導(dǎo)語：我國糧食補(bǔ)貼政策研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、我國初步形成了糧食補(bǔ)貼政策體系

2004年以來，中央根據(jù)糧食產(chǎn)銷形勢的新變化，先后出臺了對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼以及最低收購價等一系列扶持糧食生產(chǎn)的政策措施。2006年，以柴油配套調(diào)價為契機(jī)，綜合考慮柴油、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格變動因素，國家又出臺了對種糧農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合直接補(bǔ)貼政策。這些措施極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民種糧積極性，有力推動了糧食生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展，基本實現(xiàn)了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的政策目標(biāo)。

（一）初步形成了綜合性收入補(bǔ)貼、專項性生產(chǎn)補(bǔ)貼以及最低收購價政策相結(jié)合的種糧補(bǔ)貼政策框架

1.四項直接補(bǔ)貼政策和最低收購價兼顧了生產(chǎn)、市場和農(nóng)民收入等多種政策目標(biāo)的要求。糧食直接補(bǔ)貼作為配合糧食流通體制改革出臺的補(bǔ)貼政策，把原有對購銷環(huán)節(jié)的問接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)民的直接補(bǔ)貼，目的是減輕農(nóng)產(chǎn)品價格波動對種糧農(nóng)民收入的影響。農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)則是在農(nóng)用柴油價格調(diào)整的背景下出臺的綜合性補(bǔ)貼，其目的在于彌補(bǔ)農(nóng)民因農(nóng)資價格上漲而增加的支出，穩(wěn)定種糧成本。兩者均屬于綜合性收入補(bǔ)貼，分別從產(chǎn)出品價格和投入品價格角度保障種糧農(nóng)民的收入，從制度上為構(gòu)建農(nóng)民收入安全網(wǎng)、縮小農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的收入差距奠定了基礎(chǔ)。

良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼則是針對我國人世后糧食標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)程度低、品質(zhì)差等問題而出臺的提高糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的生產(chǎn)性專項補(bǔ)貼政策。其中，良種補(bǔ)貼主要著眼于引導(dǎo)農(nóng)民采用新品種和新技術(shù)，提高糧食品質(zhì)和產(chǎn)量；農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼主要是鼓勵和支持農(nóng)民使用先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械，提高糧食生產(chǎn)的物質(zhì)裝備水平和機(jī)械化進(jìn)程。這些專項補(bǔ)貼政策為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府引導(dǎo)農(nóng)戶生產(chǎn)行為提供了重要政策手段。最低收購價政策在兼顧種糧農(nóng)民收入的同時，重點在于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)面積，保障糧食市場供給，成為政府調(diào)控市場的政策工具。

2.補(bǔ)貼規(guī)?？焖僭黾樱邔嵤┓秶粩鄶U(kuò)大。種糧補(bǔ)貼資金規(guī)模由2004年的145.2億元增加到了2006的398.7億元，增加了174.6%，占當(dāng)年財政支農(nóng)資金預(yù)算的比例達(dá)到11.7%。如果考慮到執(zhí)行最低收購價政策所需要的財政支出，糧食補(bǔ)貼政策支出在財政支持資金中的比例更高。從補(bǔ)貼范圍看，2006年全國所有省份均已實施直補(bǔ)政策，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼也涉及到了所有省份，良種補(bǔ)貼已涵蓋到了13個主產(chǎn)區(qū)及陜西、山西、甘肅和新疆等4個省份，農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼實施范圍已經(jīng)擴(kuò)大到了1126個縣和農(nóng)場。這表明，四項補(bǔ)貼已經(jīng)成為覆蓋全國的農(nóng)業(yè)政策。糧食補(bǔ)貼政策已成為財政支農(nóng)政策的一個重要內(nèi)容。

3.各種補(bǔ)貼政策在實踐中探索出相對比較規(guī)范的操作方法。在直接補(bǔ)貼的發(fā)放上，各地普遍在縣級建立農(nóng)戶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料庫，在農(nóng)村信用社為每個農(nóng)戶開立了賬戶，形成了較為規(guī)范的補(bǔ)貼發(fā)放渠道，這也是國家把農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)納入糧食直接補(bǔ)貼發(fā)放渠道的一個重要原因。良種補(bǔ)貼則根據(jù)不同地區(qū)和作物的特點采取了直接補(bǔ)錢、招標(biāo)補(bǔ)種等不同方式，也初步形成了一套相對規(guī)范的資金發(fā)放辦法。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼則是按照農(nóng)民購置農(nóng)機(jī)具的發(fā)票向農(nóng)戶提供一定比例的補(bǔ)貼，并根據(jù)各地的實際需求擴(kuò)大了補(bǔ)貼機(jī)具范圍。

這表明，種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼以及最低收購價政策，從收益、成本、科技、裝備、市場等不同角度和環(huán)節(jié)相互補(bǔ)充，充實了國家對糧食生產(chǎn)的調(diào)控手段，初步形成了綜合性收入補(bǔ)貼和生產(chǎn)性專項補(bǔ)貼相結(jié)合、兼顧國家糧食安全和種糧農(nóng)民收入的糧食政策框架。

（二）糧食補(bǔ)貼政策對恢復(fù)糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收起到了明顯的成效

首先，各項補(bǔ)貼政策共同促進(jìn)了種糧農(nóng)民收入的增加。2005年，糧食三項補(bǔ)貼資金總量達(dá)到173.2億元，早秈稻和中晚秈稻執(zhí)行最低收購價使主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收16億元，即使不考慮良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼所帶來的間接增收效果，南方稻谷主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民平均每畝也可增收40元以上；2006年，小麥最低收購價預(yù)案啟動又使河南、山東等6個小麥主產(chǎn)省農(nóng)民增收近40億元，加上三項補(bǔ)貼資金，小麥產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民平均每畝可增收50元以上。尤其是種糧直接補(bǔ)貼和農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)，作為一種普惠制補(bǔ)貼，直接根據(jù)計稅面積或種植面積發(fā)放，沒有任何附加條件，充分體現(xiàn)了國家和農(nóng)民之間關(guān)系由“取”到“予”的重大轉(zhuǎn)變。有效改善了農(nóng)民和政府及鄉(xiāng)村組織之間的關(guān)系，受到了農(nóng)民的歡迎。

其次，良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等生產(chǎn)性專項補(bǔ)貼有力地促進(jìn)了糧食生產(chǎn)科技水平和機(jī)械化水平的提高。在良種補(bǔ)貼的項目區(qū)，糧食標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和單產(chǎn)水平均明顯提高，基本解決了長期存在的品種“多、亂、雜”的問題。初步統(tǒng)計，2005年項目區(qū)的優(yōu)質(zhì)專用小麥、專用玉米、青貯玉米、高油大豆平均畝產(chǎn)分別比非項目區(qū)高67.4公斤、50.1公斤、726.5公斤和23.9公斤，增幅達(dá)到10%～20%。據(jù)品質(zhì)檢測，良種補(bǔ)貼項目區(qū)的糧食作物品質(zhì)普遍較好，主要指標(biāo)達(dá)到甚至超過國際規(guī)定的優(yōu)質(zhì)品質(zhì)指標(biāo)要求。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼激發(fā)了農(nóng)民購買農(nóng)機(jī)具的熱情，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2005年全國各級財政補(bǔ)貼農(nóng)民購置先進(jìn)實用、質(zhì)量優(yōu)良的農(nóng)機(jī)具20萬臺，受益農(nóng)戶達(dá)15萬戶。2005年，全國機(jī)械化耕地、播種、收獲水平分別達(dá)到50.2%、30.3%和22.6%，比“九五”期末分別提高了2.4個、4.5個和4.4個百分點。

總的看，現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼政策符合我國的實際情況，基本實現(xiàn)了促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的政策目標(biāo)，受到了農(nóng)民、地方政府等各個利益主體的歡迎。

（三）糧食補(bǔ)貼政策還需要進(jìn)一步完善和規(guī)范

1.種糧補(bǔ)貼資金規(guī)模比較小，難以真正實現(xiàn)對農(nóng)民利益的保障作用。2006年盡管我國糧食補(bǔ)貼資金增加到398.7億元，扣除85億元的糧食大縣獎勵，全國每畝種糧面積平均補(bǔ)貼額不過20元。根據(jù)國家發(fā)改委農(nóng)產(chǎn)品成本收益調(diào)查，種糧農(nóng)民畝均化肥、農(nóng)藥和機(jī)械作業(yè)三項費(fèi)用支出（三種糧食平均），2003年為91.2元，2004，年增加到114.6元，2005年進(jìn)一步提高到136.4元，每年增幅均在20元以上。據(jù)測算，2006年農(nóng)資價格上漲使農(nóng)民種糧成本畝均增加50元左右。顯然，現(xiàn)有全部補(bǔ)貼遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)農(nóng)民因農(nóng)資價格上漲而增加的支出。良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策雖然效果明顯，但除了水稻良種補(bǔ)貼外，小麥、玉米和大豆良種補(bǔ)貼規(guī)模都相對較小，實施范圍都局限于部分項目區(qū)；農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼也僅限于1126個縣（場），難以在全國范圍產(chǎn)生整體效應(yīng)，實現(xiàn)生產(chǎn)條件的根本改善。

2.各地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方法差異較大，引導(dǎo)作用沒有充分發(fā)揮。由于地方財力以及計稅面積和標(biāo)準(zhǔn)面積的差異，不同省份、省內(nèi)不同地區(qū)之間的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)都有很大差距。上海、北京等地的種糧直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每畝超過50元，中西部部分省份則每畝不足5元。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的差異既造成不同地區(qū)農(nóng)戶受惠程度的不公平，也給社會監(jiān)督帶來困難。水稻良種是按照種植面積發(fā)放的，實際上成為水稻種植補(bǔ)貼，未能真正與良種推廣結(jié)合起來。小麥、玉米、大豆良種補(bǔ)貼則多是采取供種企業(yè)招標(biāo)，對農(nóng)民有的給錢，有的發(fā)補(bǔ)貼券，有的是按差價供種，農(nóng)民見種不見錢，操作方式也不很規(guī)范。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼操作程序比較繁瑣，部分地區(qū)農(nóng)民享受到的優(yōu)惠實際上也大打折扣。

3.缺乏針對糧食購銷、加工環(huán)節(jié)的專項補(bǔ)貼。入世以來，購銷和加工環(huán)節(jié)薄弱的問題對我國糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的制約越來越突出。通過補(bǔ)貼政策引導(dǎo)工商企業(yè)投入糧食購銷和加工環(huán)節(jié)勢在必行。盡管近年來國家出臺了一系列促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的政策，但這些優(yōu)惠政策實際上是針對加工業(yè)實施的，而且包含各種農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，甚至包括加工進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的企業(yè)。資金需求量大、風(fēng)險大、盈利水平低的糧食購銷和加工企業(yè)很少享受到這些優(yōu)惠政策，限制了我國糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的提高。此外，最低收購價政策也存在公布時間晚、執(zhí)行時間短等問題。

二、進(jìn)一步完善我國糧食補(bǔ)貼政策的思路

為了進(jìn)一步完善糧食補(bǔ)貼政策，一些部門提出將糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資增支補(bǔ)貼以及最低收購價政策歸并，建立對種糧農(nóng)民單一的綜合補(bǔ)貼制度。實際上，對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)與良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、最低收購價在政策目標(biāo)上有根本區(qū)別，內(nèi)在的作用機(jī)理也有很大差異，將其合并為綜合補(bǔ)貼制度是不現(xiàn)實的。完善的總體思路應(yīng)是穩(wěn)定現(xiàn)有糧食補(bǔ)貼框架體系，同時重點增加專項補(bǔ)貼的投入規(guī)模，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍和環(huán)節(jié)。（一）建立兼顧糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入的糧食補(bǔ)貼政策體系是我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求

2005年我國人均GDP達(dá)到了1700美元左右，這標(biāo)志著我國正處在由低收入國家向中等收入國家轉(zhuǎn)型的過渡階段。國際經(jīng)驗表明，在這個階段，由于人口增長相對較快，糧食需求逐步增加，同時農(nóng)業(yè)科技水平還相對較低，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施還不夠完善，糧食供給還沒有得到徹底解決。同時由于工業(yè)化和城市化進(jìn)程已經(jīng)得到了較快的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入較低和相對貧困的問題也逐漸暴露出來。因此農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著增加糧食供給和提高農(nóng)民收入的雙重任務(wù)。從我國的實際情況看，人均土地資源不足世界平均水平的1／3，人均水資源擁有量僅為世界平均水平的1／4；水土流失嚴(yán)重，工業(yè)生產(chǎn)的“三廢”及化肥、農(nóng)藥和農(nóng)業(yè)廢棄物加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。我國糧食生產(chǎn)面臨著資源、生態(tài)等多重因素的制約。而隨著人口的增加和城鄉(xiāng)居民飲食結(jié)構(gòu)的改善，我國糧食需求將持續(xù)增長。長期看，我國糧食安全問題十分嚴(yán)峻，保障糧食供給問題在今后一段時期仍將是我國農(nóng)業(yè)政策的一個重要目標(biāo)。

與此同時，城鄉(xiāng)收入差距問題越來越突出。受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割體制的影響，我國城鄉(xiāng)居民收入差距較大。2005年城鄉(xiāng)居民收入之比達(dá)到3.22：1。隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)差距可能繼續(xù)擴(kuò)大。特別是中西部地區(qū)的種糧農(nóng)民，經(jīng)營規(guī)模小，同時受糧食市場、生產(chǎn)資料市場價格波動等多重因素的影響，增加收入困難很大。穩(wěn)定增加種糧農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，毫無疑問也成為我國農(nóng)業(yè)政策面臨的一個重要任務(wù)。

這表明，我國糧食補(bǔ)貼政策必須兼顧糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入雙重目標(biāo)。既要采取各種專項補(bǔ)貼政策改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，穩(wěn)定和增加糧食產(chǎn)量，保障糧食供應(yīng)；也要根據(jù)財力的許可，建立對種糧農(nóng)民的收入補(bǔ)償制度，并逐步提高補(bǔ)貼的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民收人，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

（二）穩(wěn)定目前以綜合性收入補(bǔ)貼、專項補(bǔ)貼和最低收購價政策為主要內(nèi)容的糧食補(bǔ)貼政策體系

從政策功能看，目前綜合補(bǔ)貼與專項補(bǔ)貼、最低收購價政策相結(jié)合的糧食補(bǔ)貼政策框架與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的雙重任務(wù)是相適應(yīng)的。糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支直補(bǔ)作為綜合性收入補(bǔ)貼政策，重點著眼于對種糧農(nóng)民進(jìn)行收入補(bǔ)償，促進(jìn)農(nóng)民增收；專項補(bǔ)貼則旨在通過補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)戶改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。其中，良種補(bǔ)貼政策通過統(tǒng)一供種或低價供種，鼓勵農(nóng)戶采用優(yōu)良品種，加快新品種和新技術(shù)的推廣，提高糧食單產(chǎn)水平，改善糧食品質(zhì)；農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)民購置大型農(nóng)業(yè)機(jī)械，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)裝備水平，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。最低收購價政策作為一項間接補(bǔ)貼政策，目標(biāo)是穩(wěn)定糧食面積，保證糧食供給，實現(xiàn)供需平衡。因此現(xiàn)有糧食補(bǔ)貼政策體系兼顧了農(nóng)民增收和保障糧食供給的雙重要求。

從作用機(jī)理看，糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)與良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼以及最低收購價政策有很大差別，難以合并或者相互替代。糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)重點是補(bǔ)償種糧農(nóng)戶，在瞄準(zhǔn)機(jī)制上要求比較寬松，只要求包括種糧農(nóng)戶，而不要求完全排除非種糧農(nóng)戶。也就是說，只要把補(bǔ)貼發(fā)放到種糧農(nóng)戶手中，就實現(xiàn)了政策的補(bǔ)償功能。至于是否有非種糧農(nóng)戶也得到了補(bǔ)貼，并不影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)。專項補(bǔ)貼重點是對農(nóng)戶生產(chǎn)行為的引導(dǎo)，在目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制方面要求比較嚴(yán)格，既要包容目標(biāo)農(nóng)戶，同時也必須排除非目標(biāo)農(nóng)戶，也就是說，不僅要求符合條件的農(nóng)民得到補(bǔ)貼，而且不符合條件的農(nóng)民不能得到補(bǔ)貼。只有這樣，才能確實發(fā)揮專項補(bǔ)貼對農(nóng)民生產(chǎn)行為的引導(dǎo)作用。否則，如果采取普惠制，就難以發(fā)揮補(bǔ)貼對農(nóng)戶生產(chǎn)行為的激勵作用，專項補(bǔ)貼也就失去了其自身的意義。最低收購價政策重點在于穩(wěn)定當(dāng)期的糧食供給，主要是通過糧食市場對出售糧食的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼，沒有出售糧食的種糧農(nóng)戶無法得到補(bǔ)貼，從而達(dá)到鼓勵農(nóng)戶穩(wěn)定糧食種植面積、保障市場供給的政策目標(biāo)。

綜合性收入補(bǔ)貼、專項補(bǔ)貼和最低收購價政策在作用機(jī)理上的差異帶來了實際操作方法的不同。在糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)的具體發(fā)放過程中，為了降低操作成本，大多數(shù)地方采取了相對簡便的方法：按照計稅土地面積或計稅常產(chǎn)向農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)貼。這樣，盡管有少數(shù)非種糧農(nóng)戶得到了補(bǔ)貼，但節(jié)省了對種糧農(nóng)戶進(jìn)行甄別的高額成本。關(guān)鍵是這并沒有影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)，即對種糧農(nóng)戶進(jìn)行收入補(bǔ)償。相反，在專項補(bǔ)貼的發(fā)放過程中，盡管對目標(biāo)農(nóng)戶進(jìn)行甄別會大大增加政策操作成本，但各地仍然沒有采取普惠制，而是通過各種方式對目標(biāo)農(nóng)戶進(jìn)行甄別。如在小麥、玉米、大豆良種補(bǔ)貼發(fā)放過程中，項目區(qū)大多向農(nóng)戶低價供應(yīng)良種，或者根據(jù)農(nóng)戶購買良種數(shù)量給予補(bǔ)貼；在農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的具體操作中，只對購置規(guī)定農(nóng)機(jī)具的農(nóng)戶給予補(bǔ)貼，其他農(nóng)戶則不予以補(bǔ)貼。

因此，盡管糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)、最低收購價、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等政策，都有使農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)的效果，但實際上，由于各自承擔(dān)的政策功能不同，其作用機(jī)理和操作方法有很大差異，相互之間難以相互替代或者進(jìn)行歸并。如果取消最低收購價，把良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼簡單并人綜合補(bǔ)貼，建立綜合補(bǔ)貼制度，那么實際上糧食補(bǔ)貼政策就失去了提高糧食綜合生產(chǎn)能力、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和供給的作用。這顯然與我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的雙重任務(wù)是不符的。

從美國、歐盟、日本等國糧食補(bǔ)貼政策的實踐看，盡管這些國家在20世紀(jì)90年代以后逐步建立了農(nóng)民收入綜合補(bǔ)貼制度，但仍保留了包括價格支持和其他生產(chǎn)性專項補(bǔ)貼等糧食補(bǔ)貼政策。在美國，盡管建立了以直接支付和反周期支付為主要內(nèi)容的農(nóng)民收入補(bǔ)貼制度，但仍然保留了無追索權(quán)貸款作為對農(nóng)產(chǎn)品價格支持的政策工具。同時，還實施了農(nóng)田水利建設(shè)貸款利息補(bǔ)貼、農(nóng)場糧食儲備設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼、水土保持補(bǔ)貼等專項補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；在歐盟，2003年起開始實施“單一農(nóng)場支付”政策，作為對農(nóng)民收入補(bǔ)貼的主要手段，但同時仍然保留了價格支持、農(nóng)業(yè)貸款利息補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼等專項補(bǔ)貼政策；在日本，對山區(qū)、半山區(qū)農(nóng)民的直接支付與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施投入補(bǔ)貼也是并存的。從這些國家糧食補(bǔ)貼政策發(fā)展歷程看，早期以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專項補(bǔ)貼為主，后期以保障農(nóng)民收入的綜合補(bǔ)貼為主，但后者并沒有取代前者。如歐盟各國在20世紀(jì)50-60年代就開始對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和購置農(nóng)機(jī)具給予財政補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。在20世紀(jì)90年代以后，歐美等國的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力達(dá)到很高的水平后，才逐漸開始使用限產(chǎn)支付和脫鉤支付來保障農(nóng)民收入。日本的山區(qū)、半山區(qū)直接支付也是在2000年才出臺的。但在這些國家，以收人為主要目標(biāo)的直接補(bǔ)貼的發(fā)展并沒有完全取代原有生產(chǎn)性專項補(bǔ)貼，美國、歐盟和日本仍然保留了不少專項補(bǔ)貼政策。當(dāng)然，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和糧食綜合生產(chǎn)能力的提高，部分專項補(bǔ)貼和價格支持失去了自身的價值，逐漸被削減或者轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合補(bǔ)貼。但這種取消和變化是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力達(dá)到一定水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的任務(wù)轉(zhuǎn)變后才出現(xiàn)的。

和歐美日等發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平還不是很高，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力還是一個重要任務(wù)，因此還不能以綜合性收入補(bǔ)貼取代生產(chǎn)性專項補(bǔ)貼。應(yīng)穩(wěn)定以現(xiàn)有的綜合性收入補(bǔ)貼與專項補(bǔ)貼、最低收購價為主要框架的糧食補(bǔ)貼政策體系，兼顧國家糧食安全和農(nóng)民增收的雙重任務(wù)。

（三）以生產(chǎn)性專項補(bǔ)貼為投入重點，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展

盡管促進(jìn)農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)成為財政支農(nóng)政策的重要目標(biāo)，但從我國財政支農(nóng)的規(guī)模和農(nóng)民增收的途徑看，當(dāng)前綜合性收入補(bǔ)貼還難以成為促進(jìn)農(nóng)民增收的主要手段。我國直接補(bǔ)貼規(guī)模盡管有了大幅度增加，但目前也不過300億元左右。和歐美等發(fā)達(dá)國家動輒幾百億美元甚至上千億美元的補(bǔ)貼相比，規(guī)模很小。我國農(nóng)民數(shù)量又非常龐大，即使扣除外出轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動力和人口，農(nóng)業(yè)人口也在6億以上，人均直接補(bǔ)貼數(shù)額50元左右。而目前城鄉(xiāng)居民收入差距高達(dá)7161元（2005年數(shù)據(jù)），即使把所有財政支農(nóng)資金用于對農(nóng)民進(jìn)行收入補(bǔ)貼，對于城鄉(xiāng)居民之間收入的巨大差距來說也是微不足道的。因此，只有通過農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，才能從根本上縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)等政策目前更多體現(xiàn)為一種政策取向，還無法真正實現(xiàn)對種糧農(nóng)民的收入保障作用。因此綜合性收入補(bǔ)貼規(guī)模應(yīng)該在現(xiàn)有規(guī)?；A(chǔ)上根據(jù)財力許可逐步增加，提高對種糧農(nóng)戶收入的保障力度。

三、完善我國糧食補(bǔ)貼政策的具體建議

1.增加資金投入規(guī)模，擴(kuò)大專項補(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼環(huán)節(jié)。擴(kuò)大良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的覆蓋面。按照農(nóng)業(yè)部優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品布局規(guī)劃，把水稻、玉米、小麥、大豆良種補(bǔ)貼盡快擴(kuò)展到所有優(yōu)勢主產(chǎn)區(qū)。把農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼實施范圍擴(kuò)展到全國所有縣份，并針對我國水資源短缺的實際情況，將旱作節(jié)水灌溉機(jī)械列入農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的目錄。設(shè)立針對農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)產(chǎn)品購銷的專項補(bǔ)貼。通過對農(nóng)業(yè)保險給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險試點盡快在全國范圍推開，建立農(nóng)業(yè)保險與災(zāi)害救助相結(jié)合的農(nóng)業(yè)風(fēng)險抵御機(jī)制。以糧食購銷補(bǔ)貼的方式，對銷區(qū)的企業(yè)到主產(chǎn)區(qū)收購糧食給予運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼，或者對于主產(chǎn)區(qū)糧食購銷企業(yè)采取分品種、分級別收購、儲存給予一定的補(bǔ)貼，促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)實現(xiàn)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效。

2.完善糧食補(bǔ)貼政策的操作方式。一是統(tǒng)一各地綜合性收入補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法。在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上，糧食直接補(bǔ)貼和農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)應(yīng)全國統(tǒng)一，實現(xiàn)對所有種糧農(nóng)民的公平，也便于社會監(jiān)督。在發(fā)放辦法上，統(tǒng)一按照計稅面積和計稅常產(chǎn)發(fā)放，確定后若干年不變。統(tǒng)一在農(nóng)村信用社為所有農(nóng)戶建立帳戶，每年按照補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)把補(bǔ)貼打人農(nóng)戶的賬戶，避免基層政府中間截留和抵扣。二是進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)性專項補(bǔ)貼的操作辦法。采取各項專項補(bǔ)貼發(fā)放與農(nóng)戶生產(chǎn)行為相掛鉤的方式，盡量在全國實行統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并通過報紙、電視和網(wǎng)絡(luò)向社會公布，做到公平、公正和公開。為了適應(yīng)各地區(qū)的實際需要，把農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的具體內(nèi)容分為耕作類、收獲類、灌溉類等幾個大類，并根據(jù)不同類型地區(qū)的特點提出補(bǔ)貼的主要類別。農(nóng)業(yè)部和財政部等可以在總結(jié)各地做法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，分別針對良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和其他生產(chǎn)性專項補(bǔ)貼，出臺比較規(guī)范的操作細(xì)則和辦法。

3.進(jìn)一步完善水稻、小麥和玉米的最低收購價政策體系。一是盡快出臺玉米最低收購價預(yù)案，建立完備的糧食最低收購價預(yù)案體系，實現(xiàn)對主要糧食品種價格的宏觀調(diào)控。二是完善現(xiàn)行最低收購價－11N，案啟動制度。針對目前最低收購價時間比較晚、不能發(fā)揮對農(nóng)民糧食生產(chǎn)引導(dǎo)作用的問題，建議每年年初公布水稻、玉米兩個品種的最低收購價格，每年秋季公布下一年小麥最低收購價。或者借鑒美國無追索權(quán)貸款的做法，各品種的最低收購價一定三年或五年不變。

4.逐步建立綜合性收入補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)資價格的聯(lián)動機(jī)制。為了真正發(fā)揮種糧直接補(bǔ)貼和農(nóng)資增支綜合補(bǔ)貼對于種糧農(nóng)民收入的保障作用，應(yīng)根據(jù)國家財力逐步增加綜合性收入補(bǔ)貼資金規(guī)模，并逐漸把補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)資價格的變化、糧食價格變化聯(lián)系起來，不斷提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，縮小種糧農(nóng)民與其他產(chǎn)業(yè)勞動者之間的收入差距。