導(dǎo)語：土地垂直管理監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：為理順國(guó)土部門與地方政府關(guān)系，落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，保護(hù)耕地，2004年我國(guó)實(shí)行省以下土地垂直管理。但是由于制度本身的缺陷和不能解決中央與地方目標(biāo)異化的特點(diǎn)，不能從根本上解決土地違法多、耕地保護(hù)難的問題。本文分析了省級(jí)以下土地垂直管理的實(shí)行背景、意義、存在的問題難點(diǎn)及完善建議，希望對(duì)完善相關(guān)體制有所借鑒。

關(guān)鍵詞：土地垂直管理目標(biāo)異化監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制

一、省級(jí)以下土地垂直管理的實(shí)施背景

90年代以來，土地價(jià)值日益凸顯，在財(cái)事權(quán)分配模糊，政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)體系不明不科學(xué)，等諸多因素的誘導(dǎo)下，地方與中央在土地利用目標(biāo)上發(fā)生異化。即在土地利用上，國(guó)家關(guān)注的是全局性、戰(zhàn)略性的宏觀目標(biāo)，如耕地保有量、國(guó)家糧食安全、農(nóng)民利益保護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定等;而地方政府則更看重本地區(qū)局部的、短期的發(fā)展目標(biāo)，并將擴(kuò)張城市建設(shè)用地作為擴(kuò)大自身財(cái)權(quán)、提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。

從1986年開始實(shí)行的土地管理雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，雖然對(duì)加強(qiáng)地方配置土地資源的權(quán)利，調(diào)動(dòng)地方因地制宜利用土地的積極性具有較大的意義，但也卻使地方土地行政管理部門因受制于地方政府而往往服從于地方經(jīng)濟(jì)安排，弱化了執(zhí)行國(guó)家宏觀調(diào)控，監(jiān)督土地行政的力度。也使得地方政府在法制不強(qiáng)、規(guī)范約束較弱、信息不對(duì)稱等情況下，更加缺乏制約與監(jiān)督，以地方政府為主體的土地違法案件、違法占用耕地?cái)?shù)量居高不下，而這不但使耕地面積迅速減少，威脅我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)的糧食安全，也使落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

為了在合理的中央與地方利益分配協(xié)調(diào)制度缺乏以及監(jiān)督、法制較弱的情況下，切實(shí)規(guī)范約束地方政府的用地行為，落實(shí)國(guó)家的土地管理和耕地保護(hù)政策，強(qiáng)化地方土地行政管理部門履行國(guó)家宏觀土地調(diào)控的職責(zé)，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化公平配置、實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展，2004年開始，省級(jí)以下土地垂直管理成為新的土地管理體制。

二、省級(jí)以下土地垂直管理的實(shí)施意義

實(shí)行省級(jí)以下土地垂直管理，使人事由原來的地方政府任命本級(jí)國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)人，變成現(xiàn)在的由省級(jí)或上級(jí)國(guó)土資源管理部門垂直任命，在一定程度上理順了國(guó)土部門上下級(jí)以及當(dāng)?shù)卣c國(guó)土部門之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，使國(guó)土部門可以在一定程度上擺脫地方政府的干預(yù)，從而明確責(zé)任目標(biāo)，確保土地政令暢通，更好的履行自己職責(zé)，統(tǒng)一規(guī)范本區(qū)域內(nèi)的土地使用，并加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威性、統(tǒng)一性，保障國(guó)家宏觀調(diào)控效果。同時(shí)，實(shí)行土地垂直管理，也可以對(duì)1998年實(shí)行的土地審批權(quán)力上收到省級(jí)國(guó)土資源管理部門的政策予以人事上的補(bǔ)充，從而使管理層次更加緊密，也可以相對(duì)有效地避免過去的市、縣、鄉(xiāng)一級(jí)的擅自審批、越權(quán)審批的亂批土地行為。

三、省級(jí)以下土地垂直管理存在的問題

1、效果不佳，盡管實(shí)行了土地垂直管理體制，但是違法大量占用耕地的趨勢(shì)沒有徹底改變，土地違法案件仍然居高不下。

根據(jù)國(guó)土資源公報(bào)數(shù)據(jù)，考慮到自2006年開始實(shí)行土地督察，而單選擇2004年與2005年數(shù)據(jù)不能很好展現(xiàn)土地垂直管理效果，為此，選擇2001年至2007年數(shù)據(jù)，進(jìn)行比較分析。

由圖可知，雖然2004年至2007年的土地違法案件數(shù)量較2001年至2003年有所下降，但其絕對(duì)數(shù)量仍然很大，且占用耕地面積未見明顯減少，反而在實(shí)行土地督察后仍然很高?？梢?，土地垂直管理的施行并未能很好遏制土地違法行為，切實(shí)保護(hù)好耕地。

2、省級(jí)國(guó)土資源管理部門仍然受國(guó)土資源部和省政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，且其人事任命權(quán)與財(cái)權(quán)都掌握在省政府中。土地管理部門還是容易服從于本省用地安排。而對(duì)于省級(jí)政府而言，完成中央政府的宏觀調(diào)控、耕地保護(hù)和糧食安全等目標(biāo)與本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)的沖突沒有消除，省政府在執(zhí)行這項(xiàng)政策時(shí)必然會(huì)根據(jù)其晉升的考核指標(biāo)決定其相應(yīng)對(duì)策，即仍會(huì)以本省的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為優(yōu)先目標(biāo)，從而使得國(guó)土部門消極應(yīng)對(duì)中央土地宏觀調(diào)控，不能充分履行其職責(zé)，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化公平配置。

3、垂直管理通常包含三個(gè)層面的內(nèi)容，人事、業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)的垂直管理，一般而言，只有三者同時(shí)到位，才是真正意義上的“垂直”。但是土地垂直管理只上收了土地管理部門主要領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)，而人事和財(cái)政等問題留給了地方政府，使國(guó)土部門在一定程度上受制于地方政府。加上原本與地方其它職能部門之間的協(xié)調(diào)和配合不佳的情況，使得地方政府可以采取不配合的方式阻礙國(guó)土部門履行相關(guān)職責(zé)，從而在一定程度上限制了垂直管理效用的發(fā)揮。

4、監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制不完善。一方面，在建立垂直管理后，并沒有很好建立一套針對(duì)土地管理部門的完整有效的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。從而使國(guó)土資源管理部門因失去原有地方政府的監(jiān)督而失去了有效的制衡監(jiān)督，使其追求本系統(tǒng)利益的最大化而處處維護(hù)部門利益，影響政策制定與基層執(zhí)法的公正性，甚至引發(fā)部門內(nèi)部腐敗。隨后的土地督察制度也存在一定的缺陷，使省級(jí)政府可以為了自身經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而影響國(guó)家宏觀土地的調(diào)控。另一方面，對(duì)于地方政府，尤其是對(duì)于省級(jí)地方政府的監(jiān)督機(jī)制也存在缺陷，土地督察制度設(shè)立的效果也不佳，從而不能制約省級(jí)政府為了自身經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而影響國(guó)家宏觀土地的調(diào)控的行為。

5、不利影響上，土地垂直管理制度的推行，一方面，可能使得地方政府在土地管理與調(diào)控上受到不同程度的制約，可能導(dǎo)致土地利用不能根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況而做到因地制宜。另一方面，影響地方政府土地出讓收入，進(jìn)而影響地方政府財(cái)力，減弱對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控能力。同時(shí)，也可能引起地方政府“條塊”單位之間的攀比,尤其是“條塊”結(jié)合部門的“條條”化呼聲隨之增強(qiáng),給地方政府組織機(jī)構(gòu)帶來一些不穩(wěn)定影響。

而對(duì)于沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，從根本上說，是因?yàn)樗@樣一個(gè)管理體制不能從根本上改變中央與地方土地利用目標(biāo)異化的情況，反而是以損害地方政府的利益來維護(hù)中央的利益，也就無法保障地方政府能自覺地按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃的要求管理土地，將短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益有效整合，從根本上阻止中央與地方在土地利用上的博弈。

同時(shí)，它也不能單獨(dú)消除中央政府和省政府及省級(jí)國(guó)土資源管理部門之間因存在委托—關(guān)系而帶來的信息不對(duì)稱，加上土地制度的不健全（包括土地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度、用途管制與規(guī)劃制度、土地法律體系的不完善，土地市場(chǎng)發(fā)育的不健全等等）、法制不強(qiáng)、監(jiān)督與責(zé)任機(jī)制較弱而帶來的沒有規(guī)則或規(guī)則不穩(wěn)定的狀態(tài)，從而也就不能避免上有政策，下有對(duì)策的局面，而這無疑加大了改革的難度。

四、對(duì)完善省級(jí)以下土地垂直管理的相關(guān)建議

1、理順國(guó)土部門與對(duì)應(yīng)政府及相關(guān)部門之間的關(guān)系。為此，首先，需要進(jìn)一步明確并合理劃分國(guó)土部門與對(duì)應(yīng)政府之間的人事財(cái)權(quán)關(guān)系。在當(dāng)前地方政府仍為違法用地主要主體以及國(guó)土部門仍在一定程度上受制于地方政府的情況下，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步使人事財(cái)權(quán)得到上收。其次，探索建立國(guó)土部門與其他政府部門之間長(zhǎng)效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。使土地管理部門負(fù)責(zé)土地的協(xié)調(diào)配合,其它部門則按照統(tǒng)一的土地政策和確定的土地用途進(jìn)行專項(xiàng)管理，并將土地利用總體規(guī)劃作為各專項(xiàng)用地規(guī)劃的指導(dǎo)文件。從而使國(guó)土部門擁有履行合理土地利用職責(zé)的良好環(huán)境，可以充分發(fā)揮土地管理部門的基礎(chǔ)管理和土地利用綜合管理的作用。

2、加強(qiáng)土地行政監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制建設(shè)。一方面，需要加強(qiáng)對(duì)國(guó)土部門的監(jiān)督，也需要不斷完善土地督察制度，加強(qiáng)對(duì)省級(jí)政府土地利用的監(jiān)督。另一方面，應(yīng)制定合理的責(zé)任追究細(xì)則，加強(qiáng)對(duì)于土地違法違規(guī)、耕地保護(hù)不力的責(zé)任追究力度。

而要從根本上解決這類問題，則需要重新架構(gòu)中央與地方的利益分配制度，盡可能減弱兩者在土地利用上的目標(biāo)異化，同時(shí)，以有效的激勵(lì)約束制度使作為人的各級(jí)地方政府及國(guó)土部門規(guī)范自覺履行自身職責(zé)，共同促進(jìn)土地資源的優(yōu)化公平配置。

為此，需要改革政績(jī)考核制度與財(cái)稅機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，并保證財(cái)事權(quán)責(zé)四者統(tǒng)一適應(yīng)，從而合理分配中央與地方利益。完善土地制度，加強(qiáng)法制與監(jiān)督責(zé)任追究制度的建設(shè)，以強(qiáng)有力的約束機(jī)制規(guī)范人行為。

具體而言，需要：

（1）推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，合理劃分中央與地方權(quán)限。

首先，應(yīng)理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，明確政府履行對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全局性的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督、提供公共物品的主要職能，以合理的法律法規(guī)政策及制度框架培育并規(guī)范市場(chǎng)與社會(huì)力量的發(fā)展，從而充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量與優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)資源的優(yōu)化與公平配置。其次，應(yīng)合理劃分中央與地方的權(quán)限，使中央政府更多集中于立法與政策制定、決策與計(jì)劃、宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能,使地方政府則更多體現(xiàn)為具體事務(wù)的管理職能。對(duì)于并非單純的地方事權(quán)也不是單純的中央事權(quán)可由中央與地方共同分享,并依照其與地方相關(guān)的程度確定事權(quán)分享的主次關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同職能設(shè)立不同的組成機(jī)構(gòu)。

（2）完善財(cái)稅機(jī)制，保證財(cái)事權(quán)責(zé)統(tǒng)一對(duì)應(yīng)

應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度來完善財(cái)稅機(jī)制。第一，應(yīng)合理確定中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)，使中央政府有充分的財(cái)力履行提供全國(guó)性公共產(chǎn)品、執(zhí)行宏觀調(diào)控、保持市場(chǎng)秩序和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職責(zé)。使地方政府有充分的財(cái)力提供地區(qū)的公共產(chǎn)品，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，滿足地方人民基本需求。第二，合理劃分稅種，使地方稅收來源于地方經(jīng)濟(jì)的全面健康發(fā)展，包括消費(fèi)能力的提升，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新力的提升等等，而不再依賴于擴(kuò)展城市建設(shè)用地、以固定資產(chǎn)的投資建設(shè)。第三，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范土地出讓金，將其納入財(cái)政預(yù)算，并合理分配中央與地方之間的收益分配，使土地出讓金不再成為地方政府及行政人員的不透明的金庫，遏制地方政府及個(gè)人與土地出讓之間的利益沖動(dòng)。第四，還應(yīng)建立起規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,以明確的轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、方式和程序來改變當(dāng)前大多中央轉(zhuǎn)移支付通過“條條”層級(jí)劃撥、沒有一個(gè)明確的劃撥法令的現(xiàn)狀。從而，使中央政府和地方政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和財(cái)力最終支配權(quán)與事權(quán)對(duì)稱,做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一,改變目前某種程度上財(cái)事權(quán)責(zé)相脫節(jié)的現(xiàn)象。

（3）完善公務(wù)員制度，改革政績(jī)考核方式

完善公務(wù)員選拔制度，為建立精干高效的公務(wù)員隊(duì)伍打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。改革公務(wù)員考核制度，尤其是對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)人員的以GDP為綱的政績(jī)考核制度，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等全面發(fā)展為基準(zhǔn)的原則，完善考核標(biāo)準(zhǔn)。以定期考核與常期考核、行政體系內(nèi)部考核與社會(huì)考核相結(jié)合的方式，促使行政人員以合理的目標(biāo)為自己的導(dǎo)向，在規(guī)范履行自己的職責(zé)的基礎(chǔ)上樹立民主、責(zé)任、服務(wù)與創(chuàng)新意識(shí)。

（4）完善土地制度

完善土地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度與增值收益分配制度，培育土地市場(chǎng)的發(fā)展，嚴(yán)格實(shí)施土地用途管制制度，加強(qiáng)土地立法與執(zhí)法，從而增加政府征地成本，遏制其違法沖動(dòng)。

（5）加強(qiáng)法制建設(shè)

首先，應(yīng)當(dāng)完善立法，包括土地、職權(quán)劃分、監(jiān)督、懲處等多方面，推進(jìn)政府工作法制化與程序化，并以嚴(yán)厲的懲罰土地違法違規(guī)成本與風(fēng)險(xiǎn)大于其收益。同時(shí)，加強(qiáng)執(zhí)法，做到執(zhí)法必嚴(yán)。

（6）完善監(jiān)督與責(zé)任追究制度

第一，加強(qiáng)行政體系的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督機(jī)制，如加強(qiáng)公民監(jiān)督，建立一條暢通的民間信息傳導(dǎo)機(jī)制，充分反映民情民意，形成對(duì)于行政人員的監(jiān)督與制衡力量。第二，推行政務(wù)公開，減少信息不對(duì)稱，促進(jìn)權(quán)力在陽光下運(yùn)行。第三，加強(qiáng)責(zé)任追究制度建設(shè)，以強(qiáng)有力的責(zé)任追究與監(jiān)督共同遏制土地違法、不履行職責(zé)的成本。