一、我國農(nóng)業(yè)保險補貼政策現(xiàn)狀分析

1、農(nóng)業(yè)保險補貼的內(nèi)容單一。目前，我國并沒有建立起系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)財政補貼體系，該體系包括三種補貼形式，分別為保費補貼、保險責(zé)任分攤與財政兜底。而在全國范圍內(nèi)開設(shè)的只有保費補貼，致使我國目前大部分地區(qū)都只擁有這一種農(nóng)業(yè)保險補貼政策。單一化的補貼方案無法滿足新農(nóng)村多樣化建設(shè)的要求，也無法發(fā)揮其實際效益，進而形成一種財政浪費，嚴重的影響到農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。2、農(nóng)業(yè)保險補貼政策與支農(nóng)政策。沒有緊密結(jié)合國外的農(nóng)業(yè)保險大都與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著直接的關(guān)系，且農(nóng)業(yè)各補貼政策的結(jié)合也能夠形成對農(nóng)業(yè)保險的有效覆蓋，進而構(gòu)成系統(tǒng)化的農(nóng)業(yè)保險補貼體系。我國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展較晚，且保險補貼與糧食直補等政策間并沒有直接的聯(lián)系，致使農(nóng)業(yè)保險與補貼間產(chǎn)生斷帶，十分不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。3、補貼品種有限。我國主要的農(nóng)作物有水稻、小麥、玉米與果蔬等，不同地域間的果蔬分布不均勻，除此之外，其他的經(jīng)濟作物也較少，致使農(nóng)業(yè)保險的供需都產(chǎn)生嚴重的不足，影響到農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面積。4、農(nóng)民參保方式不科學(xué)。由于大部分農(nóng)民都是通過廣播宣傳來獲知農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)內(nèi)容，因此，對于其中具體的操作流程與理賠情況等都不甚了解，進而影響到了農(nóng)民的購買決策。此外，部分農(nóng)村將保險理賠的款項進行平均分配，這種做法十分不利于農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。農(nóng)民即便在遇到自然災(zāi)害后，也無法得到足夠的理賠用于生產(chǎn)，致使保險失去實際的效益，這些做法都有悖于農(nóng)業(yè)保險的作用機制，使農(nóng)民對保險產(chǎn)生消極的看法。

二、農(nóng)業(yè)保險補貼政策及其對農(nóng)戶購買保險的影響分析

1、農(nóng)戶的文化程度。農(nóng)戶的文化程度高，對于農(nóng)業(yè)保險的了解就更加細致，并能按照正確的操作步驟辦理保險。此外，經(jīng)濟條件與農(nóng)戶的文化程度也存在一定的關(guān)系。文化程度越高，農(nóng)戶的經(jīng)濟水平就相對要高，對于農(nóng)業(yè)保險的需求也就越大。2、自然災(zāi)害的影響。自然災(zāi)害或多或少的會對農(nóng)民的居所、耕地資源等造成影響，當(dāng)受到自然災(zāi)害的侵襲時，農(nóng)民更容易想到農(nóng)業(yè)保險，且災(zāi)害程度越大，農(nóng)民對保險的需求就越大。3、保費補貼的預(yù)期。當(dāng)農(nóng)戶對于保險保費補貼的預(yù)期越高時，在現(xiàn)階段購買保險的可能性就越小；相反，保險保費補貼的預(yù)期越低，購買保險的可能性就會越大。4、地區(qū)虛擬變量。筆者通過調(diào)查了解到，不同地區(qū)的保險政策存在一定的差異。傳統(tǒng)的農(nóng)村保險業(yè)務(wù)由村委會的人員負責(zé)，并通過廣播的形式進行宣傳，因此農(nóng)民購買保險的意愿與宣傳者間有著密切的聯(lián)系，一旦村委會不重視，就會為農(nóng)戶辦保險帶來不便。進入信息化時代后，農(nóng)村的信息化普及程度越來越高，農(nóng)民可以通過網(wǎng)絡(luò)了解到辦理保險業(yè)務(wù)的詳細流程，或者通過網(wǎng)絡(luò)咨詢相關(guān)的業(yè)務(wù)人員，進而提升了農(nóng)村保險業(yè)務(wù)的工作效率，由此可見，地區(qū)虛擬變量對于農(nóng)戶購買保險的重要影響。

三、完善農(nóng)業(yè)保險補貼政策的有效措施

1、擴大中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補。貼地區(qū)為了能夠有效的發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的作用，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，我國應(yīng)將所有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大縣都納入中央財政補貼范圍內(nèi)，以提升中央財政農(nóng)業(yè)保險的補貼比例。結(jié)合各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r與農(nóng)民的承擔(dān)能力，制定區(qū)別性的保費補貼政策，例如，在西部的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，中央財政的保費補貼比例應(yīng)不低于70％。2、開設(shè)特色農(nóng)業(yè)保費補貼。除了要擴大農(nóng)業(yè)補貼的面積外，還要增設(shè)補貼的品種，為了謀求區(qū)域特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，中央財政部門應(yīng)當(dāng)加強對地方特色農(nóng)業(yè)補貼的支持，在此基礎(chǔ)上，減少地方財政補貼的配套要求，開辦經(jīng)得起長時間考驗的，有長遠計劃的，具有一定保費補貼規(guī)模的保險品種，進而推動我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。3、優(yōu)化財政補貼資金的撥付流程。為了有效的規(guī)范對財政補貼資金的管理，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從制度上進行創(chuàng)新，豐富財政補貼資金撥付流程。農(nóng)業(yè)保險是一種財政政策與保險辦理機構(gòu)相結(jié)合的試點模式，因此，農(nóng)業(yè)保險的支付不同于其他農(nóng)業(yè)補貼政策。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)避免轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)象發(fā)生，并保證第四季度的補貼資金能夠提前下?lián)?，以縮短劃撥周期，提高資金的安全。4、設(shè)立災(zāi)害風(fēng)險基金。農(nóng)業(yè)的發(fā)展受到自然環(huán)境的影響，我們無法準(zhǔn)確的預(yù)判自然災(zāi)害的發(fā)生，因此需要加強對自然災(zāi)害的預(yù)防工作。設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金，可以提升農(nóng)業(yè)抵御災(zāi)害風(fēng)險的能力，構(gòu)建以國家為主，地方為輔的籌資方式建立起的補貼機制，可以有效的規(guī)范對風(fēng)險基金的管理。有關(guān)部門需要從防災(zāi)、減災(zāi)與救災(zāi)等方面出發(fā)，制定專項的扶持計劃，每年從國家其他風(fēng)險基金中抽出一部分，可為農(nóng)業(yè)財政補貼帶來一定的保障，最大限度的減輕自然災(zāi)害為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟帶來的損失。

二十世紀(jì)30年代以前，美國政府對農(nóng)產(chǎn)品市場基本采取自由放任不干預(yù)的政策，但通過對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。自30年代開始，美國政府正式通過農(nóng)業(yè)補貼政策，直接干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場。美國的農(nóng)業(yè)補貼政策大多是通過法律形式規(guī)定的。1933年大危機期間，為拯救農(nóng)業(yè)，美國出臺了第一部系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)法。此后，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展要求、市場行情、甚至政治因素的變動，美國又對農(nóng)業(yè)法進行了多次修訂?？梢哉f，美國政府的農(nóng)業(yè)補貼政策是在不斷調(diào)整中發(fā)展和完善起來的，自1933年美國國會通過《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》以后，經(jīng)過70多年的調(diào)整和充實，發(fā)展成了一個相當(dāng)完整而又復(fù)雜的政策體系。

不同的農(nóng)業(yè)法中農(nóng)業(yè)補貼政策的內(nèi)容是不盡相同的，因此每一部新農(nóng)業(yè)法的出臺都意味著美國的農(nóng)業(yè)補貼在作相應(yīng)的調(diào)整。專家認為，總體看來美國農(nóng)業(yè)補貼政策可以分為三個階段：

第一個階段是1933~1995年，可以稱為價格補貼政策階段。農(nóng)業(yè)補貼政策以限制農(nóng)產(chǎn)品播種面積、政府建立農(nóng)產(chǎn)品儲備調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系、擴大農(nóng)產(chǎn)品出口為主要特征，農(nóng)業(yè)補貼直接與市場價格相掛鉤；

第二個階段是1996~2001年，可以稱為收入補貼政策階段。補貼與當(dāng)年市場價格脫鉤，直接計入農(nóng)民收入；

第三階段是2002年以后，可以稱為收入價格補貼政策階段。既保留了收入補貼，又保留和創(chuàng)造了一些價格補貼手段。

一.1933~1995年美國農(nóng)業(yè)補貼政策類型

在農(nóng)機購置補貼政策的實施過程中，容易形成誤解，把對機械化技術(shù)推廣性的補貼簡單的當(dāng)成對農(nóng)民的收入性補貼。準(zhǔn)確把握農(nóng)機購置補貼政策的實質(zhì)，對加快農(nóng)機化發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)裝備水平、全面促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力具有重要意義。

農(nóng)業(yè)機械屬于技術(shù)生產(chǎn)的范疇

從實質(zhì)上講，農(nóng)業(yè)機械應(yīng)屬于農(nóng)藝裝備和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的范疇，就像工業(yè)生產(chǎn)中，工業(yè)品的加工工藝和實現(xiàn)工藝的生產(chǎn)線都是要由機床等各種加工設(shè)備來實現(xiàn)一樣，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)、全過程的農(nóng)藝也同樣是要靠機械和設(shè)備來實現(xiàn)的。

縱觀發(fā)達國家農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展歷程，伴隨著農(nóng)業(yè)種植技術(shù)的不斷創(chuàng)新和水平的提高，農(nóng)業(yè)機械化已由代替人（畜）力勞動、功能單一的簡單工具的初級階段，邁入了具備增產(chǎn)、節(jié)本、環(huán)保和促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展功能的中級階段，這也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所賦予農(nóng)業(yè)機械化的重要內(nèi)涵。因此農(nóng)業(yè)機械就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工藝過程的裝備，屬于生產(chǎn)技術(shù)的范疇。

農(nóng)業(yè)機械應(yīng)用是農(nóng)業(yè)技術(shù)改造、生產(chǎn)能力不斷提高的過程

從人類農(nóng)業(yè)發(fā)展進程看，農(nóng)業(yè)機械這一先進的生產(chǎn)力的每一次進步，都極大地推動著農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)邁上新的高度，實現(xiàn)了耕種面積的不斷擴大、產(chǎn)量的不斷增加、勞動生產(chǎn)率和抗災(zāi)救災(zāi)能力的進一步提高等。

糧食生產(chǎn)一直是社會高度關(guān)注的話題，提高糧食產(chǎn)量、保證糧食安全是國民經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展的根本保障。自2004年起，在全國不斷強化農(nóng)業(yè)投入、加大農(nóng)業(yè)補貼政策背景下，作為經(jīng)濟大省和人口第一大省的廣東省也對水稻種植實施了一系列補貼政策，以促進廣東水稻的生產(chǎn)。然而，從近幾年來的數(shù)據(jù)觀察，廣東省水稻生產(chǎn)卻一直呈現(xiàn)下降趨勢：一方面，在播種面積上，2010年廣東省水稻播種面積比2000年減少了46.26萬hm2（圖1），2007年水稻播種面積更是降至193.90萬hm2、是廣東省30年來水稻播種面積最少的一年；另一方面，從產(chǎn)量情況分析，廣東省水稻的單產(chǎn)與總產(chǎn)出現(xiàn)了增長停滯的現(xiàn)象，2005—2010年水稻單產(chǎn)增幅緩慢，總產(chǎn)量降幅明顯，2008年廣東省水稻總產(chǎn)量僅為1003.3萬t、比1998年減少685.23萬t、降幅近41%（表1）。為什么廣東省實施農(nóng)業(yè)補貼政策之后，水稻播種面積仍在減少？水稻產(chǎn)量不增反降？政府對農(nóng)民實施的補貼政策是否真正起到鼓勵農(nóng)民種植水稻的作用？農(nóng)民領(lǐng)到補貼之后是否真正投入到水稻種植中？對于這些問題我們深入農(nóng)村基層開展了調(diào)查分析。調(diào)研組分別走訪了江市徐聞縣龍?zhí)伶?zhèn)、韶關(guān)仁化縣丹霞鎮(zhèn)和樂昌市、梅州市梅縣和五華縣、廣州市花都區(qū)等地的農(nóng)戶，對水稻播種面積、種糧成本、單產(chǎn)、補貼數(shù)額等項目進行調(diào)查統(tǒng)計，同時對比往年相關(guān)數(shù)據(jù)，分析了各項政策對農(nóng)民種糧積極性的影響，針對出現(xiàn)的問題，結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)狀提出了可行性建議。

1廣東省水稻種植及補貼情況

1.1水稻種植現(xiàn)狀

粵北韶關(guān)等地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直以水稻為主，水稻種植面積占耕地總面積的72%以上；而在廣州花都等珠三角地區(qū)，農(nóng)民主要種植蔬菜等收益較高的經(jīng)濟作物，水稻種植面積占耕地總面積的比例相對較小，一般在45%~50%左右。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除個別地區(qū)外，水稻種植比例逐年縮小也是一個普遍現(xiàn)象。在粵西湛江徐聞縣調(diào)查的58戶農(nóng)民中水稻種植面積占耕地面積60%以下的有41戶，粵北韶關(guān)樂昌市調(diào)查的30戶農(nóng)民中有22戶水稻種植面積低于耕地面積的60%，而在2000年，兩地70%以上的耕地用于種植水稻（表2）。

1.2水稻種植補貼情況

在補貼種類方面，廣東省農(nóng)業(yè)補貼項目大體包括良種補貼、種糧直補、購買農(nóng)機具補貼、綜合直補等，但是大多數(shù)農(nóng)戶只能領(lǐng)到其中的1~2項補貼。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民可以領(lǐng)到面積補貼和良種補貼，而農(nóng)機具補貼等有資格要求的項目領(lǐng)取的人數(shù)甚少、在農(nóng)民中的適應(yīng)范圍小。在補貼數(shù)額上，各個地區(qū)因地制宜，略有不同，每667m2大多在100~130元之間，其中徐聞縣和花都區(qū)補貼較高、分別為122.5和117.0元，五華縣最低、平均為106元（表2）。

一、政府財政補貼和政策支持是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的關(guān)鍵

從世界各國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗看，凡是農(nóng)業(yè)保險開展比較成功的國家，都是國家重視、政府支持的結(jié)果。主要表現(xiàn)在，除了對農(nóng)業(yè)保險給予專門的立法保障和選擇適合本國國情的農(nóng)險發(fā)展模式外，政府給予必要的財政補貼和政策支持是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這些經(jīng)濟支持不僅表現(xiàn)在政府對農(nóng)戶給予較高比例的保費補貼，減輕農(nóng)戶的保費負擔(dān)，還對從事農(nóng)險具體運營業(yè)務(wù)的保險公司給予業(yè)務(wù)費補貼和稅收減免待遇，以及建立由政府兜底的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。

首先，農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險大，保險賠付率高，保險公司往往收不抵支。以美國為例，1981年至1990年，美國農(nóng)作物保險賠款額超過保險費總額達25億美元，累計賠付率高達150％。1960年至1991年，加拿大累計收入農(nóng)作物保險費51億加元，累計賠款57億加元，累計賠付率也達到110％。因此，在沒有政府財政扶持的情況下，商業(yè)保險公司一般不愿經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)。

其次，農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，對國家經(jīng)濟增長和社會發(fā)展貢獻巨大，同時，農(nóng)業(yè)又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然災(zāi)害影響很大，每年成災(zāi)面積約占農(nóng)作物播種面積的15％。而農(nóng)業(yè)保險對于分散風(fēng)險，保障農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)，保障農(nóng)民收入和維護社會穩(wěn)定等有著十分重要的意義，所以農(nóng)業(yè)保險具有明顯的社會效益。作為保護農(nóng)業(yè)的重要措施之一，世界上多數(shù)國家將農(nóng)業(yè)保險同商業(yè)保險區(qū)別開來，對農(nóng)業(yè)保險給予經(jīng)濟上、法律上和必要的行政上的支持。

二、中央農(nóng)險補貼政策對新疆農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展的積極影響

新疆的農(nóng)業(yè)保險早在1951年即已開辦，后因種種原因一度停辦，直到1982年才開始恢復(fù)。目前，全疆農(nóng)業(yè)保險主要由中國人民財產(chǎn)保險公司新疆分公司和中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司經(jīng)營。前者負責(zé)新疆地方范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險工作，后者則主營兵團領(lǐng)域。新疆農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的險種主要為種植業(yè)險，絕大部分為棉花保險，其余為糧食、經(jīng)濟作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)和養(yǎng)牛保險?！笆濉逼陂g，全疆農(nóng)業(yè)保險累計為6716萬畝農(nóng)作物、217萬頭(只)牲畜提供了風(fēng)險保障，為農(nóng)村防災(zāi)防損支付防災(zāi)費6600萬元，賠付達9.63億元，社會效益十分顯著。此次中央農(nóng)險補貼政策的實施必將進一步提升新疆農(nóng)險服務(wù)的質(zhì)量和水平，對新疆農(nóng)險事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生積極影響。

[摘要]公共住房貨幣化補貼是美國數(shù)十年來最重要的住房保障政策。縱向考察可知，其產(chǎn)生和興起根植于對已有住房數(shù)量和質(zhì)量、政策實施成本、宏觀經(jīng)濟周期以及針對不同收入群體公平性的考量之中。公共住房建設(shè)在選址、設(shè)計、質(zhì)量和設(shè)施等方面的失當(dāng)，使貧困集聚和種族隔離狀況加劇，向貨幣化補貼政策轉(zhuǎn)向，在很大程度上是對公共住房集中供給的糾錯。但是，以住房流動為低收入家庭創(chuàng)造更多經(jīng)濟和社會福利甚至為種族融合帶來更多新機會的政策目標(biāo)正受到長期以來公共住房建設(shè)投入銳減、住房租賃市場日趨升溫的挑戰(zhàn)，此狀況在次貸危機后尤甚。研究顯示，僅以滿足流動性為目標(biāo)的市場化戰(zhàn)略不會顯著改變低收入家庭的經(jīng)濟水平和社會地位，由貧困分散到貧困消除，需要增加保障性住房供給，并出臺就業(yè)與教育等支持性住房干預(yù)措施。

［關(guān)鍵詞］公共住房；貨幣化補貼；低收入家庭；居住隔離；貧困分散

和多數(shù)發(fā)達國家公共住房發(fā)展進程相一致，美國公共住房政策的興起同樣與工業(yè)化和城市化的快速推進息息相關(guān)。以城市化、工業(yè)化為主要特征的“現(xiàn)代化”進程給美國社會帶來了各種新的復(fù)雜狀況，而低收入群體住房條件的惡化，尤其是貧民窟的存在，往往與貧困、衛(wèi)生問題、食品安全問題、城市犯罪等各種社會問題相伴，從而引發(fā)越來越多的社會關(guān)注與住房改革的呼吁。住房改革者們認為，惡劣的居住條件不僅損害了居民的健康，而且也成為許多社會問題的根源。在住房改革者的推動下，部分城市制定了新建或現(xiàn)有住宅的最低可居住標(biāo)準(zhǔn)，并立法限制可能給民眾生活帶來不良影響的工商業(yè)開發(fā)。但由于長期堅持的自由放任政策與地方自治傳統(tǒng)，聯(lián)邦政府并沒有對公共住房進行直接干預(yù),直至第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。1918年，聯(lián)邦政府先后兩次共撥款一億美元，通過公共住房建設(shè)改善軍工人員居住環(huán)境，提高工業(yè)生產(chǎn)率。但是，聯(lián)邦政府對住房保障的首次嘗試并非出于改善中低收入群體的住房環(huán)境的意圖，而屬于戰(zhàn)爭時期的應(yīng)急措施。戰(zhàn)爭結(jié)束后，聯(lián)邦政府重新退出住房領(lǐng)域。

一、公共住房政策的建立

在很大程度上，社會現(xiàn)實依據(jù)人們所持有的觀念構(gòu)建。有關(guān)政府應(yīng)在窮困階層住房工作中發(fā)揮更大作用的呼吁在20世紀(jì)30年代大蕭條期間更為強烈。也正因如此，自由黨才擁有國內(nèi)政治力量以發(fā)起重大的聯(lián)邦事務(wù)。1934年美國通過《國家住房法案》，并先后成立聯(lián)邦住房管理局和聯(lián)邦國家抵押貸款協(xié)會，為彼時受到大蕭條沖擊的“沉沒的中產(chǎn)階級”提供金融援助,并在此后持續(xù)增進美國民眾住房購買的支付能力。同時，《國家住房法案》授權(quán)聯(lián)邦政府直接為低收入家庭建造出租房。由此，住房保障制度成為正式的制度設(shè)計。不同于向自有住房提供的金融信貸制度設(shè)計，出于對公共住房可能擠壓私人住房投資的憂慮，公共住房政策遇到了強烈的政治阻力，撥付給公共住房建設(shè)的資金一再被削減，而第二次世界大戰(zhàn)期間低收入家庭公共住房建設(shè)則被國防住房項目取代。1949年，美國重啟低租金公共租房項目，頒布《住房法案》。一個負責(zé)任的政府有義務(wù)提供御寒庇護所使民眾生命免于遭受寒冷的直接威脅，《住房法案》“讓每一個美國家庭在適宜居住的環(huán)境中擁有一個舒適的家”的宗旨顯然已經(jīng)超越了這一基本義務(wù)。然而，伴隨著這一遠大目標(biāo)而來的是極度貧困戶之外誰還應(yīng)得到住房援助、援助的形式為何以及誰來負責(zé)運營管理、住房援助對住房市場供給是否存在擠出效應(yīng)等問題。因此，60余年來，美國公共住房政策的調(diào)整一定程度上基于不同時期已有住房數(shù)量和質(zhì)量，公共住房政策實施的成本是根據(jù)不同收入群體的公平性而不斷演變的。雖然公共住房的發(fā)展一波三折，公共住房總量自1949年的17萬個單元發(fā)展至1994年的峰值140.9萬個單元，大多數(shù)公共住房項目還是提供了合適的住房。然而，從外觀看，公共住房選址、設(shè)計以及建筑質(zhì)量與設(shè)施配備都顯見失當(dāng)。不僅如此，貧困集中和種族集聚是后期公共住房政策設(shè)計所致力于扭轉(zhuǎn)的目標(biāo)之一。此外，高犯罪率和輟學(xué)率、管理和維護困難等都影響了公共住房實物配給政策的可持續(xù)性。

二、公共住房政策由實物補貼向貨幣補貼的轉(zhuǎn)向

近年來，隨著國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的實施，我市農(nóng)機投入逐年加大，一批先進適用的機具得到普及應(yīng)用，全市農(nóng)機化水平不斷提高。自2005年以來，我市連續(xù)享受農(nóng)機補貼政策，累計落實各級補貼資金1800余萬元，農(nóng)機總投入達到近9000萬元，極大地調(diào)動了農(nóng)民購機的積極性，加快了農(nóng)機化新技術(shù)、新機具的推廣應(yīng)用，農(nóng)機化水平穩(wěn)步提高，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力逐步增強，加快推進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程。

一、主要成效

(一)發(fā)揮了財政補貼資金的拉動效應(yīng)，調(diào)動了農(nóng)民購買使用農(nóng)業(yè)機械的積極性。累計帶動農(nóng)民農(nóng)機化投資7200多萬元，年農(nóng)機作業(yè)收入達到2億元，農(nóng)機收入占農(nóng)機戶全年總收入的80%以上，農(nóng)機作業(yè)成為農(nóng)民發(fā)家致富的重要途徑。

(二)農(nóng)機新技術(shù)、新機具得到進一步推廣。特別是玉米聯(lián)合收獲機械、保護性耕作機械作為補貼的重點，大大推動了玉米機收、保護性耕作機械化技術(shù)的快速發(fā)展，使全市糧食生產(chǎn)綜合機械化水平有了顯著提高。2008年，全市玉米機收率達到81.6%，保護性耕作覆蓋率達到13.3%，居全省第一位。我市率先在全省實現(xiàn)玉米生產(chǎn)機械化，農(nóng)機化水平逐步跨入高級階段。

(三)農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)得到進一步優(yōu)化。自實施農(nóng)機購置補貼政策以來，我市堅持把發(fā)展大型拖拉機、玉米聯(lián)合收獲機、免耕播種機作為補貼重點，進一步加快淘汰小型、服役時間長、生產(chǎn)能耗大的機械，加快推廣我市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平相對較低的農(nóng)業(yè)機械及配套機具，農(nóng)機資源得到合理配置，農(nóng)機利用率大大提高，我市農(nóng)機化水平得到了快速提高。

(四)農(nóng)機補貼政策的實施，促進了農(nóng)機服務(wù)組織的快速發(fā)展。近年來，我市堅持將農(nóng)機補貼政策向農(nóng)機合作社等大型農(nóng)機服務(wù)組織傾斜，一批新型農(nóng)機具被農(nóng)機服務(wù)組織快速推廣，同時也加快了農(nóng)機服務(wù)組織規(guī)模擴張和快速發(fā)展。農(nóng)機服務(wù)組織的快速發(fā)展，加快了土地資源的整合利用，有利于形成規(guī)模生產(chǎn)，農(nóng)場式的經(jīng)營，節(jié)約和轉(zhuǎn)移了農(nóng)村勞動力，有效地促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，為農(nóng)民增收農(nóng)民致富創(chuàng)造了條件。目前，我市村級農(nóng)機服務(wù)組織105家，農(nóng)機作業(yè)公司達到365家，農(nóng)機專業(yè)戶達到5371戶，農(nóng)機中介服務(wù)組織達到68個，經(jīng)工商注冊登記的農(nóng)機專業(yè)合作社達到2家，其中小孟騰飛農(nóng)機作業(yè)服務(wù)專業(yè)合作社為我省首家保護性耕作農(nóng)機專業(yè)合作社，為我市加快推廣保護性耕作技術(shù)提供了一個良好的平臺。

一、我國初步形成了糧食補貼政策體系

2004年以來，中央根據(jù)糧食產(chǎn)銷形勢的新變化，先后出臺了對種糧農(nóng)民的直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼以及最低收購價等一系列扶持糧食生產(chǎn)的政策措施。2006年，以柴油配套調(diào)價為契機，綜合考慮柴油、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格變動因素，國家又出臺了對種糧農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合直接補貼政策。這些措施極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民種糧積極性，有力推動了糧食生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展，基本實現(xiàn)了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的政策目標(biāo)。

（一）初步形成了綜合性收入補貼、專項性生產(chǎn)補貼以及最低收購價政策相結(jié)合的種糧補貼政策框架

1.四項直接補貼政策和最低收購價兼顧了生產(chǎn)、市場和農(nóng)民收入等多種政策目標(biāo)的要求。糧食直接補貼作為配合糧食流通體制改革出臺的補貼政策，把原有對購銷環(huán)節(jié)的問接補貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)民的直接補貼，目的是減輕農(nóng)產(chǎn)品價格波動對種糧農(nóng)民收入的影響。農(nóng)資增支綜合直補則是在農(nóng)用柴油價格調(diào)整的背景下出臺的綜合性補貼，其目的在于彌補農(nóng)民因農(nóng)資價格上漲而增加的支出，穩(wěn)定種糧成本。兩者均屬于綜合性收入補貼，分別從產(chǎn)出品價格和投入品價格角度保障種糧農(nóng)民的收入，從制度上為構(gòu)建農(nóng)民收入安全網(wǎng)、縮小農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的收入差距奠定了基礎(chǔ)。

良種補貼和農(nóng)機具購置補貼則是針對我國人世后糧食標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)程度低、品質(zhì)差等問題而出臺的提高糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的生產(chǎn)性專項補貼政策。其中，良種補貼主要著眼于引導(dǎo)農(nóng)民采用新品種和新技術(shù)，提高糧食品質(zhì)和產(chǎn)量；農(nóng)機具購置補貼主要是鼓勵和支持農(nóng)民使用先進適用的農(nóng)業(yè)機械，提高糧食生產(chǎn)的物質(zhì)裝備水平和機械化進程。這些專項補貼政策為市場經(jīng)濟條件下政府引導(dǎo)農(nóng)戶生產(chǎn)行為提供了重要政策手段。最低收購價政策在兼顧種糧農(nóng)民收入的同時，重點在于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)面積，保障糧食市場供給，成為政府調(diào)控市場的政策工具。

2.補貼規(guī)模快速增加，政策實施范圍不斷擴大。種糧補貼資金規(guī)模由2004年的145.2億元增加到了2006的398.7億元，增加了174.6%，占當(dāng)年財政支農(nóng)資金預(yù)算的比例達到11.7%。如果考慮到執(zhí)行最低收購價政策所需要的財政支出，糧食補貼政策支出在財政支持資金中的比例更高。從補貼范圍看，2006年全國所有省份均已實施直補政策，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼也涉及到了所有省份，良種補貼已涵蓋到了13個主產(chǎn)區(qū)及陜西、山西、甘肅和新疆等4個省份，農(nóng)機具補貼實施范圍已經(jīng)擴大到了1126個縣和農(nóng)場。這表明，四項補貼已經(jīng)成為覆蓋全國的農(nóng)業(yè)政策。糧食補貼政策已成為財政支農(nóng)政策的一個重要內(nèi)容。

1偏遠山區(qū)農(nóng)業(yè)補貼政策實施效果影響因素分析

雖然農(nóng)業(yè)補貼政策在偏遠山區(qū)實施取得了經(jīng)濟上和政治上的雙重效應(yīng)，但是應(yīng)清楚地認識到這種效應(yīng)是有限的，與平原地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和一些產(chǎn)糧大縣相比，偏遠山區(qū)受許多因素的影響，農(nóng)業(yè)補貼政策實施后的效應(yīng)還沒能充分的發(fā)揮，在一定程度上出現(xiàn)了政策失靈的現(xiàn)象，因而還不能從根本上解決農(nóng)民增收難的問題。

1.1偏遠山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，品種多，補貼總量小

張家界市國土面積9516km2，境內(nèi)山多地少，素有“九山半水半分田”之說，山地面積約占土地總面積的78.7%，人均耕地面積僅560m2，全市耕地面積最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均耕地面積也只有1666.67m2。長期以來，農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)比較單一，沿襲著糧食作物為主、經(jīng)濟作物為輔的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，糧食作物種植面積占總種植面積的60%以上，經(jīng)濟作物種植面積在40%左右，因此，農(nóng)民能普遍受益的農(nóng)業(yè)補貼政策是糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和退耕還林還草補貼。2012年湖南省下發(fā)的補貼標(biāo)準(zhǔn)為：糧食直補為13.5元/667m2，農(nóng)資綜合補貼為80.6元/667m2，良種補貼：水稻15元/667m2、玉米等10元/667m2。按照該標(biāo)準(zhǔn)計算，每戶農(nóng)民得到的補貼金額非常有限，人均耕地面積最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均補貼金額為280元，耕地面積最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均補貼金額為92元。張家界市不僅耕地面積少，而且適宜于耕種的土地面積更是小而分散，加之當(dāng)初在實行土地承包時采取的是好地與差地、近地與遠地、坡梯平洼地搭配分配，導(dǎo)致土地的細碎化程度加大，農(nóng)業(yè)種植機械用不上，不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展。此外，山區(qū)農(nóng)民大多數(shù)手中資金積累少，一些適用于山區(qū)的輕簡、高效的農(nóng)機具也因購置成本高農(nóng)民無力購置，因此農(nóng)機具購置補貼只有少數(shù)農(nóng)民才能得到。2012年全市申請補貼機具6500臺（套），補貼資金為1239.7萬元。

1.2偏遠山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施落后，條件差，政策效果受影響

張家界市許多偏遠山區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，土地細碎化程度高、中低產(chǎn)田多，農(nóng)民經(jīng)營成本高，經(jīng)營收益低，農(nóng)業(yè)補貼只是杯水車薪。隨著該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化建設(shè)推進，市城區(qū)建設(shè)的拓展，以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和農(nóng)民建房、交通用地，大量的良田好土被非農(nóng)建設(shè)擠占，耕地面積由建市初期的12萬hm2減少至如今不到9.33萬hm2，影響了糧食種植面積；其次，水利工程配套設(shè)施未得到很好的修復(fù)，盡管農(nóng)田水利設(shè)施年年修，但由于各種原因，加上邊修邊老化，仍有不少水庫、山塘、渠道不斷老化，一部分不能正常發(fā)揮作用，有效灌溉面積有限，旱澇保收面積銳減，抗御災(zāi)害能力脆弱，靠天吃飯的基本格局沒有得到根本改變；再次，有知識、有技術(shù)、思維靈活、年富力強的青壯年紛紛進入城市或工廠就業(yè)，使農(nóng)村勞動力嚴重不足，有的無力耕種，棄種撂荒現(xiàn)象較多。

WTO專門制定了《補貼與反補貼措施協(xié)議》，旨在規(guī)范和統(tǒng)一各國的財政補貼政策及其行為?！堆a貼與反補貼措施協(xié)議》體現(xiàn)了一種明確的取向，即要求競爭主體共享“國民待遇”，在不受歧視和政企分開的平等條件下進行公平競爭。按照可能對國際貿(mào)易造成的危害程度，《補貼與反補貼措施協(xié)議》將補貼分為禁止的、可訴的和不可訴的三類。必須對財政補貼進行如下調(diào)整：（一）取消針對出口的各種財政補貼。（二）對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)合理利用一些可訴補貼。（三）用足用好不可訴補貼。（四）調(diào)整現(xiàn)行一些效率不高的補貼。

我國現(xiàn)行的財政補貼政策經(jīng)過近二十年的市場取向改革，應(yīng)該說逐步接近市場經(jīng)濟規(guī)律要求和世界通行規(guī)則，但仍然帶有相當(dāng)程度的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的成分和色彩，帶有不發(fā)達國家傳統(tǒng)發(fā)展模式的很多特征。比如，對競爭性產(chǎn)業(yè)和國有企業(yè)的大量補貼，并未有效改善它們的經(jīng)營效率和競爭實力，而且產(chǎn)生的“擠出”效應(yīng)，嚴重影響著國家對科教、技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境保護、公益設(shè)施的投入與支持，導(dǎo)致財政功能和補貼政策一定意義上的錯位；在發(fā)展沖動的驅(qū)使下，地方財政競相推出種種財政補貼“優(yōu)惠政策”，使得財政補貼頗為紊亂，也導(dǎo)致市場競爭秩序的“失序”。這些顯然是與WTO的有關(guān)規(guī)則相互抵觸的。調(diào)整、修改和在WTO規(guī)則基礎(chǔ)上規(guī)范國家及各級地方財政補貼政策，是應(yīng)對加入WTO的當(dāng)務(wù)之急。

因此，加入WTO后，我國的財政補貼政策首先面對的就是要取消不符合世貿(mào)組織《補貼與反補貼措施協(xié)議》的補貼，更為重要的是，在我國現(xiàn)行財力有限的情況下，如何調(diào)整現(xiàn)行的財政補貼政策，做到既符合WTO要求，避免對我國產(chǎn)品出口形成起訴，又能用好用足WTO規(guī)則允許的補貼，以達到提高財政補貼的使用效率和支持我國經(jīng)濟發(fā)展的目的，從而提高我國產(chǎn)品的國際競爭力，實現(xiàn)國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

一、調(diào)整我國財政補貼的理論依據(jù)

為了維護世界貿(mào)易中非歧視、自由透明和公平競爭的秩序，WTO專門制定了《補貼與反補貼措施協(xié)議》，旨在規(guī)范和統(tǒng)一各國的財政補貼政策及其行為。《補貼與反補貼措施協(xié)議》體現(xiàn)了一種明確的取向，即要求競爭主體共享“國民待遇”，在不受歧視和政企分開的平等條件下進行公平競爭。按照可能對國際貿(mào)易造成的危害程度，《補貼與反補貼措施協(xié)議》將補貼分為禁止的、可訴的和不可訴的三類：

1.禁止性的補貼?！堆a貼與反補貼措施協(xié)議》第3條規(guī)定：“法律或事實上視出口實績?yōu)槲┮换蚱渌喾N條件之一而給予的補貼，視使用國產(chǎn)貨物而非進口貨物的情況為惟一條件或其他多種條件之一而給予的補貼為禁止性補貼”，概括起來，禁止性的補貼包括出口補貼和進口替代補貼兩類。禁止性的財政補貼一旦被證實存在，無須證明其是否對其他成員方造成損害或損害威脅，都必須取消，否則會招致其他成員實施的經(jīng)WTO爭端解決機構(gòu)授權(quán)的反補貼措施或征收反補貼稅。