一、傳統(tǒng)公共行政

(一)公共行政的含義及其由來(lái)

公共行政是指政府依法以一定的組織形式行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)的活動(dòng)［1］。從該含義可以看出，在公共行政管模式下，政府是公共行政領(lǐng)域的最主要主體與關(guān)注對(duì)象，政府行使行政權(quán)力的目的是管理公共事務(wù)，提供社會(huì)需求的公共服務(wù)，方式是通過(guò)權(quán)力的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)。公共行政作為政府管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的一種方式，有其產(chǎn)生和發(fā)展的歷史過(guò)程，公共行政學(xué)產(chǎn)生于西方國(guó)家，它最初是從工業(yè)化初期開(kāi)始的，這一時(shí)期是指從18世紀(jì)80年代至19世紀(jì)70年代末將近一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間。在這一階段，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，西方國(guó)家的政治生態(tài)發(fā)生了巨大的改變，人們普遍追求分權(quán)與法治，政治參與意識(shí)得到空前提高提高。在社會(huì)大環(huán)境的影響下，此時(shí)的公共行政奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的原則，政府只提供法律制度、公共秩序的維護(hù)等最基本的公共產(chǎn)品［1］。該時(shí)期由于資本主義國(guó)家還處于工業(yè)化的初期，社會(huì)成員的利益分化和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、管理事務(wù)還不是很復(fù)雜，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)精神的感召下，政府來(lái)說(shuō)給予了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充分自由，政府自身的管理任務(wù)也相對(duì)較輕。從19世紀(jì)80年代至20世紀(jì)初，西方資本主義國(guó)家相繼完成了工業(yè)革命，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和交通條件的改善，城市化不斷加速推進(jìn)，出現(xiàn)人口不斷向城市集中。隨著社會(huì)財(cái)富的壯大，資本主義國(guó)家階級(jí)矛盾出現(xiàn)。政府作為資產(chǎn)階級(jí)的利益代言人，必須在調(diào)整社會(huì)利益上做出一些努力。在歷史的推動(dòng)下和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，公共行政學(xué)作為一門(mén)學(xué)科就應(yīng)運(yùn)而生了。公共行政學(xué)的產(chǎn)生可謂西方資本主義國(guó)家的“政府革命”，它在推動(dòng)政府自身建設(shè)和調(diào)解社會(huì)矛盾上發(fā)揮了巨大作用。

(二)公共行政的基本特征

對(duì)于傳統(tǒng)公共行政特征的概括，理論界看法不一。B?蓋伊?彼德斯認(rèn)為，傳統(tǒng)的公共行政的特征主要包括:(1)政治中立的公務(wù)員制度;(2)政府部門(mén)內(nèi)部實(shí)行層級(jí)管理和規(guī)章制度式管理;(3)政府內(nèi)部組織的永久性和穩(wěn)定性;(4)制度化的公務(wù)員制度;(5)內(nèi)部管理;(6)結(jié)果上的平等。［2］歐文休斯將傳統(tǒng)公共行政的特征概括為:行政部門(mén)處于政治領(lǐng)導(dǎo)的正式控制下，建立在官僚制的嚴(yán)格的等級(jí)制模式的基礎(chǔ)之上，由常任的、中立的和無(wú)個(gè)性特征的官員任職，只受到公共利益的激勵(lì)，不偏不倚地為任何政黨服務(wù)，不是修飾政策，而僅僅是執(zhí)行被政治官員決定的政策。［3］據(jù)此，筆者認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政有以下特征:

1．政府的“一元”治理主體依據(jù)委托—人理論:“在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，委托關(guān)系大量地表現(xiàn)為股份公司中資本所有者和企業(yè)最高決策者(董事會(huì)和總經(jīng)理)之間的關(guān)系。但是，在如今，關(guān)系也不僅僅局限于這種領(lǐng)域，它可以‘存在于一切組織，一切合作性活動(dòng)中，存在于企業(yè)的每一個(gè)管理層級(jí)上’。這說(shuō)明，由私營(yíng)部門(mén)管理產(chǎn)生而來(lái)的委托—理論可以被推廣到公共部門(mén)管理”。［4］因此，我們可以說(shuō)政府與公民之間形成一種委托關(guān)系。所以說(shuō)，政府對(duì)社會(huì)應(yīng)該是一種責(zé)任而不是一種強(qiáng)制力量。我國(guó)封建小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)力量弱小，中央政府控制社會(huì)一切。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府起資源配置的基礎(chǔ)性作用。直到現(xiàn)在我國(guó)政府的“一元”治理主體地位還沒(méi)有得到徹底地改變。

1當(dāng)前行政文化中傳統(tǒng)行政文化的表現(xiàn)特征

1.1“官本位”思想盛行

中國(guó)傳統(tǒng)行政文化得益于特定社會(huì)歷史條件的行政實(shí)踐，“求官”是十年寒窗的巨大動(dòng)力。在中國(guó)封閉落后的社會(huì)制度及較低經(jīng)濟(jì)水平下形成和發(fā)展起來(lái)的“官本位”思想在當(dāng)今的行政改革中仍然盛行，且泛濫于整個(gè)社會(huì)中的各個(gè)階層，而不單單是政府官員之間。這對(duì)于政府來(lái)說(shuō)不利于塑造其廉潔的政府形象，更阻礙政治統(tǒng)治的權(quán)威性與合法性。

1.2“人治”觀念根深蒂固

由于受到宗法思想和等級(jí)觀念的影響，傳統(tǒng)行政文化中雖有“法治”，但更強(qiáng)調(diào)“人治”。人們習(xí)慣只接受控制，而不主動(dòng)用法律來(lái)維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)利，形成了人情至上、任人唯親的負(fù)面行政文化傳統(tǒng)。這種影響持續(xù)到現(xiàn)在，法治觀念仍未完全深入人心，行政文化中法治內(nèi)容仍較薄弱，更有甚者認(rèn)為法律在于“治民”而不是用來(lái)約束行政人員及相關(guān)機(jī)構(gòu)。

1.3集權(quán)、等級(jí)觀念并行不悖

國(guó)家行政人員既有可能利用行政管理的特殊的強(qiáng)制性，逃脫社會(huì)和人民的監(jiān)督，高高在上、官僚主義，甚至弄權(quán)瀆職、以權(quán)謀私。所以，必須把國(guó)家行政人員隊(duì)伍的建設(shè)擺在十分重要的位置。中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于中央黨政機(jī)關(guān)干部教育工作的決定》中指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！刹筷?duì)伍的素質(zhì)如何，能否適應(yīng)總?cè)蝿?wù)的要求，關(guān)系到社會(huì)主義事業(yè)的成敗，關(guān)系到黨和國(guó)家的盛衰興亡?！?/p>

一、我國(guó)傳統(tǒng)人事行政的弊端

隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)都發(fā)生了巨大的變化，社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的干部人事制度顯然已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)以及今后的發(fā)展趨勢(shì)，其不足之處已明顯地暴露出來(lái)。

1、干部職務(wù)終身制和干部等級(jí)制

干部職務(wù)終身制主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，能上不能下，能進(jìn)不能出，能官不能民；二是凡屬于國(guó)家干部人員都享受干部待遇的終身制，鐵飯碗，大鍋飯。這種制度削弱了廣大人民群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，并且不利于優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人才施展才能，也不利于新老領(lǐng)導(dǎo)干部正常地交接更替。這種制度的后果，勢(shì)必使干部隊(duì)伍知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化程度偏低，領(lǐng)導(dǎo)班子老化現(xiàn)象嚴(yán)重。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直采用23級(jí)干部等級(jí)制度，每個(gè)干部都享有一定的級(jí)別，這種級(jí)別是只升不降的，除非因犯錯(cuò)誤而受降級(jí)處分。而且，國(guó)家干部的地位和待遇長(zhǎng)期以來(lái)主要是由行政級(jí)別的高低來(lái)確定的。這種等級(jí)觀念已在人們頭腦中根深蒂固，實(shí)際也是一種鐵飯碗、大鍋飯。其后果是干部職責(zé)不清、賞罰不明、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，官僚主義嚴(yán)重。

編者按：本文主要從溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德；問(wèn)題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間；回歸：公共行政的道德價(jià)值性辯護(hù)進(jìn)行論述。其中，主要包括：惟有以?xún)r(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯、公共行政對(duì)道德的訴求是在對(duì)官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的、通過(guò)這一批判性的否定為政府再造重塑地基、行政實(shí)踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無(wú)涉、政治游離道德是一個(gè)“現(xiàn)代性事件”、行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件、價(jià)值中立本身也是一種價(jià)值觀、現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失、現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

[論文摘要]經(jīng)過(guò)現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以?xún)r(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無(wú)涉，不能簡(jiǎn)約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴(lài)于目的性?xún)r(jià)值的支撐，而道德始終是實(shí)現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價(jià)值性辯護(hù)，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

[論文關(guān)鍵詞]公共行政價(jià)值中立效率現(xiàn)代性正義

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以?xún)r(jià)值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實(shí)證主義哲學(xué)的“事實(shí)與價(jià)值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以?xún)r(jià)值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價(jià)值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實(shí)踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價(jià)值問(wèn)題上的緘默不語(yǔ)無(wú)法解決多元競(jìng)爭(zhēng)的沖突，更是無(wú)法論證行政本身的合法性。行政與其說(shuō)需要目的性?xún)r(jià)值，毋寧更是需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)涉密切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性?xún)r(jià)值辯護(hù)?

一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對(duì)道德的訴求是在對(duì)官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實(shí)踐中，傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無(wú)論是“新公共行政運(yùn)動(dòng)”還是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過(guò)這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對(duì)官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對(duì)道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問(wèn)題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時(shí)代的政治理想，中經(jīng)社會(huì)改良者的抱負(fù)以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實(shí)踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無(wú)可避免地讓我們回歸啟蒙時(shí)代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點(diǎn)恰恰就在于政治領(lǐng)域。

中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，對(duì)民族地區(qū)的行政管理歷來(lái)是中國(guó)行政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，形成了皇權(quán)統(tǒng)治下獨(dú)具特色的中國(guó)民族地區(qū)多元行政管理制度。這一制度不僅形成了少數(shù)民族傳統(tǒng)行政管理制度文化的基本內(nèi)核，而且也成為新型行政管理制度轉(zhuǎn)換的起點(diǎn)。研究中國(guó)少數(shù)民族傳統(tǒng)行政管理制度文化與民族地區(qū)行政管理的相互聯(lián)系與有機(jī)結(jié)合，不僅有助于繼承發(fā)展少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，也有助于民族地區(qū)行政管理體制的改革和民主法制的建設(shè)。

一、少數(shù)民族傳統(tǒng)行政制度的多元特征

截至新中國(guó)成立，展現(xiàn)在人們面前的中國(guó)少數(shù)民族社會(huì)形態(tài)是一幅豐富多彩的人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的立體畫(huà)卷。人類(lèi)由低向高縱向演進(jìn)的社會(huì)歷史發(fā)展形態(tài)，被中國(guó)少數(shù)民族在同一時(shí)空中以橫向展開(kāi)，使原始公社制、奴隸制、封建領(lǐng)主制、封建地主制等前資本主義諸社會(huì)形態(tài)同時(shí)并存。這種歷史景觀構(gòu)成了中國(guó)少數(shù)民族行政管理制度的多元模式。發(fā)展不平衡條件下中國(guó)少數(shù)民族行政制度的多元特征，是少數(shù)民族內(nèi)部政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸方面的差異性在行政制度上的同一時(shí)空中的橫向展現(xiàn)，其基本內(nèi)涵包括兩層意思：一是在皇權(quán)統(tǒng)治條件下，統(tǒng)治階級(jí)以基本組織形式和管理手段對(duì)少數(shù)民族進(jìn)行政治統(tǒng)治和行政管理，即在我國(guó)以郡縣制框架來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)民族的直接政治統(tǒng)治和行政管理。與此同時(shí)，皇權(quán)統(tǒng)治又受到時(shí)空地域的制約，對(duì)于尚不能直接統(tǒng)治的少數(shù)民族地區(qū)，以一種漸進(jìn)過(guò)渡的方式來(lái)實(shí)行制度認(rèn)同和社會(huì)整合，即以我國(guó)諸朝實(shí)行的羈縻制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)民族間接的政治統(tǒng)治和行政管理。這樣就構(gòu)成了郡縣制與羈縻制并存的少數(shù)民族行政管理制度的二元結(jié)構(gòu)；二是在少數(shù)民族地區(qū)，一方面，封建中央王朝或通過(guò)郡縣制或通過(guò)羈縻制將封建行政管理要素注入少數(shù)民族地區(qū)；另一方面，少數(shù)民族在歷史發(fā)展過(guò)程中，形成了具有本民族特點(diǎn)的傳統(tǒng)行政管理制度，尤其是民族基層傳統(tǒng)行政管理制度。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各少數(shù)民族在新中國(guó)成立前夕分別處于原始公社制、奴隸制、封建領(lǐng)主制、封建地主制等前資本主義諸社會(huì)形態(tài)，這樣就又構(gòu)成了封建王朝皇權(quán)統(tǒng)治下少數(shù)民族行政管理制度的多元模式。造成這一結(jié)果的原因是多方面的，因之而呈現(xiàn)的多元統(tǒng)治制度特征也是多方面的：

1、少數(shù)民族傳統(tǒng)行政制度多元特征的地理環(huán)境因素

自然地理環(huán)境對(duì)人類(lèi)社會(huì)的影響是深刻而廣泛的。不同的自然地理環(huán)境條件下，不僅會(huì)產(chǎn)生不同的生產(chǎn)、生活方式，而且也會(huì)產(chǎn)生與之相適應(yīng)的社會(huì)組織方式和行政管理方式。生活在山林中的少數(shù)民族，由于山高林密、水激塹深，交通十分不便，地理環(huán)境十分封閉。這不僅造成了山地民族游獵游耕、刀耕火種的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和原始共產(chǎn)主義的交換分配方式，而且使其家庭社會(huì)組織、行政管理等具有獨(dú)特的山林特點(diǎn)。一方面這些民族社會(huì)組織還保留著濃厚的以血緣為紐帶的氏族部落形式；另一方面，以地緣為紐帶的村社組織興起并有逐步取代前者的趨勢(shì)。而由于各民族所處的局部自然地理環(huán)境又有差別，以及由此產(chǎn)生的周邊經(jīng)濟(jì)、政治、民族等經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的差異，使各山地民族的社會(huì)組織形式和行政管理模式又出現(xiàn)了多樣化的格局。如云南山地民族中，傈僳族社會(huì)實(shí)行的是稱(chēng)為“坑”的父系大家族的社會(huì)組織形式和行政管理模式，怒族的社會(huì)組織形式包括氏族、胞族、家族及村社等形式并形成不同的管理方式。而佤族則是家庭、家族、村寨和部落不同等級(jí)社會(huì)結(jié)構(gòu)并存，并在此基礎(chǔ)上形成了王子行政管理模式。雙系并存的拉祜族社會(huì)組織形式，采用的是一種“卡些卡列”行政管理模式。景頗族社會(huì)中存在的“貢晶貢薩”與“貢龍貢查”兩種性質(zhì)不同的行政管理制度，阿昌族的三級(jí)行政，瑤族的“瑤目”制度等都反映了這些民族行政制度的多樣性。

居住于廣闊草原的民族，不僅創(chuàng)造了游牧生產(chǎn)方式，而且創(chuàng)始了與之相適應(yīng)的行政管理模式。蒙古人的萬(wàn)戶(hù)、千戶(hù)、百戶(hù)制度，滿蒙民族的八旗和八旗制度等，都突出表現(xiàn)了這一點(diǎn)。西藏特殊的自然地理環(huán)境，造就了政教合一的政治經(jīng)濟(jì)和行政管理模式。大、小涼山特殊的自然地理環(huán)境，使彝族社會(huì)一直保留著奴隸制“家支制度”。傣族的領(lǐng)主制，哈尼、彝、白、納西等民族的土司制，西北諸族政教合一的傳統(tǒng)管理模式等，都可以從自然地理環(huán)境方面找到它們存在的客觀依據(jù)。

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及世界經(jīng)濟(jì)的變化，傳統(tǒng)的行政管理理念已經(jīng)無(wú)法滿足我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，因此需要對(duì)傳統(tǒng)的行政理論進(jìn)行改革創(chuàng)新。本文對(duì)如何推進(jìn)傳統(tǒng)行政向公共管理轉(zhuǎn)型的策略進(jìn)行了探討，從而形成更加科學(xué)合理的管理理念，改變傳統(tǒng)的行政理論，最終實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)行政向公共管理的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)行政；公共管理；轉(zhuǎn)型

目前，我國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，傳統(tǒng)的行政理論已經(jīng)無(wú)法滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，因此，要做好相應(yīng)的公共管理工作，以便于更好地發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、迅速、平穩(wěn)的發(fā)展。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，傳統(tǒng)行政存在的弊端逐漸暴露出來(lái)，嚴(yán)重影響了社會(huì)的健康、有序發(fā)展，導(dǎo)致政府公信力降低。本文通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)行政向公共管理模式轉(zhuǎn)變的探討，找到了更加適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理模式。

1傳統(tǒng)行政與公共管理的含義

1.1傳統(tǒng)行政的含義

傳統(tǒng)行政是政府按照相關(guān)法律法規(guī)賦予的職權(quán)行使自身行政權(quán)力、公共服務(wù)權(quán)力。傳統(tǒng)行政理論起源于19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，它是基于韋伯的官僚科層制理論，主要強(qiáng)調(diào)了行政管理中的制度化和非人格化，它強(qiáng)調(diào)的是公務(wù)員知識(shí)政策法規(guī)的執(zhí)行者而并非是制定者。

摘要：人事行政，是指人員選拔使用的政策、組織及程序。它的層次較高、范圍較廣，是一組織人事上全局關(guān)系的調(diào)整，包括決策、設(shè)計(jì)、組織、溝通等，屬于人事總體規(guī)劃，具有法律性質(zhì)和運(yùn)籌帷幄的戰(zhàn)略意義。人事行政在現(xiàn)代行政管理中的顯要地位是不言而喻的。日本學(xué)者認(rèn)為，人事問(wèn)題是“行政的核心”，人事制度是“一切行政的基礎(chǔ)”。因?yàn)樾姓芾硎峭ㄟ^(guò)行政法令自上而下地、強(qiáng)制性地進(jìn)行的管理活動(dòng)。

國(guó)家行政人員既有可能利用行政管理的特殊的強(qiáng)制性，逃脫社會(huì)和人民的監(jiān)督，高高在上、官僚主義，甚至弄權(quán)瀆職、以權(quán)謀私。所以，必須把國(guó)家行政人員隊(duì)伍的建設(shè)擺在十分重要的位置。中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于中央黨政機(jī)關(guān)干部教育工作的決定》中指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。……干部隊(duì)伍的素質(zhì)如何，能否適應(yīng)總?cè)蝿?wù)的要求，關(guān)系到社會(huì)主義事業(yè)的成敗，關(guān)系到黨和國(guó)家的盛衰興亡?！?/p>

一、我國(guó)傳統(tǒng)人事行政的弊端

隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)都發(fā)生了巨大的變化，社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的干部人事制度顯然已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)以及今后的發(fā)展趨勢(shì)，其不足之處已明顯地暴露出來(lái)。

1、干部職務(wù)終身制和干部等級(jí)制

干部職務(wù)終身制主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，能上不能下，能進(jìn)不能出，能官不能民；二是凡屬于國(guó)家干部人員都享受干部待遇的終身制，鐵飯碗，大鍋飯。這種制度削弱了廣大人民群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，并且不利于優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人才施展才能，也不利于新老領(lǐng)導(dǎo)干部正常地交接更替。這種制度的后果，勢(shì)必使干部隊(duì)伍知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化程度偏低，領(lǐng)導(dǎo)班子老化現(xiàn)象嚴(yán)重。

摘要：傳統(tǒng)公共行政中的政府具有極大的封閉性。在公共管理運(yùn)動(dòng)的背景下，人們對(duì)政府的認(rèn)識(shí)發(fā)生了深刻的變化。開(kāi)放性是政府文明的標(biāo)志，也是文明的標(biāo)志。作為民主政治中的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和對(duì)政府呼聲和要求，并要求政府以自己的行動(dòng)做出積極的回應(yīng)。作為政府追求的一種價(jià)值，它是對(duì)政府狀態(tài)的描寫(xiě)，反映了民眾對(duì)政府評(píng)價(jià)和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內(nèi)部與外部必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制，以利于政府機(jī)器內(nèi)在運(yùn)行和外在運(yùn)行狀況良好。政府是依靠政治選擇建立起來(lái)的，開(kāi)放性的政府最終可以解決公共管理中的一系列。

關(guān)鍵詞：政府問(wèn)題；開(kāi)放性；公共管理

一、傳統(tǒng)行政管理與政府問(wèn)題

在傳統(tǒng)的行政學(xué)理論中，政府是公共行政（publicadministration）的主體。在公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主導(dǎo)地位的主體之一。長(zhǎng)期以來(lái)，特別是建立在行政行為階段的政府理論，對(duì)政府的考察一直停留在內(nèi)部靜態(tài)結(jié)構(gòu)上，甚至批評(píng)政府組織根本無(wú)法適應(yīng)環(huán)境變遷的需要。一些學(xué)者在分析政府問(wèn)題時(shí)，對(duì)政府組織的靜態(tài)形式考慮過(guò)多，包括結(jié)構(gòu)模型、管理方式、制度要素、價(jià)值判斷等方面，最大的失誤是忽視了運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的政府組織和參與其中活動(dòng)的人之間的互動(dòng)關(guān)系。這種風(fēng)氣從古典組織理論時(shí)期一直蔓延到今天，可以稱(chēng)之為“政府組織的靜態(tài)”。

重新閱讀古典組織理論的經(jīng)典，我們會(huì)獲得新的發(fā)現(xiàn)。馬克斯·韋伯官僚制理論設(shè)計(jì)的前提是建立一套官僚權(quán)力對(duì)行政的控制機(jī)制。在他看來(lái)，勞動(dòng)分工、層級(jí)節(jié)制、職業(yè)訓(xùn)練都是以權(quán)力的不可侵犯為基礎(chǔ)，權(quán)力的絕對(duì)集中才能保證金字塔式的結(jié)構(gòu)穩(wěn)固存在?！叭魏喂倭胖平M織都力求通過(guò)對(duì)知識(shí)和意圖的保密來(lái)增強(qiáng)其專(zhuān)業(yè)上的優(yōu)越地位”。[1]韋伯同時(shí)認(rèn)為，官僚制的技術(shù)優(yōu)越性高于其他任何組織，其基本原則實(shí)現(xiàn)了官僚制在行政中的協(xié)調(diào)與控制功能。但事實(shí)上官僚組織的理論設(shè)計(jì)與實(shí)踐之間的嚴(yán)重脫節(jié)，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴(yán)格的等級(jí)制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態(tài)中，并且拒絕民主、民主思想的滲透。

馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設(shè)計(jì)組織模型時(shí)首先把靜態(tài)的規(guī)則看成最重要的，強(qiáng)調(diào)規(guī)則對(duì)組織的重要性。其次，把組織結(jié)構(gòu)分層看作是重要的，強(qiáng)調(diào)科層與權(quán)力、責(zé)任的完全配套。第三，強(qiáng)調(diào)權(quán)力神圣不可侵犯，目標(biāo)的精確性。第四，非常看重官僚制每一層級(jí)中個(gè)人的質(zhì)量——是否是一個(gè)具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的技術(shù)官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過(guò)要素之間的互動(dòng)作用。

摘要：從建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程來(lái)看，城市政府公共管理職能的調(diào)整勢(shì)在必行。理念是行動(dòng)的指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城市政府公共管理理念的轉(zhuǎn)變是當(dāng)前最為緊迫的重要任務(wù)。當(dāng)前城市政府最需要確立的是八大管理理念，依此為基點(diǎn)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共管理的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：城市政府公共管理管理理念轉(zhuǎn)變趨向

一、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)城市政府公共管理的挑戰(zhàn)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市政府公共管理模式較之傳統(tǒng)體制下有著根本的不同，即以直接控制變?yōu)殚g接管理。城市政府的行為特征必須符合體制變遷的要求，合理定位自己的角色和功能。然而，我國(guó)城市政府的管理模式還存在一些不足，滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府公共管理提出的要求?，F(xiàn)有城市政府公共行政體制存在以下不足：

1.1政策的可預(yù)見(jiàn)性和法規(guī)的透明度不高，依法行政的理念很難植入

城市政府需要依賴(lài)行政機(jī)制來(lái)解決問(wèn)題，更重要的是要依照法制軌道來(lái)運(yùn)作，這樣可以進(jìn)一步減少行政命令固有的不確定、難持續(xù)、不對(duì)稱(chēng)等特性可能導(dǎo)致的問(wèn)題。一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)是：無(wú)法可依、有法不依的情況在實(shí)踐中依然大量存在；憑經(jīng)驗(yàn)辦事、按首長(zhǎng)的指示辦事、看上級(jí)的臉色辦事等情況在一些地方還屢見(jiàn)不鮮。內(nèi)部法規(guī)大于國(guó)家法律，法規(guī)體系薄弱，程序性法規(guī)匾乏。一些管理部門(mén)根據(jù)自己的理解和需要，附加上一些原管理目標(biāo)所沒(méi)有的內(nèi)容，為謀取自身利益、部門(mén)利益或地方利益而另立一套、自行其是。特別是當(dāng)公共利益本身與管理者的切身利益有所沖突時(shí)，他們就會(huì)鉆政策的空子，甚至對(duì)原政策內(nèi)容有意曲解、肆意變通，導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻，直到造成政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)和公共管理的失敗。最近十多年里，城市政府行為開(kāi)始實(shí)現(xiàn)法制化，但到目前為止還不到位，使各級(jí)政府和社會(huì)，出現(xiàn)了很多不適應(yīng)的問(wèn)題。政府傳統(tǒng)行之有效的手段，有些正在逐漸失效，而現(xiàn)代高度分化的社會(huì)所具有的行之有效的解決公共問(wèn)題的手段，才剛剛開(kāi)始發(fā)育、未能成熟起來(lái)，難以有效控制和解決公共問(wèn)題。過(guò)去的行政命令機(jī)制有用，但失去了部分效用，現(xiàn)在的依法行政機(jī)制開(kāi)始發(fā)揮作用，但由于不健全，各方面法制意識(shí)又差，也難以充分發(fā)揮作用。

論文摘要：義利觀；行政價(jià)值觀；現(xiàn)代價(jià)值

論文摘要摘要：倫理道德思想是中國(guó)傳統(tǒng)文化的核心，其影響綿延至今。行政現(xiàn)代化建設(shè)需要確立正確的價(jià)值觀導(dǎo)向，義利觀是不可缺少的內(nèi)容。構(gòu)建現(xiàn)代行政價(jià)值觀，離不開(kāi)對(duì)傳統(tǒng)義利觀的批判性繼續(xù)。先秦諸子早已提出了幾種代表性的義利觀，提供了珍貴的文化資源，探究其現(xiàn)代價(jià)值成為當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)代人肩負(fù)著創(chuàng)新民族文化的重任，應(yīng)積極闡釋傳統(tǒng)文化并汲取其精華，為社會(huì)主義價(jià)值觀建設(shè)提供有益的啟示。

構(gòu)建現(xiàn)代行政價(jià)值觀是一個(gè)創(chuàng)新的過(guò)程，即要超越傳統(tǒng)又能順應(yīng)時(shí)代改革的要求。義、利之辨成為貫穿古今的核心主題。在傳統(tǒng)文化中，先秦諸子早已提出幾種代表性的義利觀，提供了珍貴的文化資源。當(dāng)代人肩負(fù)著創(chuàng)新民族文化的重任，應(yīng)積極闡釋傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代價(jià)值汲取其精華，為社會(huì)主義價(jià)值觀建設(shè)提供有益的啟示。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政價(jià)值觀面臨的新問(wèn)題

價(jià)值觀是人們基于社會(huì)生活實(shí)踐，通過(guò)對(duì)各種各樣的價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)而形成的思想觀念。[1作為社會(huì)道德的核心層，它是人們衡量不同事物價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的根本看法和觀點(diǎn)。而行政價(jià)值觀是在長(zhǎng)期的行政過(guò)程中所形成并遵循的基本信念和行為準(zhǔn)則，規(guī)范和評(píng)判人們的行為。當(dāng)前中國(guó)正經(jīng)歷著由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變遷，又面臨著外來(lái)文化的巨大沖擊。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，人們?cè)谠S多方面一時(shí)之間難以達(dá)成道德共識(shí)，呈現(xiàn)出價(jià)值多元化的特征，價(jià)值觀體系開(kāi)始重構(gòu)。目前在行政價(jià)值觀建設(shè)方面出現(xiàn)了許多新問(wèn)題。

首先，來(lái)自傳統(tǒng)文化中消極因素的影響。傳統(tǒng)倫理道德思想不可避免具有其階級(jí)性和局限性。這突出表現(xiàn)在以儒家為主導(dǎo)的傳統(tǒng)文化在歷朝封建統(tǒng)治者的宣傳中逐漸內(nèi)化為一種根深蒂固的心理狀態(tài)，雖然封建體制早已瓦解，但傳統(tǒng)文化的精髓卻沉淀在人們的心靈深處，成為深化行政改革的障礙。傳統(tǒng)儒家的價(jià)值觀未能正確處理義和利之間的關(guān)系，從主張重義輕利，到抹殺個(gè)人私利，導(dǎo)致在實(shí)踐中利益關(guān)系的失衡。在重義輕利的道德灌輸?shù)膲毫ο?人們不敢公開(kāi)主張自己正當(dāng)?shù)乃嚼?，以“安貧?lè)道”為尚，將道德原則和個(gè)人利益對(duì)立，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在行政管理中，儒家“泛道德主義”的價(jià)值取向至今制約著人們的價(jià)值評(píng)判和行為取向。例如，對(duì)行政效率的評(píng)判，往往關(guān)注是否有利于有效地貫徹上級(jí)的指示和任務(wù)，而不太注重實(shí)際的社會(huì)效益。在對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者的評(píng)價(jià)上，往往是把是否廉潔、克己奉公、寬容大度作為重要標(biāo)尺，甚至一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者的服飾、儀容、舉止也往往影響他在人們心目中的地位。[2這樣要求領(lǐng)導(dǎo)者無(wú)疑是對(duì)的，但卻是不全面的。