根據(jù)中央關(guān)于分稅制財(cái)政體制、組建中央和地方兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的改革要求，徐州市國稅局從地方政府管理序列中脫離出來，實(shí)行中央垂直管理。筆者與徐州市委調(diào)研室、人事局和編委一起，采取資料查詢、問卷調(diào)查、座談討論等多種形式，對該局垂直管理運(yùn)行十年來情況進(jìn)行全面深入調(diào)查于研究。本文首先從國稅收入、財(cái)政體制、征管改革、信息化建設(shè)、稅收執(zhí)法、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、隊(duì)伍建設(shè)等七個(gè)方面，全面總結(jié)了徐州國稅十年來取得輝煌成就；同時(shí)對國稅部門垂直管理在運(yùn)行機(jī)制、實(shí)際效果以及與地方政府協(xié)調(diào)配合、對地方財(cái)力增長等方面存在的問題，從四個(gè)方面進(jìn)行分析和歸納，并梳理了其中的深層次原由。在此基礎(chǔ)上，本文提出了必須盡快從法律上對國稅部門進(jìn)行定位、加大對國稅部門支持和完善分稅制財(cái)政體制等具有針對性的建議。

自1994年以來，根據(jù)國家和省有關(guān)文件，徐州市國稅局從地方政府管理序列中脫離出來，實(shí)行中央垂直管理。10年來，國稅部門垂直管理運(yùn)行情況如何，還存在哪些問題，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來哪些影響？最近，我們與徐州市委調(diào)研室、徐州市人事局和徐州市編委一起，采取資料查詢、問卷調(diào)查、座談討論等多種形式，對全系統(tǒng)十年來運(yùn)行情況進(jìn)行了調(diào)研。

一、垂直管理運(yùn)行基本情況及取得成效

徐州市國稅局是根據(jù)中央關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政體制、組建中央和地方兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的改革要求，依據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家稅務(wù)總局關(guān)于組建在各地的直屬稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)局實(shí)施意見的通知》（國辦發(fā)[1993]87號）和《轉(zhuǎn)發(fā)省稅務(wù)局關(guān)于組建江蘇省國家稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施意見的通知》（蘇政辦發(fā)[1994]49號）精神，于1994年8月15日正式成立。

徐州市國稅局實(shí)行中央垂直管理體制改革后，認(rèn)真貫徹落實(shí)總局提出的“收好稅，帶好隊(duì)”、“1+3”（樹立稅收經(jīng)濟(jì)觀，做好依法治稅、從嚴(yán)治隊(duì)、科技加管理三篇文章）、“大力推進(jìn)依法治稅、積極實(shí)施稅收改革、全面推進(jìn)稅收管理，切實(shí)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)”等不同時(shí)期的稅收工作思路，在增強(qiáng)工作活力，保證中央和省級進(jìn)行有效宏觀調(diào)控，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展等方面取得明顯成效。具體表現(xiàn)為：

（一）徐州市國稅收入保持快速增長，總量規(guī)模不斷擴(kuò)大。十年來，全市國稅收入一直保持快速增長勢頭，逐步形成經(jīng)濟(jì)與稅收良性互動、持續(xù)發(fā)展的良好局面。一是稅收增長與經(jīng)濟(jì)增長基本保持同步并略快于經(jīng)濟(jì)增長。1994年-2003年，十年間全市GDP增長翻了一番多，由1994年的318億元增長到2003年的906億元，年均增長12.33%。而同期全市國稅收入總量增長了2.78倍，年收入由1994年13.7億元上升到2003年的51.91億元，年均增長率達(dá)到15.95%，“兩稅”收入由1994年的13.25億元提高到2003年的45.54億元，年均增長14.7%。國稅收入特別是“兩稅”收入基本實(shí)現(xiàn)了與GDP的同步增長，并且稅收增長速度快于經(jīng)濟(jì)增長2個(gè)百分點(diǎn)；二是稅收占GDP比重穩(wěn)步提高。稅收GDP比重從1994年的4.31%提高到2003年的5.73%;“兩稅”占GDP比重也由1994的4.17%提高到5.03%；三是稅收收入規(guī)模逐步擴(kuò)大。1994年-2003年，全市累計(jì)入庫國稅收入292.80億元，其中“兩稅”入庫265.01億元，而且年增收額在逐年加大，后5年稅收收入總和是前5年稅收總和的1.92倍，為徐州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步提供了強(qiáng)有力的財(cái)力保證。

同志們

召集全市垂直管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)同志一起座談，今天。主要有3個(gè)目的一是解各垂直管理機(jī)構(gòu)的工作情況，聽取大家在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的措施和辦法；二是通過面對面的溝通交流，解大家工作中存在困難和問題；三是聽取大家對政府工作的意見和建議，以便于更好地為各垂直管理機(jī)構(gòu)開展工作提供支持。

各垂直管理機(jī)構(gòu)分別做了發(fā)言，剛才。匯報(bào)了近期的工作情況，提出了進(jìn)一步發(fā)揮職能、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，講得都很好。下面，就垂直管理部門進(jìn)一步發(fā)揮職能，服務(wù)地方發(fā)展，談3點(diǎn)意見。

一、為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，發(fā)揮職能作用。

全市各垂直管理部門圍繞我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，近年來。主動融入，充分發(fā)揮優(yōu)勢，積極開展工作，依法行政、支持發(fā)展、服務(wù)群眾等方面做了大量工作，較好地履行了服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會管理的職能，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。比方，幾家通信公司業(yè)務(wù)的不時(shí)發(fā)展，對群眾生活、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展等各個(gè)方面，發(fā)揮了不可替代、不可或缺的作用。國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查隊(duì)科學(xué)、務(wù)實(shí)的統(tǒng)計(jì)測算，為我市工作爭取了主動，打下了很好的基礎(chǔ)。氣象部門及時(shí)有效地進(jìn)行人工影響天氣作業(yè)，對抗旱澆麥發(fā)揮了很重要的作用，準(zhǔn)確的氣象預(yù)報(bào)為農(nóng)民群眾節(jié)約了投入、減少了本錢。食品藥品監(jiān)管、供熱、供電、國稅、地稅、工商、質(zhì)監(jiān)、煙草等部門也都為發(fā)展發(fā)揮了重要作用。總體上看，各垂直管理機(jī)構(gòu)積極溝通，共同工作，形成了良好的工作局面，優(yōu)化了建設(shè)環(huán)境，支持了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此，謹(jǐn)代表市委、市政府，對駐許各垂直管理機(jī)構(gòu)為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展付出的辛勤工作和做出的積極貢獻(xiàn)表示衷心的感謝！

二、為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)，再接再厲。

摘要：垂直管理是調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力配置、調(diào)適中央與地方關(guān)系的一項(xiàng)重要舉措。從一定意義上說，中央收權(quán)促使了垂直管理的興起。當(dāng)代中國的政府垂直管理雖然取得了不少成就，但其中也存在許多值得重視的問題，必須采取一系列有針對性的措施加以解決。

關(guān)鍵詞：垂直管理；條塊結(jié)合；行政體系

眾所周知，中國的行政體系是一個(gè)條塊結(jié)合的矩陣結(jié)構(gòu)，條塊結(jié)構(gòu)具有一定的靈活性和彈性，如果利用的好，可以恰當(dāng)?shù)靥幚碇醒肱c地方關(guān)系，合理配置行政權(quán)力資源。在社會發(fā)展的不同階段，中央政府與地方政府的權(quán)限劃分應(yīng)該有所不同。通過改革條塊結(jié)構(gòu)，可以不斷調(diào)適地方管理與部門管理、集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系，進(jìn)而達(dá)到根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)形勢、時(shí)代背景等調(diào)整中央與地方關(guān)系的目的。如果中央需要集權(quán)，可以加強(qiáng)“條條”控制；如果中央要發(fā)揮“塊塊”的積極性，可以緊縮“條條”的職權(quán)。當(dāng)然，條塊結(jié)合的管理體制也有諸多弊端，比如條塊分割、條塊沖突等。改革開放以來，為了完善條塊結(jié)合的行政體系，中國進(jìn)行了多次政府改革，其中，在一些領(lǐng)域和部門推行垂直管理是較為重要的改革措施。深入研究政府垂直管理，探討其中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出改革政府垂直管理的對策建議，對于完善當(dāng)代中國的行政管理體制，構(gòu)建和諧、規(guī)范的中央與地方關(guān)系具有重要意義。

一、當(dāng)代中國政府垂直管理的興起

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府的各職能部門表面上接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即作為地方政府的組成部門，它必須接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面，作為上級職能部門的下級機(jī)構(gòu)，它還必須接受上級職能部門的指揮、管理和監(jiān)督。但在中央集權(quán)和政企不分的情況下，所謂的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”不過是“條條專政”，下級職能部門主要接受的是上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。因此，這一時(shí)期的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”實(shí)質(zhì)上是“集體垂直管理”。改革開放后，為了調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動性和積極性，激發(fā)地方政府的發(fā)展活力，中央強(qiáng)調(diào)要向地方下放權(quán)力，由此，通過各職能部門，中央向地方分散了人、財(cái)、物等大權(quán)。在這種情況下，職能部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”開始具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，主要表現(xiàn)在，上級主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而人事權(quán)、財(cái)權(quán)則掌握在地方政府手中，地方管理開始取代部門管理，在條塊結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，“條條集權(quán)”的局面開始松動。

中央的下放權(quán)力政策及其激發(fā)的活力和潛能對改革開放后一段時(shí)期中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。然而，任何事物都是一分為二的。權(quán)力下放在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來了中央宏觀調(diào)控能力下降、地方保護(hù)主義盛行等消極影響。20世紀(jì)90年代初，中國出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)過熱，這迫切要求中央政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力。于是，中央開始從地方上收經(jīng)濟(jì)調(diào)控的權(quán)力。財(cái)政資源是政府開展活動的基礎(chǔ)，因此，中央的收權(quán)始于稅收領(lǐng)域，1995年，稅務(wù)部門實(shí)行垂直管理。1997年，中央又決定對中央銀行以及商業(yè)銀行實(shí)行垂直管理，地方政府手中的金融權(quán)力幾乎被悉數(shù)上收。次年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區(qū)域設(shè)立9家分行，以擺脫地方政府對金融業(yè)務(wù)的干預(yù)，此后的銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門也都采用了這一模式。[1]這表明，早期的垂直管理是在一些重要的宏觀調(diào)控部門推行的。

近幾年來，國家在增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，進(jìn)一步完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的政府管理體制方面采取了較大的舉措，把許多原列入地方政府序列的單位如稅務(wù)、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等先后劃歸上級業(yè)務(wù)部門，實(shí)行了垂直管理的體制。從發(fā)展趨勢看，還有一些部門很有可能實(shí)行垂直管理。加上原已實(shí)行垂直管理的金融、郵電、保險(xiǎn)、商檢、電力、煙草、石油、鹽業(yè)、海關(guān)等部門，實(shí)行垂直管理的部門已占了相當(dāng)大的比例。地方人大及其常委會要不要對這些單位實(shí)施監(jiān)督？如何監(jiān)督？我們錫山區(qū)人大常委會在這方面進(jìn)行了一些探索和嘗試，先后通過評議、執(zhí)法檢查、辦理代表建議和處理來信來訪等形式，對工商、國稅、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、供電部門工作及其執(zhí)行法律法規(guī)的情況進(jìn)行了監(jiān)督，推動了有關(guān)法律法規(guī)在本行政區(qū)域的正確實(shí)施，也促進(jìn)了這些垂直管理部門的工作。

一、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)必須對垂直管理部門加強(qiáng)監(jiān)督

憲法第99條、地方組織法第8條賦予地方人大及其常委會即地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)有"在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計(jì)劃和國家預(yù)算的執(zhí)行"，"討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)"。因此，按照"屬地原則"，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督垂直管理部門，也必須理直氣壯地對其加強(qiáng)監(jiān)督。

1、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是憲法和法律賦予的神圣職責(zé)。根據(jù)法律規(guī)定，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)有對本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的決定權(quán)和對法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的保證權(quán)，它的法律內(nèi)涵可以包括以下三個(gè)方面：一是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施享有法定的監(jiān)督職權(quán)，以保證其在本地區(qū)的正確貫徹實(shí)施。負(fù)有專業(yè)法律執(zhí)法重任的垂直管理部門，同樣應(yīng)當(dāng)接受地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對其貫徹法律法規(guī)情況的監(jiān)督。二是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議、決定，對本行政區(qū)域具有普遍的法律效力，當(dāng)然也對駐本行政區(qū)域內(nèi)的垂直管理部門具有同樣的法定約束力。三是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大問題應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督。垂直管理部門有些屬于壟斷行業(yè)，有些可以影響地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施和發(fā)展方向，有些在地方的某些領(lǐng)域具有決定作用，它們在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)生活中處于舉足輕重的地位。因此，這些單位和部門，應(yīng)納入地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督的范圍。

2、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是落實(shí)依法治國方略的必然要求。黨的十五大對"實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家"提出了明確而具體的要求。作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它在依法治理本行政區(qū)域工作中起著重要的主導(dǎo)作用，而依法行政是依法治理的重要環(huán)節(jié)，相當(dāng)一部分垂直管理部門是法律法規(guī)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和實(shí)施部門，是執(zhí)法主體。一個(gè)地區(qū)對法律法規(guī)貫徹得如何，依法治理搞得怎么樣，同執(zhí)法主體自身的工作有著密切的內(nèi)在聯(lián)系?？紤]到上級人大及其常委會受地理位置、工作精力的限制，鞭長莫及，不可能對其進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此，地方人大及其常委會必須對駐本行政區(qū)域內(nèi)作為執(zhí)法主體的垂直管理部門強(qiáng)化監(jiān)督檢查，只有這樣才能保障其執(zhí)行的法律法規(guī)在本地正確有效地貫徹實(shí)施，才能在推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是廣大人民群眾的迫切愿望。在實(shí)際工作中，由于受現(xiàn)行條塊分割管理體制的影響，垂直管理部門自成系統(tǒng)，各自為政，集行政管理、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督于一身，高度綜合，彈性很大，而且這些部門分支機(jī)構(gòu)較多，人員廣泛，手中又握有較大的行政自由裁量權(quán)。在這樣的情況下，一定程度上出現(xiàn)了少數(shù)垂直管理部門對無利可圖的工作撒手不管，對有利可圖的工作一手管死；有的經(jīng)常監(jiān)督別人而疏于自我監(jiān)督，導(dǎo)致有些部門"面難看、門難進(jìn)、事難辦"，甚至有小部分利欲熏心者貪污受賄、弄權(quán)勒索。對此，廣大人民群眾意見很大，強(qiáng)烈要求人大對其加強(qiáng)監(jiān)督。作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它代表人民依法行使權(quán)力，工作中應(yīng)把人民需要不需要、滿意不滿意作為履行職責(zé)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)加大對垂直管理部門的監(jiān)督，促進(jìn)其更好地為人民多辦好事、實(shí)事。

編者按：本文主要從當(dāng)代中國政府垂直管理的產(chǎn)生；當(dāng)代中國政府垂直管理的現(xiàn)狀；當(dāng)代中國政府垂直管理面臨的困境；當(dāng)代中國政府垂直管理的路徑選擇進(jìn)行論述。其中，主要包括：集權(quán)與分權(quán)歷來是我國國家建構(gòu)過程中難以平衡的一對矛盾、任何一種管理模式的產(chǎn)生都是基于一定的理論與現(xiàn)實(shí)土壤、垂直管理產(chǎn)生的理論依據(jù)、按行業(yè)劃分進(jìn)行垂直管理有助于行業(yè)組織內(nèi)部的溝通、“由上到下”的直線型垂直領(lǐng)導(dǎo)體制有助于避免地方保護(hù)主義的干擾、垂直管理產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)依據(jù)、當(dāng)代中國政府的垂直管理、當(dāng)代中國政府垂直管理的類型、垂直管理部門組織內(nèi)部缺乏有效的激勵(lì)考核制度、垂直管理組織外部缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制、垂直管理部門與地方政府間“條塊”矛盾加劇，垂直管理乏力、微觀上建立有效的垂直管理部門內(nèi)部考核機(jī)制與外部保障機(jī)制等，具體請?jiān)斠姟?/p>

集權(quán)與分權(quán)歷來是我國國家建構(gòu)過程中難以平衡的一對矛盾?！皸l塊”矛盾能否妥善解決在一定意義上對國家穩(wěn)定、社會發(fā)展都具有舉足輕重的影響。以當(dāng)代中國政府間縱向權(quán)力的配置而言，建國初期高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，通過中央計(jì)劃指令調(diào)撥的方式，在集中了有限資源發(fā)展生產(chǎn)的同時(shí)，遏制了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，造成了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的遲緩；而分權(quán)改革在充分調(diào)動地方積極性的同時(shí)，造成了地方保護(hù)主義盛行，中央政府的權(quán)威與控制力受到影響。為了保障政令暢通，破除地方保護(hù)主義，提高行政效率，實(shí)行垂直管理就成為慣性選擇。然而，實(shí)踐證明，垂直管理并非包治百病的仙丹。例如，食品藥品監(jiān)管部門盡管早在近10年前就已經(jīng)實(shí)行了垂直管理，然而問題依然層出不窮，近期就有“三鹿牌嬰幼兒奶粉”、“齊二藥”等事故的頻頻發(fā)生。就當(dāng)代中國政府的垂直管理而言，黨的十七大報(bào)告中明確提出“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”?？梢?，隨著我國政府行政體制改革的進(jìn)一步深入，加強(qiáng)垂直管理的規(guī)范化、制度化建設(shè)成為建設(shè)服務(wù)型政府過程中面臨的重要課題。

一、當(dāng)代中國政府垂直管理的產(chǎn)生

任何一種管理模式的產(chǎn)生都是基于一定的理論與現(xiàn)實(shí)土壤，垂直管理也不例外。伴隨著國家的形成。垂直管理便開始出現(xiàn)。我國政府垂直管理的產(chǎn)生既有其理論依據(jù)，也有其現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

(一)垂直管理產(chǎn)生的理論依據(jù)

1按行業(yè)劃分進(jìn)行垂直管理有助于行業(yè)組織內(nèi)部的溝通。具體來講，在一定地域內(nèi)如省、市范圍內(nèi)。打破原有地區(qū)界限按照行業(yè)系統(tǒng)和隸屬關(guān)系建立“上管下”的垂直管理模式，有助于同一行業(yè)內(nèi)部之間進(jìn)行溝通、組織、協(xié)調(diào)。從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。以我國稅務(wù)管理部門為例，垂直管理便于稅務(wù)組織內(nèi)部人員及時(shí)了解同行業(yè)各企業(yè)的經(jīng)營和納稅情況，對經(jīng)營活動進(jìn)行對比分析，發(fā)現(xiàn)問題；同時(shí)有助于稅務(wù)部門加強(qiáng)同企業(yè)主管部門的聯(lián)系，從而使納稅方面的問題得到及時(shí)解決。

摘要：為理順國土部門與地方政府關(guān)系，落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，保護(hù)耕地，2004年我國實(shí)行省以下土地垂直管理。但是由于制度本身的缺陷和不能解決中央與地方目標(biāo)異化的特點(diǎn)，不能從根本上解決土地違法多、耕地保護(hù)難的問題。本文分析了省級以下土地垂直管理的實(shí)行背景、意義、存在的問題難點(diǎn)及完善建議，希望對完善相關(guān)體制有所借鑒。

關(guān)鍵詞：土地垂直管理目標(biāo)異化監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制

一、省級以下土地垂直管理的實(shí)施背景

90年代以來，土地價(jià)值日益凸顯，在財(cái)事權(quán)分配模糊，政績考核標(biāo)準(zhǔn)體系不明不科學(xué)，等諸多因素的誘導(dǎo)下，地方與中央在土地利用目標(biāo)上發(fā)生異化。即在土地利用上，國家關(guān)注的是全局性、戰(zhàn)略性的宏觀目標(biāo)，如耕地保有量、國家糧食安全、農(nóng)民利益保護(hù)和社會穩(wěn)定等;而地方政府則更看重本地區(qū)局部的、短期的發(fā)展目標(biāo)，并將擴(kuò)張城市建設(shè)用地作為擴(kuò)大自身財(cái)權(quán)、提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。

從1986年開始實(shí)行的土地管理雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，雖然對加強(qiáng)地方配置土地資源的權(quán)利，調(diào)動地方因地制宜利用土地的積極性具有較大的意義，但也卻使地方土地行政管理部門因受制于地方政府而往往服從于地方經(jīng)濟(jì)安排，弱化了執(zhí)行國家宏觀調(diào)控，監(jiān)督土地行政的力度。也使得地方政府在法制不強(qiáng)、規(guī)范約束較弱、信息不對稱等情況下，更加缺乏制約與監(jiān)督，以地方政府為主體的土地違法案件、違法占用耕地?cái)?shù)量居高不下，而這不但使耕地面積迅速減少，威脅我國長遠(yuǎn)的糧食安全，也使落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

為了在合理的中央與地方利益分配協(xié)調(diào)制度缺乏以及監(jiān)督、法制較弱的情況下，切實(shí)規(guī)范約束地方政府的用地行為，落實(shí)國家的土地管理和耕地保護(hù)政策，強(qiáng)化地方土地行政管理部門履行國家宏觀土地調(diào)控的職責(zé)，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化公平配置、實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展，2004年開始，省級以下土地垂直管理成為新的土地管理體制。

摘要；本文認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)部門在與縣以上政府統(tǒng)計(jì)部門博弈中處于不利地位，企圖通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)部門自身力量促使縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計(jì)管理體制由非均衡轉(zhuǎn)向均衡不現(xiàn)實(shí)，只有垂直管理增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)部門的相對福利。與此同時(shí)，在客觀現(xiàn)實(shí)面前，欲理順縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計(jì)體制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)部門財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一也不現(xiàn)實(shí)，而垂直管理更符合客觀現(xiàn)實(shí)的未來變化趨勢。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計(jì)管理體制制度變遷垂直管理

隨著客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，尤其是市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化、政府機(jī)構(gòu)改革的深入、以及WTO和GDDS的加入，我國政府統(tǒng)計(jì)管理體制明顯滯后，特別是縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)計(jì)管理體制的滯后已嚴(yán)重制約著政府統(tǒng)計(jì)的整體水平，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)面臨前所未遇的困難。為此，近年來理論工作者和實(shí)踐工作者為此提出了一系列改革對策，其中大量對策側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)本身，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員如何提高素質(zhì)、如何通過提高自身的服務(wù)水平贏得黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員的待遇、配備先進(jìn)的統(tǒng)計(jì)手段等，這些對策的提出本身沒有問題，但欲通過上述對策改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)所面臨的問題只能是局部的，也是暫時(shí)的。因?yàn)?，體制問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)陷入困境的根源，換句話說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)面臨的一切問題皆來源于縣鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)管理體制。為此，改革現(xiàn)行僵化的縣鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)管理體制是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)困境的根本出路。然而縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計(jì)管理體制是政府統(tǒng)計(jì)管理體制的重要組成部分，脫離政府統(tǒng)計(jì)管理體制大系統(tǒng)談縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計(jì)管理體制改革本身意義不大，只有從現(xiàn)行政府統(tǒng)計(jì)管理體制運(yùn)行特征的分析中，才能很好解釋縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計(jì)管理體制改革的突破口以及改革路徑。另一方面，理論解釋只有與客觀現(xiàn)實(shí)狀況相對接，才能使理論化作行動的指南。

管理體制從本質(zhì)上講屬于制度的一種，即正式制度。管理體制的改革問題屬于制度變遷問題，而制度變遷可分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。透視我國政府統(tǒng)計(jì)管理體制演進(jìn)過程可以看出，誘致性變遷占主導(dǎo)性，具體表現(xiàn)為我國政府統(tǒng)計(jì)管理體制呈現(xiàn)出隨客觀環(huán)境變化而自然演進(jìn)的痕跡，如政府統(tǒng)計(jì)管理體制隨經(jīng)濟(jì)管理體制的變遷而變遷，最終形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)”的統(tǒng)計(jì)管理體制。當(dāng)然在特殊時(shí)期，也曾出現(xiàn)過強(qiáng)制性變遷的現(xiàn)象，如期間，強(qiáng)行取消各級政府獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)，從而形成政府統(tǒng)計(jì)依附計(jì)劃部門而存在的管理體制。

一、縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計(jì)管理體制模式選擇的理論分析

1、從制度循環(huán)階段看，現(xiàn)行政府統(tǒng)計(jì)管理體制處于非均衡狀態(tài)，其特征表現(xiàn)為利益分配在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)部門與縣以上統(tǒng)計(jì)部門之間失衡

近幾年來，國家在增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，進(jìn)一步完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的政府管理體制方面采取了較大的舉措，把許多原列入地方政府序列的單位如稅務(wù)、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等先后劃歸上級業(yè)務(wù)部門，實(shí)行了垂直管理的體制。從發(fā)展趨勢看，還有一些部門很有可能實(shí)行垂直管理。加上原已實(shí)行垂直管理的金融、郵電、保險(xiǎn)、商檢、電力、煙草、石油、鹽業(yè)、海關(guān)等部門，實(shí)行垂直管理的部門已占了相當(dāng)大的比例。地方人大及其常委會要不要對這些單位實(shí)施監(jiān)督？如何監(jiān)督？我們錫山區(qū)人大常委會在這方面進(jìn)行了一些探索和嘗試，先后通過評議、執(zhí)法檢查、辦理代表建議和處理來信來訪等形式，對工商、國稅、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、供電部門工作及其執(zhí)行法律法規(guī)的情況進(jìn)行了監(jiān)督，推動了有關(guān)法律法規(guī)在本行政區(qū)域的正確實(shí)施，也促進(jìn)了這些垂直管理部門的工作。

一、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)必須對垂直管理部門加強(qiáng)監(jiān)督

憲法第99條、地方組織法第8條賦予地方人大及其常委會即地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)有"在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計(jì)劃和國家預(yù)算的執(zhí)行"，"討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)"。因此，按照"屬地原則"，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督垂直管理部門，也必須理直氣壯地對其加強(qiáng)監(jiān)督。

1、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是憲法和法律賦予的神圣職責(zé)。根據(jù)法律規(guī)定，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)有對本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的決定權(quán)和對法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的保證權(quán)，它的法律內(nèi)涵可以包括以下三個(gè)方面：一是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施享有法定的監(jiān)督職權(quán)，以保證其在本地區(qū)的正確貫徹實(shí)施。負(fù)有專業(yè)法律執(zhí)法重任的垂直管理部門，同樣應(yīng)當(dāng)接受地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對其貫徹法律法規(guī)情況的監(jiān)督。二是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議、決定，對本行政區(qū)域具有普遍的法律效力，當(dāng)然也對駐本行政區(qū)域內(nèi)的垂直管理部門具有同樣的法定約束力。三是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大問題應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督。垂直管理部門有些屬于壟斷行業(yè)，有些可以影響地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施和發(fā)展方向，有些在地方的某些領(lǐng)域具有決定作用，它們在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)生活中處于舉足輕重的地位。因此，這些單位和部門，應(yīng)納入地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督的范圍。

2、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是落實(shí)依法治國方略的必然要求。黨的十五大對"實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家"提出了明確而具體的要求。作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它在依法治理本行政區(qū)域工作中起著重要的主導(dǎo)作用，而依法行政是依法治理的重要環(huán)節(jié)，相當(dāng)一部分垂直管理部門是法律法規(guī)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和實(shí)施部門，是執(zhí)法主體。一個(gè)地區(qū)對法律法規(guī)貫徹得如何，依法治理搞得怎么樣，同執(zhí)法主體自身的工作有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。考慮到上級人大及其常委會受地理位置、工作精力的限制，鞭長莫及，不可能對其進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此，地方人大及其常委會必須對駐本行政區(qū)域內(nèi)作為執(zhí)法主體的垂直管理部門強(qiáng)化監(jiān)督檢查，只有這樣才能保障其執(zhí)行的法律法規(guī)在本地正確有效地貫徹實(shí)施，才能在推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是廣大人民群眾的迫切愿望。在實(shí)際工作中，由于受現(xiàn)行條塊分割管理體制的影響，垂直管理部門自成系統(tǒng)，各自為政，集行政管理、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督于一身，高度綜合，彈性很大，而且這些部門分支機(jī)構(gòu)較多，人員廣泛，手中又握有較大的行政自由裁量權(quán)。在這樣的情況下，一定程度上出現(xiàn)了少數(shù)垂直管理部門對無利可圖的工作撒手不管，對有利可圖的工作一手管死；有的經(jīng)常監(jiān)督別人而疏于自我監(jiān)督，導(dǎo)致有些部門"面難看、門難進(jìn)、事難辦"，甚至有小部分利欲熏心者貪污受賄、弄權(quán)勒索。對此，廣大人民群眾意見很大，強(qiáng)烈要求人大對其加強(qiáng)監(jiān)督。作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它代表人民依法行使權(quán)力，工作中應(yīng)把人民需要不需要、滿意不滿意作為履行職責(zé)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)加大對垂直管理部門的監(jiān)督，促進(jìn)其更好地為人民多辦好事、實(shí)事。

行政管理論文

近幾年來，國家在增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，進(jìn)一步完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的政府管理體制方面采取了較大的舉措，把許多原列入地方政府序列的單位如稅務(wù)、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等先后劃歸上級業(yè)務(wù)部門，實(shí)行了垂直管理的體制。從發(fā)展趨勢看，還有一些部門很有可能實(shí)行垂直管理。加上原已實(shí)行垂直管理的金融、郵電、保險(xiǎn)、商檢、電力、煙草、石油、鹽業(yè)、海關(guān)等部門，實(shí)行垂直管理的部門已占了相當(dāng)大的比例。地方人大及其常委會要不要對這些單位實(shí)施監(jiān)督？如何監(jiān)督？我們錫山區(qū)人大常委會在這方面進(jìn)行了一些探索和嘗試，先后通過評議、執(zhí)法檢查、辦理代表建議和處理來信來訪等形式，對工商、國稅、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、供電部門工作及其執(zhí)行法律法規(guī)的情況進(jìn)行了監(jiān)督，推動了有關(guān)法律法規(guī)在本行政區(qū)域的正確實(shí)施，也促進(jìn)了這些垂直管理部門的工作。

一、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)必須對垂直管理部門加強(qiáng)監(jiān)督

憲法第99條、地方組織法第8條賦予地方人大及其常委會即地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)有"在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計(jì)劃和國家預(yù)算的執(zhí)行"，"討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)"。因此，按照"屬地原則"，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督垂直管理部門，也必須理直氣壯地對其加強(qiáng)監(jiān)督。

1、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是憲法和法律賦予的神圣職責(zé)。根據(jù)法律規(guī)定，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)有對本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的決定權(quán)和對法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的保證權(quán)，它的法律內(nèi)涵可以包括以下三個(gè)方面：一是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施享有法定的監(jiān)督職權(quán)，以保證其在本地區(qū)的正確貫徹實(shí)施。負(fù)有專業(yè)法律執(zhí)法重任的垂直管理部門，同樣應(yīng)當(dāng)接受地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對其貫徹法律法規(guī)情況的監(jiān)督。二是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議、決定，對本行政區(qū)域具有普遍的法律效力，當(dāng)然也對駐本行政區(qū)域內(nèi)的垂直管理部門具有同樣的法定約束力。三是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大問題應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督。垂直管理部門有些屬于壟斷行業(yè)，有些可以影響地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施和發(fā)展方向，有些在地方的某些領(lǐng)域具有決定作用，它們在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)生活中處于舉足輕重的地位。因此，這些單位和部門，應(yīng)納入地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督的范圍。

2、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是落實(shí)依法治國方略的必然要求。黨的十五大對"實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家"提出了明確而具體的要求。作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它在依法治理本行政區(qū)域工作中起著重要的主導(dǎo)作用，而依法行政是依法治理的重要環(huán)節(jié)，相當(dāng)一部分垂直管理部門是法律法規(guī)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和實(shí)施部門，是執(zhí)法主體。一個(gè)地區(qū)對法律法規(guī)貫徹得如何，依法治理搞得怎么樣，同執(zhí)法主體自身的工作有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。考慮到上級人大及其常委會受地理位置、工作精力的限制，鞭長莫及，不可能對其進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此，地方人大及其常委會必須對駐本行政區(qū)域內(nèi)作為執(zhí)法主體的垂直管理部門強(qiáng)化監(jiān)督檢查，只有這樣才能保障其執(zhí)行的法律法規(guī)在本地正確有效地貫徹實(shí)施，才能在推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

一、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)必須對垂直管理部門加強(qiáng)監(jiān)督憲法第99條、地方組織法第8條賦予地方人大及其常委會即地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)有"在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計(jì)劃和國家預(yù)算的執(zhí)行"，"討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的、經(jīng)濟(jì)、、、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)"。因此，按照"屬地原則"，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督垂直管理部門，也必須理直氣壯地對其加強(qiáng)監(jiān)督。1、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是憲法和法律賦予的神圣職責(zé)。根據(jù)法律規(guī)定，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)有對本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的決定權(quán)和對法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的保證權(quán)，它的法律內(nèi)涵可以包括以下三個(gè)方面：一是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施享有法定的監(jiān)督職權(quán)，以保證其在本地區(qū)的正確貫徹實(shí)施。負(fù)有專業(yè)法律執(zhí)法重任的垂直管理部門，同樣應(yīng)當(dāng)接受地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對其貫徹法律法規(guī)情況的監(jiān)督。二是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議、決定，對本行政區(qū)域具有普遍的法律效力，當(dāng)然也對駐本行政區(qū)域內(nèi)的垂直管理部門具有同樣的法定約束力。三是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督。垂直管理部門有些屬于壟斷行業(yè)，有些可以地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施和發(fā)展方向，有些在地方的某些領(lǐng)域具有決定作用，它們在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)生活中處于舉足輕重的地位。因此，這些單位和部門，應(yīng)納入地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督的范圍。2、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是落實(shí)依法治國方略的必然要求。黨的十五大對"實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家"提出了明確而具體的要求。作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它在依法治理本行政區(qū)域工作中起著重要的主導(dǎo)作用，而依法行政是依法治理的重要環(huán)節(jié)，相當(dāng)一部分垂直管理部門是法律法規(guī)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和實(shí)施部門，是執(zhí)法主體。一個(gè)地區(qū)對法律法規(guī)貫徹得如何，依法治理搞得怎么樣，同執(zhí)法主體自身的工作有著密切的內(nèi)在聯(lián)系?？紤]到上級人大及其常委會受地理位置、工作精力的限制，鞭長莫及，不可能對其進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此，地方人大及其常委會必須對駐本行政區(qū)域內(nèi)作為執(zhí)法主體的垂直管理部門強(qiáng)化監(jiān)督檢查，只有這樣才能保障其執(zhí)行的法律法規(guī)在本地正確有效地貫徹實(shí)施，才能在推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。3、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是廣大人民群眾的迫切愿望。在實(shí)際工作中，由于受現(xiàn)行條塊分割管理體制的影響，垂直管理部門自成系統(tǒng)，各自為政，集行政管理、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督于一身，高度綜合，彈性很大，而且這些部門分支機(jī)構(gòu)較多，人員廣泛，手中又握有較大的行政自由裁量權(quán)。在這樣的情況下，一定程度上出現(xiàn)了少數(shù)垂直管理部門對無利可圖的工作撒手不管，對有利可圖的工作一手管死；有的經(jīng)常監(jiān)督別人而疏于自我監(jiān)督，導(dǎo)致有些部門"面難看、門難進(jìn)、事難辦"，甚至有小部分利欲熏心者貪污受賄、弄權(quán)勒索。對此，廣大人民群眾意見很大，強(qiáng)烈要求人大對其加強(qiáng)監(jiān)督。作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它代表人民依法行使權(quán)力，工作中應(yīng)把人民需要不需要、滿意不滿意作為履行職責(zé)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)加大對垂直管理部門的監(jiān)督，促進(jìn)其更好地為人民多辦好事、實(shí)事。4、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是推進(jìn)垂直管理工作的重要途徑。垂直管理部門的工作，有的是縱向管理，只向上級負(fù)責(zé)，地方基本上管不了；有的屬橫向延伸，由當(dāng)?shù)卣?，?shí)際上到位很難。而上級人大及其常委會又無暇顧及，如果地方人大也不能大膽地對其實(shí)施法律和工作監(jiān)督，必將導(dǎo)致垂直管理部門在地方上失去橫向監(jiān)督，這不利于它們在工作中發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)工作。立足于推進(jìn)這些部門的工作看，垂直管理部門的垂直管理與地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督并不矛盾。主管部門的垂直管理是一種行政監(jiān)督，以主管業(yè)務(wù)為主；地方人大的監(jiān)督，立足于法，是一種法律監(jiān)督，目的都是為了改進(jìn)工作，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)健康發(fā)展。因此，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督不僅可以消除因條塊分割帶來的弊端，也可以幫助垂直管理部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高工作水平。如前幾年我們以工商法律法規(guī)為依據(jù)，開展了歷時(shí)兩個(gè)月的人大代表對工商部門評議活動，提出了許多中肯的建議和意見，工商部門以積極姿態(tài)接受評議，切實(shí)解決了許多執(zhí)法過程中存在的問題，推進(jìn)了部門工作，改善了部門形象，受到了廣大群眾的好評。

二、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門監(jiān)督不力的原因當(dāng)前，由于受多種因素的制約，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對駐本行政區(qū)域垂直管理部門的監(jiān)督顯得十分乏力，有的甚至還沒有把對垂直管理部門的監(jiān)督納入工作范圍，以致垂直管理部門的執(zhí)法工作成為了地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的"盲區(qū)"。究其原因，可概括為三個(gè)方面。1、思想認(rèn)識不到位。地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)存在著兩種錯(cuò)誤思想：一是不必監(jiān)督。認(rèn)為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的對象是本級"一府兩院"，而垂直管理部門不是當(dāng)?shù)卣慕M成部門，按照"屬人原則"，凡本級政府沒有涉及的，人大也沒有必要過問。二是不敢監(jiān)督。垂直管理部門如郵電、電力、等為本地的和各項(xiàng)事業(yè)的作出了巨大貢獻(xiàn)，發(fā)揮了重大作用。所以，有的擔(dān)心加強(qiáng)對它們的監(jiān)督會到其與地方的關(guān)系。同時(shí)，垂直管理部門主動接受監(jiān)督的意識不強(qiáng)，有的甚至認(rèn)為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對其監(jiān)督是"多管閑事"，對權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督敷衍應(yīng)付，不予重視，甚至不理不睬。2、運(yùn)作機(jī)制不健全。關(guān)于地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督，法律只作授權(quán)性規(guī)定，不便操作。憲法和地方組織法對如何監(jiān)督垂直管理部門沒有從、形式、程序上作具體規(guī)定。地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)還沒有建立一整套系統(tǒng)的監(jiān)督工作制度，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督不經(jīng)常、內(nèi)容不全面、程序不到位。3、缺乏富有威懾力的監(jiān)督手段。從來看，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門的監(jiān)督缺乏有力度、有硬度的監(jiān)督手段。對同級"一府兩院"及其工作人員拒不接受監(jiān)督或在執(zhí)法中有重大的，可以采取質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查、撤職或罷免等嚴(yán)厲的手段進(jìn)行監(jiān)督，但垂直管理部門行政隸屬關(guān)系不在本級，其領(lǐng)導(dǎo)的任免不再由地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定，這些監(jiān)督手段也就運(yùn)用不上，法律又沒有對垂直管理部門不接受監(jiān)督追究什么責(zé)任以及如何追究責(zé)任作出規(guī)定，從而導(dǎo)致了地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對垂直管理部門的監(jiān)督"柔性"有余，"剛性"不足。三、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)對垂直管理部門監(jiān)督的主要做法我們從實(shí)踐中感到，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該監(jiān)督垂直管理部門，但垂直管理部門畢竟不是同級政府的組成部門，監(jiān)督也應(yīng)有所不同，必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)，在增強(qiáng)意識，完善機(jī)制，拓寬領(lǐng)域上多下功夫。1、統(tǒng)一思想認(rèn)識，增強(qiáng)監(jiān)督意識。地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識到對垂直管理部門進(jìn)行監(jiān)督是法律賦予的重要職權(quán)，它既是權(quán)利，更是義務(wù)。不去監(jiān)督或監(jiān)督不力，就是失職，也就辜負(fù)了廣大人民群眾的重托。同時(shí)，要認(rèn)識到加強(qiáng)對垂直管理部門的監(jiān)督有利于促進(jìn)其提高執(zhí)法水平，更好地為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。所以，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)在對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督的過程中，要去除顧慮，積極、大膽、理直氣壯地行使監(jiān)督權(quán)。其次，要對垂直管理部門強(qiáng)化人民代表大會制度和法律法規(guī)的宣傳，使之不斷增強(qiáng)人大意識和法律意識，增強(qiáng)接受人大監(jiān)督的自覺性，并以此為動力，改進(jìn)工作，公正執(zhí)法。2、拓寬監(jiān)督渠道，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。從前幾年工作實(shí)踐看，我們感到對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督時(shí)，要注意找準(zhǔn)切入點(diǎn)，拓寬思路，改進(jìn)方法，增強(qiáng)實(shí)效。一是把法律監(jiān)督作為對垂直管理部門監(jiān)督的切入點(diǎn)，重點(diǎn)檢查其貫徹執(zhí)行法律法規(guī)、特別是主執(zhí)法律的情況，并可通過執(zhí)法監(jiān)督延伸到工作監(jiān)督。在實(shí)際操作中，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要堅(jiān)持依法，評判是非要以法律為準(zhǔn)繩，做到有理、有據(jù)、有法可依。二是充分發(fā)揮代表主體作用，通過組織代表，尤其是在本行政區(qū)域選舉產(chǎn)生的上一級代表開展執(zhí)法檢查、調(diào)查、視察和評議等活動，加強(qiáng)對垂直管理部門的執(zhí)法監(jiān)督。如在安排本行政區(qū)域產(chǎn)生的上級人大代表活動時(shí)，我們注重通過視察、聽取工作匯報(bào)、執(zhí)法檢查等形式，加強(qiáng)了對海關(guān)、商檢、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等垂直管理部門的監(jiān)督，不僅推進(jìn)了這些部門的工作，也融洽了其與地方的關(guān)系。三是與政府及其職能部門的執(zhí)法活動相結(jié)合，督促政府及有關(guān)職能部門加大對垂直管理部門違法問題的查處力度。四是上下聯(lián)動，發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)督功效。一方面，加強(qiáng)與其上級主管部門的聯(lián)系，建立聯(lián)系溝通制度，采取上下聯(lián)動等方式，實(shí)施有效的監(jiān)督措施，既使地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)把法律賦予的職權(quán)執(zhí)行到位，又使垂直管理部門消除顧慮，擺正位置，感到地方人大對本行業(yè)工作的關(guān)心和支持。另一方面，對拒不接受監(jiān)督的垂直管理部門可以向上級國家權(quán)力機(jī)關(guān)反映，通過上級國家權(quán)力機(jī)關(guān)督促其上級主管部門進(jìn)行處理。如我們對電話費(fèi)用同城不同價(jià)問題，在組織代表對同級郵電部門提出意見的基礎(chǔ)上，先后通過本區(qū)域選舉產(chǎn)生的無錫市人大代表和江蘇省代表提出意見，督促上級郵電部門改變電話費(fèi)過高的狀況。五是在辦理代表建議和議案，以及處理群眾來信來訪的過程中，加強(qiáng)與有關(guān)垂直管理部門的聯(lián)系，通過交辦、催辦、督辦等手段加大監(jiān)督力度，督促其把代表建議、群眾意見落到實(shí)處。去年，我們針對人民群眾和代表反映強(qiáng)烈的電價(jià)問題組織力量進(jìn)行了廣泛調(diào)查，并召開主任會議聽取供電部門電價(jià)工作情況匯報(bào)，針對存在的問題，提出了具體意見。供電部門根據(jù)主任會議的意見，及時(shí)采取措施，加強(qiáng)縱橫向協(xié)調(diào)和爭取，降低了中小學(xué)校、、敬老院的電價(jià)。同時(shí)，出臺了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電新規(guī)定，規(guī)范了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電范圍和電價(jià)，改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電電價(jià)偏高的狀況，群眾比較滿意。3、完善監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范監(jiān)督行為。在目前法制尚不完備的情況下，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)要增強(qiáng)對垂直管理部門的監(jiān)督實(shí)效，必須建立一整套全面、系統(tǒng)的工作制度，如調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查制度，執(zhí)法責(zé)任制，執(zhí)法整改反饋制度等。要通過建立健全各項(xiàng)制度，從監(jiān)督內(nèi)容、活動安排和監(jiān)督程序等方面對監(jiān)督行為予以規(guī)范。從監(jiān)督內(nèi)容來看，要以垂直管理部門主執(zhí)法律為依據(jù)，聯(lián)系本地改革開放中的重大問題、經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的難點(diǎn)問題和群眾反映的熱點(diǎn)問題，從垂直管理部門承擔(dān)的職責(zé)中，選準(zhǔn)監(jiān)督的重點(diǎn)。從活動安排看，要注意監(jiān)督的經(jīng)常性和計(jì)劃性，既要通過推行執(zhí)法責(zé)任制對垂直管理部門實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督，又要有計(jì)劃地對部分垂直管理部門進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。從監(jiān)督程序來看，要在學(xué)法、調(diào)查、視察、檢查，掌握翔實(shí)材料的基礎(chǔ)上，理直氣壯地提出建議、批評和意見，并督促其整改，限期聽取執(zhí)法整改和解決重大問題的情況報(bào)告。如我們在對國稅、地稅工作的監(jiān)督上，緊緊圍繞稅務(wù)部門執(zhí)行《稅收征管法》等一系列稅法，經(jīng)常深入基層調(diào)查，傾聽群眾的意見和要求，并于每年7月份聽取國、地稅關(guān)于上半年稅收征管情況的匯報(bào)，督促其依法行政，順利完成年度稅收征管任務(wù)。