改革，在加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理方面逐漸開始引入代建制模式，通過實(shí)施代建制模式，提高財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目管理的專業(yè)化水平。具體分析投資項(xiàng)目實(shí)施代建制模式及加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的意義，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。通過全面加強(qiáng)投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理，一方面有助于更好地保證投資項(xiàng)目代建制工作各個(gè)環(huán)節(jié)資源實(shí)行有序配置。在代建制工作實(shí)施過程中，通過全面加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，可以更好地圍繞投資項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)要求等，借助財(cái)務(wù)管理手段的干預(yù)，可以更好地保證投資項(xiàng)目的有序推進(jìn)，及時(shí)的跟進(jìn)和連接項(xiàng)目推進(jìn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，以此為基礎(chǔ)，更好地保證項(xiàng)目建設(shè)的效率，為項(xiàng)目建設(shè)的生產(chǎn)開展提供重要的資源保障支持。同時(shí)另一方面通過全面加強(qiáng)代建制投資項(xiàng)目科學(xué)管理，也有助于更好地提高項(xiàng)目專業(yè)化財(cái)務(wù)管理水平。在投資項(xiàng)目代建制工作實(shí)施過程中，通過加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，結(jié)合新形勢(shì)下體制改革的要求以及財(cái)稅體制改革相關(guān)的政策變化，以此為基礎(chǔ)，針對(duì)性的加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理工作，可以更好地保證項(xiàng)目有序地推進(jìn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)在項(xiàng)目管理方面存在的一些財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而更好地加強(qiáng)改進(jìn)和管控，通過代建制模式的應(yīng)用進(jìn)而不斷提升投資項(xiàng)目最大化管控效能。此外通過全面加強(qiáng)投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理，可以更好地從優(yōu)化資源配置等視角出發(fā)，不斷圍繞財(cái)政資金的應(yīng)用等方面全面實(shí)施預(yù)算控制、風(fēng)險(xiǎn)管控以及管理模式創(chuàng)新等，不斷結(jié)合市場(chǎng)改革的形勢(shì)，全面加強(qiáng)模式、理念和方法的創(chuàng)新應(yīng)用，以此更好地為項(xiàng)目推進(jìn)注入更多新的發(fā)展模式和經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)投資項(xiàng)目形成更多新的管理模式和管理經(jīng)驗(yàn)，為項(xiàng)目建設(shè)等提供更多的建設(shè)性意見，提高宏觀管理效能。

二、目前投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理工作暴露出的問題分析

1前言

專業(yè)化的建設(shè)工程管理作為政府代建制的實(shí)質(zhì)內(nèi)容,在改革政府投資項(xiàng)目管理過程中有著較大的推動(dòng)作用,可促進(jìn)政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目管理水平以及投資效益的優(yōu)化提升,確保建筑市場(chǎng)秩序得以有效維護(hù)的同時(shí)保障工程建設(shè)的高效高質(zhì),對(duì)于腐敗現(xiàn)象有著很強(qiáng)的遏制效果,頗具現(xiàn)實(shí)意義。

2政府代建制建筑工程管理模式的定義與作用

2.1定義

由狹義的角度出發(fā)來(lái)看,政府代建制建筑工程管理模式主要指的是政府部門通過進(jìn)行對(duì)持有相關(guān)資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司的合理選擇,將其作為項(xiàng)目建設(shè)期間的法人代表,其職責(zé)為針對(duì)整個(gè)建筑工程項(xiàng)目實(shí)施全過程管理,有效分離政府投資項(xiàng)目的投資以及建設(shè)、使用等等多項(xiàng)職能,經(jīng)過建筑工程項(xiàng)目建設(shè)的專業(yè)管理,旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)投資的優(yōu)化控制,推進(jìn)投資管理效益的不斷提高。

2.2作用