摘要：穩(wěn)健財(cái)政政策實(shí)際是一種中性財(cái)政政策。目前，我國財(cái)政政策由積極向穩(wěn)健轉(zhuǎn)變，無論是從宏觀經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展，還是從財(cái)政政策短期效應(yīng)來看，都是適時的。在穩(wěn)健財(cái)政政策實(shí)施中，要注意轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政策主體行為；注意以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，貫徹“區(qū)別對待、有保有壓”的原則；注意推動財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。關(guān)鍵詞：穩(wěn)健財(cái)政政策，中性財(cái)政政策，短期效應(yīng)，政策調(diào)整2004年12月3日至5日召開的中共中央經(jīng)濟(jì)工作會議，決定我國于2005年開始施行穩(wěn)健的財(cái)政政策。這一政策的提出，一時間引起了國內(nèi)各界的廣泛關(guān)注。自1998年以來，我國實(shí)行的是積極的財(cái)政政策。現(xiàn)在，積極的財(cái)政政策將被穩(wěn)健的財(cái)政政策所取代，與穩(wěn)健的貨幣政策一道向中性轉(zhuǎn)變。本文通過闡釋穩(wěn)健財(cái)政政策的含義，分析目前我國調(diào)整財(cái)政政策的必要性，進(jìn)而提出實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策的若干對策。一、穩(wěn)健財(cái)政政策的含義社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用?！斑@里包含兩方面基點(diǎn)：一是充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；另一個是國家必須對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控?！眹液暧^調(diào)控主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段。經(jīng)濟(jì)手段包括國家計(jì)劃和財(cái)政政策、貨幣政策等，構(gòu)成彼此相互配合的宏觀調(diào)控體系。財(cái)政政策是指政府直接使用調(diào)節(jié)稅收或增減政府支出的方法以達(dá)到特定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的政策及措施。在現(xiàn)實(shí)的宏觀調(diào)控過程中，政府根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，按照“相機(jī)抉擇”的原理，要適時對宏觀經(jīng)濟(jì)政策做出相應(yīng)的調(diào)整。我國政府此次提出用穩(wěn)健財(cái)政政策取代實(shí)施多年的積極財(cái)政政策，正是在新的經(jīng)濟(jì)形勢下，審時度勢，對宏觀經(jīng)濟(jì)政策做出的重大調(diào)整。1.財(cái)政政策類型和穩(wěn)健財(cái)政政策的含義。財(cái)政學(xué)理論根據(jù)財(cái)政政策在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)總量方面的不同功能，將其分為擴(kuò)張性、緊縮性和中性三類。其中，擴(kuò)張性財(cái)政政策是指通過財(cái)政分配活動來增加和刺激社會總需求，以拉動經(jīng)濟(jì)增長。而緊縮性的財(cái)政政策功能則與其正相反。所謂的中性財(cái)政政策是指財(cái)政的分配活動對社會總需求的影響保持中性，對經(jīng)濟(jì)既不產(chǎn)生擴(kuò)張效應(yīng)也不產(chǎn)生緊縮效應(yīng)。西方宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的凱恩斯主義和貨幣主義兩大主流學(xué)派，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策上有不同的主張，凱恩斯主義秉承需求管理思想，主張政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行積極干預(yù)，而相對來說小有作為的中性政策則不受欣賞。而貨幣主義認(rèn)為，對于穩(wěn)定總需求來說，貨幣政策方法優(yōu)于凱恩斯主義的財(cái)政方法，主張實(shí)行非干預(yù)性的控制貨幣供應(yīng)量增長率的簡單規(guī)則，以便讓市場機(jī)制自由發(fā)揮資源配置的作用。這樣兩種政策傾向使得中性財(cái)政政策很難納入西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的視野。而中性財(cái)政政策的說法，實(shí)際上是我國學(xué)者首先提出來的。他們一方面認(rèn)為現(xiàn)實(shí)條件要求前期實(shí)行的積極財(cái)政政策相對淡出，另一方面又不希望政策調(diào)整過猛造成經(jīng)濟(jì)起伏，他們所說的“中性”是在政策轉(zhuǎn)型的操作上保持一種“中性”的姿態(tài)。因此，對于當(dāng)前討論的穩(wěn)健財(cái)政政策即中性財(cái)政政策的含義，我們可以作雙重理解：一層意思是以財(cái)政理論中的中性財(cái)政政策作為政策調(diào)整目標(biāo)，另一層意思是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下政策調(diào)整應(yīng)該堅(jiān)持中性的操作方式。2.穩(wěn)健財(cái)政政策的主要內(nèi)容。現(xiàn)階段穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)施可以概括為“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支”。隨著財(cái)政政策由“積極”向“穩(wěn)健”的轉(zhuǎn)變，財(cái)政對經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展將發(fā)揮重要的職能作用。主要表現(xiàn)在：根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化和宏觀調(diào)控的客觀需要，及時主動調(diào)整財(cái)政政策；財(cái)政政策由總量調(diào)控為主轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)控為主，注重解決經(jīng)濟(jì)社會不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)、區(qū)域不協(xié)調(diào)等深層次結(jié)構(gòu)問題，促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；財(cái)政政策由主要拉動經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益；財(cái)政政策通過大力支持體制改革，健全和完善市場機(jī)制，減少體制復(fù)歸傾向，提高資源配置效率；財(cái)政政策堅(jiān)持增量平衡，控制赤字規(guī)模，注重解決歷史遺留問題，主動防范公共風(fēng)險。這表明，“穩(wěn)健”絕非無所作為，而是將在社會經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮重要調(diào)節(jié)作用。二、中國向穩(wěn)健財(cái)政政策調(diào)整的必要性中國政府提出財(cái)政政策由“積極”向“穩(wěn)健”調(diào)整有其必要性。一方面實(shí)行多年的積極財(cái)政政策的積極效應(yīng)日趨減弱，另一方面新的經(jīng)濟(jì)增長周期、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的結(jié)構(gòu)性問題又要求政府對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有力調(diào)控。在這樣的雙重壓力下，對財(cái)政政策做出必要調(diào)整乃是順時應(yīng)勢之舉。1.當(dāng)前中國的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢要求財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)整。2003與2004連續(xù)兩年，我國經(jīng)濟(jì)增長率分別為9.1%和9.5%，居民消費(fèi)價格指數(shù)分別同比上漲1.2%和3.9%，工業(yè)晶出廠價格指數(shù)分別同比上漲2.3%和6.1%，原材料、燃料、動力購進(jìn)價格指數(shù)分別上漲4.8%和11.4%，這些數(shù)據(jù)表明我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)擺脫了通貨緊縮的陰影，結(jié)束了自1997年亞洲金融危機(jī)至2002年間，經(jīng)濟(jì)增長率連續(xù)保持在“七上八下”的高位低谷的局面，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新一輪經(jīng)濟(jì)增長周期。但是伴隨而來出現(xiàn)了部分行業(yè)和地區(qū)投資增長過快等問題，國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)局部過熱，煤電油運(yùn)供求緊張的矛盾凸現(xiàn)。2004年上半年，全國有24個省級電網(wǎng)先后出現(xiàn)不同程度的拉閘限電，夏季全國電力供需缺口在3000萬千瓦以上；煤礦已基本開足馬力生產(chǎn)，但仍供不應(yīng)求；石油、石化兩大集團(tuán)煉油裝置接近滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)；鐵路日均裝車突破10萬車，但請車滿足率仍不足35%，煤電油運(yùn)都處于滿負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)?！保瑫r，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)連續(xù)多年減產(chǎn)，糧食供應(yīng)靠挖庫存維持平衡，盡管2004年糧食豐收，但糧價仍然上漲了26.4%，糧價上揚(yáng)帶動了居民消費(fèi)品價格的明顯上升，通貨膨脹壓力逐漸加重。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，我國潛在經(jīng)濟(jì)增長率約為9%左右，適度經(jīng)濟(jì)增長率區(qū)間為8%-10%。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到潛在經(jīng)濟(jì)增長率時，就會出現(xiàn)局部過熱；當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長率超過10%時，就會出現(xiàn)總體過熱。我國經(jīng)濟(jì)增長率在2003和2004連續(xù)兩年超過9%，這表明我國經(jīng)濟(jì)正處在上升周期的關(guān)鍵階段，如果政府的宏觀調(diào)控得當(dāng)、適時適度，就可以延長經(jīng)濟(jì)周期的上升階段，使經(jīng)濟(jì)增長的良好態(tài)勢保持下去。如果處置不當(dāng)，調(diào)控遲緩或力度不夠，就可能使經(jīng)濟(jì)增長率過快沖過10%而達(dá)到全面過熱；或者調(diào)控過早、力度過大，也可能過早扼殺寶貴的增長良機(jī)。因此，中央在此時提出穩(wěn)健的財(cái)政政策是適宜的。2.積極財(cái)政政策的短期效應(yīng)要求財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)整。從1998年開始，我國實(shí)行積極財(cái)政政策已近七個年頭。作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一個重要手段，積極財(cái)政政策對拉動內(nèi)需、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加就業(yè)、促進(jìn)西部開發(fā)和從整體上保持國民經(jīng)濟(jì)快速增長勢頭產(chǎn)生了積極作用。但是我們也應(yīng)該認(rèn)識到，如果持續(xù)時間過長，積極財(cái)政政策的短期效應(yīng)也會日益明顯。具體如下：(1)多年實(shí)行積極財(cái)政政策導(dǎo)致財(cái)政赤字與債務(wù)規(guī)模逐年攀升，加大了財(cái)政風(fēng)險。一是財(cái)政赤字率逐年提高。1997年，我國財(cái)政赤字占GDP比重為0.7%，1999年已經(jīng)上漲到2.0%，在2002年達(dá)到3.0%。2003年雖略有下降，但仍達(dá)到了2.7%，而國際公認(rèn)的赤字率警戒線為3.0%。二是政府顯性債務(wù)規(guī)模逐年擴(kuò)大。國債余額1997年為6074.5億元，占GDP比重為8.2%；2002年已經(jīng)擴(kuò)大到18704億元，占GDP比重上升為17.9%；2003年這一比重已高達(dá)22.8%。三是政府總債務(wù)規(guī)模處于較高水平。如果考慮到未列入預(yù)算而又實(shí)際發(fā)生的政府債務(wù)和或有債務(wù)，2002年我國政府總債務(wù)比列入預(yù)算的政府債務(wù)規(guī)?？赡芤叱鲆槐兑陨稀Ａ硗?，長期的積極財(cái)政政策已經(jīng)使財(cái)政支出的不斷擴(kuò)張演化成經(jīng)濟(jì)增長的必要條件，而隨著政策效用的遞減，拉動經(jīng)濟(jì)增長要求財(cái)政政策的擴(kuò)張必然不斷放大。[1][2][][](2)積極財(cái)政政策繼續(xù)下去有導(dǎo)致“擠出效應(yīng)”的危險。所謂擠出效應(yīng)，是指由于政府通過向企業(yè)、居民和商業(yè)銀行借款來進(jìn)行擴(kuò)張性財(cái)政支出，而引起利率上升，或引起對有限信貸資金的競爭，導(dǎo)致民間部門投資和消費(fèi)的減少。它將使政府?dāng)U張性財(cái)政支出的積極效應(yīng)部分地甚至全部地被抵消。在經(jīng)濟(jì)蕭條時期，經(jīng)濟(jì)自主增長能力低迷，民間部門缺乏投資、消費(fèi)的動力，此時，擴(kuò)張性(積極)的財(cái)政支出更容易發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)的積極拉動作用，政府與民間部門對經(jīng)濟(jì)資源，尤其是資金的競爭關(guān)系弱化，所以擠出效應(yīng)也就相對微弱。相反，在經(jīng)濟(jì)由低谷走向復(fù)蘇階段，民間部門投資與消費(fèi)日趨活躍，政府與民間部門對經(jīng)濟(jì)資源的競爭關(guān)系得到強(qiáng)化，如果繼續(xù)實(shí)行擴(kuò)張性(積極)的財(cái)政政策則容易造成擠出現(xiàn)象。近幾年，我國實(shí)行的積極財(cái)政政策之所以沒有造成明顯的擠出效應(yīng)，主要得益于我國尚未實(shí)現(xiàn)名義利率市場化、銀行信貸資金充裕、民間投資尚處于成長階段等多方面因素。但是，當(dāng)前形勢有所變化，一方面我國金融體制改革不斷深化，利率市場化必將是大勢所趨，這將為擠出效應(yīng)的發(fā)生提供必要的傳導(dǎo)機(jī)制；另一方面，實(shí)施積極財(cái)政政策以來，我國經(jīng)濟(jì)自主增長能力逐步增強(qiáng)，社會投資主體的信心普遍增強(qiáng)，非國有經(jīng)濟(jì)投資增速明顯加快，此時如若繼續(xù)堅(jiān)持積極的支出政策，勢必造成政府對民間部門所需經(jīng)濟(jì)資源的擠占。從長期來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力應(yīng)該更多地來源于民間部門的投資與消費(fèi)等市場行為，而不應(yīng)該過多地依賴政府。因此，在我國經(jīng)濟(jì)處于經(jīng)濟(jì)周期的上升階段，為避免擠出效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響，積極財(cái)政政策有必要適時淡出。3.政策的連續(xù)性要求財(cái)政政策由“積極”向“穩(wěn)健”進(jìn)行調(diào)整。從前面的分析我們看到，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢以及積極財(cái)政政策的逐漸淡出，穩(wěn)健的財(cái)政政策必然應(yīng)運(yùn)而生。我國以國債和財(cái)政支出兩大政策工具運(yùn)用為主的積極財(cái)政政策，已實(shí)行了七年之久，對拉動經(jīng)濟(jì)增長、刺激有效需求、增加出口、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、緩解收入分配不公等方面起到了顯著的作用。從2000年起，我國經(jīng)濟(jì)基本上止住了增長下滑的趨勢，并于2002年開始進(jìn)入新一輪的增長周期。本來積極財(cái)政政策已經(jīng)完成了歷史使命應(yīng)該隱退，但是因?yàn)橹С鰟傂缘痊F(xiàn)實(shí)的約束，為保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)性和政策的連續(xù)性，政策工具卻不能馬上收縮。過去近七年中，全國各地利用中央發(fā)行的長期建設(shè)國債以及地方和銀行的配套資金，興建了一大批重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目。根據(jù)粗略的測算，即便不再開工新的項(xiàng)目，僅完成這些在建工程所需的后續(xù)資金投入就將近8000—10000億元。如果積極財(cái)政政策匆忙退出，將會使這些在建項(xiàng)目的后續(xù)資金來源失掉既定的支撐。所以，積極財(cái)政政策只能逐步退出，現(xiàn)階段財(cái)政支出只能轉(zhuǎn)向總量控制下的結(jié)構(gòu)調(diào)整。在一定程度上，這樣的財(cái)政政策還會產(chǎn)生擴(kuò)張效應(yīng)，對經(jīng)濟(jì)的影響無法達(dá)到中性。同時，我們也應(yīng)該明確穩(wěn)健財(cái)政政策絕不是“不作為”，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)因素的變化，調(diào)整具體作用方向和力度。三、實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策的若干對策圍繞現(xiàn)實(shí)中存在的問題，尤其是出于長遠(yuǎn)的和全局性考慮，在穩(wěn)健財(cái)政政策的具體實(shí)施中仍需要采取相關(guān)對策：1.在穩(wěn)健的財(cái)政政策實(shí)施中，應(yīng)注意加快轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政策主體行為。政策主體指的是政策的制定者和執(zhí)行者。政策主體的行為是否規(guī)范，對于政策功能的發(fā)揮和政策效應(yīng)的大小都具有重要的影響作用。在我國目前體制下，各級政府的行為與偏好，對于政策的制定與執(zhí)行，起著決定性作用。政府是各種利益群體中的重要的也可以說是具有支配力量的一極。一方面政府肩負(fù)著制定政策、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的公共職能，另一方面政府又通過手中掌控著的巨大權(quán)力與經(jīng)濟(jì)資源，全面參與經(jīng)濟(jì)活動。就拿本輪經(jīng)濟(jì)周期中出現(xiàn)的局部過熱來說，這其中固然有市場因素在起推動作用，但是政府直接參與其中也是個不可忽視的原因。在市場經(jīng)濟(jì)體制不健全、財(cái)政分權(quán)和以經(jīng)濟(jì)增長作為地方領(lǐng)導(dǎo)政績考核指標(biāo)的情況下，各級地方政府只關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入，關(guān)注自身的政績，利益驅(qū)動的結(jié)果是使政府主導(dǎo)的投資過熱不可避免。全國范圍內(nèi)的城建熱、房地產(chǎn)熱、汽車熱、鋼鐵熱等的背后，都能清晰看到地方政府的影子。出現(xiàn)這種情況的根源在于政府職能尚未根本轉(zhuǎn)變，片面追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展觀和政績觀還在起作用，建設(shè)性財(cái)政向公共性財(cái)政轉(zhuǎn)變還遠(yuǎn)未到位，政企不分、市場體系不健全、宏觀調(diào)控體系不完善等問題還有待解決。這就必須要求進(jìn)一步深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能，以樹立科學(xué)發(fā)展觀，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。因而，規(guī)范政策主體行為，是有效實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策的必要條件。2.在穩(wěn)健的財(cái)政政策實(shí)施中，應(yīng)注意以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照“五個統(tǒng)籌”的要求，貫徹落實(shí)“區(qū)別對待，有保有壓”的原則?？茖W(xué)發(fā)展觀要求以人為本，經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展；“五個統(tǒng)籌”又具體要求“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”。這是在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)體制改革必須遵循的基本原則。宏觀經(jīng)濟(jì)政策在具體實(shí)施中，應(yīng)針對現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中存在的與之相悖的問題不斷進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)。我們應(yīng)該認(rèn)識到，當(dāng)前穩(wěn)健的財(cái)政政策面臨著的是國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的“雙失衡”，一方面是總需求過度擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長過快，另一方面是投資需求過度和消費(fèi)需求乏力以及工業(yè)增幅迅速和服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢并存；一方面是財(cái)政支出規(guī)模總體膨脹，另一方面是“三農(nóng)”支出、社會保障支出、環(huán)保支出和能源交通建設(shè)等項(xiàng)目的投入不足。在這種條件下，實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策，就必須注意堅(jiān)持“區(qū)別對待、有保有壓”的原則，著力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和國債資金投向結(jié)構(gòu)，安排好各種財(cái)政支出的進(jìn)退，控制過熱領(lǐng)域；加大對欠缺領(lǐng)域的投入。比如，減少對一般競爭性領(lǐng)域的過度投入，加大對公共事業(yè)項(xiàng)目的支出；控制日益膨脹的行政經(jīng)費(fèi)支出，加大對教科文衛(wèi)等薄弱環(huán)節(jié)的投入，等等。3.在穩(wěn)健的財(cái)政政策實(shí)施中，應(yīng)注意加大改革力度，推動財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。自1998年以來實(shí)施的積極財(cái)政政策對經(jīng)濟(jì)的積極作用有目共睹，但是我們同樣應(yīng)該認(rèn)識到，積極財(cái)政政策對經(jīng)濟(jì)的拉動主要源于政府的直接投資拉動，這也就意味著政府在很大程度上替代了本應(yīng)由企業(yè)執(zhí)行的投資職能。財(cái)政是政府集中一部分國民生產(chǎn)總值或國民收入來滿足社會公共需要的收支活動，或者說，是政府從事資源配置和收入分配的收支活動，并通過收支活動調(diào)節(jié)社會總需求與總供給的平衡，以達(dá)到優(yōu)化配置、公平分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的目標(biāo)。這其中的社會公共需要是與私人的個別需要相區(qū)分的；它是由政府通過財(cái)政來加以滿足的。在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，除保證執(zhí)行國家職能那部分需要外，社會公共需要的主要內(nèi)容是在不斷變化的。比如在經(jīng)濟(jì)起飛階段，工業(yè)上升為國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)部門，因而我們能夠看到廣大發(fā)展中國家在這一階段，無不把提供工業(yè)發(fā)展所必需的社會基礎(chǔ)設(shè)施引為己任，并在主要工業(yè)部門直接投入大量資金。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入發(fā)達(dá)階段以后，物質(zhì)財(cái)富增長的主要動力則來自教育和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人們對社會生活福利的評價，也不再只注重物質(zhì)財(cái)富的數(shù)量增長，而日漸重視生活質(zhì)量的提高，于是發(fā)展科學(xué)教育，提供高質(zhì)量的生活福利條件，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等等，越來越構(gòu)成社會公共需求的主要內(nèi)容。我國經(jīng)過20多年的改革開放，創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財(cái)富，人民的物質(zhì)生活水平得到顯著提高。但是，隨之而來的貧富差距拉大、環(huán)境污染嚴(yán)重等社會問題日益凸顯，越來越成為經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的制約因素。經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)該是為經(jīng)濟(jì)實(shí)踐服務(wù)的，當(dāng)前的形勢要求政府及時調(diào)整對社會公共需要內(nèi)容的認(rèn)識，在保證對經(jīng)濟(jì)發(fā)展必要的建設(shè)性投入的同時，將更多的注意力轉(zhuǎn)移到制度供給和提供公共服務(wù)上來。在這種情況下，我們認(rèn)為應(yīng)該抓住當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境好轉(zhuǎn)的時機(jī)，將財(cái)政政策下一步的實(shí)施重點(diǎn)放到推進(jìn)改革上來。一方面，加快財(cái)稅體制自身的改革，為市場主體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個相對寬松的財(cái)稅環(huán)境，建立有利于經(jīng)濟(jì)自主增長的長效機(jī)制；另一方面，要大力推進(jìn)教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、收入分配等各項(xiàng)改革，改善公眾預(yù)期，進(jìn)而改善儲蓄一消費(fèi)比例，擴(kuò)大社會有效需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長

一、職業(yè)學(xué)校財(cái)政專項(xiàng)資金的現(xiàn)狀分析

職業(yè)學(xué)校的財(cái)政專項(xiàng)資金主要來源于政府財(cái)政撥款，具有政策性強(qiáng)、時效性強(qiáng)、?？顚Ｓ玫奶攸c(diǎn)。近年來，隨我我國教育體制的改革，職業(yè)學(xué)校越來越受到社會各界的重視，政府各部門對于職業(yè)院校的政策優(yōu)惠和資金投入力度不斷增大。從“十二五”時期開始，國家領(lǐng)導(dǎo)人就多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)我國職業(yè)院校建設(shè)，尤其是針對偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的職業(yè)院校，要通過配套的政策和資金措施進(jìn)行重點(diǎn)扶持，在這一政策的影響下，部分地區(qū)專門為職業(yè)院校發(fā)展設(shè)立了專項(xiàng)資金。進(jìn)入“十三五”以來，各類職業(yè)學(xué)校的專項(xiàng)資金規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，在各學(xué)校財(cái)務(wù)中所占的比重也不斷增高。專項(xiàng)資金規(guī)模的增加對于促進(jìn)職業(yè)學(xué)校的發(fā)展必然起到積極的效果，但同時對于職業(yè)學(xué)校專項(xiàng)資金的管理也引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注。為了提升財(cái)政專項(xiàng)資金的管理效果，各職業(yè)學(xué)校目前也在積極進(jìn)行探索實(shí)踐，比如二級管理制度、財(cái)政預(yù)算制度等。這些積極的探索為提高職業(yè)學(xué)校的財(cái)政專項(xiàng)資金管理水平提供了有效途徑，但由于還處于探索階段，不可避免的就會存在一些問題。

二、當(dāng)前職業(yè)學(xué)校財(cái)政專項(xiàng)資金管理中存在的問題

（一）專項(xiàng)資金的預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，規(guī)范性。對于財(cái)政專項(xiàng)資金的使用，目前各高?；径家呀⑵鹆祟A(yù)算編制制度，但是在實(shí)際運(yùn)行過程中，部分高校的專項(xiàng)資金預(yù)算制度內(nèi)容缺乏科學(xué)性，比如對于資金的用途、使用期限、達(dá)到的目的等內(nèi)容要求不細(xì)致，對于資金用途及達(dá)到的目的也沒有進(jìn)行充分的評估，甚至還沒有詳細(xì)了解項(xiàng)目內(nèi)容，便通過預(yù)算審批，造成資金實(shí)際用途與預(yù)算內(nèi)容不一致。另外，多數(shù)職業(yè)院校專項(xiàng)資金預(yù)算編制都沒有建立配套的激勵制度，執(zhí)行效果差，管理制度非?；靵y，缺乏科學(xué)性，規(guī)范性。（二）管理制度不完善，項(xiàng)目責(zé)任難落實(shí)。職業(yè)學(xué)校財(cái)政專項(xiàng)資金的管理，構(gòu)建完善的管理制度是關(guān)鍵。但目前我國的職業(yè)學(xué)校中普遍都沒有構(gòu)建完善的專項(xiàng)資金管理制度，尤其是重大項(xiàng)目的責(zé)任制度不明確。這便導(dǎo)致在一些學(xué)校項(xiàng)目中，各個部門之間的權(quán)責(zé)不清，多個部門同時管理，而一旦出現(xiàn)問題卻無人承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象。由于管理制度不完善，專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌工作也難以開展，無法準(zhǔn)確把握專項(xiàng)資金的使用情況。這一方面影響了專項(xiàng)資金的使用效率，另一方面也增加了專項(xiàng)資金的使用驗(yàn)收難度。而部分高校針為解決這些問題往往采取一些不恰當(dāng)?shù)姆绞?，甚至相互推諉?zé)任，嚴(yán)重影響了財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率。（三）專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行效果差。職業(yè)院校專項(xiàng)資金執(zhí)行效果差也是當(dāng)今職業(yè)院校普遍面臨的一個問題。很多職業(yè)學(xué)校專項(xiàng)資金的預(yù)算申報表與實(shí)際情況并不符合，這一方面是由于職業(yè)學(xué)校的專項(xiàng)資金預(yù)算管理制度不完善，另一方面也是由于在填寫申報表格時，多數(shù)職業(yè)學(xué)校都過于追求“完美”，不惜填寫虛假信息。部分職業(yè)院校在專項(xiàng)資金的實(shí)際使用中，經(jīng)常會與預(yù)算編制發(fā)生偏離，甚至出現(xiàn)隨意使用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象，對于職業(yè)學(xué)校的專項(xiàng)資金使用造成嚴(yán)重后果。因此，盡管多數(shù)職業(yè)學(xué)校都已按照國家相關(guān)要求制定了專項(xiàng)資金使用管理制度，但執(zhí)行效果差、與預(yù)算內(nèi)容偏離度大，對于職業(yè)學(xué)校的專項(xiàng)資金使用造成了嚴(yán)重影響。

三、職業(yè)學(xué)校財(cái)政專項(xiàng)資金管理的改善對

（一）構(gòu)建科學(xué)的、規(guī)范的專項(xiàng)資金預(yù)算編制制度。要想提高專業(yè)院校專項(xiàng)資金的管理效果，首先需要構(gòu)建科學(xué)的、規(guī)范的專項(xiàng)資金預(yù)算編制制度，完善編制流程，嚴(yán)格按照預(yù)算編制使用財(cái)政專項(xiàng)資金。在構(gòu)建過程中，首先要明確績效目標(biāo)，并制定配套的管理措施，確保預(yù)期績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，對于專項(xiàng)資金的預(yù)算審批，必須嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行，確保專項(xiàng)資金使用的合理性和真實(shí)性；其次，專項(xiàng)資金也適用國庫集中支付的相關(guān)規(guī)定，因此使用過程中要嚴(yán)格遵守國庫的支付規(guī)定，對于一些采購項(xiàng)目，要預(yù)先制定采購計(jì)劃，批準(zhǔn)后嚴(yán)格按照采購計(jì)劃進(jìn)行采購，做好項(xiàng)目的采購細(xì)化；最后，要將職業(yè)院校的專項(xiàng)資金預(yù)算編制與日常的學(xué)校管理融合，完善專項(xiàng)資金的預(yù)算編制，使其更加科學(xué)、規(guī)范、合理。（二）完善管理制度，落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任制度。針對職業(yè)院校內(nèi)普遍存在的財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度不完善，尤其是一些重大項(xiàng)目主體責(zé)任無法落實(shí)現(xiàn)象，可通過進(jìn)一步完善管理制度，落實(shí)好重大項(xiàng)目的責(zé)任制度加以解決。通過進(jìn)一步完善管理制度，對于專項(xiàng)資金的申報項(xiàng)目，要嚴(yán)格對其進(jìn)行審核，對項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評估，評估小組可由學(xué)校的主要領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門等人員共同構(gòu)成。同時構(gòu)建專項(xiàng)資金項(xiàng)目責(zé)任制度，對于專項(xiàng)資金項(xiàng)目規(guī)定好各崗位人員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，確保專項(xiàng)資金的使用效果，一旦出現(xiàn)問題，按照責(zé)任制度追究相關(guān)責(zé)任人，避免再出現(xiàn)以往找不到負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象。另外，在完善專項(xiàng)資金管理制度的同時，各職業(yè)學(xué)?？梢越Y(jié)合自身的實(shí)際情況，由領(lǐng)導(dǎo)小組制定合理的專項(xiàng)資金申報方案，以提升專項(xiàng)資金是的使用效率，促進(jìn)各職業(yè)學(xué)校的建設(shè)與發(fā)展。（三）強(qiáng)化監(jiān)督，確保預(yù)算執(zhí)行到位。在專項(xiàng)資金的預(yù)算執(zhí)行過程中，要加強(qiáng)監(jiān)督，確保專項(xiàng)資金的使用嚴(yán)格按照預(yù)算編制進(jìn)行。各職業(yè)院校在制定預(yù)算編制后，應(yīng)建立配套的監(jiān)督機(jī)制，并成立專門的監(jiān)督小組或人員對專項(xiàng)資金項(xiàng)目的執(zhí)行全程跟蹤監(jiān)督[4]。同時也可對于項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督，督促其履行自己的職責(zé)，落實(shí)好相關(guān)工作內(nèi)容。在監(jiān)督過程中，對于項(xiàng)目的開展進(jìn)度、資金使用情況、與預(yù)算偏離度要實(shí)時掌握，精準(zhǔn)核算，促進(jìn)專項(xiàng)資金項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行力度。另外，還需要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，按照相關(guān)法律規(guī)定對專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)，以保證職業(yè)院校的專項(xiàng)資金的合理使用。

一、規(guī)模：不斷擴(kuò)大但仍有很大提升空間

1、從自身規(guī)?？矗?guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增

改革開放以來我國財(cái)政支農(nóng)的具體情況見圖1（本文所有圖表的數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）、（2007）》，《中國財(cái)政年鑒（2007）》，相關(guān)數(shù)據(jù)由此計(jì)算而得）。1950—2006年我國財(cái)政支農(nóng)總共投入23691.35億元，從圖1可以看出，我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增。2006年的財(cái)政支農(nóng)規(guī)模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。財(cái)政支農(nóng)從1978年的150.7億元增加到200億元用了10年時間，1988才達(dá)到214.1億元；又用了五年達(dá)到400億元，1993年為440.5億元；突破1000億元大關(guān)從1978年算起用了20年，1998年達(dá)1154.8億元；而突破2000億元大關(guān)用了6年，2004年達(dá)2337.6億元；突破3000億元大關(guān)只用2年，2006年達(dá)3173億元。同時，從2000年的1232.5億元激增到2006年的3173億元，2004年凈增值為583.1億元，比1995年574.9億元的規(guī)模還大；2006年凈增值為722.7億元，比1996年700.4億元的規(guī)模還大。

2、從穩(wěn)定性來看，增長速度經(jīng)常大幅波動，財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定性比較差

從圖2可知，總體上我國財(cái)政支農(nóng)增長速度常有大幅波動，穩(wěn)定性有待進(jìn)一步提高進(jìn)。依據(jù)波動幅度的大小，我國財(cái)政支農(nóng)的變化趨勢可大致分為三階段：1978—1982年的急劇波動時期，與改革開放初期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)政策多變有關(guān)；1982—1995年的相對穩(wěn)定時期，與該期間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)政策相對穩(wěn)定有關(guān)；1996—2006年的較大波動時期，該期間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨各種困難和壓力，改革開放的步伐明顯加快。就某年具體的波動幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波動幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年為39.3%、1997年為37.98%、2004年為33.23%。其中，2006年也接近30%，為29.45%。波動幅度為10%～20%的有10年，幅度絕對值低于5%的只有2005年（為4.82%）。其中有2年是負(fù)增長：1981年竟為-26.53%，1999年為-5.98%。最大的波動幅度差距為65.8%（1978年39.7%與1981年-26.53%的差額）。

3、占財(cái)政總支出比例呈下降趨勢且波動較大，近幾年有止跌上升趨勢

【摘要】財(cái)政資金績效審計(jì)是財(cái)政審計(jì)工作中最重要的內(nèi)容之一，其主要目的是創(chuàng)新審計(jì)管理手段，提高單位財(cái)政資金運(yùn)作效率。開展公共財(cái)政績效審計(jì)是發(fā)展社會主義民主政治的需要；是強(qiáng)化政府的責(zé)任意識，促進(jìn)建立廉潔、高效的政府的需要；也是審計(jì)工作自身發(fā)展的必然要求。本文結(jié)合審計(jì)工作實(shí)踐，從我國現(xiàn)階段開展財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)面臨的突出問題入手，就財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的目標(biāo)和作用、重點(diǎn)內(nèi)容及應(yīng)注重的幾個方面進(jìn)行了初步探討。提出了推動和開展財(cái)政資金績效審計(jì)的對策建議等。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政資金；審計(jì)；實(shí)踐；思考

財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的根本目標(biāo)是以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的、中央審計(jì)委員會第一、二次會議和省委審計(jì)委員會第一次會議精神，緊緊圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展和加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的總體要求，在全面摸清被審計(jì)地區(qū)財(cái)政收支總體情況的基礎(chǔ)上，深入分析財(cái)政收入質(zhì)量、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，揭示突出問題，提出審計(jì)建議，規(guī)范財(cái)政收支管理，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

一、財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容

1.預(yù)算法以及各項(xiàng)財(cái)政政策貫徹執(zhí)行情況。重點(diǎn)審查被審計(jì)地區(qū)政府及財(cái)政部門是否建立健全財(cái)政資金分配管理使用以及審批權(quán)的制度規(guī)定，貫徹各項(xiàng)財(cái)政政策的具體辦法措施以及執(zhí)行效果。2.財(cái)政收支情況。財(cái)政收支平衡情況、財(cái)政收入情況、財(cái)政支出情況。在摸清被審計(jì)地區(qū)財(cái)政支出總體情況的基礎(chǔ)上，關(guān)注各年財(cái)政支出增減變化，分析支出結(jié)構(gòu)，審查財(cái)政支出的真實(shí)性、合規(guī)性和效益性。3.地方政府債務(wù)情況。掌握被審計(jì)地區(qū)政府債務(wù)和隱性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及變化趨勢，重點(diǎn)關(guān)注地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)有關(guān)的還本、付息和其他支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和未來的變化趨勢。4.國庫庫款管理情況。全面審查國庫庫款、財(cái)政專戶資金的總體情況，通過對比年底國庫庫款與結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目余額，分析庫款占用情況。重點(diǎn)審查：賬實(shí)不符、違規(guī)出借財(cái)政資金、以國庫現(xiàn)金管理方式或違規(guī)存放在商業(yè)銀行、違規(guī)開展理財(cái)購買股票、通過掛往來辦理無預(yù)算或超預(yù)算撥款、通過以撥代支等方式造成庫款脫離財(cái)政預(yù)算監(jiān)管等問題。5.其他財(cái)政管理規(guī)范化情況。掌握被審計(jì)地區(qū)財(cái)政管理總體情況，重點(diǎn)審查財(cái)政管理的規(guī)范性。審查財(cái)政預(yù)算編制情況、審查預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整情況、審查部門預(yù)算制度執(zhí)行情況、審查國庫集中支付制度執(zhí)行情況、審查政府采購制度執(zhí)行情況、審查非稅收入管理制度執(zhí)行情況、審查公務(wù)卡制度執(zhí)行情況、審查預(yù)決算公開情況、審查財(cái)政專戶清理情況、審查行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理情況、審查預(yù)算績效管理情況、審查財(cái)政存量資金清理情況、審查政府決算編制情況。

二、財(cái)政資金績效審計(jì)中存在的主要問題

摘要：國際糧價的飛漲引發(fā)了對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展等問題的廣泛討論，而財(cái)政支農(nóng)是國家對農(nóng)業(yè)投入的最重要渠道，因此有必要對財(cái)政支農(nóng)的情況進(jìn)行研究。本文認(rèn)為，近年來我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增加，但是財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理，從多方面來看仍有很大的改進(jìn)余地，本文對此提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)規(guī)模結(jié)構(gòu)對策建議

2006年下半年以來，國際糧價的持續(xù)攀升引發(fā)了全球性通貨膨脹，導(dǎo)致30多個國家出現(xiàn)糧食危機(jī)，并引起嚴(yán)重的社會和政治問題。而對于用不到世界9%的耕地來養(yǎng)活世界近22%人口的中國，糧食問題始終倍受國內(nèi)外各界的高度關(guān)注。中國能否主要依靠自己生產(chǎn)的糧食養(yǎng)活自己？中國的糧食安全有保障嗎？諸如此類的問題成為社會各界空前關(guān)注的重大問題。我國歷來重視農(nóng)業(yè)問題，近年來提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新思路，并不斷增加財(cái)政支農(nóng)力度。本文認(rèn)為，非常有必要對財(cái)政支農(nóng)進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，以發(fā)現(xiàn)存在的問題并找到解決對策。

一、規(guī)模：不斷擴(kuò)大但仍有很大提升空間

1、從自身規(guī)?？矗?guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增

改革開放以來我國財(cái)政支農(nóng)的具體情況見圖1（本文所有圖表的數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）、（2007）》，《中國財(cái)政年鑒（2007）》，相關(guān)數(shù)據(jù)由此計(jì)算而得）。1950—2006年我國財(cái)政支農(nóng)總共投入23691.35億元，從圖1可以看出，我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增。2006年的財(cái)政支農(nóng)規(guī)模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。財(cái)政支農(nóng)從1978年的150.7億元增加到200億元用了10年時間，1988才達(dá)到214.1億元；又用了五年達(dá)到400億元，1993年為440.5億元；突破1000億元大關(guān)從1978年算起用了20年，1998年達(dá)1154.8億元；而突破2000億元大關(guān)用了6年，2004年達(dá)2337.6億元；突破3000億元大關(guān)只用2年，2006年達(dá)3173億元。同時，從2000年的1232.5億元激增到2006年的3173億元，2004年凈增值為583.1億元，比1995年574.9億元的規(guī)模還大；2006年凈增值為722.7億元，比1996年700.4億元的規(guī)模還大。

摘要：國際糧價的飛漲引發(fā)了對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展等問題的廣泛討論，而財(cái)政支農(nóng)是國家對農(nóng)業(yè)投入的最重要渠道，因此有必要對財(cái)政支農(nóng)的情況進(jìn)行研究。本文認(rèn)為，近年來我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增加，但是財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理，從多方面來看仍有很大的改進(jìn)余地，本文對此提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)規(guī)模結(jié)構(gòu)對策建議

2006年下半年以來，國際糧價的持續(xù)攀升引發(fā)了全球性通貨膨脹，導(dǎo)致30多個國家出現(xiàn)糧食危機(jī)，并引起嚴(yán)重的社會和政治問題。而對于用不到世界9%的耕地來養(yǎng)活世界近22%人口的中國，糧食問題始終倍受國內(nèi)外各界的高度關(guān)注。中國能否主要依靠自己生產(chǎn)的糧食養(yǎng)活自己？中國的糧食安全有保障嗎？諸如此類的問題成為社會各界空前關(guān)注的重大問題。我國歷來重視農(nóng)業(yè)問題，近年來提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新思路，并不斷增加財(cái)政支農(nóng)力度。本文認(rèn)為，非常有必要對財(cái)政支農(nóng)進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，以發(fā)現(xiàn)存在的問題并找到解決對策。

一、規(guī)模：不斷擴(kuò)大但仍有很大提升空間

1、從自身規(guī)?？?，規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增

改革開放以來我國財(cái)政支農(nóng)的具體情況見圖1（本文所有圖表的數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）、（2007）》，《中國財(cái)政年鑒（2007）》，相關(guān)數(shù)據(jù)由此計(jì)算而得）。1950—2006年我國財(cái)政支農(nóng)總共投入23691.35億元，從圖1可以看出，我國財(cái)政支農(nóng)規(guī)模不斷增大，特別是近幾年規(guī)模激增。2006年的財(cái)政支農(nóng)規(guī)模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。財(cái)政支農(nóng)從1978年的150.7億元增加到200億元用了10年時間，1988才達(dá)到214.1億元；又用了五年達(dá)到400億元，1993年為440.5億元；突破1000億元大關(guān)從1978年算起用了20年，1998年達(dá)1154.8億元；而突破2000億元大關(guān)用了6年，2004年達(dá)2337.6億元；突破3000億元大關(guān)只用2年，2006年達(dá)3173億元。同時，從2000年的1232.5億元激增到2006年的3173億元，2004年凈增值為583.1億元，比1995年574.9億元的規(guī)模還大；2006年凈增值為722.7億元，比1996年700.4億元的規(guī)模還大。

摘要：改革開放以來，我國的財(cái)政監(jiān)督在總體上得到了加強(qiáng)，財(cái)政監(jiān)督工作取得了一定成績，但當(dāng)前我國仍然沒有真正建立起規(guī)范的財(cái)政自主監(jiān)督體系，導(dǎo)致現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督的法制建設(shè)、工作方式和監(jiān)督手段等不能很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)財(cái)政管理的需要。本文在分析當(dāng)前我國財(cái)政監(jiān)督存在的問題之基礎(chǔ)上，就如何完善我國財(cái)政監(jiān)督體系進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：財(cái)政監(jiān)督；財(cái)政監(jiān)督法規(guī)；預(yù)算監(jiān)督；其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督

財(cái)政監(jiān)督是國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一種重要手段。一般來說，財(cái)政監(jiān)督有廣義和狹義的兩種理解，其中：狹義的財(cái)政監(jiān)督是指財(cái)政機(jī)關(guān)依法對財(cái)政管理中財(cái)政資金運(yùn)行的規(guī)范性、安全性、有效性實(shí)施的監(jiān)督；廣義的財(cái)政監(jiān)督是指包括各級權(quán)力機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)在內(nèi)的財(cái)政監(jiān)督主體依法對財(cái)政分配活動全過程進(jìn)行的監(jiān)管和督察。本文將從廣義的角度針對當(dāng)前我國財(cái)政監(jiān)督過程中存在的問題進(jìn)行分析，并在這一基礎(chǔ)上探討如何完善財(cái)政監(jiān)督體系，以促使財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性、及時性、有效性能得到充分的發(fā)揮。

一、當(dāng)前我國財(cái)政監(jiān)督存在的問題

我國政府歷來都十分重視財(cái)政監(jiān)督工作，把嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、整頓財(cái)經(jīng)秩序作為經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)長期方針。改革開放以來，我國的財(cái)政監(jiān)督在總體上得到了加強(qiáng)，財(cái)政監(jiān)督工作取得了一定成績，但當(dāng)前我國的財(cái)稅秩序仍較混亂，規(guī)范的財(cái)政自主監(jiān)督體系沒有真正建立起來，使得現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督的法制建設(shè)、工作方式和監(jiān)督手段等還不能很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)財(cái)政管理的需要。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國財(cái)政監(jiān)督過程中存在以下幾個問題：

1.財(cái)政監(jiān)督的方法不夠規(guī)范。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，要求財(cái)政監(jiān)督的理念或方法與之相適應(yīng)。但目前財(cái)政監(jiān)督的理念不適應(yīng)，監(jiān)管方法比較單一，監(jiān)督內(nèi)容和方式仍以直接檢查為主，偏重于微觀監(jiān)督，忽視宏觀監(jiān)督，與現(xiàn)行的財(cái)政職能轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)。具體表現(xiàn)在：從監(jiān)督內(nèi)容上看，對公共收入的檢查多，對公共支出監(jiān)督少；對財(cái)政分配的最終結(jié)果檢查多，對全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問效少；從監(jiān)督的方式上看，突擊性、專項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；從監(jiān)督環(huán)節(jié)上看，集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督少。這就導(dǎo)致很多財(cái)政違法犯罪行為形成既成事實(shí)后才被發(fā)現(xiàn)，從而造成財(cái)政管理中的違法犯罪現(xiàn)象屢禁不止，給國家造成不可挽回的損失。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的財(cái)政體制正進(jìn)行著一場深刻變革。在這場變革中，財(cái)政管理模式發(fā)生了新的變化,公共財(cái)政框架體系得以初步建立，對我國財(cái)政審計(jì)產(chǎn)生了深刻影響，財(cái)政審計(jì)面臨著“五新”：一是面臨著新的財(cái)稅管理模式和管理內(nèi)容；二是面臨著要確定新的審計(jì)客體和審計(jì)對象；三是面臨著要運(yùn)用新的審計(jì)手段，開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)已經(jīng)刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計(jì)的目標(biāo)，更注重績效審計(jì)；五是面臨著要適應(yīng)新的審計(jì)環(huán)境，要實(shí)行陽光審計(jì)。近幾年來對財(cái)政審計(jì)問題的研究，雖然有了新的發(fā)展，但還不夠全面、系統(tǒng)和具體，還不能很好地適應(yīng)建立公共財(cái)政框架體系的需要,在審計(jì)工作實(shí)際中，還存在許多問題需要進(jìn)一步完善和深化。

一、當(dāng)前財(cái)政審計(jì)中存在的主要問題

（一）在財(cái)政資金分配方面

在預(yù)算編制方面：一是上報人大批準(zhǔn)的預(yù)算草案過于籠統(tǒng)，執(zhí)行中難以操作。這種作法，既是有多年的一貫性，又具有普遍性。二是上報上級財(cái)政部門的預(yù)算與本級人大報批的預(yù)算不一致。為滿足各自的需要，各地匯總預(yù)算因上報對象不同而數(shù)據(jù)不一。三是專項(xiàng)資金預(yù)算安排問題較多。例如資金安排過于分散；再如科學(xué)、教育等專項(xiàng)支出未達(dá)到法定增長幅度和比例，不僅低于經(jīng)常性財(cái)政收入的增長速度，有的甚至出現(xiàn)負(fù)增長。此外，還存在超范圍安排專項(xiàng)資金預(yù)算支出指標(biāo)等問題。

在預(yù)算批復(fù)方面：一是部分預(yù)算支出指標(biāo)批復(fù)不完全，形成待分配資金。這雖然是多年習(xí)慣作法，并有一定客觀原因，但不符合預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，降低了人大對預(yù)算分配的約束力。二是向各部門批復(fù)預(yù)算不及時，批復(fù)預(yù)算時間過晚，失去了財(cái)政預(yù)算的意義。三是基本建設(shè)資金、城市維護(hù)費(fèi)、科技三項(xiàng)費(fèi)用等批復(fù)的部分預(yù)算支出指標(biāo)未細(xì)化到具體項(xiàng)目或單位，影響了財(cái)政資金使用效果。

在預(yù)算執(zhí)行方面：一是無預(yù)算、超預(yù)算安排支出，追加、調(diào)減支出隨意性較大。專項(xiàng)資金的科目調(diào)劑、本年超收安排支出未履行向人大的匯報程序和備案手續(xù)，沖擊了預(yù)算的嚴(yán)肅性，影響了預(yù)算的約束力和權(quán)威性。二是預(yù)備費(fèi)管理使用不規(guī)范。預(yù)備費(fèi)成為地方政府的機(jī)動財(cái)力，大部分在上半年被超范圍動用，用于安排正常經(jīng)費(fèi)支出，在一定程度上削弱了地方政府用財(cái)政資金處理突發(fā)事件的能力；預(yù)備費(fèi)的審批程序不合規(guī)，有的未向政府辦理請批手續(xù)，有的用款單位未經(jīng)財(cái)政部門直接向政府請批，有的未按規(guī)定向地方人大備案。

財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金是為完成特定工作任務(wù)目標(biāo)而由預(yù)算安排具有特定用途的資金，積極爭取專項(xiàng)資金已成為解決地方財(cái)政難題的重要途徑。近年來，財(cái)政專項(xiàng)資金重點(diǎn)加大了城市建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)保和新農(nóng)村建設(shè)等方面投入，為推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用，體現(xiàn)了“集中財(cái)力辦大事”的主題思想。如何管好用好財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金，充分發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益，也是本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。通過基層財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，在轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政專項(xiàng)資金在管理使用方面存在以下幾點(diǎn)問題：

一、專項(xiàng)資金種類多、數(shù)額大、用途過寬，預(yù)算編報不全面。近年來，隨著財(cái)政管理體制的不斷深化，中央財(cái)政也不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度，國家每出臺一項(xiàng)政策或項(xiàng)目，就要求設(shè)置一個專戶，做到?？顚Ｓ?，專戶儲存。從中央的政策來看，隨著中央財(cái)力的增強(qiáng)，中央對地方轉(zhuǎn)移支付不斷增長，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目又比較多，幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出項(xiàng)目，并且補(bǔ)助對象涉及各個行業(yè)領(lǐng)域。從上級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金構(gòu)成看，專項(xiàng)補(bǔ)助資金占地方財(cái)力的比重呈遞增趨勢，地方財(cái)政依靠上級專項(xiàng)補(bǔ)助資金來維持運(yùn)轉(zhuǎn)的局面在短期內(nèi)難以改變。從財(cái)政預(yù)算和決算編制來看，由于地方政府在年初編制財(cái)政預(yù)算時，無法全面掌握上級轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金的規(guī)模和種類，導(dǎo)致預(yù)算編制不完整。當(dāng)上級補(bǔ)助下達(dá)后，有的因年初預(yù)算未反映上級專項(xiàng)補(bǔ)助，在決算報告中也不反映這項(xiàng)資金，致使決算編報不真實(shí)。

二、專項(xiàng)資金管理方式不利于國庫監(jiān)管。預(yù)算專項(xiàng)資金本來是國庫資金的一部分，對預(yù)算專項(xiàng)資金的管理問題，既是財(cái)政部門的資金管理問題，也是人民銀行國庫資金的管理問題。一方面，專項(xiàng)資金來源主要是通過國庫撥付形成，從表面看，專款專戶、管理方便，但國庫撥出后，游離于國庫監(jiān)督管理之外，財(cái)政專戶除上解下?lián)芎腿粘芨锻?，尚有一塊較大的余額在財(cái)政預(yù)算暫存款掛帳，有的長年不清理，掛帳數(shù)額甚至比財(cái)政收入還多，專戶資金結(jié)余多，影響了資金使用效益。另一方面，基層商業(yè)銀行為完成存款任務(wù)，紛紛向財(cái)政部門爭取存款，造成財(cái)政存款搬家，往往因資金周轉(zhuǎn)需要，財(cái)政總預(yù)算把專戶結(jié)余資金借到預(yù)算外資金帳戶，再由預(yù)算外資金帳戶把資金存放在各商業(yè)銀行帳戶，由于款項(xiàng)額大、頻繁地在帳戶之間轉(zhuǎn)存，不利于商業(yè)銀行資金來源的穩(wěn)定和運(yùn)用，影響到財(cái)政政策與貨幣政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，也給專項(xiàng)資金在使用過程中帶來風(fēng)險隱患。

三、配套資金不到位，擠占挪用專項(xiàng)資金，導(dǎo)致資金效益不明顯。由于基層財(cái)政資金來源相對匱乏，地方稅源受到經(jīng)濟(jì)限制，有限的可用財(cái)力，基本上只能保證政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)單位人員工資支出，有的專項(xiàng)資金不能及時、足額撥付，為了平衡財(cái)政預(yù)算收支，有的將專項(xiàng)資金用于發(fā)放工資或彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，有的償還歷年欠債。另外，由于項(xiàng)目小而散，難以形成合力，專項(xiàng)資金安排投入又少，致使政策效果不明顯。

四、工程建設(shè)項(xiàng)目不注重預(yù)算約束，管理不嚴(yán)格。有的工程建設(shè)項(xiàng)目論證不足，審批不嚴(yán)，隨意超概算，最終導(dǎo)致工程資金缺口，項(xiàng)目支出長年掛賬，財(cái)政專項(xiàng)資金的投入難以達(dá)到預(yù)期效果。隨著政府建設(shè)項(xiàng)目的不斷投入，造價大的工程項(xiàng)目，以及點(diǎn)多、線長、面廣的道路和管網(wǎng)改造等工程，有的建設(shè)工程項(xiàng)目完成后不按時辦理竣工決算，一些建設(shè)工程項(xiàng)目完成后，交付使用的國有資產(chǎn)不納入單位法定統(tǒng)一賬目核算管理。有的由于項(xiàng)目資金缺口，項(xiàng)目支出長年掛往來帳戶未列支出。

針對財(cái)政專項(xiàng)資金管理使用中的問題，我們應(yīng)采取以下主要對策：

內(nèi)容提要：產(chǎn)生本文對分稅制后地方政府出現(xiàn)的事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一、財(cái)政收支不平衡以及由此旌的問題進(jìn)行了分析思考，并就如何消除地方財(cái)政失衡及解決存在的問題提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分稅制對策

同志在《論建設(shè)有中國特色社會主義》(專題摘編)中指出：“實(shí)行分稅制，合理劃分中央和地方的事權(quán)，合理確定中央和地方的收支比例，目的是理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)活動規(guī)范化?！辈⑦M(jìn)一步指出，“財(cái)政是一個經(jīng)濟(jì)范疇，又是一個政治范疇，事關(guān)治國安邦、強(qiáng)國富民。”這就要求我們按照“三個代表”的要求，在充分認(rèn)識實(shí)行分稅制所帶來的積極效果的同時，認(rèn)真研究其對地方財(cái)政所產(chǎn)生的消極影響，并采取措施使之進(jìn)一步完善，真正達(dá)到強(qiáng)國富民的目的。

從建國之初直到改革開放前，我國實(shí)行完全的政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局，中央政府包攬一切，計(jì)劃代替一切。改革開放以來，一方面，市場化因素在逐步形成，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局產(chǎn)生影響；另一方面，由于我們正處于從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的重要時期，政府仍在較大程度上主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局。由于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)最終要由地方政府來貫徹執(zhí)行，因此，撇開市場化因素的影響之后，改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局就是一種“雙主導(dǎo)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，也就是說，中央政府和地方政府共同主導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局是否科學(xué)合理關(guān)鍵要看財(cái)政收入和財(cái)政支出在GDP中的比重。在實(shí)行分稅制以前的1980年至1993年，地方政府的財(cái)政收入在GDP中的比重呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，從1980年的19.4％下降到1993年的9.8％；地方政府的財(cái)政支出占GDP的比重在經(jīng)歷微弱的波動之后，也從1985年的13.5％開始下降到1993年的9.6%。這說明地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用仍然很重要，但已開始明顯減弱，逐步讓位于市場化因素來影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1980—1993年，地方政府財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重平均為68.4％，地方政府財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重平均為59.0％。這表明，在這些年中，地方政府用68.4％的相對財(cái)政收入僅僅負(fù)擔(dān)了59.0％的相對財(cái)政支出責(zé)任；而中央政府用31.6%的相對財(cái)政收入?yún)s負(fù)擔(dān)了41.0％的相對財(cái)政支出責(zé)任。事權(quán)與財(cái)權(quán)沒有實(shí)現(xiàn)適度的統(tǒng)一，中央政府與地方政府的權(quán)利與責(zé)任沒有實(shí)現(xiàn)合理的劃分；該地方政府負(fù)擔(dān)的責(zé)任沒有貫徹落實(shí)，該中央政府負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任，卻由于中央財(cái)政收入的薄弱而沒有能力實(shí)現(xiàn)，又削弱了中央政府的經(jīng)濟(jì)能力。為處理好中央政府與地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的關(guān)系，我國在1994年實(shí)行了分稅制改革。本著正確處理中央與地方的利益關(guān)系，促進(jìn)國家財(cái)政收入合理增長，逐步提高稅收占財(cái)政收入的比重、中央財(cái)政收入占整個財(cái)政收入的比重的指導(dǎo)思想，我國進(jìn)行了分稅制度改革，目的就是加強(qiáng)中央政府對稅收來源的控制、提高地方政府征稅的積極性，解決中央和地方之間長期存在的利益矛盾。分稅制改革的主要內(nèi)容之一，就是把稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三個部分，并對具體稅種的收入歸屬和收入范圍進(jìn)行了明確的劃分。從分稅制改革運(yùn)行情況看，地方政府的財(cái)政收入占整個財(cái)政收入的比重逐年下降，從1993年的78％下降到2001年的47.6％；中央政府的財(cái)政收入占整個財(cái)政收入的比重卻明顯上升，從1993年的22％上升到2001年的52.4％。而地方政府的財(cái)政支出占整個財(cái)政支出的比重卻沒有相應(yīng)的變化，一直在70％左右的水平上波動。這說明地方政府用49％的相對財(cái)政收入支撐了70%的相對財(cái)政支出責(zé)任，這與分稅制改革前地方政府用68.4％的相對財(cái)政收入僅僅支撐59.0％的相對財(cái)政支出責(zé)任恰恰相反，說明我們的分稅制在明顯提高中央政府財(cái)政收入的同時，給地方政府帶來了一定的事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一、收支不平衡等問題。

地方政府財(cái)政收入與財(cái)政支出之間相對比例之所以出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，首要原因就在于分稅制的執(zhí)行。劃分稅收時，收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，都列為中央固定收入或中央與地方共享收入，而留給地方的幾乎都是收入不穩(wěn)、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種；因而導(dǎo)致一些地方財(cái)政收入下降，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。這無疑影響了地方政府對地方經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，影響了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也間接縮小了內(nèi)需，阻礙了宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。