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摘要：垂直管理是調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力配置、調(diào)適中央與地方關(guān)系的一項重要舉措。從一定意義上說，中央收權(quán)促使了垂直管理的興起。當(dāng)代中國的政府垂直管理雖然取得了不少成就，但其中也存在許多值得重視的問題，必須采取一系列有針對性的措施加以解決。

關(guān)鍵詞：垂直管理；條塊結(jié)合；行政體系

眾所周知，中國的行政體系是一個條塊結(jié)合的矩陣結(jié)構(gòu)，條塊結(jié)構(gòu)具有一定的靈活性和彈性，如果利用的好，可以恰當(dāng)?shù)靥幚碇醒肱c地方關(guān)系，合理配置行政權(quán)力資源。在社會發(fā)展的不同階段，中央政府與地方政府的權(quán)限劃分應(yīng)該有所不同。通過改革條塊結(jié)構(gòu)，可以不斷調(diào)適地方管理與部門管理、集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系，進(jìn)而達(dá)到根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)形勢、時代背景等調(diào)整中央與地方關(guān)系的目的。如果中央需要集權(quán)，可以加強(qiáng)“條條”控制；如果中央要發(fā)揮“塊塊”的積極性，可以緊縮“條條”的職權(quán)。當(dāng)然，條塊結(jié)合的管理體制也有諸多弊端，比如條塊分割、條塊沖突等。改革開放以來，為了完善條塊結(jié)合的行政體系，中國進(jìn)行了多次政府改革，其中，在一些領(lǐng)域和部門推行垂直管理是較為重要的改革措施。深入研究政府垂直管理，探討其中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出改革政府垂直管理的對策建議，對于完善當(dāng)代中國的行政管理體制，構(gòu)建和諧、規(guī)范的中央與地方關(guān)系具有重要意義。

一、當(dāng)代中國政府垂直管理的興起

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府的各職能部門表面上接受“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即作為地方政府的組成部門，它必須接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面，作為上級職能部門的下級機(jī)構(gòu)，它還必須接受上級職能部門的指揮、管理和監(jiān)督。但在中央集權(quán)和政企不分的情況下，所謂的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”不過是“條條專政”，下級職能部門主要接受的是上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。因此，這一時期的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”實質(zhì)上是“集體垂直管理”。改革開放后，為了調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動性和積極性，激發(fā)地方政府的發(fā)展活力，中央強(qiáng)調(diào)要向地方下放權(quán)力，由此，通過各職能部門，中央向地方分散了人、財、物等大權(quán)。在這種情況下，職能部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”開始具有實質(zhì)內(nèi)容，主要表現(xiàn)在，上級主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而人事權(quán)、財權(quán)則掌握在地方政府手中，地方管理開始取代部門管理，在條塊結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，“條條集權(quán)”的局面開始松動。

中央的下放權(quán)力政策及其激發(fā)的活力和潛能對改革開放后一段時期中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。然而，任何事物都是一分為二的。權(quán)力下放在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也帶來了中央宏觀調(diào)控能力下降、地方保護(hù)主義盛行等消極影響。20世紀(jì)90年代初，中國出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)過熱，這迫切要求中央政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力。于是，中央開始從地方上收經(jīng)濟(jì)調(diào)控的權(quán)力。財政資源是政府開展活動的基礎(chǔ)，因此，中央的收權(quán)始于稅收領(lǐng)域，1995年，稅務(wù)部門實行垂直管理。1997年，中央又決定對中央銀行以及商業(yè)銀行實行垂直管理，地方政府手中的金融權(quán)力幾乎被悉數(shù)上收。次年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區(qū)域設(shè)立9家分行，以擺脫地方政府對金融業(yè)務(wù)的干預(yù)，此后的銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門也都采用了這一模式。[1]這表明，早期的垂直管理是在一些重要的宏觀調(diào)控部門推行的。

盡管中央為加強(qiáng)自己的宏觀調(diào)控能力作出了努力，然而地方保護(hù)主義的盛行使中央的這些努力打了折扣。在地方利益的驅(qū)動下，一些地方政府并不全力執(zhí)行中央的宏觀調(diào)控政策，而是推行“上有政策，下有對策”，對本地有利的政策，就執(zhí)行，不利的就擱置起來，形成地區(qū)封鎖、各自為政的局面，妨礙了全國統(tǒng)一市場的建立。為了防止中央調(diào)控變成中央“空調(diào)”，維護(hù)政令暢通，中央決定在一些市場執(zhí)法和監(jiān)督部門如工商、土地、技監(jiān)等實現(xiàn)垂直管理。

顯然，實行垂直管理的直接目的是讓一些重要的宏觀調(diào)控部門、市場執(zhí)法和監(jiān)督部門擺脫地方政府的干預(yù)，能夠獨立地行使職權(quán)。在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下，地方政府能夠以自己手中的人事權(quán)、財權(quán)來干擾職能部門職責(zé)的履行；實行垂直管理，就是要把地方政府手中的“官帽子”、“錢袋子”上收到上級政府的職能部門手中，由這些職能部門對地方政府的某些行政領(lǐng)域進(jìn)行直接控制。也就是說，垂直管理改變了職能部門的行政隸屬關(guān)系，它們從地方政府序列中退出，成為上級主管部門的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，在本系統(tǒng)內(nèi)部，人事權(quán)、財權(quán)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)集中于一條縱向線上。

據(jù)學(xué)者研究，迄今為止，實行垂直管理的部門約為13個。[2]另外，環(huán)保、審計等重要部門也被呼吁實現(xiàn)垂直管理。垂直管理部門的興盛不是偶然的，而是多種因素交互作用的結(jié)果。一方面，某些行政事務(wù)的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，依靠職能部門的對口管理，可能比作為綜合機(jī)構(gòu)的地方政府管理更為有效。另一方面，從政治文化上看，中國有著悠久的中央集權(quán)傳統(tǒng)，中央政府的形象比地方政府好，容易得到群眾的信任，因此，通過垂直管理將權(quán)力上收中央，符合當(dāng)前的社會心理。一項調(diào)查表明，85.9%的人認(rèn)為在當(dāng)前的形勢下，中央政府應(yīng)該加強(qiáng)垂直管理，以平衡屢現(xiàn)劣跡的地方權(quán)力。[3]當(dāng)然，中央決策層的認(rèn)知因素對垂直管理興盛也起了助推作用，垂直管理得到了他們的默許和支持。在上述“合力”的作用下，垂直管理趨強(qiáng)、愈演愈烈的勢頭在短期內(nèi)不會逆轉(zhuǎn)。

二、當(dāng)代中國政府垂直管理中存在的問題

方興未艾的垂直管理對于維護(hù)中央權(quán)威、打擊地方保護(hù)主義、提高行政效率起到了一定的作用，但是，垂直管理在解決原有問題的同時，也帶來了一些新問題，在極端情況下，它不僅不能解決原有問題如職能交叉、多頭管理，反而滋生了新問題如地方政府積極性的弱化。具體來說，當(dāng)代中國政府垂直管理中存在的問題主要有：

1.容易形成部門保護(hù)主義，導(dǎo)致政府利益部門化。主要表現(xiàn)為部門封鎖和部門壁壘，缺乏全局觀念和整體觀念。因為對垂直管理部門來說，如果只要達(dá)到本部門的直接目標(biāo)就可以獲得回報，它們自然就沒有考慮公共利益的動機(jī)和動力，結(jié)果只能是部門利益至上，形成各部門將部內(nèi)資源視為禁臠的“鴿籠式”割據(jù)局面。按照公共選擇學(xué)派的說法，官僚制行政部門膨脹動機(jī)遵循著這樣的公式，即“部門規(guī)模越大=預(yù)算越多=權(quán)力越大”，并非出于治理社會公共事務(wù)的需要。類似這樣的動機(jī)在垂直管理部門中也存在，一些垂直管理部門爭級別、爭編制、爭機(jī)構(gòu)的沖動就說明了這一點，而垂直管理部門的干部管理體制進(jìn)一步強(qiáng)化了利益本位主義傾向。一般來說，垂直管理部門的干部交流自成一個封閉的系統(tǒng)，干部流動僅在本系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，地方干部很少被交流到垂直管理系統(tǒng)。缺乏多樣化任職經(jīng)歷的干部，往往具有狹隘的部門利益觀念，眼界不開闊，這在某種程度上對部門本位主義起到了推波助瀾的作用。

2.弱化了地方政府的權(quán)能，打擊了地方政府的積極性。地方政府承擔(dān)著治理地方公共事務(wù)，為本行政區(qū)域的群眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)，與群眾的切身利益和日常生活具有最直接的關(guān)聯(lián)性。地方政府要履行好自身的職責(zé)，必須享有與自身職責(zé)相匹配的權(quán)力以及具有能夠保障權(quán)力行使的健全的、完善的組織結(jié)構(gòu)。一些職能部門被垂直管理后，地方政府面臨著被肢解的危險。特別重要的是，一些對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)起著關(guān)鍵作用的部門被垂直管理后，地方政府推動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)能顯得有些不足。垂直管理上收權(quán)力，其背后的政治邏輯是一些重要的權(quán)力會被地方政府所濫用，由此，地方政府往往產(chǎn)生不被信任的感覺，從而消解了地方政府的積極性，尤其對基層政府的影響最為明顯。據(jù)統(tǒng)計，一個中部地區(qū)的中等規(guī)模的縣，大致有46個直屬局級單位，其中，不同程度垂直管理的一般在25個左右，占了總數(shù)的一半以上。[4]這顯然限制了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也與目前的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”潮流不相符合。在一些地方，垂直管理使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“不完全政府，無限責(zé)任政府，負(fù)債政府，收容政府”。[5]

3.淡化了對垂直管理部門的監(jiān)督，易導(dǎo)致腐敗和權(quán)力濫用。垂直管理部門權(quán)力廣泛，人員眾多，機(jī)構(gòu)龐大，是有權(quán)有錢的實權(quán)部門，理應(yīng)接受方方面面的監(jiān)督。然而，現(xiàn)實中對垂直管理部門的監(jiān)督卻存在漏洞和盲點。垂直管理前，職能部門要接受地方黨委、政府、人大等的監(jiān)督，法律監(jiān)督、工作監(jiān)督等對職能部門的權(quán)力行使能起到一種威懾作用。垂直管理后，地方黨委、政府、人大的經(jīng)常性監(jiān)督不在了，而主要依靠垂直管理系統(tǒng)內(nèi)部的上級主管部門監(jiān)督下級機(jī)構(gòu)。由于上級主管部門距離下級機(jī)構(gòu)較遠(yuǎn)，信息傳遞和檢查監(jiān)督成本較高，因而這種上級監(jiān)督下級的監(jiān)督模式效果微弱。同時，垂直管理部門內(nèi)部的上下級之間容易形成利益共同體和利益聯(lián)盟，即使發(fā)生了違紀(jì)違法問題，上級往往以息事寧人的態(tài)度來處理。不受監(jiān)督和制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，近年來一些垂直管理部門出現(xiàn)的腐敗要案即是最佳佐證。

4.垂直管理部門與地方政府之間以及垂直管理部門之間關(guān)系緊張，行政協(xié)調(diào)難度加大。社會問題的治理需要垂直管理部門和地方政府共同合作。然而，垂直管理不僅激化了條塊之間的矛盾，而且激化了條條之間的沖突。一些垂直管理部門以對上級主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)為由，拒絕為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，甚至制定的工作計劃也脫離了當(dāng)?shù)氐膶嶋H。另一方面，地方政府往往以垂直管理為借口，拒絕對垂直管理部門的行政活動給予支持和配合。條塊之間的沖突在大部制下可能更為劇烈，因為大部制無疑增加了垂直管理部門用于與地方政府摩擦的能量。在職能重疊、職能交叉的情況下，條條之間即垂直管理部門之間的沖突也不能避免。如果某事有利可圖，各垂管部門會爭著管，“唐僧肉都想吃一口”，如果無利可圖，各垂管部門會扯皮推諉，“踢皮球”。垂直管理部門之間的沖突必須依靠較高級別的政府才能

解決，這一切都對行政協(xié)調(diào)提出了新的挑戰(zhàn)。

5.垂直管理具有人治色彩，妨礙了依法行政目標(biāo)的實現(xiàn)。依法行政是對現(xiàn)代政府的基本要求。從一定意義上說，垂直管理是與依法行政的基本要求相背離的。因為垂直管理主要依靠上級的行政權(quán)力來控制和壓服下級解決某一行政領(lǐng)域存在的問題，而不是靠法律來規(guī)范政府行為，保障政府權(quán)力在正確的軌道上運行，進(jìn)而從根本上保障政令暢通。熱衷于垂直管理的人往往認(rèn)為，上級政府必然會清正廉潔、公正地行使權(quán)力，這恰恰是“欽差大臣”情結(jié)在作怪。正因為如此，有人指出：“垂直管理的行政體制改革隱含著這樣一個思維方式——那就是面對地方保護(hù)主義，國家的法律處于極其無奈的尷尬地位，為了確保政府職能部門發(fā)揮作用，必須在法律沒有規(guī)定的情況下，通過垂直管理繞開地方政府的行政干預(yù)。在這樣的思維方式中，政府法治觀念蕩然無存?！盵6]

三、改革當(dāng)代中國政府垂直管理的思路

對于當(dāng)代中國政府垂直管理中存在的問題，應(yīng)該引起重視，并采取得力措施加以解決。當(dāng)前，可以從以下幾個方面努力：

1.健全監(jiān)督體系，加強(qiáng)對垂直管理部門的監(jiān)督。只有健全監(jiān)督體系，強(qiáng)化對垂管部門的監(jiān)督，才能避免垂管部門成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。我們決不能以放松對垂管部門的規(guī)制和制約為代價來換取行政效能的一時提高。加強(qiáng)對垂直管理部門的監(jiān)督，最重要的是做到兩點：一是要加強(qiáng)地方人大對垂管部門的監(jiān)督。地方人大對垂管部門的監(jiān)督，完全符合憲法和有關(guān)法律的規(guī)定。從這方面說，地方人大如果放松對垂管部門的監(jiān)督，就是失職。地方人大應(yīng)以本地區(qū)人民群眾關(guān)心的重點問題和關(guān)系到本區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題為監(jiān)督重點，通過聽取工作報告、執(zhí)法檢查、視察、評議、辦理人大代表議案、建議案和處理群眾來信來訪等形式對垂管部門進(jìn)行監(jiān)督。二是要加強(qiáng)社會監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等對垂管部門的監(jiān)督作用。在這方面，知情權(quán)的落實是一項基礎(chǔ)性工作，為此，垂管部門要做到政務(wù)公開，堅持透明行政。

2.構(gòu)建垂直管理部門與地方政府之間的良性關(guān)系。當(dāng)下，垂直管理部門與地方政府之間的摩擦已經(jīng)影響了垂直管理部門治理水平和治理能力的提高。例如，技監(jiān)機(jī)關(guān)垂直管理了，但是假冒偽劣商品依然存在；國土部門垂直管理了，土地違法案件仍然有增無減。造成這種局面的原因是多方面的，而垂直管理部門與地方政府之間的摩擦無疑是重要原因之一。垂直管理部門與地方政府之間形成良性關(guān)系的標(biāo)志是，一方面垂直管理部門主動支持地方政府的各項工作，另一方面地方政府也積極配合垂直管理部門的執(zhí)法活動。這就要求，垂直管理部門在立足本職、恪盡職守的同時，也要胸懷全局，加強(qiáng)與地方政府的溝通與聯(lián)系，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展出力獻(xiàn)策；地方政府要認(rèn)識到某些職能部門的垂直管理是法律政策的規(guī)定，應(yīng)加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)，建立與垂直管理部門的干部交流機(jī)制和信息共享機(jī)制。

3.合理劃分中央政府與地方政府之間的職權(quán)。厘清地方政府與中央政府的職責(zé)權(quán)限對于做好垂直管理工作具有至關(guān)重要的作用。在中央政府的職權(quán)領(lǐng)域，可以推行垂直管理；而對于地方政府的職權(quán)領(lǐng)域，中央政府則不能隨意加以干涉。同時要以一定的財政資源來保障地方政府職權(quán)的行使，避免地方政府處于有職責(zé)無權(quán)力，或有職權(quán)無財權(quán)的境地。對于合理劃分中央政府與地方政府之間的職權(quán)，曾指出了較為原則性的規(guī)定：在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方因地制宜，兼顧中央與地方兩個積極性。根據(jù)這一原則，我們認(rèn)為，關(guān)系宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管等方面的權(quán)力應(yīng)由中央政府直接行使或?qū)嵭写怪惫芾?，關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等一系列應(yīng)由地方靈活行使的權(quán)力領(lǐng)域應(yīng)該徹底下放。

4.逐步減少垂直管理的范圍和領(lǐng)域。在當(dāng)前條件下，全面取消中國的垂直管理雖是不現(xiàn)實的，但是，垂直管理的不斷強(qiáng)化與地方分權(quán)的世界性潮流顯然不符。興起于20世紀(jì)70年代末的新公共管理運動的一個重要內(nèi)容就是強(qiáng)調(diào)中央向地方放權(quán)。作為一種權(quán)宜之計，垂直管理雖然是解決問題的一種辦法，但很難說是最好的解決辦法，不能無限地復(fù)制到其它部門，它只能在某些特殊領(lǐng)域如海關(guān)發(fā)揮較為全面的積極作用。在一些不宜實行垂直管理的領(lǐng)域，可以通過派出稽查機(jī)構(gòu)來達(dá)到維護(hù)政令暢通、保障法紀(jì)統(tǒng)一性和權(quán)威性的目的。例如，從2008年11月底到2009年1月下旬，中央紀(jì)委監(jiān)察部等部門派出24個中央檢查組，檢查地方落實4萬億元投資的情況，取得了很好的效果，這個做法值得推廣。

5.堅持法治行政原則，建設(shè)法治政府。當(dāng)某一領(lǐng)域出了問題或某一領(lǐng)域的工作沒有做好，就在這一領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾恚@不利于法治政府的建設(shè)。因為垂直管理依然停留在權(quán)力的分割和轉(zhuǎn)移層面，仍然沒有跳出分權(quán)放權(quán)的循環(huán)。當(dāng)代中國的法治建設(shè)取得了一定進(jìn)展，放權(quán)分權(quán)的傳統(tǒng)做法面臨著諸多挑戰(zhàn)，一些人對垂直管理違憲的質(zhì)疑就說明了這一點。事實上，只要堅持法治行政原則，樹立法治權(quán)威，加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督，類似地方保護(hù)主義、政策阻塞之類的問題會得到更好的解決。有學(xué)者指出：“切實將政府對經(jīng)濟(jì)社會管理納入依法運行軌道，在管理意識上篤信法治、敬畏法律，在管理行為上忠誠法律、依靠法律，政府權(quán)力臣服于法律，一切管理讓法來說話，才是解決政府行為失范的治本之策?！盵7]

由此可見，垂直管理對中國政府間關(guān)系產(chǎn)生了重大影響。只有深入研究這種影響，充分認(rèn)識垂直管理對府際關(guān)系可能具有的負(fù)面作用，并采取一些有針對性的改革措施，才能促進(jìn)條塊關(guān)系正常健康地發(fā)展，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系整體的、長遠(yuǎn)的和諧。