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篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；農(nóng)村土地，中突；土地法規(guī)缺陷

中圖分類號(hào)：DF456

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009―9107(2011)06―0144―04

農(nóng)村土地問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，已成為政府、學(xué)者和百姓的共識(shí)。但是，誘發(fā)農(nóng)村土地沖突問(wèn)題的原因并未引起人們足夠的重視，農(nóng)村土地沖突已與和諧社會(huì)嚴(yán)重相悖。農(nóng)村土地沖突的危機(jī)是無(wú)法回避的事實(shí)，它給脆弱的農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)巨大的威脅，若處理不當(dāng)，政府、政策和法制將失信于農(nóng)民，引發(fā)農(nóng)村社會(huì)動(dòng)蕩。因此，正視農(nóng)村土地沖突并剖析誘因十分重要，鑒于此，本文著重對(duì)導(dǎo)致農(nóng)村土地沖突的土地法規(guī)缺陷進(jìn)行詳實(shí)剖析。

一、征地制度缺陷

1、征地規(guī)制相互矛盾。征地引致的土地沖突已成為當(dāng)前農(nóng)民最多的領(lǐng)域，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)村最激烈的沖突是征地引發(fā)的，一是征地權(quán)的濫用；二是征地補(bǔ)償不合理，其根源于《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于土地征用權(quán)的規(guī)定相互矛盾。

《憲法》第十條第三款和《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。此條款強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，這表明只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”?！锻恋毓芾矸ā凡粌H沒(méi)有對(duì)“公共利益的需要”做出明確的界定和闡述，與此相反，《土地管理法》第四十三條還進(jìn)一步規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”，從而將《憲法》規(guī)定的征地范圍從“公共利益的需要”擴(kuò)大到包括非公共利益需要的一切用地項(xiàng)目，法律規(guī)定陷入兩難境地：不符合公共利益的農(nóng)地向城鎮(zhèn)國(guó)有土地的轉(zhuǎn)換，若不征為國(guó)有，不符合《憲法》第十條規(guī)定，征為國(guó)有卻不符合《憲法》第十條第三款規(guī)定。

我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于土地征用方面的規(guī)定存在相互矛盾的地方，引致征地權(quán)的行使陷入了法律上的兩難困境，從而在巨大利益驅(qū)動(dòng)下導(dǎo)致征地權(quán)濫用有恃無(wú)恐，導(dǎo)致了農(nóng)村土地沖突。而法律關(guān)于征地范圍的不明確導(dǎo)致土地沖突的數(shù)量大大增加?！肮怖妗苯缍ú磺澹莆战忉寵?quán)的地方政府很容易擴(kuò)大征地范圍，使卷入土地沖突的利益相關(guān)者不斷增多。

2、征地補(bǔ)償不合理。《土地管理法》第四十七條第六款規(guī)定：“……按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6―10倍。……土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍”。盡管土地補(bǔ)償倍數(shù)有6―10倍，但無(wú)法回避一個(gè)事實(shí)：補(bǔ)償費(fèi)由政府行政規(guī)定，而非由市場(chǎng)決定?！锻恋毓芾矸ā方缍送恋匮a(bǔ)償費(fèi)的上限與下限相差近1倍，執(zhí)行難以掌控其層次，征地前三年的年產(chǎn)值難以確定。在現(xiàn)實(shí)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件下，農(nóng)業(yè)處在被剝奪的地位，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相當(dāng)?shù)土叭甑哪戤a(chǎn)值不足以反映被征土地的市場(chǎng)價(jià)值。尤其農(nóng)村土地被征用后，其補(bǔ)償費(fèi)根本不足以讓失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居和就業(yè)。失地后的農(nóng)民無(wú)力支付城鎮(zhèn)生活的成本，在謀生無(wú)門的情況下，他們擔(dān)心未來(lái)，擔(dān)心有限的補(bǔ)償不能抵抗社會(huì)變故、自然災(zāi)害和嚴(yán)重疾病等風(fēng)險(xiǎn)，再加上地方政府在征地補(bǔ)償總額上大打折扣，拖欠、截留、挪用征地補(bǔ)償款項(xiàng)時(shí)有發(fā)生。征地補(bǔ)償不合理已經(jīng)成為征地過(guò)程中農(nóng)村土地沖突爆發(fā)最直接的導(dǎo)火索。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊

土地制度的核心在于明晰土地的產(chǎn)權(quán)，我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)名義是歸集體所有，其實(shí)是“一權(quán)多主”。《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各個(gè)該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”；《土地管理法》第十四條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，……”?？梢?jiàn)，我國(guó)集體土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民只享有對(duì)本集體土地的使用權(quán)，即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。各級(jí)政府擁有憑借所有權(quán)衍生出的土地征用權(quán)、總體規(guī)劃?rùn)?quán)、管理權(quán)等重要的實(shí)際控制權(quán)，農(nóng)民被動(dòng)服從的地位決定了其受到多維權(quán)力的控制，當(dāng)多維控制權(quán)力相互矛盾時(shí)會(huì)使農(nóng)民無(wú)所適從，這必然激發(fā)農(nóng)民的焦慮、緊張、不滿情緒，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地沖突的爆發(fā)。

三、農(nóng)村土地承包權(quán)殘缺

產(chǎn)權(quán)安排規(guī)定了每個(gè)人在與其他人交往過(guò)程中必須遵守的行為準(zhǔn)則，或者承擔(dān)不遵守的成本，社會(huì)通行的產(chǎn)權(quán)制度則確立了每個(gè)成員相對(duì)于稀有資源使用時(shí)的地位及人與人之間的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系。土地產(chǎn)權(quán)不明確引致土地沖突出現(xiàn)在土地利用和管理過(guò)程中，農(nóng)村土地所有權(quán)模糊，其承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)也面臨殘缺，同樣引致農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村干部之間的矛盾沖突。

1、權(quán)能殘缺。(1)農(nóng)地收益權(quán)殘缺。《農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定：承包方有權(quán)“自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品”，第十七條規(guī)定：承包方承擔(dān)“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”。土地用途受到嚴(yán)格行政管制，在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”無(wú)法改變的情況下，農(nóng)民在比較利益太低且不能得到合理補(bǔ)償?shù)臈l件下，往往會(huì)選擇棄地、或者改變土地用途與政府博弈來(lái)獲取利益。改變用途和“用腳投票”，必然要受到政府相應(yīng)的行政干預(yù)。遇到這種情況，地方政府強(qiáng)行執(zhí)行規(guī)定很容易釀成干群沖突。(2)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制。土地法規(guī)在鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)又做出了種種限制?！掇r(nóng)村土地承包法》第四十一條規(guī)定，“轉(zhuǎn)讓要經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意”；第四十八條規(guī)定，“轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織外成員的必須經(jīng)過(guò)三分之二以上成員同意并經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府批準(zhǔn)”。這些規(guī)定過(guò)分強(qiáng)化了發(fā)包方在土地流轉(zhuǎn)中的實(shí)際控制力，為以行政權(quán)力和行政手段配置土地資源留下了太大余地。為基層干部干預(yù)農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了依據(jù)。(3)承包權(quán)的期限不穩(wěn)固。盡管《農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定了承包權(quán)的期限為“耕地三十年、草地三十年至五十年、林地三十年至七十年”，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，在三十年至七十年承包期內(nèi)，農(nóng)村二代或三代人口必然發(fā)生很大變動(dòng)，有的農(nóng)地承包后不久

就面臨被征用的狀況，農(nóng)地承包權(quán)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”是既成事實(shí)，而“小調(diào)整”成為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頻繁變動(dòng)的借口，土地頻繁調(diào)整和不可抗拒地被征用，使承包地的繼承權(quán)成為虛化。

2、物權(quán)內(nèi)容債權(quán)化。《農(nóng)村土地承包法》確立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從本質(zhì)上說(shuō)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了物權(quán)內(nèi)容，在權(quán)利的地位、內(nèi)容、形式、期限、變動(dòng)要件等方面均作了法律規(guī)定，并予以物權(quán)保護(hù)。《土地承包法》第十二條至第十七條對(duì)土地承包雙方權(quán)利義務(wù)的確定，是物權(quán)法定原則的體現(xiàn)；第三十八條規(guī)定在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，未登記的不得對(duì)抗善意第三人，此為物權(quán)變動(dòng)的公示方式，采取登記對(duì)抗主義；第五十四條規(guī)定的發(fā)包方若有侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的八種行為之一的應(yīng)承擔(dān)的六種民事責(zé)任，完全是侵犯物權(quán)應(yīng)承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任；第五十三條規(guī)定“任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”，這是關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定。顯然《土地承包法》是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一個(gè)絕對(duì)的權(quán)利即物權(quán)來(lái)保護(hù)的。

然而，物權(quán)內(nèi)容依靠合同來(lái)賦予農(nóng)民，物權(quán)實(shí)際被債權(quán)化了。《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第十三條規(guī)定：“農(nóng)民依據(jù)承包合同享有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)和收益權(quán)”；《農(nóng)村土地承包法》第二十一條規(guī)定：“發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)在承包合同中約定”；《農(nóng)村土地承包法》第二十二條規(guī)定：“承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”；《民法通則》第二十七條規(guī)定：“農(nóng)戶是以同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同的方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)合同是這一權(quán)利發(fā)生的原因”。依合同而產(chǎn)生的債權(quán)可以單方面解除，致使土地承包權(quán)處于不確定的法律關(guān)系之中。由于缺乏合理運(yùn)作的規(guī)范程序和不規(guī)范法律體系、制度的欠缺使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏科學(xué)管理和規(guī)范。從法律上看，發(fā)包方之所以敢撕毀承包合同，破壞合同關(guān)系，主要是因?yàn)殡p方建立的是合同關(guān)系債權(quán)而非物權(quán)關(guān)系的緣故，其根本要害就在于，債權(quán)的對(duì)抗效力遠(yuǎn)不及物權(quán)強(qiáng)。致使在征地、占地環(huán)節(jié)，蔑視農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)決策權(quán)利，違背農(nóng)民意愿，占農(nóng)民土地，毀壞農(nóng)民莊稼等事件屢屢發(fā)生。

3、農(nóng)村婦女土地承包權(quán)缺乏有力保障。為了強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，《農(nóng)村土地承包法》列出了專門條款。在第六條規(guī)定了農(nóng)村婦女應(yīng)當(dāng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)，第三十條就農(nóng)村婦女結(jié)婚、離婚或喪偶的情況下其承包地不得隨意收回作了保護(hù)性規(guī)定。而《農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”，《農(nóng)村土地承包法》第六條、第五十四條第七項(xiàng)中的“婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”與第十五條關(guān)于“農(nóng)戶”是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體的規(guī)定相矛盾。現(xiàn)實(shí)中，婦女只是農(nóng)戶中的成員之一。法律既然規(guī)定“農(nóng)戶”是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，沒(méi)有主體資格作為農(nóng)戶中一員的婦女就不能單獨(dú)地享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，又何談保護(hù)“婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。法規(guī)的原則性與現(xiàn)實(shí)社會(huì)農(nóng)村婦女生活的復(fù)雜性，使得以上這些籠統(tǒng)的保護(hù)性條款顯得蒼白無(wú)力，導(dǎo)致農(nóng)村婦女沒(méi)有承包地或失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題不斷發(fā)生，農(nóng)村女性出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的土地權(quán)利流失現(xiàn)象。

四、土地矛盾調(diào)解制度缺陷

1、案件協(xié)調(diào)者不確定。有關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)村最激烈的沖突是征地引發(fā)的。農(nóng)民的維權(quán)抗?fàn)幹饕袃煞街赶颍阂皇轻槍?duì)地方政府；二是針對(duì)基層干部特別是村干部的，這類沖突數(shù)量比較多且激烈。

地方政府既是征地者，又可能是用地者，還是標(biāo)準(zhǔn)的制定者，這如何保證協(xié)調(diào)的公正性?同時(shí)，具體的土地征用爭(zhēng)議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對(duì)人在利益受損時(shí)尋求救濟(jì)。此外，我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定對(duì)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)做出裁決的不可提起行政訴訟。因此，當(dāng)征地相對(duì)人對(duì)已批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，經(jīng)縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)但協(xié)調(diào)不成時(shí)，只能由批準(zhǔn)征地的政府裁決。這樣，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議由批準(zhǔn)者做最終裁決，農(nóng)民要么妥協(xié)、要么維權(quán)抗?fàn)帯?/p>

村干部既是集體經(jīng)濟(jì)組織成員又是履行政府職能委托者，行政法對(duì)其不適用，人民法院又不受理老百姓對(duì)這類掠奪行為的申訴。加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村干部的偏袒和處理土地問(wèn)題比較輕率，許多本來(lái)屬于耐心協(xié)調(diào)就可以解決的矛盾糾紛問(wèn)題，經(jīng)有關(guān)部門直接干預(yù)后，往往使群眾受到傷害，矛盾激化，釀成干群械斗，警農(nóng)沖突等土地沖突，使矛盾問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化，難以有效解決。

2、案件審理機(jī)構(gòu)含糊?！掇r(nóng)村土地承包法》第五十三條雖然規(guī)定了侵犯土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該承擔(dān)民事責(zé)任，但該法第二十二條規(guī)定：“承包方自承包合同生產(chǎn)時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。在簽訂承包合同之前，村民的權(quán)利為有權(quán)依法承包農(nóng)村土地。通過(guò)這兩條分析得出，僅以第五十三條的規(guī)定就認(rèn)定此類案件由民庭受理顯然理由不充分。村民有兩種權(quán)利，在簽訂土地承包合同和土地承包合同生效之前，是承包權(quán)；而簽訂合同并生效以后，是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是兩種不同性質(zhì)的權(quán)利。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到損害承擔(dān)民事責(zé)任有法律根據(jù)，侵犯承包權(quán)承擔(dān)民事責(zé)任則無(wú)法律依據(jù)。此類案件村委會(huì)行使的權(quán)利屬公共權(quán)力范疇，應(yīng)該由行政庭進(jìn)行依法處理。其他的土地案件，大多是侵犯承包方承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，根據(jù)土地承包法的規(guī)定應(yīng)由民庭進(jìn)行審理。對(duì)這類案件的審理需要合法分工、及時(shí)處理，防止內(nèi)部相互推諉，延誤案件的處理，造成矛盾進(jìn)一步擴(kuò)大。

3、案件處理依據(jù)不足?！锻恋毓芾矸ā返谑龡l規(guī)定：“依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”但是，法律責(zé)任方面沒(méi)有界定如果侵犯了權(quán)利怎么處罰，應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律后果。同時(shí)，《土地管理法》中的禁止性條款大部分規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但也有少量缺項(xiàng)。如：第三十六條第三款“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或挖塘養(yǎng)魚”；第三十九條第一款“……禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地”。這些禁止性條款所述行為，因無(wú)相應(yīng)的法律處置，只能參照相關(guān)條款，易引起分歧?！缎谭ā分幸衙鞔_規(guī)定了土地違法行為構(gòu)成犯罪的要追究刑事責(zé)任，但在《土地管理法》中未明確相應(yīng)的土地行政法律責(zé)任。如：《刑法》第四百一十條規(guī)定了非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪，最高檢察院在司法解釋中對(duì)追究這一犯罪行為明確了三條立案標(biāo)準(zhǔn)。那么，對(duì)尚不構(gòu)成犯罪的違法行為是否要給予行政處罰或行政處分，《土地管理法》卻無(wú)明確規(guī)定。

五、結(jié)語(yǔ)

20多年的農(nóng)地改革實(shí)踐常常面臨不完全市場(chǎng)，不完備法規(guī)，不完備契約，有限理性的政府、農(nóng)民和利益相關(guān)者的情境，此情境展現(xiàn)了一幅幅畫面：在土地資源稀缺約束條件下，城鎮(zhèn)化過(guò)程中當(dāng)?shù)胤秸⑥r(nóng)民和利益相關(guān)者(集團(tuán))有各自的利益需求源于同一地塊時(shí)，他們以地生財(cái)?shù)闹\利行為或謀生行為的互動(dòng)難免會(huì)引發(fā)土地沖突，而土地法規(guī)時(shí)時(shí)貫穿于這些沖突的過(guò)程之中。但由于相關(guān)土地法規(guī)的缺陷引起未來(lái)土地權(quán)益分配的不確定性，由不確定性引起各個(gè)土地權(quán)益主體的非合作傾向或機(jī)會(huì)主義行為，這就需要相對(duì)完備的土地法規(guī)來(lái)治理各個(gè)權(quán)益主體之間的關(guān)系，實(shí)施公平的獎(jiǎng)懲機(jī)制，解決矛盾和化解沖突，以維持農(nóng)村土地市場(chǎng)合作秩序，為農(nóng)村各權(quán)益主體提供合法的、平等的、兌現(xiàn)的救助、福利、保障和優(yōu)撫，達(dá)到促進(jìn)社會(huì)福利最大化的目標(biāo)。

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篇2

關(guān)鍵詞：土地法；永佃權(quán)；長(zhǎng)期租借

中圖分類號(hào)：DF521文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-8330（2012）01-0063-04

一、澳門特別行政區(qū)土地法中的長(zhǎng)期租借制度概述

“長(zhǎng)期租借”是1980年澳門特別行政區(qū)土地法中一個(gè)較為特殊的制度。它所規(guī)范的是土地批給的一種方式，可是由此而產(chǎn)生的權(quán)利之性質(zhì)卻經(jīng)常在學(xué)說(shuō)上引起爭(zhēng)議。葡萄牙學(xué)者一直認(rèn)為，租賃批給所產(chǎn)生的權(quán)利屬“永佃權(quán)”。①可是永佃權(quán)制度在20世紀(jì)70年代已經(jīng)被廢止，因而現(xiàn)行的《葡萄牙民法典》也不再保留永佃權(quán)?？墒牵?yàn)橥恋貑?wèn)題，永佃權(quán)制度卻必須在澳門特別行政區(qū)保留。問(wèn)題是，這個(gè)制度的具體內(nèi)容并不清晰，甚至連所使用的一些概念（如aforamento、dominium utile等）的準(zhǔn)確含義如何均難以在現(xiàn)有文獻(xiàn)中找到清晰和連貫的論述。

在當(dāng)代葡萄牙學(xué)說(shuō)中，土地所有權(quán)人與永佃權(quán)人之間的關(guān)系是通過(guò)dominium directum與dominium utile區(qū)分的理論來(lái)解釋的?？墒菑臏Y源上看，永佃權(quán)理論與dominium directum、dominium utile區(qū)分的理論卻有不同的淵源，而且還產(chǎn)生在不同的時(shí)間維度，幾個(gè)概念之間的對(duì)接情況并不清晰，因此，很容易使法律的適用者產(chǎn)生疑惑甚至混淆。筆者試圖針對(duì)上述問(wèn)題為澳門特別行政區(qū)土地法的解釋（適用）增加一些參考材料。

二、長(zhǎng)期租借（aforamento）如何與永佃權(quán)（emphyteusis）掛鉤

正如上文所述，葡萄牙學(xué)者一直認(rèn)為，長(zhǎng)期租借的承租人所取得的權(quán)利屬永佃權(quán)，但單純從比較《葡萄牙民法典》（1999年前適用于澳門特別行政區(qū)的部分）的永佃權(quán)制度與澳門特別行政區(qū)土地法所規(guī)定的長(zhǎng)期租借制度就可發(fā)現(xiàn)，條文上既無(wú)對(duì)接口，兩個(gè)制度所規(guī)范的內(nèi)容又有較大的差別，所以，實(shí)在難以理解葡萄牙學(xué)者根據(jù)什么作出這樣的論斷。筆者認(rèn)為，答案只能從相關(guān)概念在葡萄牙法的演變過(guò)程中尋找。

近代法所指的“永佃權(quán)（emphyteusis）”一般以優(yōu)斯丁尼羅馬法為起點(diǎn)。然而，羅馬法的永佃權(quán)本身有更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史。從詞源上看，emphyteusis一詞起源于希臘文，可以解釋為種植的意思。這種主要用于農(nóng)地利用的長(zhǎng)期或永久租讓制度早在希臘古代就已經(jīng)存在。羅馬占領(lǐng)希臘以后，上述制度繼續(xù)在民間得以保留，并最終被羅馬法繼受。被繼受后的emphyteusis的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，限縮為僅僅指有期限的農(nóng)地租讓。西元3世紀(jì)末期(即岡士坦丁時(shí)期)，一些富有的羅馬家庭由于其卓越的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)地位，吸引了大量周邊的居民圍繞莊園作為生活及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中心。這些家庭于是以永佃權(quán)的方式向國(guó)家租用大面積的土地，然后分租給個(gè)體耕戶。②羅馬帝國(guó)或其行省亦落得通過(guò)這一制度將未開墾的土地出租給個(gè)人。本來(lái)當(dāng)租期結(jié)束時(shí)，出租方可以提高租金或收回土地，但是在實(shí)踐中，帝國(guó)的皇室經(jīng)常在租期結(jié)束后并不收回土地，于是永佃權(quán)人的權(quán)利漸漸地變成永久，而且也不負(fù)擔(dān)增加租金的義務(wù)。

西元4世紀(jì)中期，永佃權(quán)發(fā)展成一種永久的租讓，并與原來(lái)羅馬法的另一種永久租讓ius perpetuum結(jié)合為一個(gè)制度，統(tǒng)一稱為“永佃權(quán)（emphyteusis）”。③羅馬法學(xué)家曾經(jīng)對(duì)于永佃權(quán)的性質(zhì)到底屬于買賣還是租賃有過(guò)疑問(wèn)，但是在東羅馬帝國(guó)的Zeno大帝通過(guò)立法說(shuō)明永佃權(quán)人與所有權(quán)人的關(guān)系是一種新的合同類型以后，上述疑問(wèn)就基本消除了。在優(yōu)斯丁尼法中，永佃權(quán)制度得以進(jìn)一步完善。永佃權(quán)人獲得了很多原本屬于所有權(quán)人的法律救濟(jì)，④而在繼承、轉(zhuǎn)讓等方面均與其他的合同有所不同。

在葡萄牙尚未立國(guó)之前，居住在依比利卡半島的“盧濟(jì)搭尼亞”先民曾經(jīng)被西哥特人統(tǒng)治。⑤有學(xué)者認(rèn)為，在西哥特法中，已經(jīng)有類似于羅馬法永佃權(quán)的關(guān)于土地永久租賃的規(guī)定，兩者的差別只是在于名稱而已，⑥但是這個(gè)觀點(diǎn)也受到另外一些學(xué)者的質(zhì)疑。⑦

無(wú)論如何，永佃權(quán)或使用其他名稱的永久租賃制度在葡萄牙一定是有久遠(yuǎn)淵源的。在12世紀(jì)初期，葡萄牙脫離里昂王國(guó)獨(dú)立，但是很多11世紀(jì)及12世紀(jì)初由里昂王國(guó)（尤其是地方政府）制定的法律卻依然有約束力。⑧在這些規(guī)范中，大部分是與土地有關(guān)的“法令（foral）”或“特許書狀（carta de foral）”。⑨最初的特許書狀表現(xiàn)為一種集體的農(nóng)業(yè)開發(fā)合同，又稱為“聚居地特許書狀（carta de povoao）”，其內(nèi)容非常簡(jiǎn)單，主要是國(guó)王或領(lǐng)主希望鼓勵(lì)人民到荒蕪的地方居住，又或者為某些地區(qū)吸引勞動(dòng)力，而向拓荒者或已定居在相關(guān)地區(qū)的人發(fā)出的有若干條款的文書。這些書狀的法律性質(zhì)一開始僅僅被界定為長(zhǎng)期租借合同，但當(dāng)人口發(fā)展起來(lái)的時(shí)候，這些文書就成了相關(guān)地區(qū)自治的基礎(chǔ)。⑩

基于對(duì)土地征服及殖民的野心，同時(shí)也為了對(duì)抗外敵的攻擊及重新被里昂王國(guó)吸收的威脅，立國(guó)初期的幾位葡萄牙君主均發(fā)出大量的“聚居地特許書狀（carta de povoao）”，鼓勵(lì)國(guó)民開拓疆土。由于這個(gè)原因，直到13世紀(jì)中后期，葡萄牙最重要的“法令（foral）”與“特許書狀（carta de foral）”就成了葡萄牙在這個(gè)時(shí)期最重要的法律淵源。這些文件很多被保留下來(lái)，成為后世研究的直接及重要材料。

除了“特許書狀（carta de foral）”外，12世紀(jì)的葡萄牙還存在一種由領(lǐng)主制定并開放給農(nóng)民加入的農(nóng)業(yè)開發(fā)合同。這些合同沒(méi)有固定的名稱，也沒(méi)有固定的方式，但是均表現(xiàn)為一種長(zhǎng)期的租借。

進(jìn)入13世紀(jì)以后，意大利式(mos italicus)與高盧式(mos gallicus)的法學(xué)教育主宰了整個(gè)歐洲，亦順理成章地進(jìn)入了葡萄牙。這時(shí)在葡萄牙個(gè)人之間使用的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)合同逐漸形成固定的名稱：emprazamento或aforamento。emprazamento一詞的詞根是prazo，源自拉丁語(yǔ)placitum；aforamento一詞則以foro為詞根，其拉丁語(yǔ)淵源是forum。所以，這兩類合同有時(shí)也直接被稱為prazo或forum。這類農(nóng)業(yè)合同的內(nèi)容很多都反映了封建制度中的領(lǐng)主與臣屬之間的關(guān)系（上下從屬的關(guān)系）。在這個(gè)時(shí)期，aforamento還可以分為永久的aforamento與有期限的aforamento。

到14世紀(jì)D. Joo I的時(shí)候，永久的aforamento已經(jīng)開始被稱為“en fatiota”，也即是永佃權(quán)emphyteusis的葡語(yǔ)化拼寫。15世紀(jì)的葡萄牙進(jìn)入“律令時(shí)代（época das ordenaes）”,在這個(gè)時(shí)期，永佃權(quán)emphyteusis這一術(shù)語(yǔ)被更多地使用。

三、永佃權(quán)如何與dominium directum、dominium utile的區(qū)分掛鉤

Dominium directum與dominium utile的區(qū)分是由中世紀(jì)注釋學(xué)派學(xué)者首先提出的,后世法學(xué)家接觸到這一區(qū)分主要是經(jīng)由Bartolus of Sassoferrato的著作。注釋學(xué)派學(xué)者之所以要作出上述區(qū)分,是因?yàn)?3世紀(jì)的法學(xué)家普遍面對(duì)法學(xué)上的一個(gè)難題：即在封建制度中，名義上的土地所有權(quán)人是領(lǐng)主，但封臣的作為模式卻非常類似于所有權(quán)人，領(lǐng)主與封臣各自對(duì)土地享有的權(quán)利似乎難以在羅馬法文獻(xiàn)中得到滿意的解釋。在這個(gè)背景下，注釋學(xué)者發(fā)現(xiàn)在優(yōu)斯丁尼的《法典（Codex）》內(nèi)，其中一個(gè)片段將永佃權(quán)人（emphyteuticarius）稱為所有人（dominus），考慮到永佃權(quán)人與封臣兩者之間具有一定的相似性，這一個(gè)片段于是被注釋學(xué)者引用作為支持封臣享有所有權(quán)的證據(jù)。

問(wèn)題是，當(dāng)封臣的權(quán)利也被稱為所有權(quán)的時(shí)候，領(lǐng)主與封臣對(duì)土地所享有的權(quán)利便難以區(qū)分了。因此，注釋學(xué)派學(xué)者便以dominium directum 來(lái)指稱領(lǐng)主的所有權(quán)，而以dominium utile來(lái)指稱封臣的所有權(quán)。再進(jìn)一步探討可以發(fā)現(xiàn)，中世紀(jì)法學(xué)家使用directum和utile兩個(gè)概念來(lái)區(qū)分所有權(quán)，應(yīng)該是受羅馬法actio directa和actio utilis兩種訴訟方式的區(qū)分的啟發(fā)。

這一區(qū)分對(duì)于所有權(quán)概念的發(fā)展是非常重要的，因?yàn)楫?dāng)所有權(quán)被分割為兩個(gè)類型后，dominium一詞本身便具備了抽象的特質(zhì)。中世紀(jì)的文獻(xiàn)甚至可以用dominium一詞指稱任何對(duì)物的權(quán)利。

當(dāng)注釋學(xué)派學(xué)者借用優(yōu)斯丁尼法的永佃權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系，解釋構(gòu)成領(lǐng)主與臣屬關(guān)系的大量?jī)?nèi)容不同的“法律行為”，并創(chuàng)造出dominium utile與dominium directum的時(shí)候，葡萄牙的法律生活也無(wú)可避免地被溶入了這一法律文化，又或者說(shuō)，被注釋學(xué)派的學(xué)說(shuō)吸收了。從葡萄牙第一部律令——《亞豐素律令（Ordenaes Afonsinas）》的制訂開始，emprazamento、aforamento、enfiteuse與foro或prazo這幾個(gè)詞基本上就成了同義詞，并在法律生活中交互使用。 這一種關(guān)系的主體則稱為領(lǐng)主（senhorio）與永佃權(quán)人（foreiro或enfiteuta）；永佃權(quán)人所支付的代價(jià)被稱為佃金（penso do foro或foro或rao）。這一批術(shù)語(yǔ)從《亞豐素律令（Ordenaes Afonsinas）》傳至其后的《曼努埃律令（Ordenaes Manuelinas）》與《菲力浦律令（Ordenaes Filipinas）》，后來(lái)更被《塞亞布拉法典》與1966年的《葡萄牙民法典》繼受。

四、長(zhǎng)期租借與永佃權(quán)掛鉤后所造成的理論困局

然而，必須注意的是，被1966年《葡萄牙民法典》所繼受的“永佃權(quán)”，與先前出現(xiàn)在葡萄牙法中的永佃權(quán)已經(jīng)具有了不同的意義。因?yàn)樽詮腡hibaut在1801年出版了著名的《über dominium directum und utile》，指出該區(qū)分已經(jīng)被物權(quán)的類型化（即源于自物權(quán)與各種他物權(quán)區(qū)分）理論取代之后，這個(gè)原本就爭(zhēng)議重重的理論就更難找到立足之地。更為吊詭的是，1966年《葡萄牙民法典》更采納了Pandekten的編制體例以及物權(quán)概念。

葡萄牙人雖然早在16世紀(jì)中葉已經(jīng)開始聚居于澳門，但真正對(duì)澳門進(jìn)行殖民式統(tǒng)治卻是1846年的事。正是在那個(gè)時(shí)代，葡萄牙制定了它第一部較全面的土地立法（即1856年8月21日的法律）；而在這部土地法制定以后不久，葡萄牙第一部具有現(xiàn)代意義的民法典（即1867年的《塞亞布拉法典》）就誕生了。

根據(jù)上文所述，現(xiàn)行澳門特別行政區(qū)土地法中的長(zhǎng)期租借制度實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生永佃權(quán)，而永佃權(quán)又會(huì)導(dǎo)致所謂的所有權(quán)割裂現(xiàn)象，即永佃權(quán)權(quán)利的取得人地位與所有權(quán)人相若。誠(chéng)如馬光華（Gonalves Marques ）教授所言，這是“對(duì)所有權(quán)的割裂，此時(shí)并非只有一個(gè)所有權(quán)，而是有兩個(gè)” 。因此，筆者認(rèn)為，《澳門特別行政區(qū)基本法》第7條對(duì)私有土地所作之規(guī)定，同樣也應(yīng)該適用于長(zhǎng)期租借所設(shè)定之權(quán)利。這也是澳門特別行政區(qū)學(xué)術(shù)界及司法界一致贊同之觀點(diǎn)。

鑒于上述原因，長(zhǎng)期租借制度將不會(huì)保留在土地法內(nèi)，但無(wú)礙過(guò)去通過(guò)該制度設(shè)定的土地權(quán)利會(huì)繼續(xù)適用原規(guī)定（即土地法的長(zhǎng)期租借與民法典的永佃權(quán)制度）。只是究竟產(chǎn)生于中世紀(jì)的所有權(quán)割裂理論如何與取而代之的他物權(quán)理論融洽共存（或者根本就不應(yīng)該共存）卻是葡萄牙法學(xué)界一直以來(lái)都沒(méi)有清楚說(shuō)明的問(wèn)題。

On the Aforamento System in the Land Law of Macau

——from the perspective of Distinction between Dominium

Directum and Dominium Utile

TANG Xiao-qing

Abstract:

篇3

一、土地使用權(quán)的法律特征

土地使用權(quán)從法律層面釋義，是指土地使用者在法律允許范圍內(nèi)對(duì)土地享有占有、使用、收益與處分的權(quán)利，即依法取得利用土地的權(quán)限。使用土地的單位或個(gè)人，按法定程序辦理土地使用權(quán)的申請(qǐng)、登記、發(fā)證等手續(xù)后，享有法定的使用權(quán)利。使用人的權(quán)利因根據(jù)法律或合同規(guī)定產(chǎn)生，必須在法律或合同規(guī)定的范圍內(nèi)行使該權(quán)利。土地使用權(quán)的法律權(quán)能如下：（一）土地使用權(quán)的占有權(quán)能。包括土地使用權(quán)的劃撥、出讓、繼承。（二）土地使用權(quán)的使用權(quán)能。包括土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、企業(yè)的土地使用權(quán)能。（三）土地使用權(quán)的收益權(quán)能。包括土地上的孳息、土地使用權(quán)出讓金、租金。（四）土地使用權(quán)的處分權(quán)能。使用權(quán)的處分權(quán)能有別于所有權(quán)之處分權(quán)能，其范圍包括在出讓、轉(zhuǎn)讓合同有效期限內(nèi)所為之土地使用權(quán)的設(shè)定抵押權(quán)、設(shè)定質(zhì)權(quán)、設(shè)定典權(quán)、土地使用權(quán)的抵押證券化、土地使用權(quán)的信托制度、土地使用權(quán)的空間利用。土地使用權(quán)派生于土地所有權(quán)，具有物權(quán)特性。土地使用權(quán)具有如下的法律特征：

1.土地使用權(quán)是一種民事權(quán)利。使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)有土地享有的占有、使用和收益，并排斥他人干涉的權(quán)利。這種權(quán)利內(nèi)容具有特定性，土地使用可分為一般使用和特定使用。一般使用是指人們共有的權(quán)利，只要沒(méi)有明文禁止，并且不損害土地使用權(quán)人利益，任何人有權(quán)使用該土地。例如，使用公路、道路作為通行之用。土地除一般使用外，還有因一定目的而使用，例如建設(shè)用地和生產(chǎn)用地必須依法辦理法定手續(xù)，取得該項(xiàng)權(quán)利后才能使用。故筆者認(rèn)為，土地使用權(quán)可以分為因租賃關(guān)系取得，或以借貸合同方式取得；又土地使用權(quán)依據(jù)法律規(guī)定經(jīng)登記程序取得者，產(chǎn)生對(duì)抗第三人之效力，屬物權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含占有、使用、收益處分權(quán)能，所有人與使用人間的法律關(guān)系受物權(quán)法調(diào)整。故依其取得權(quán)利之態(tài)樣可知使用權(quán)為一種民事權(quán)利。

2.土地使用權(quán)具有物權(quán)特性。物權(quán)是指直接支配某特定物而享受其利益的權(quán)利，土地使用人依法取得使用權(quán)能，享有使用所創(chuàng)造的利益，所以土地使用權(quán)本質(zhì)上符合物權(quán)特性。土地使用權(quán)的價(jià)值需設(shè)定在他人所有權(quán)之上而實(shí)現(xiàn)，屬于民法中他物權(quán)性質(zhì)；又使用人取得該項(xiàng)權(quán)能的目的乃為體現(xiàn)土地的使用、收益內(nèi)容，此為用益物權(quán)性質(zhì)。故合法取得的國(guó)有土地占有、使用、收益權(quán)能，并受法律保護(hù)，任何單位或個(gè)人不得妨礙或侵犯，此乃具有排他性。（注：佟柔主編：《中國(guó)民法》，法律出版社1990年11月版，第271頁(yè)。）

3.土地使用權(quán)人是特定的主體。依據(jù)國(guó)有土地的分類分別規(guī)定不同使用者，如城市建設(shè)用地的土地使用權(quán)主體為國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)法人（包括全民所有制與集體所有制法人、中外合資企業(yè)、合作企業(yè)及外資企業(yè)法人）、事業(yè)單位等經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的使用者。

4.土地使用權(quán)具有衍生性。所謂土地使用權(quán)的衍生性，是指使用權(quán)能來(lái)自他人所有權(quán)的分割。即指所有權(quán)人在不喪失所有，將所有權(quán)的一部分權(quán)能暫時(shí)或長(zhǎng)久地讓渡與他人。衍生性又稱為從屬性，意指土地使用權(quán)的發(fā)生需要所有權(quán)人釋出土地使用權(quán)的意思，依照法律規(guī)定的程序，對(duì)特定相對(duì)人授予土地使用權(quán)的單方行為或者契約行為。例如，土地的有償出讓，土地使用權(quán)的從屬性乃表現(xiàn)在使用權(quán)人負(fù)有一定的義務(wù)。例如，合理利用土地的義務(wù)，不得任意改變土地用途的義務(wù)。

5.土地使用權(quán)雖為衍生權(quán)利但應(yīng)具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性質(zhì)。土地使用人基于一定利益使用土地時(shí)應(yīng)有永續(xù)經(jīng)營(yíng)的計(jì)劃，因土地使用權(quán)源自土地所有權(quán)，要求使用人合理化管理利用國(guó)土，法律應(yīng)設(shè)定一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的土地使用期限，如果使用期不長(zhǎng)，使用權(quán)不穩(wěn)定，使用者必然產(chǎn)生投機(jī)行為，不利于土地使用的客觀要求。其次，法律規(guī)定土地使用權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定，外商或企業(yè)對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)久生產(chǎn)資料或工業(yè)設(shè)施投資的意愿較高，以利國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地使用權(quán)期限太短容易產(chǎn)生下列缺點(diǎn)：（注：王衛(wèi)國(guó)著：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，第146頁(yè)；樓建波：《房地產(chǎn)開發(fā)與交易中若干問(wèn)題的法律探討》，載魏振瀛、王貴國(guó)主編：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法律》，北京大學(xué)出版社1995年版，第146—150頁(yè)；趙紅梅著：《房地產(chǎn)法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，第97—98頁(yè)。）（1）造成土地投資者利潤(rùn)報(bào)酬低，影響土地使用權(quán)出讓價(jià)格和建筑物的市場(chǎng)交易價(jià)格；（2）土地使用年限若短于建筑物存在年限，造成建筑物所有人的產(chǎn)權(quán)喪失依附，土地所有人無(wú)償取得他人建筑物所有權(quán)，有違公平原則；（3）容易抑制用地人的投資積極性，不符合保護(hù)建筑物所有權(quán)以鼓勵(lì)建設(shè)投資的立法本意。

二、由土地使用權(quán)與其他物權(quán)的關(guān)系分析大陸土地使用權(quán)的法律性質(zhì)

然而究竟何為土地使用權(quán)？是一種債權(quán)或物權(quán)？這些問(wèn)題在過(guò)去以國(guó)家單一所有權(quán)形成的財(cái)產(chǎn)法領(lǐng)域中，法學(xué)界對(duì)“物權(quán)”概念避而不談，1986年《民法通則》第5章以“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”為名，仍未用“物權(quán)”一詞，造成物權(quán)的法律關(guān)系無(wú)法可依。如依據(jù)傳統(tǒng)物權(quán)法概念，土地乃是受物權(quán)法規(guī)范的重要對(duì)象之一，《民法通則》第80條規(guī)定，“國(guó)家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法由集體所有制單位使用，國(guó)家保護(hù)他的使用、收益的權(quán)利；使用單位有管理、保護(hù)、合理利用的義務(wù)。土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。”從條文內(nèi)容分析，除提到承認(rèn)土地所有權(quán)外，很難確定“土地使用”是否為一種權(quán)利？基于這種法無(wú)明文的狀況，又其他國(guó)家的物權(quán)法沒(méi)有土地使用權(quán)的概念可為引鑒，大陸《物權(quán)法》尚未頒布之前，欲闡明土地使用的權(quán)能與相關(guān)法律關(guān)系時(shí)，學(xué)者考慮因土地使用權(quán)為具有中國(guó)大陸特色，為求結(jié)合各地實(shí)踐，應(yīng)從不同學(xué)科領(lǐng)域研究分析土地使用權(quán)的內(nèi)涵。民法學(xué)者借鑒與土地有關(guān)的立法，如《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》等部門法加以界定；亦有學(xué)者借鑒傳統(tǒng)物權(quán)法立法原則與物權(quán)體系理論闡述土地使用權(quán)法律性質(zhì)；而土地經(jīng)濟(jì)學(xué)者則以土地管理、利用與地租關(guān)系討論其目的與作用。學(xué)者有論《土地使用權(quán)》為地上權(quán)、自主物權(quán)、特殊的用益物權(quán)等觀點(diǎn)，筆者將土地使用權(quán)與傳統(tǒng)物權(quán)法中性質(zhì)相近的地上權(quán)觀念做一比較法方式的論證。

（一）土地使用權(quán)的土地法律關(guān)系

討論土地使用權(quán)法律性質(zhì)的同時(shí)，我們應(yīng)該明了土地法律關(guān)系的內(nèi)涵，因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)的法律規(guī)范是土地使用關(guān)系產(chǎn)生的前提。所謂土地法律關(guān)系是一種特殊類型的、具體的、由土地法律規(guī)范調(diào)整而具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。土地公有制下，人們?cè)谕恋胤申P(guān)系的活動(dòng)范圍比較窄，不可能如其他民事法律關(guān)系、經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，有較大的個(gè)人意志自由，不能任意與他人形成一定的法律關(guān)系，只能在土地法律規(guī)范允許范圍內(nèi)，按照自己的意志與他人結(jié)成某種土地法律關(guān)系，這種個(gè)人意志的屬

性是從屬于法律的屬性，如土地使用的法律關(guān)系受土地公有制、土地資源的有限性和后備資源不足等客觀狀況所制約，這是它不同于一般法律關(guān)系之處。土地法律關(guān)系的發(fā)生、變更和消滅都受國(guó)家控制的法律特征，（注：林增杰、沈守愚主編《土地法學(xué)》，第42—44頁(yè)。）土地使用權(quán)立法目的應(yīng)該實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一管理全國(guó)土地的職能，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)主義土地公有制，達(dá)到保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地的目的。從土地法律關(guān)系的特征分析，配合現(xiàn)階段相關(guān)的《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》與《城市房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定，應(yīng)可明確土地使用權(quán)為土地法律關(guān)系一環(huán)，為特殊的土地物權(quán)類型，受物權(quán)法調(diào)整。

（二）從土地使用權(quán)與地上權(quán)的關(guān)系論其法律定位

土地使用權(quán)是指國(guó)家、公民或法人依法對(duì)國(guó)有土地占有、使用、收益與處分，并排斥他人干涉的權(quán)利。地上權(quán)概念來(lái)自羅馬法，公有土地不能出賣，國(guó)家和政府將其出租給市民建筑房屋，以獲得經(jīng)濟(jì)利益。故地上權(quán)指支付地租，利用他人的土地建筑房屋而使用的權(quán)利。兩者對(duì)于利用他人土地的形式極為相似，有人認(rèn)為土地使用權(quán)就是傳統(tǒng)物權(quán)法上的地上權(quán)；有人認(rèn)為土地使用權(quán)與地上權(quán)存在相當(dāng)大的差異，不能認(rèn)為土地使用權(quán)就是地上權(quán)；亦有學(xué)者認(rèn)為土地使用權(quán)的范圍較地上權(quán)廣泛，地上權(quán)不能涵蓋大陸土地使用權(quán)的法律特征。我們?cè)噲D先分析地上權(quán)的內(nèi)涵，歸納學(xué)者之間的意見(jiàn)，再提出結(jié)論。

羅馬法將地上權(quán)視為他物權(quán)，地上權(quán)有如下幾項(xiàng)特征：（1）地上權(quán)為使用他人土地的一種用益物權(quán)。（注：史尚寬著：《物權(quán)法論》第172頁(yè)。錢明星著：《物權(quán)法原理》第294頁(yè)。謝在全著：《民法物權(quán)論》第422頁(yè)。）因設(shè)定地上權(quán)，土地所有人所有權(quán)即受限制，所以又稱定限物權(quán)。地上權(quán)，究為使用他人土地為目的的權(quán)利？抑為欲在他人土地上有建筑物所有權(quán)而設(shè)的權(quán)利？歐洲各國(guó)視土地上定著物為土地的構(gòu)成部分，地上權(quán)為“地上物屬于土地原則”例外。認(rèn)為地上權(quán)的性質(zhì)乃著重在地上定著物所有權(quán)，地上權(quán)為在他人土地上有附著物所有權(quán)而使用他人土地，是一種間接權(quán)利。（注：黃右昌著：《民法詮解》（物權(quán)編上冊(cè)）第231頁(yè)。反之，日本民法以其建物與基地乃是個(gè)別獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，建筑物并不是土地之構(gòu)成部分，不為土地使用權(quán)所吸收，建筑物以外的工作物或竹木，若依有權(quán)限人之行為使附合于土地上時(shí)，亦不為土地使用權(quán)所吸收，其所有權(quán)仍屬該有權(quán)限人所有。）地上權(quán)不因工作物或竹木滅失而消滅，且地上權(quán)范圍不以建筑物或其他工作物等所占用土地為限，亦即周圍附屬地如房屋的庭院或空地等，如在設(shè)定范圍內(nèi)，亦存在地上權(quán)。（注：參考臺(tái)灣48年臺(tái)上字28號(hào)判例。）（2）地上權(quán)以有建筑物或其他工作物為目的的權(quán)利。地上權(quán)的使用人基于何種目的使用他人土地，各國(guó)立法例并不一致。羅馬法在土地私有制下，為保護(hù)房屋建筑物所有人權(quán)利為目的創(chuàng)設(shè)地上權(quán)制度，故地上權(quán)乃為有建筑物為目的而設(shè)定。（3）地上權(quán)人對(duì)其建筑物或其他工作物享有使用、收益、處分的權(quán)利。地上權(quán)人享有的權(quán)利包括使用收益權(quán)、相鄰權(quán)、部分處分權(quán)，（注：錢明星先生著：《物權(quán)法原理》，第301—303頁(yè)。謝在全著：《民法物權(quán)論（上冊(cè)）》第439—445頁(yè)。）其詳細(xì)內(nèi)容分述如下：①使用收益權(quán)。地上權(quán)人最重要的權(quán)利就是使用土地，使用權(quán)的范圍由當(dāng)事人以法律行為設(shè)定，使用人必須依其約定在登記的范圍內(nèi)利用之，例如土地使用合同約定地上權(quán)人使用權(quán)范圍及于土地之上下空間，但是當(dāng)事人可以約定其地上權(quán)以地下、地表或空中的一定范圍為限的利用。（注：臺(tái)灣學(xué)者通說(shuō)，認(rèn)為所謂“使用”應(yīng)從廣義解釋，包含收益之權(quán)利。地上權(quán)人自己不使用土地而將土地轉(zhuǎn)租他人收取租金，若當(dāng)事人間無(wú)反對(duì)約定或無(wú)將該項(xiàng)限制登記在案，這種租金收入仍為地上權(quán)人的使用權(quán)限。參考臺(tái)灣最高法院判例32年上字第124號(hào)判決。）②相鄰權(quán)。相鄰權(quán)系指不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方因行使所有權(quán)或使用權(quán)而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。（注：王利明、郭明瑞、方流芳合著：《民法新論（下）》，第123頁(yè)的定義。）法律所規(guī)定相鄰關(guān)系旨在調(diào)和土地使用人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，故地上權(quán)人應(yīng)遵守該權(quán)利行使。依據(jù)《民法通則》規(guī)定相鄰關(guān)系種類主要有：（a）因土地、山嶺、森林、草原等自然資源的使用或所有而產(chǎn)生的相鄰關(guān)系。（b）因宅基地使用而產(chǎn)生的相鄰關(guān)系。（c）因用水、排水產(chǎn)生的相鄰關(guān)系。（d）因排污水產(chǎn)生的相鄰關(guān)系。（e）因通風(fēng)、采光而產(chǎn)生的相鄰關(guān)系。（f）因修建筑物發(fā)生的相鄰關(guān)系。（注：孫憲忠著：《國(guó)有土地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)法論》第160—161頁(yè)。佟柔主編：《中國(guó)民法》，第294—297頁(yè)。劉心穩(wěn)主編《中國(guó)民法學(xué)研究述評(píng)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年12月版，第447頁(yè)。）臺(tái)灣民法第774條至795條規(guī)定所有權(quán)的相鄰關(guān)系，適用的對(duì)象限于所有人之間、地上權(quán)人之間、永佃權(quán)人之間、典權(quán)人之間以及該物權(quán)人與其土地所有人之間。包括鄰地?fù)p害防免相鄰關(guān)系（經(jīng)營(yíng)土地上工業(yè)者預(yù)防損害發(fā)生、氣響侵入的禁止、地基建筑產(chǎn)生的損害預(yù)防、工作物的危險(xiǎn)預(yù)防）、用水排水的相鄰關(guān)系、鄰地使用的相鄰關(guān)系（管線安設(shè)、鄰地通行）、越界建筑的相鄰關(guān)系。③權(quán)利處分權(quán)。地上權(quán)為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，原則上地上權(quán)人能自由處分其權(quán)利。依據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，地上權(quán)人在法定限制內(nèi)，對(duì)于劃撥的土地使用權(quán)可以行使轉(zhuǎn)讓、抵押、出租權(quán)利。參考臺(tái)灣民法第838條規(guī)定“地上權(quán)人，得將其權(quán)利讓與他人，但契約另有訂定或另有習(xí)慣者，不在此限?！雹苋〉玫厣衔锏慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償權(quán)。地上權(quán)人在土地上建造的建筑物、附著物或其他工作物，其所有權(quán)依法應(yīng)歸地上權(quán)人所有。⑤拋棄權(quán)。地上權(quán)人在法定允許條件下得本于財(cái)產(chǎn)權(quán)自由處分原則，享有拋棄權(quán)。但無(wú)償?shù)厣蠙?quán)與有支付地租的地上權(quán)，不得任意拋棄（參考臺(tái)灣民法第834與835條規(guī)定）。然拋棄權(quán)行使所產(chǎn)生地上物歸屬問(wèn)題，如何解決，目前尚無(wú)明文規(guī)定，參考臺(tái)灣地區(qū)實(shí)務(wù)上《非公用土地設(shè)定地上權(quán)處理要點(diǎn)》規(guī)定，地上權(quán)存續(xù)期間50年屆滿后，地上物無(wú)償移轉(zhuǎn)為公有。這項(xiàng)規(guī)定產(chǎn)生一些社會(huì)問(wèn)題，（注：鄭明安著：《國(guó)有土地使用權(quán)制度之研究》，第82頁(yè)。）所有權(quán)人在地上權(quán)屆滿前幾年，不愿意維護(hù)或整修，屆時(shí)政府收回的恐怕只是無(wú)剩余價(jià)值的地上物，尤其地上物是位于市區(qū)精華地段的住宅，很可能最后幾年地上權(quán)人不愿維護(hù)地上物，可能會(huì)采取以便宜價(jià)錢將房屋賣給低收入戶，原本等待政府救助的低收入戶們，在面臨無(wú)家可歸的情況下，政府如何采取強(qiáng)制措施將建物收回恐怕也是難題，對(duì)于這些衍生的社會(huì)問(wèn)題都是未能妥善研擬其他配套措施所致。（4）地上權(quán)通常定期支付地租，然不以支付地租為必要，地租不是地上權(quán)的成立要件。因地上權(quán)的設(shè)定可以有償也可以無(wú)償，故支付地租與否不是成立地上權(quán)的要件。

（三）論地上權(quán)與土地使用權(quán)關(guān)系

地上權(quán)指在他人土地上有建筑物或其他工作物或竹木為目的，而使用其土地的權(quán)利。土地使用權(quán)指國(guó)有土地依法無(wú)償劃撥或有償出讓、轉(zhuǎn)讓給非所有人使用，使用人以有建筑物、附著物或工作物為目的，使用他人土地的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，這種權(quán)利基于所有權(quán)與使用權(quán)分離原則所生，與傳統(tǒng)地上權(quán)由所有權(quán)衍生出來(lái)的權(quán)利不同?！睹穹ㄍ▌t》中沒(méi)有使用“地上權(quán)”，也無(wú)明確規(guī)定“土地使用權(quán)”在法律上地位為何，造成《民法通則》與《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的“土地使用權(quán)”與《城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅管理法》的“宅基地使用權(quán)”概念混淆不清。土地使用權(quán)在各國(guó)的物權(quán)法中未列為物權(quán)種類，一般將認(rèn)為“土地使用”是土地所有權(quán)部分權(quán)能的名詞表徵，從實(shí)踐情況上，出現(xiàn)不易區(qū)分是所有權(quán)能的“使用權(quán)能”，還是作為用益物權(quán)的“使用權(quán)”。（注：史浩明撰：《用益物權(quán)制度研究》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，1996年第6期，第14—17頁(yè)。）學(xué)者從使用權(quán)內(nèi)涵、司法實(shí)踐與通說(shuō)見(jiàn)解等不同角度，討論土地使用這個(gè)抽象概念的法律地位與性質(zhì)，并厘清與地上權(quán)的關(guān)系。學(xué)者認(rèn)為用“土地使用權(quán)”乃因其已經(jīng)沿用多時(shí)，其實(shí)該稱呼不具嚴(yán)謹(jǐn)性、一般性與科學(xué)性。故從學(xué)者們提出有關(guān)土地使用權(quán)性質(zhì)的文章，有多種不同的觀點(diǎn)，也影響日后制訂大陸物權(quán)法制度的論證。有的認(rèn)為土地使用的權(quán)利應(yīng)稱為“房地產(chǎn)物權(quán)”，主張產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵已經(jīng)擴(kuò)展至所有權(quán)范圍與財(cái)產(chǎn)他物權(quán)，指法律賦予人們對(duì)財(cái)產(chǎn)依法直接管理、支配并享受其利益，排斥他人干涉的權(quán)利，包括所有權(quán)以及從所有權(quán)中分離出來(lái)的相對(duì)獨(dú)立地役權(quán)、地上權(quán)（包括房地產(chǎn)使用權(quán)、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)）、抵押權(quán)、典權(quán)、留置權(quán)、質(zhì)權(quán)等他物權(quán)。（注：林增杰、張紅合撰：《中國(guó)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度》，《房地產(chǎn)論文集》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1995年6月版，第131—139頁(yè)。金儉撰：《試論建立與完善我國(guó)房地產(chǎn)物權(quán)制度》，《南京社會(huì)科學(xué)》1996年第2期，第21頁(yè)。）有學(xué)者主張以用益物權(quán)包括“土地使用”概念，以傳統(tǒng)民法“地上權(quán)”為架構(gòu)，限縮使用權(quán)的內(nèi)容為國(guó)有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地使用權(quán)。（注：屈茂輝撰：《地上權(quán)若干理論問(wèn)題研究》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，1995年月，第15頁(yè)。張雙根、張學(xué)哲合撰：《論我國(guó)土地物權(quán)制度》，《中國(guó)土地科學(xué)》第11卷第3期，1997年5月，第8頁(yè)。王蘭萍撰：《論我國(guó)土地使用權(quán)與用益物權(quán)》，《山東師大學(xué)報(bào)》，1997年2月，第29頁(yè)。）有學(xué)者認(rèn)為法律規(guī)定沒(méi)有明確地上權(quán)這種物權(quán)形式，然其內(nèi)容承認(rèn)地上權(quán)制度存在，但名稱上不需拘泥用地上權(quán)。（注：王美娟、楊幼敏合撰《土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的法律性質(zhì)和改革》。郭明瑞撰：《論土地使用權(quán)的幾個(gè)法律問(wèn)題》，《中國(guó)民法經(jīng)濟(jì)法理論問(wèn)題研究》，法律出版社1991年3月版。）有學(xué)者主張土地使用的概念就是地上權(quán)，認(rèn)為土地使用權(quán)一般意義上是指法人、公民在國(guó)家、集體的土地上營(yíng)造建筑物或種植林木，并取得該地上物所有權(quán)，土地所有權(quán)仍歸國(guó)家或集體所有，確認(rèn)所有人與使用人間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也就是地上權(quán)的法律特征，應(yīng)將地上權(quán)制度做為一種物權(quán)在民法中做系統(tǒng)的規(guī)定。（注：錢明星著：《物權(quán)法原理》，第293—295頁(yè)。楊立新、尹艷合撰：《我國(guó)他物權(quán)制度的重新構(gòu)造》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1995年第3期，第87頁(yè)。）筆者僅將幾種代表性的看法分述如后作為參考。

1.土地使用權(quán)與地上權(quán)存在重大差異，主張以地上權(quán)涵蓋之。（注：此說(shuō)者有，史浩明撰：《我國(guó)民法物權(quán)制度的完善立法》、《關(guān)于建立我國(guó)物權(quán)法物權(quán)體系的思考》，《青海社會(huì)科學(xué)》1994年第1期。《用益物權(quán)制度研究》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》。崔建遠(yuǎn)著：《我國(guó)物權(quán)法應(yīng)選取的結(jié)構(gòu)原則》，《法制與社會(huì)發(fā)展》（長(zhǎng)春），1995年第3期。房紹坤、丁海湖、張洪偉合撰：《用益物權(quán)三論》，《中國(guó)法學(xué)》1996年第2期。）從《民法通則》與眾多的行政法規(guī)中并未明確地上權(quán)制度，但不容諱言，土地使用權(quán)與地上權(quán)有某些相近之處。然而大陸土地使用權(quán)因具有特定的社會(huì)意義和歷史條件，所以立法上不宜以地上權(quán)取代土地使用權(quán)的概念，二者之間存在一些差異，例如，兩者建立的基礎(chǔ)不同。地上權(quán)乃在土地私有制下發(fā)展出來(lái)使用他人土地之權(quán)，而土地使用權(quán)乃建立在國(guó)有土地上設(shè)立使用權(quán)能。又如地上權(quán)的目的與土地使用權(quán)不同。前者依據(jù)“地上物屬土地所有人”原則，地上權(quán)乃以在他人土地上有建筑物、其他工作物或竹木為目的，未明文設(shè)定范圍。土地使用權(quán)目前僅限于城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓，使用人用于對(duì)土地開發(fā)、利用與經(jīng)營(yíng)，其范圍較地上權(quán)小。二者設(shè)定權(quán)利的社會(huì)作用不同。在大陸法系地上權(quán)設(shè)定乃為使用他人土地為目的，不具有實(shí)現(xiàn)土地民事流轉(zhuǎn)功能。土地使用權(quán)乃是土地使用制度由無(wú)償轉(zhuǎn)向有償使用改革的結(jié)果，為土地市場(chǎng)的對(duì)象可以產(chǎn)生流轉(zhuǎn)功能。（注：王衛(wèi)國(guó)著：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，第150—151頁(yè)。）地上權(quán)人可以于無(wú)約定或無(wú)法律禁止情形自由拋棄或撤銷地上權(quán)。土地使用權(quán)人必須依照合同約定或法律規(guī)定使用土地，若土地使用人無(wú)故不經(jīng)營(yíng)土地，國(guó)家主管機(jī)關(guān)可給予一定處罰直到無(wú)償收回為止。故法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)、中外合資企業(yè)場(chǎng)地使用權(quán)，在性質(zhì)上都屬于地上權(quán)的內(nèi)容。筆者認(rèn)為此說(shuō)容易使人誤認(rèn)地上權(quán)乃有別于長(zhǎng)久使用的土地使用權(quán)內(nèi)容，而且地上權(quán)的發(fā)生是從土地私有的社會(huì)體制中發(fā)展出的，然大陸土地使用權(quán)乃為解決土地公有制下合理利用國(guó)家土地的用地構(gòu)想，是否可以地上權(quán)取代土地使用權(quán)殊值斟酌。

2.土地使用權(quán)與地上權(quán)范圍重疊，不宜另行規(guī)定地上權(quán)制度。（注：王利明著：《民商法理論與實(shí)踐》，《物權(quán)法中的重大疑難問(wèn)題探討》，吉林人民出版社，1996年12月版，第368—370頁(yè)。陳小君撰：《論傳統(tǒng)民法中的用益物權(quán)及其現(xiàn)實(shí)意義》，《中南政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，1995年第4期。）學(xué)者認(rèn)為，土地使用權(quán)保護(hù)的客體較地上權(quán)廣，地上權(quán)限于土地本身，土地使用權(quán)包括草原、森林等自然資源的使用權(quán)利。另一方面根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定的土地使用權(quán)與地上權(quán)比較。使用人有權(quán)開發(fā)、利用城市土地，土地使用權(quán)也能依法在使用年限內(nèi)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租或用于其他經(jīng)濟(jì)效益。地上權(quán)人使用他人的土地，依法也可以抵押、出租，故其內(nèi)容與土地使用權(quán)極為相似，若在法律上另行規(guī)定地上權(quán)，容易造成重復(fù)。筆者認(rèn)為，本說(shuō)的結(jié)論乃保留歷史沿革，以土地使用權(quán)做為一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，為獨(dú)立的物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利內(nèi)容，立法上應(yīng)可采納。

3.主張以用益物權(quán)（限制物權(quán)或他物權(quán)）為名，將地上權(quán)與土地使用權(quán)分別列為物權(quán)種類。（注：陳華彬撰：《我國(guó)民法物權(quán)立法的基本體系》，《河北法學(xué)》1991年第6期。劉士國(guó)主編：《中國(guó)民法要論》，遼寧大學(xué)出版社，1992年版，第298頁(yè)。）筆者認(rèn)為發(fā)揮土地使用權(quán)的作用乃必須承認(rèn)具有用益性質(zhì)，然地上權(quán)與土地使用權(quán)有部分重疊的內(nèi)涵，若同時(shí)并列為物權(quán)種類，容易產(chǎn)生適用的爭(zhēng)議，造成大陸物權(quán)種類過(guò)于龐雜。

篇4

工作目標(biāo)：為滿足全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目用地需求，爭(zhēng)取土地利用計(jì)劃指標(biāo)*畝，完成供地批復(fù)*畝，收繳土地出讓金*億元；深化經(jīng)營(yíng)性用地清理工作，收回土地畝，補(bǔ)交土地出讓金*萬(wàn)元；繼續(xù)加大解決農(nóng)村無(wú)房戶和困難戶宅基地問(wèn)題工作力度，基本完成全區(qū)農(nóng)村無(wú)房戶和困難戶宅基地（平房）的審批工作；完成*平方公里的1：500城鎮(zhèn)地籍權(quán)屬調(diào)查、地籍測(cè)量工作；推進(jìn)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃實(shí)施，提高地礦行政管理和地質(zhì)災(zāi)害防治工作水平；強(qiáng)化國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察，從嚴(yán)從快查處各類國(guó)土資源違法行為；加強(qiáng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和干部隊(duì)伍建設(shè)，保障全年各項(xiàng)工作任務(wù)圓滿完成。重點(diǎn)做好以下工作：

一、積極拓展發(fā)展空間，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供資源保障

（一）通過(guò)土地利用總體規(guī)劃修編，拓展發(fā)展空間。要在完成全區(qū)1：1萬(wàn)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，積極開展規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、基礎(chǔ)調(diào)查、資料收集、課題研究等土地利用總體規(guī)劃修編的前期工作，結(jié)合“四查清、四對(duì)照”（即查清規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)對(duì)照檢查；查清閑置土地和低效用地?cái)?shù)量，與規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標(biāo)對(duì)照檢查；查清耕地和基本農(nóng)田保有量，與規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)對(duì)照檢查；查清違法用地?cái)?shù)量和處理情況，與違法用地的處理要求對(duì)照檢查）工作的要求，實(shí)現(xiàn)我區(qū)土地利用總體規(guī)劃與“十一五”規(guī)劃及其他專業(yè)規(guī)劃的銜接與配套。

（二）通過(guò)爭(zhēng)取用地指標(biāo)，拓展發(fā)展空間。為切實(shí)保障全區(qū)建設(shè)用地，緩解土地供需矛盾，要依靠項(xiàng)目爭(zhēng)取用地指標(biāo)，通過(guò)與區(qū)發(fā)展改革局、區(qū)招商局及各街道的緊密聯(lián)系，確保招商引資項(xiàng)目的順利落戶；要依靠項(xiàng)目質(zhì)量積極爭(zhēng)取用地指標(biāo)，通過(guò)嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)落實(shí)好*拓展區(qū)、*組團(tuán)概念性規(guī)劃區(qū)域的用地；要結(jié)合全區(qū)城市化改造和宅基地問(wèn)題爭(zhēng)取用地指標(biāo)，通過(guò)落實(shí)人員、保障經(jīng)費(fèi)，積極主動(dòng)地協(xié)調(diào)市、省、國(guó)土部，切實(shí)加大農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收?qǐng)?bào)件審批工作的爭(zhēng)取力度。

（三）通過(guò)盤活挖潛，節(jié)約集約用地，拓展發(fā)展空間。為促進(jìn)節(jié)約集約用地，要繼續(xù)做好閑置土地清理工作，嚴(yán)禁“曬地”，對(duì)于閑置土地要依法處理，并通過(guò)加強(qiáng)與建設(shè)、規(guī)劃等單位協(xié)調(diào)，貫徹“布局集中、用地集約和產(chǎn)業(yè)集聚”的原則，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)依法轉(zhuǎn)讓或出租閑置廠房，使現(xiàn)有土地能夠充分、合理、有序地利用；要嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)制定*區(qū)土地集約利用控制指標(biāo)和*區(qū)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)，明確限定建設(shè)用地的投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)，嚴(yán)把項(xiàng)目的預(yù)審、用地審批、供地關(guān)，進(jìn)一步提高土地集約利用程度。

二、加大市場(chǎng)配置土地資源力度，創(chuàng)造規(guī)范有序的用地環(huán)境

（一）做好各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目供地。要扎實(shí)圍繞項(xiàng)目建設(shè)用地，搞好供地服務(wù)，提前介入做好相關(guān)工作，優(yōu)先保證市、區(qū)重點(diǎn)急需建設(shè)項(xiàng)目、高科技大項(xiàng)目和符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策且投入產(chǎn)出率高的科技型、節(jié)能型、生態(tài)環(huán)保型項(xiàng)目用地。

（二）擴(kuò)大土地使用權(quán)出讓范圍。嚴(yán)格執(zhí)行《劃撥用地目錄》，從嚴(yán)控制劃撥供地范圍，通過(guò)全面推行土地有償使用，全面落實(shí)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度。積極探索工業(yè)用地市場(chǎng)配置機(jī)制，研究探討工業(yè)用地等非經(jīng)營(yíng)性用地以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，提高土地的市場(chǎng)配置化比例。

（三）進(jìn)一步規(guī)范劃撥土地決定書和土地出讓合同。要完善劃撥土地決定書，完善土地出讓合同條款內(nèi)容，將土地用途、容積率等使用條件的約定和工業(yè)項(xiàng)目用地投資強(qiáng)度、開發(fā)進(jìn)度等控制性要求納入土地出讓合同，做到嚴(yán)格按土地劃撥決定書、土地出讓合同和補(bǔ)充協(xié)議的約定，依法供地。

（四）加強(qiáng)建設(shè)用地批后管理。要強(qiáng)化項(xiàng)目竣工的復(fù)核驗(yàn)收工作，對(duì)未達(dá)到土地出讓合同或劃撥決定書確定的用地控制指標(biāo)和其它相關(guān)條款的，必須按照合同約定或決定書規(guī)定的相關(guān)條款追究土地使用者違約責(zé)任。

三、強(qiáng)化工作措施，不斷深化經(jīng)營(yíng)性用地清理工作

（一）對(duì)需要辦理退款補(bǔ)償和需要補(bǔ)交差價(jià)完善手續(xù)的經(jīng)營(yíng)性用地，要逐宗進(jìn)行清理并形成報(bào)告，提出進(jìn)一步處理的建議，為區(qū)政府決策提供依據(jù)；要妥善處理經(jīng)營(yíng)性用地清理工作中出現(xiàn)的各類矛盾和問(wèn)題，積極爭(zhēng)取上級(jí)業(yè)務(wù)部門支持和相關(guān)單位配合。

（二）對(duì)國(guó)土資源部查處的土地逐宗落實(shí)有關(guān)處理情況，形成工作報(bào)告，上報(bào)國(guó)土資源部；對(duì)*旅游度假村開發(fā)建設(shè)指揮部所簽訂的*宗土地合同（協(xié)議），要依法提出清理意見(jiàn)。

四、強(qiáng)化礦產(chǎn)資源管理，做好地質(zhì)災(zāi)害防治工作

（一）全面展開整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作。要按照上級(jí)關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作的部署和要求，加大巡查力度，對(duì)各類違法勘查開采礦產(chǎn)資源行為及時(shí)進(jìn)行排查和清理，予以有效打擊，防止非法采石現(xiàn)象蔓延擴(kuò)張。

（二）切實(shí)抓好地質(zhì)災(zāi)害防治工作。要繼續(xù)對(duì)已列入20*年區(qū)財(cái)力投資計(jì)劃的工程加強(qiáng)督促管理，保質(zhì)保量完成地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)的施工建設(shè)；同時(shí)要協(xié)調(diào)2009年區(qū)財(cái)力投資地質(zhì)災(zāi)害防治工程項(xiàng)目的立項(xiàng)及實(shí)施，有效防范地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，力爭(zhēng)使災(zāi)害造成的損失降到最低。要加強(qiáng)和完善2009年汛期地質(zhì)災(zāi)害防治值班制度、汛期巡查制度，及時(shí)處理險(xiǎn)情。

五、嚴(yán)格國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察，全面推進(jìn)依法行政

（一）加大土地違法案件的查處力度。要全面落實(shí)執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制，重點(diǎn)加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、風(fēng)景保護(hù)區(qū)及濱海大道等主要交通沿線兩側(cè)動(dòng)態(tài)巡查力度，結(jié)合全區(qū)宅基地審批工作，會(huì)同區(qū)綜合執(zhí)法局等相關(guān)部門依法查處各類違法占地行為，發(fā)現(xiàn)苗頭，及時(shí)查處，做到發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，違法行為立案查處率、結(jié)案率達(dá)到95%以上。

（二）加大土地工作力度。要以省委、省政府局在我市召開“局長(zhǎng)帶案下訪”工作經(jīng)驗(yàn)交流現(xiàn)場(chǎng)會(huì)為契機(jī)，認(rèn)真落實(shí)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、排查預(yù)報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)帶案下訪、情況通報(bào)等制度，確保案件尤其是上級(jí)督辦案件件件有落實(shí)，事事有答復(fù)，努力遏制“三訪”（即集體上訪、越級(jí)上訪、赴京上訪）案件，有效預(yù)防和妥善處置，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

六、繼續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)，促進(jìn)國(guó)土工作全面發(fā)展

（一）抓好宅基地審批和查驗(yàn)工作。一方面要繼續(xù)加大解決農(nóng)村無(wú)房戶和困難戶宅基地問(wèn)題工作力度，基本完成全區(qū)農(nóng)村無(wú)房戶和困難戶宅基地（平房）的審批工作。宅基地審批過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行“兩公示、三到場(chǎng)”制度，確保宅基地審批的公開、公正和公平。同時(shí)，要做好與宅基地相關(guān)土地法律法規(guī)和有關(guān)政策的宣傳工作，要通過(guò)利用新聞媒體、制作宣傳標(biāo)語(yǔ)、召開土地工作座談會(huì)等形式向社區(qū)干部和群眾廣泛宣傳我國(guó)土地法律法規(guī)政策，以及我區(qū)在土地管理、土地利用開發(fā)等方面的現(xiàn)狀和相關(guān)政策，使土地法律意識(shí)逐步深入人心，積極營(yíng)造廣大干部群眾依法自覺(jué)用地的良好氛圍。另一方面要在全區(qū)范圍內(nèi)開展宅基地集體土地建設(shè)用地使用證查驗(yàn)工作。結(jié)合1：500城鎮(zhèn)地籍調(diào)查進(jìn)一步摸清全區(qū)土地權(quán)屬，按照宅基地集體土地建設(shè)用地使用證查驗(yàn)工作實(shí)施意見(jiàn)的要求，準(zhǔn)確把握政策界限，對(duì)于工作的復(fù)雜性、特殊性、長(zhǎng)期性要做好充分的準(zhǔn)備，積極應(yīng)對(duì)工作中可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題，確保查驗(yàn)工作的穩(wěn)步扎實(shí)推進(jìn)。

（二）加快地籍信息系統(tǒng)建設(shè)。按照市局的工作進(jìn)度要求，遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃的原則，積極推進(jìn)地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)，并探討研究實(shí)現(xiàn)逐步聯(lián)網(wǎng)，對(duì)窗口收文、地籍調(diào)查、申請(qǐng)審批、資料檢索等各個(gè)程序和環(huán)節(jié)實(shí)行規(guī)范化、程序化管理，不斷提高工作效率和管理水平。

（三）嚴(yán)格土地登記。按照省廳《創(chuàng)建“省級(jí)地籍管理建設(shè)規(guī)范化單位”實(shí)施辦法（試行）》的要求，逐條落實(shí)《地籍管理規(guī)范化建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)》中十個(gè)大項(xiàng)、89條細(xì)則的規(guī)定，開展好土地登記發(fā)證的規(guī)范化工作，統(tǒng)一規(guī)范土地登記標(biāo)準(zhǔn)，把握登記發(fā)證服務(wù)承諾時(shí)限，提高登記發(fā)證的準(zhǔn)確性，妥善處理權(quán)屬糾紛。

（四）抓好1：500城鎮(zhèn)地籍調(diào)查工作。要按照市局關(guān)于城鎮(zhèn)地籍調(diào)查工作的統(tǒng)一要求和部署，組織各測(cè)繪單位完成60平方公里的權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)量工作任務(wù)，進(jìn)一步摸清調(diào)查宗地的權(quán)屬、界線、面積、用途和位置等情況，同時(shí)要做好后期的地籍測(cè)量數(shù)據(jù)整理及城鎮(zhèn)地籍管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，確保工作成果達(dá)到上級(jí)部門的檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

（五）加強(qiáng)土地檔案管理。要在上半年完成分散在各街道及其它相關(guān)部門的土地檔案的移交工作，并在全區(qū)土地檔案統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，對(duì)每宗土地檔案實(shí)行規(guī)卷整理，使其準(zhǔn)確全面地反映土地審批、登記的來(lái)龍去脈，進(jìn)一步提高檔案管理水平。

七、以國(guó)土資源管理體制改革為契機(jī)，著力建設(shè)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過(guò)硬的干部隊(duì)伍

（一）完善國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)省、市關(guān)于國(guó)土資源管理體制改革的要求，完善土地儲(chǔ)備職能，加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)備土地的管理。同時(shí)，要強(qiáng)化土地測(cè)繪中心工作職能，切實(shí)擔(dān)負(fù)起對(duì)全區(qū)測(cè)繪行業(yè)監(jiān)督管理的職責(zé)。

（二）狠抓基層國(guó)土所建設(shè)。按照國(guó)土資源部關(guān)于深入開展“完善體制、提高素質(zhì)年”活動(dòng)的要求，將基層國(guó)土所建設(shè)作為全局組織建設(shè)的重點(diǎn)，立足實(shí)際，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，抓基層，打基礎(chǔ)，學(xué)習(xí)和借鑒*市基層國(guó)土所建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，在資金投入、建章立制、人員培訓(xùn)等方面加大力度，提高各國(guó)土所的規(guī)范化水平。

篇5

關(guān)鍵詞：土地測(cè)繪；土地開發(fā)管理；應(yīng)用

中圖分類號(hào)：P2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1 概述

隨著國(guó)家綜合實(shí)力的增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)水平的提高，國(guó)家土地開發(fā)持續(xù)進(jìn)行，土地資源的稀缺性，導(dǎo)致土地資源供不應(yīng)求，供求矛盾日趨尖銳，為此土地開發(fā)管理不斷提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。土地測(cè)繪是一門發(fā)展迅速的科學(xué)技術(shù)，在土地開發(fā)管理中受到了良好的評(píng)價(jià)和應(yīng)用。為土地資源的開發(fā)和利用提供了良好的技術(shù)支撐。

2 土地測(cè)繪對(duì)土地開發(fā)管理的影響

土地測(cè)繪技術(shù)的不斷發(fā)展，提高了土地開發(fā)管理的水平，促進(jìn)了土地資源的持續(xù)和合理利用，在土地開發(fā)管理的應(yīng)用領(lǐng)域中土地測(cè)繪技術(shù)的信息化成為了其應(yīng)用的最高形式，為土地的開發(fā)管理創(chuàng)造了定量、定性以及可視化的工作條件。土地測(cè)繪的信息化（全球定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)和遙感技術(shù)等在土地開發(fā)管理中的應(yīng)用）提高了土地開發(fā)管理的水平，還系統(tǒng)地輔的解決了土地開發(fā)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，促進(jìn)了土地方面的科學(xué)決策，保證了土地開發(fā)管理的工作質(zhì)量，促進(jìn)了土地管理部門公正、公平的執(zhí)法。緩解了土地的供需矛盾。促進(jìn)了土地的開發(fā)與管理，提高了國(guó)土資源開發(fā)管理工作的效率。

3 土地測(cè)繪技術(shù)在土地開發(fā)管理中的具體要求

3.1 測(cè)圖比例尺的合理確定

測(cè)繪工作的首要要求就是確定合理的測(cè)圖比例尺，保證測(cè)繪工作的準(zhǔn)確性和合理性，確保測(cè)繪工作的質(zhì)量。對(duì)于起伏大、地勢(shì)崎嶇、無(wú)法通視的地區(qū)，應(yīng)該布置高程網(wǎng)點(diǎn)，測(cè)試高程點(diǎn)間距最好不應(yīng)該大于米；而對(duì)于地形相對(duì)起伏小、地勢(shì)相對(duì)平坦的地區(qū)，通常情況下應(yīng)該以米為網(wǎng)格間距測(cè)試，以便滿足多部門的使用要求。

3.2 提高對(duì)關(guān)鍵點(diǎn)測(cè)量的精確度

本文所謂的關(guān)鍵點(diǎn)主要包括高程趨勢(shì)變化點(diǎn)、標(biāo)高，窯等比高及量注面積和坎腳、坎頂線的位置等信息。在進(jìn)行測(cè)繪時(shí)，應(yīng)該充分具體地全面考慮上述元素。另外，測(cè)繪圖上應(yīng)該反映居民點(diǎn)、農(nóng)田、園地、溝渠等信息外，還應(yīng)該反映舊城改造和舊村復(fù)墾地區(qū)的林地樹木種類和面積以及居民住房面積、人口密度、建筑面積等信息。完成測(cè)繪以后應(yīng)該用標(biāo)石標(biāo)注坐標(biāo)和高程，為后續(xù)工程項(xiàng)目的實(shí)施提供基礎(chǔ)。

4 土地測(cè)繪在土地開發(fā)管理中的應(yīng)用

隨著信息時(shí)代的到來(lái)以及信息化水平的提高，我國(guó)的土地開發(fā)管理也逐漸的邁向了信息化的道路，通過(guò)信息化來(lái)促進(jìn)土地資源開發(fā)與管理的技術(shù)變革。因此，土地測(cè)繪在土地開發(fā)管理中的應(yīng)用主要體現(xiàn)在土地測(cè)繪的信息化，土地測(cè)繪的信息化主要就是指信息化測(cè)繪技術(shù)的應(yīng)用。

4.1 地理信息系統(tǒng)（GIS）的應(yīng)用

地理信息系統(tǒng)在土地開發(fā)與管理中，最初的應(yīng)用領(lǐng)域就是建立土地信息系統(tǒng)（LIS）。土地信息系統(tǒng)主要包括土地管理、土地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的管理和規(guī)劃等。因此，建立土地信息系統(tǒng)的最好平臺(tái)就是地理信息系統(tǒng)。土地信息系統(tǒng)的目標(biāo)就是通過(guò)完成土地的實(shí)地調(diào)查、詳細(xì)登記、系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)和客觀評(píng)價(jià)，為地籍管理提供定量信息，便于土地法律咨詢。尤其是針對(duì)城鄉(xiāng)土地管理，建立了城鎮(zhèn)地籍管理信息系統(tǒng)、鄉(xiāng)村地籍管理系統(tǒng)等。關(guān)于土地評(píng)價(jià)，通過(guò)土地信息系統(tǒng)，可以對(duì)土地進(jìn)行資源清查、適宜性評(píng)價(jià)、生產(chǎn)潛力評(píng)價(jià)和承載力分析。還有利于進(jìn)行土地總體規(guī)劃，為國(guó)家作出土地政策進(jìn)行科學(xué)決策，提供科學(xué)基礎(chǔ)。

4.2 全球定位系統(tǒng)（GPS）的應(yīng)用

全球定位系統(tǒng)技術(shù)的出現(xiàn)，可以更加快速和準(zhǔn)確的測(cè)定各個(gè)控制點(diǎn)的坐標(biāo)。全球地位系統(tǒng)可以快速的、高精度的相對(duì)定位測(cè)量各種控制點(diǎn)，不需要點(diǎn)間通視，提高了定位的精度和方位，該技術(shù)精度可以達(dá)到cm級(jí)，該技術(shù)可以進(jìn)行控制測(cè)量地形測(cè)圖中的控制點(diǎn)、界址點(diǎn)的測(cè)量和地籍測(cè)量中控制點(diǎn)的測(cè)量。極大的促進(jìn)了管理數(shù)據(jù)的采集和監(jiān)管，該技術(shù)的監(jiān)測(cè)的速度和精度，節(jié)約了時(shí)間和勞力，從而保證了土地開發(fā)管理系統(tǒng)的時(shí)效性和精確度。

4.3 遙感（RS）技術(shù)的應(yīng)用

土地開發(fā)管理中遙感技術(shù)主要應(yīng)用于對(duì)土地資源的調(diào)查和監(jiān)測(cè)。遙感技術(shù)的不斷改善和提高，促使大量的高分辨率的遙感數(shù)據(jù)持續(xù)出現(xiàn)，在土地調(diào)查、土地利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)以及土地利用的現(xiàn)狀調(diào)查等實(shí)踐中受到了廣泛的應(yīng)用，不同的分辨率數(shù)據(jù)都分別在不同的土地調(diào)查中產(chǎn)生重要影響。遙感技術(shù)的不斷進(jìn)步，改善了土地開發(fā)管理的工作，提高了對(duì)土地資源開發(fā)與管理的水平，促進(jìn)了土地資源的合理和持續(xù)利用。

4.4 “3S”技術(shù)的結(jié)合在土地管理中的應(yīng)用

本文“3S”技術(shù)指的是地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)和遙感3大信息系統(tǒng)的技術(shù)。土地開發(fā)管理的信息化中最為關(guān)鍵的就是3大信息系統(tǒng)的結(jié)合應(yīng)用。隨著土地開發(fā)管理工作的不斷發(fā)展和完善，3大信息系統(tǒng)的結(jié)合應(yīng)用也成為了當(dāng)前信息化時(shí)代的趨勢(shì)所在，成為了土地開發(fā)管理工作的核心部分。當(dāng)前技術(shù)條件下，“3S”技術(shù)主要以全球定位系統(tǒng)為數(shù)據(jù)源，把野外拍攝的遙感影像作為參照，通過(guò)地理信息系統(tǒng)這個(gè)平臺(tái)在計(jì)算機(jī)中準(zhǔn)確的繪制出圖形，然后再針對(duì)各地情況進(jìn)行標(biāo)注，最終完成對(duì)土地資源的調(diào)查。3大信息系統(tǒng)的結(jié)合應(yīng)用，不僅可以極大地提高土地管理工作的效率，而且還可以不浪費(fèi)人力、財(cái)力和物力等資源，促進(jìn)資源的有效利用，提高了土地資源開發(fā)管理的系統(tǒng)化、信息化和規(guī)范化。

參考文獻(xiàn)

篇6

一、土地執(zhí)法難的表現(xiàn)

1、發(fā)現(xiàn)和掌握土地違法行為及其動(dòng)向難。由于我國(guó)土地執(zhí)法工作起步較晚，執(zhí)法力量薄弱，加上缺乏先進(jìn)的監(jiān)察手段，沒(méi)有形成有效的土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，面對(duì)土地違法活動(dòng)涉及面廣，案發(fā)范圍大的嚴(yán)峻形勢(shì)，土地管理部門往往處于信息不靈，反饋不到位，無(wú)法對(duì)土地違法活動(dòng)實(shí)行有效監(jiān)視和控制的被動(dòng)局面，造成土地違法行為發(fā)現(xiàn)和掌握極其困難。

2、防范和制止土地違法活動(dòng)困難重重。在現(xiàn)實(shí)生活中，資源性土地違法活動(dòng)與資產(chǎn)性土地違法活動(dòng)兩者并存，且難以有效防范和制止。資源性土地違法活動(dòng)包括非法占用土地、破壞耕地等，其季節(jié)性強(qiáng)，違法時(shí)間集中，實(shí)施和完成土地違法行為速度快，有時(shí)甚至多起違法行為同時(shí)進(jìn)行。資產(chǎn)性土地違法活動(dòng)包括低價(jià)出讓、非法倒賣、轉(zhuǎn)讓土地等，其違法手段較為隱蔽，社會(huì)違害隱形、長(zhǎng)期，并且共同違法案件占較大比例，甚至違法者訂立共守同盟，共同分享違法所得等。由于缺乏完整的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)和土地違法信息反饋系統(tǒng)，使土地管理部門對(duì)土地違法活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行有效防范和控制，特別是發(fā)生在土地市場(chǎng)流通領(lǐng)域的資產(chǎn)性土地違法活動(dòng)的查處，更是“心有余而力不足”。

3、對(duì)土地違法案件的調(diào)查取證、處罰和執(zhí)罰極其艱難。由于土地管理法律法規(guī)對(duì)土地違法行為的行政處罰極為嚴(yán)厲，輕則“罰款”，重則“限期拆除或者沒(méi)收在非法占用的土地上所建的構(gòu)筑物和其它設(shè)施”，以至“追究當(dāng)事人刑事責(zé)任”等，因此，對(duì)于土地違法者來(lái)說(shuō)，他們面臨的行政處罰將導(dǎo)致付出慘重的代價(jià)甚至傾家蕩產(chǎn)，更有甚者，要追究違法者的刑事責(zé)任，對(duì)一些違法單位的主要負(fù)責(zé)人而言，除此之外，還要面臨丟“烏紗帽”的危險(xiǎn)。在這種情況下，土地違法者總是采用一切方式對(duì)抗，阻撓土地違法案件的調(diào)查取證和處罰，拒不執(zhí)行土地管理部門的行政處罰決定，使土地執(zhí)法執(zhí)罰“寸步唯堅(jiān)”。

二、土地執(zhí)法難的原因探析

1、傳統(tǒng)歷史原因。幾十年傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地管理的弊端，以其歷史車輪的特有慣性，對(duì)人們的心理和行為所產(chǎn)生的不良影響至今遠(yuǎn)未消失，從當(dāng)前土地管理部門查處的許多土地違法案件和開展土地執(zhí)法工作所面臨的困難中，我們都不難看出這種不良影響的歷史烙印。

2、思想意識(shí)原因。首先，長(zhǎng)期以來(lái)，“地大物博”觀念在人們的思想中根深蒂固，“人均耕地資源貧乏”的土地國(guó)情沒(méi)能深入人心，造成節(jié)約用地、依法用地的意識(shí)淡薄。其次，某些不法分子為了滿足個(gè)人私欲，從事土地違法活動(dòng)，并千方百計(jì)對(duì)抗、阻撓土地執(zhí)法工作，企圖逃避法律的制裁。再次，社會(huì)團(tuán)體、人民群眾土地法律意識(shí)不強(qiáng)，直接影響土地執(zhí)法工作的順利開展?，F(xiàn)實(shí)生活中，因土地“法盲”而進(jìn)行土地違法活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，同時(shí)，某些手中掌握一定權(quán)力、身居一定職位的人存在“權(quán)比法大”心理，造成“以權(quán)壓法”、“以言代法”和“越權(quán)審批”等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，從而增加了土地執(zhí)法的難度。

3、土地管理部門獨(dú)立執(zhí)法的局限性嚴(yán)重困擾著依法行政?！锻恋毓芾矸ā焚x予土地管理部門獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)限十分有限，還需要公安、法院等部門的積極配合，才能保證土地管理法律法規(guī)得到全面貫徹實(shí)施，這就給土地管理部門開展土地執(zhí)法造成許多困難。根據(jù)《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，“對(duì)在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施，違法單位和個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除，對(duì)繼續(xù)施工的，作為處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止”，但沒(méi)有明確采取何種措施制止。同時(shí)規(guī)定，對(duì)已生效的處罰決定，土地違法者拒不履行的，必須由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。從現(xiàn)實(shí)看，法院因執(zhí)行的力量有限或者其他原因，造成許多行政處罰決定未能及時(shí)予以強(qiáng)制執(zhí)行，在一定程度上削弱上行政執(zhí)法的權(quán)威。因此，土地管理部門獨(dú)立執(zhí)法所受到的局限本身就成為土地執(zhí)法中的一個(gè)難題。

三、解決土地執(zhí)法難的對(duì)策思路

1、大力宣傳土地法律、法規(guī)，提高廣大干部和群眾的土地法律意識(shí)，創(chuàng)造有利于土地執(zhí)法的社會(huì)氛圍。必須采取各種方式，利用一切可以利用的機(jī)會(huì)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界組織和團(tuán)體，開展多層次的土地法規(guī)宣傳活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的土地法制宣傳教育，促使全體社會(huì)成員對(duì)土地國(guó)情國(guó)策國(guó)法形成正確的認(rèn)識(shí)，從而自覺(jué)地支持和配合土地執(zhí)法工作。

2、建立一支素質(zhì)優(yōu)良的土地執(zhí)法隊(duì)伍，全面提高其對(duì)土地違法活動(dòng)的快速反應(yīng)能力和遏制能力?！巴椒ú荒芤宰孕小?，沒(méi)有優(yōu)良的執(zhí)法隊(duì)伍，就無(wú)法保證土地管理法律法規(guī)的順利執(zhí)行和土地管理職能的全面到位。因此，建立一支政治素質(zhì)良好和業(yè)務(wù)素質(zhì)過(guò)硬的土地執(zhí)法隊(duì)伍，是解決土地執(zhí)法難的關(guān)鍵。實(shí)踐證明，土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍從無(wú)到有，從弱到強(qiáng)的成長(zhǎng)過(guò)程，也是當(dāng)?shù)剡`法活動(dòng)由多到少，由雜亂到規(guī)范的過(guò)程，是土地執(zhí)法活動(dòng)從被動(dòng)到主動(dòng)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

3、掌握大量、詳實(shí)的土地違法信息，形成控制土地違法的正確決策，是指導(dǎo)土地執(zhí)法工作順利開展的基礎(chǔ)。只有廣泛收集和掌握大量的土地違法信息，進(jìn)行綜合分析和判斷，才能作為控制土地違法的正確決策，科學(xué)地指導(dǎo)土地執(zhí)法活動(dòng)，從決策上解決土地執(zhí)法難的問(wèn)題。要通過(guò)受理群眾來(lái)信來(lái)訪，深入扎實(shí)地開展巡回檢查掌握土地違法信息；通過(guò)查處土地違法案件，與土地違法者接觸，掌握土地違法行為的實(shí)施過(guò)程和違法者心理信息；通過(guò)不斷收集新聞報(bào)道和各級(jí)部門移交的違法案件掌握土地違法活動(dòng)信息；通過(guò)跟蹤檢查掌握土地違法活動(dòng)動(dòng)向信息，等等。在科學(xué)分析這些信息的基礎(chǔ)上，大膽決策，從源頭上預(yù)防和控制違法案件的發(fā)生。

篇7

省政府決定在嘉興市召開全省土地執(zhí)法監(jiān)察暨土地整理開發(fā)工作會(huì)議，主要有兩個(gè)目的：一是總結(jié)全省土地執(zhí)法監(jiān)察工作情況，進(jìn)一步加大全省土地執(zhí)法監(jiān)察工作力度，鞏固土地市場(chǎng)治理整頓成果；二是總結(jié)表彰全省耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核先進(jìn)單位，進(jìn)一步推進(jìn)土地整理和圍墾造地工作，確保完成省政府下達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，為我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

昨天，大家參觀了海寧市的海涂圍墾、秀洲區(qū)的土地整理和嘉善縣的村莊整治項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，會(huì)議還印發(fā)了海寧、嘉善、安吉、溫嶺、嵊州等5個(gè)書面典型材料，這些現(xiàn)場(chǎng)和典型材料都很好，希望大家認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒。剛才對(duì)**年度全省耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核先進(jìn)單位進(jìn)行了表彰，等一下，省檢察院、省監(jiān)察廳的領(lǐng)導(dǎo)還要發(fā)言，省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)章猛進(jìn)同志要作重要講話，我們一定要認(rèn)真貫徹落實(shí)。

下面，我講三個(gè)問(wèn)題，供同志們參考。

一、通報(bào)近二年來(lái)查處的典型土地違法案件（材料另發(fā)）

二、認(rèn)清形勢(shì),依法履職,進(jìn)一步加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察工作

（一）近年來(lái)我省土地執(zhí)法監(jiān)察工作的主要成效。

土地市場(chǎng)秩序治理整頓以來(lái)，全省各級(jí)國(guó)土資源部門按照中央和省委、省政府的統(tǒng)一部署和要求，在相關(guān)部門的大力支持配合下，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)，深入治理整頓土地市場(chǎng)，取得了明顯的成效。

一是嚴(yán)肅查處了一批土地違法案件，土地市場(chǎng)秩序明顯改觀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，**年至今年上半年，全省國(guó)土資源部門共查處土地違法案件2.5萬(wàn)件，面積13.82萬(wàn)畝，其中耕地8.96萬(wàn)畝，沒(méi)收建筑物2600萬(wàn)平方米，拆除建筑物750萬(wàn)平方米，罰沒(méi)款8.32億元，收回土地3.9萬(wàn)畝。對(duì)181名違法案件的責(zé)任人員給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，有46人受到刑事處罰。

二是認(rèn)真抓好執(zhí)法巡查工作，防范了一些土地違法行為的發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，**年和**年，全省巡查發(fā)現(xiàn)土地違法行為3.54萬(wàn)起，涉及土地面積14.04萬(wàn)畝，其中耕地7.16萬(wàn)畝。及時(shí)制止了3.31萬(wàn)起違法用地，挽回經(jīng)濟(jì)損失8.02億元。

三是努力做好土地工作，維護(hù)人民群眾切身利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院新《條例》的要求，進(jìn)一步暢通渠道，規(guī)范工作行為，努力把群眾土地化解在基層，解決在當(dāng)?shù)?。通過(guò)扎實(shí)工作，我省土地量已開始下降。今年上半年，全省國(guó)土資源系統(tǒng)共受理土地12576件，比去年同期增幅下降了30%，到國(guó)土資源部的量下降了41%，重復(fù)信、重復(fù)訪、集體訪均有不同程度下降。對(duì)征用農(nóng)民集體土地補(bǔ)償與安置專項(xiàng)清理中發(fā)現(xiàn)拖欠的4.53億元征地補(bǔ)償費(fèi)，已于**年底全部歸還到位。

四是開展了非法買賣農(nóng)村集體土地專項(xiàng)整治，有力地打擊了土地違法行為。全省共查處非法買賣農(nóng)村集體土地3011件，拆除違法建筑57萬(wàn)平方米，沒(méi)收違法建筑108萬(wàn)平方米，罰沒(méi)款7120萬(wàn)元，維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益。今年，我廳會(huì)同省紀(jì)委、監(jiān)察廳、農(nóng)業(yè)廳在全省范圍內(nèi)繼續(xù)開展了村官非法買賣農(nóng)村集體土地的專項(xiàng)執(zhí)法檢查。

五是鍛煉了執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍，維護(hù)了土地法律法規(guī)的尊嚴(yán)。近幾年來(lái)，我省執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍承擔(dān)了土地市場(chǎng)治理整頓的大量工作，不辭辛苦，任勞任怨，頂住壓力，勇挑重?fù)?dān)，較好地完成了各項(xiàng)任務(wù)。隊(duì)伍素質(zhì)在工作磨煉中得到提高，執(zhí)法工作制度、工作程序也在實(shí)踐中不斷完善。同時(shí)，通過(guò)積極參與市場(chǎng)治理整頓和宏觀調(diào)控，查處違法案件的力度明顯加大，查處的效果逐步提高，少數(shù)違法違紀(jì)的黨員干部受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，甚至被追究刑事責(zé)任，以案件查處樹立了國(guó)土資源部門的執(zhí)法權(quán)威，維護(hù)了土地法律法規(guī)的尊嚴(yán)。

（二）當(dāng)前土地執(zhí)法監(jiān)察工作面臨的形勢(shì)和存在的主要問(wèn)題。

雖然我省土地執(zhí)法監(jiān)察工作取得了一定的成績(jī)，但是形勢(shì)不容樂(lè)觀，土地違法案件依然居高不下，土地增量雖有下降，但總量依然很大，甚至出現(xiàn)一些。土地執(zhí)法監(jiān)察工作確實(shí)還面臨著比較嚴(yán)峻的形勢(shì)和問(wèn)題。

1、地方政府成為違法用地和違法征收征用土地的主體。從近幾年土地執(zhí)法情況來(lái)看，土地違法的突出問(wèn)題是地方政府違法，多數(shù)性質(zhì)嚴(yán)重的違法行為，幾乎都直接或間接與地方政府有一定關(guān)系。據(jù)我廳最近調(diào)查，全省**年至今年6月底1428個(gè)國(guó)家、省、市重點(diǎn)項(xiàng)目中，有違法用地的項(xiàng)目202個(gè)，占重點(diǎn)項(xiàng)目總數(shù)的14.15%，違法用地面積10.97萬(wàn)畝，其中耕地6.79萬(wàn)畝（基本農(nóng)田2.85萬(wàn)畝）。1999年新《土地管理法》實(shí)施以來(lái)，國(guó)土資源部門查處的土地違法案件中，屬政府和法人違法用地的面積占查處總面積的70%以上。土地管理法律法規(guī)對(duì)征收征用土地有嚴(yán)格的規(guī)定，但有的地方政府違反規(guī)定，擅自大量“協(xié)議征收”農(nóng)村集體土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，**年以來(lái)，全省市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各類開發(fā)區(qū)擅自“協(xié)議征收”土地63.5萬(wàn)畝，已占用20萬(wàn)畝，已支付征地款251億元，嚴(yán)重違反土地管理法律法規(guī)，損害了農(nóng)民的利益，同時(shí)，政府自身也背上了沉重的債務(wù)。政府土地違法往往冠以“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的帽子，即所謂的因公違法，而且違法用地面積大，有的甚至大量占用基本農(nóng)田，造成土地違法案件處理難到位、執(zhí)行難到位。從省國(guó)土資源廳等六部門近期組織的土地出讓金收繳使用情況檢查看，**年—**年，全省拖欠減免土地出讓金128.42億元，違規(guī)使用土地出讓金22.73億元。

2、因違法用地和違法征收征用土地引發(fā)的成為影響當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定的突出問(wèn)題。我省土地量在國(guó)土資源部的排名長(zhǎng)期名列前茅。最近，國(guó)家局又專門通報(bào)了我省43件土地問(wèn)題，這些問(wèn)題大部分是因征收征用土地引起的。今年上半年，全省各級(jí)國(guó)土資源部門共受理群眾來(lái)信9501件，來(lái)訪3418批次、8323人次，總量仍然在高位上運(yùn)行，尤其是重復(fù)率較高，結(jié)案率較低。今年5月1日國(guó)務(wù)院新的《條例》實(shí)施以來(lái)，復(fù)議訴訟案件大量增加，赴省、進(jìn)京上訪事件和自殺、自焚、攔截車輛等惡性事件時(shí)有發(fā)生，影響了社會(huì)穩(wěn)定。

3、一些地方土地違法現(xiàn)象有所抬頭，甚至出現(xiàn)反彈趨勢(shì)。經(jīng)過(guò)兩年多的治理整頓，空前的案件查處力度和強(qiáng)有力的社會(huì)輿論監(jiān)督有效抑制了土地的無(wú)序需求。但用地“饑渴”依然存在，一些地方以土地?fù)Q發(fā)展的沖動(dòng)并未消除，一旦管理出現(xiàn)松懈，反彈就會(huì)成為必然。這是當(dāng)前我們面臨的最嚴(yán)峻考驗(yàn)。據(jù)省國(guó)土資源廳統(tǒng)計(jì)，今年1-8月全省各級(jí)國(guó)土資源部門共發(fā)現(xiàn)土地違法案件9547件，立案查處8986件，涉及土地面積6.45萬(wàn)畝，其中耕地4.6萬(wàn)畝。近段時(shí)間以來(lái)，一些地方村官賣地、企業(yè)違法占地、城鎮(zhèn)居民非法買賣農(nóng)村集體土地建房問(wèn)題仍然時(shí)有發(fā)生。今年國(guó)土資源部對(duì)我省杭州市和寧波市主城區(qū)進(jìn)行了衛(wèi)星遙感土地執(zhí)法檢查，從檢查情況看，**年2月至**年7月期間，杭州市建設(shè)用地宗數(shù)為404宗，用地面積2.4萬(wàn)畝，其中，違法用地宗數(shù)達(dá)到117宗，面積4900畝，分別占29%和20%。寧波市建設(shè)用地宗數(shù)1718宗，用地面積5.0萬(wàn)畝，其中，違法用地宗數(shù)達(dá)到729宗，面積2.2萬(wàn)畝，分別占42%和44%。這些情況說(shuō)明，違法用地已經(jīng)出現(xiàn)反彈趨勢(shì)，有可能再度蔓延，形成新的違法用地風(fēng)潮，執(zhí)法監(jiān)察的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，絕不可掉以輕心。

4、土地執(zhí)法工作自身還存在著許多問(wèn)題和困難。一是執(zhí)法難問(wèn)題尚未從根本上得到解決。對(duì)發(fā)現(xiàn)的土地違法行為，國(guó)土資源部門下達(dá)停工通知書后，違法者反而加快了施工進(jìn)度，國(guó)土資源部門缺少進(jìn)一步的制止措施。對(duì)國(guó)土資源部門作出的行政處罰決定，當(dāng)事人不自覺(jué)履行，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的，由于多種原因，往往難以得到落實(shí)。對(duì)應(yīng)依法追究土地違法行為責(zé)任人行政或刑事責(zé)任的，國(guó)土資源部門提出的處分建議或土地犯罪移送書，不少案件石沉大海。二是案件查處工作反應(yīng)機(jī)制不夠靈敏，抓典型違法案件的準(zhǔn)確性不高。對(duì)已經(jīng)發(fā)生的違法行為，有的甚至是比較嚴(yán)重的違法行為，國(guó)土資源部門不能及時(shí)掌握情況，不能作出快速反應(yīng)，不能盡快查處。很多情況是在領(lǐng)導(dǎo)批示、媒體報(bào)道或群眾舉報(bào)后國(guó)土資源部門才發(fā)現(xiàn)，案件查處工作常常處于被動(dòng)應(yīng)付的局面。對(duì)于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的一些違法案件線索，國(guó)土資源部門投入了相當(dāng)多的精力進(jìn)行排查，但又往往抓不到具有典型性的案件，準(zhǔn)確度不高。三是執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象普遍存在。嚴(yán)格執(zhí)法是土地管理的最后一道防線，而查處違法案件是土地執(zhí)法工作的核心。從目前國(guó)土資源部門查處案件的情況看，失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象較為普遍，尚未形成國(guó)土資源部門的“拳頭”和“利劍”。

（三）進(jìn)一步加大土地執(zhí)法監(jiān)察工作力度的主要措施。

1、深入學(xué)習(xí)貫徹國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，嚴(yán)格依法行政。各級(jí)政府和國(guó)土資源部門要牢固樹立遵守土地法律法規(guī)的意識(shí)，本著對(duì)人民、對(duì)歷史高度負(fù)責(zé)的精神，嚴(yán)格依法管理土地，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)合理利用土地，對(duì)違法批地、占地的，必須承擔(dān)法律責(zé)任。要貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《決定》中關(guān)于要加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察工作，建立公開的立案標(biāo)準(zhǔn)、查事與查人相結(jié)合、加強(qiáng)與監(jiān)察等部門聯(lián)合辦案、加大執(zhí)法力度等一系列具體要求，嚴(yán)肅查處違法案件，維護(hù)和鞏固土地市場(chǎng)治理整頓成果。對(duì)法律規(guī)定的土地征收征用、具體建設(shè)項(xiàng)目供地審批、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、土地登記發(fā)證等規(guī)定，各級(jí)政府和國(guó)土資源部門必須嚴(yán)格依法辦事，不得違法違規(guī)。這里，還要特別強(qiáng)調(diào)一下，各級(jí)政府和國(guó)土資源部門必須依法加強(qiáng)對(duì)土地出讓金的收繳管理。要禁止非法壓低地價(jià)招商，不得擅自減免和返還土地出讓金。要按土地使用權(quán)出讓合同的約定，收繳土地出讓金。凡土地出讓金沒(méi)有交清的，不得發(fā)放土地使用證。對(duì)在這次審計(jì)和土地出讓金收繳、使用檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，各地要積極主動(dòng)、認(rèn)真糾正。要按照國(guó)土資源部《查處土地違法行為立案標(biāo)準(zhǔn)》和省國(guó)土資源廳《土地違法案件立案標(biāo)準(zhǔn)和管轄的規(guī)定》，依法查處土地違法案件。當(dāng)前，各地檢察機(jī)關(guān)正在集中開展查辦破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)^職犯罪專項(xiàng)工作，其重點(diǎn)之一是負(fù)有市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職失職、案件。各級(jí)政府和國(guó)土資源部門必須引起高度重視，堅(jiān)決克服麻痹思想，不要認(rèn)為自己是因公違法，或者是只要不貪污受賄就事不關(guān)己。按照這次最高人民檢察院部署的集中查辦瀆職犯罪專項(xiàng)工作，對(duì)非法批準(zhǔn)征用、占用土地的，低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的7種情形，即使不落個(gè)人腰包，也要追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。對(duì)此，我們必須保持清醒頭腦，一定要依法行使職權(quán)，嚴(yán)格依法辦事。

2、嚴(yán)格依法征地，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。要進(jìn)一步落實(shí)省政府27號(hào)文件精神，嚴(yán)格實(shí)行征地區(qū)片綜合價(jià)，安置補(bǔ)償要到位；擴(kuò)大被征地農(nóng)民基本生活保障面，實(shí)行即征即保，政府出資的30%的保障金要及時(shí)到位；多渠道、多形式安置被征地農(nóng)民就業(yè)。要嚴(yán)格執(zhí)行土地征收程序。在征地依法報(bào)批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；確有必要的，國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證，做到程序依法，群眾信服。對(duì)未經(jīng)依法報(bào)批擅自“協(xié)議征收”農(nóng)村集體土地的問(wèn)題，省廳通過(guò)調(diào)查研究，提出了處理意見(jiàn)，省政府主要領(lǐng)導(dǎo)已原則同意，請(qǐng)各地在處理此類問(wèn)題時(shí)把握好以下三條：⑴凡符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃、已落實(shí)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)及符合其他用地條件且尚未填土動(dòng)工的，可按照法律規(guī)定的程序予以報(bào)批。用地指標(biāo)除了可使用國(guó)家下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)和省土地整理折抵指標(biāo)外（額度之內(nèi)），也可以使用盤活的1999年以來(lái)轉(zhuǎn)而未供的農(nóng)用地指標(biāo)。⑵對(duì)未批先建或已填土破壞耕作層致使土地難以復(fù)耕的，依法查處到位后，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的，可按我廳《關(guān)于印發(fā)違法用地補(bǔ)辦審批手續(xù)意見(jiàn)的通知》（浙土資發(fā)〔**〕16號(hào)）文件的規(guī)定，補(bǔ)辦用地手續(xù)。對(duì)未動(dòng)工建設(shè)或未填土破壞耕作層的土地，應(yīng)由當(dāng)?shù)卣M織農(nóng)民耕種。⑶對(duì)已支付的部分征地補(bǔ)償費(fèi)用，對(duì)符合報(bào)批條件的土地，征地依法批準(zhǔn)后，可在支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)中予以相應(yīng)抵沖，但征地的補(bǔ)償安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。

3、嚴(yán)格依法履行職責(zé)，狠抓查處到位。查處案件是執(zhí)法監(jiān)察工作的“殺手锏”，必須堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的原則。一定要查清事實(shí)，分清是非，跟蹤處理。我要特別強(qiáng)調(diào)一下查清事實(shí)和分清是非問(wèn)題。查不清事實(shí)，就抓不住違法者的要害，人們就不會(huì)敬畏法律；分清是非，才能樹立正氣，打擊邪氣，才能樹立執(zhí)法的權(quán)威。通過(guò)近幾年的執(zhí)法實(shí)踐，大家都有一個(gè)共同認(rèn)識(shí)，違法者主要有“兩怕”：一怕丟官背處分，二怕建筑物真的被拆除。針對(duì)這一心理，只有強(qiáng)化處罰到位，才能真正起到殺一儆百的效果。土地違法行為一經(jīng)立案，必須有處理結(jié)果，對(duì)人、對(duì)事都要依法處理。堅(jiān)決糾正違法用地只通過(guò)罰款就補(bǔ)辦合法手續(xù)的行為，要警惕通過(guò)查處“洗地”。對(duì)商品住宅、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目違法用地，依法查處后，必須收回土地使用權(quán)，重新實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓。對(duì)國(guó)務(wù)院《決定》后的頂風(fēng)違法行為，要有案必查，堅(jiān)決從重從嚴(yán)進(jìn)行處罰和處理。違法用地及其建筑物，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)拆除或沒(méi)收的，必須做出相應(yīng)的處罰決定，不得以罰款、補(bǔ)辦手續(xù)取代。該申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的，要堅(jiān)決申請(qǐng)；對(duì)違法責(zé)任人，該政紀(jì)處分的，要堅(jiān)決提出處分建議，涉嫌犯罪的，要堅(jiān)決移送司法機(jī)關(guān)處理。案件查處不能隔靴搔癢、敷衍了事，必須讓違法者付出沉重的代價(jià)，承擔(dān)始料不及的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。還要強(qiáng)調(diào)的是，下級(jí)國(guó)土資源部門查處有困難的案件，必須及時(shí)報(bào)請(qǐng)上級(jí)部門查處，否則就是失職。對(duì)有案不查、執(zhí)法不嚴(yán)、避重就輕、處罰不到位的，上級(jí)國(guó)土資源部門要依據(jù)《土地管理法》第72條的規(guī)定責(zé)令其做出行政處罰決定或直接給予行政處罰，并追究有關(guān)人員的責(zé)任。要按照國(guó)發(fā)[**]10號(hào)文件的規(guī)定，對(duì)市、縣政府及國(guó)土資源部門的違法案件，由省國(guó)土資源廳直接查處。要抓好典型案件的公開調(diào)查、公開處罰、公開追究和公開曝光。違法者最怕公開曝光。這是很好的查案方式，對(duì)其他想違法的單位和個(gè)人有震懾作用。這次會(huì)議以后，全省國(guó)土資源系統(tǒng)要組織開展一次全面的土地執(zhí)法檢查，對(duì)省國(guó)土資源廳交辦的土地違法案件和國(guó)土資源部衛(wèi)星遙感發(fā)現(xiàn)的土地違法案件，要一一查清，依法處理，并于今年底向省國(guó)土資源廳寫出報(bào)告。要從群眾舉報(bào)中，發(fā)現(xiàn)土地違法案件，并嚴(yán)肅查處，取信于民。要切實(shí)做好國(guó)慶和黨的十六屆五中全會(huì)期間的工作，確保節(jié)會(huì)期間無(wú)人進(jìn)京上訪，不發(fā)生重大。

4、加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查和衛(wèi)片執(zhí)法檢查，防范違法案件的發(fā)生。查案不是目的，我們的最終目標(biāo)是建立良好的土地市場(chǎng)秩序，保障資源的可持續(xù)利用。通過(guò)積極有效的預(yù)防，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違法行為，是解決執(zhí)法難、降低執(zhí)法成本和減少損失的根本途徑。針對(duì)出現(xiàn)的違法用地反彈趨勢(shì)，當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，必須強(qiáng)化動(dòng)態(tài)巡查，落實(shí)動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制，加強(qiáng)考核、兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。各市、縣（市、區(qū)）都要?jiǎng)澐重?zé)任區(qū)，落實(shí)責(zé)任人，進(jìn)行多點(diǎn)多面、循環(huán)往復(fù)的檢查和排查，形成“全場(chǎng)緊逼、盯人防守”的態(tài)勢(shì)。要把違法行為高發(fā)區(qū)作為巡查、檢查的重點(diǎn)區(qū)域，加大巡查力度，盡最大努力降低發(fā)案率。要進(jìn)一步發(fā)揮衛(wèi)星這一“天眼”的作用，科學(xué)地運(yùn)用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)成果，了解土地利用的基本態(tài)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)和查處違法用地。省國(guó)土資源廳決定，從明年開始，實(shí)施全省土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，每2-3年對(duì)全省所有縣級(jí)以上城鎮(zhèn)建成區(qū)建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行衛(wèi)星監(jiān)測(cè)，除了國(guó)土資源部確定的監(jiān)測(cè)杭、寧、溫重點(diǎn)縣（市、區(qū)）外，省里每年再確定5—10個(gè)縣（市）進(jìn)行監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處土地違法案件。

5、積極爭(zhēng)取有關(guān)部門的支持與配合，建立橫向聯(lián)動(dòng)辦案機(jī)制。國(guó)土資源違法案件的查處及執(zhí)行，離不開紀(jì)檢監(jiān)察及公安、司法等部門的支持和配合。各級(jí)國(guó)土資源部門在查處土地違法案件中，要建立工作制度，積極爭(zhēng)取紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、檢察、法院等部門的大力配合。對(duì)拆除違法占地上的建筑物和處理違法責(zé)任人，要依法移交、移送有關(guān)部門，跟蹤到底，保證案件查處一起，處理到位一起。各級(jí)國(guó)土資源部門要經(jīng)常向當(dāng)?shù)攸h委、政府匯報(bào)土地執(zhí)法監(jiān)察工作，爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持。

6、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察制度和隊(duì)伍建設(shè)，提高素質(zhì)和執(zhí)法水平。一是要建立、完善和落實(shí)違法案件查處會(huì)審制度、報(bào)告?zhèn)浒钢贫?、督辦制度、案件移送制度、責(zé)任追究等執(zhí)法監(jiān)察工作制度。二是要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，把政治上強(qiáng)、業(yè)務(wù)上精、作風(fēng)上實(shí)的優(yōu)秀干部選拔到執(zhí)法監(jiān)察崗位上來(lái)。三是要結(jié)合當(dāng)前國(guó)土資源系統(tǒng)正在開展的“完善體制、提高素質(zhì)”活動(dòng)，加強(qiáng)教育、培訓(xùn)、考核工作，不失時(shí)機(jī)地加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍的自身建設(shè)，不斷提高執(zhí)法監(jiān)察人員的思想政治素質(zhì)和執(zhí)法工作水平，提高隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。

三、統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，加大扶持力度，保質(zhì)保量完成土地整理開發(fā)任務(wù)

（一）充分肯定我省土地整理開發(fā)工作取得的成效。

在各級(jí)黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在省耕地保護(hù)和造地改田領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的大力配合支持下，我省土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得了顯著成績(jī)。至**年底，全省通過(guò)土地整理等方式建成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1194.38萬(wàn)畝，新增耕地達(dá)182.07萬(wàn)畝，為我省連續(xù)9年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡提供了重要保障。核撥土地整理折抵指標(biāo)131.09萬(wàn)畝，使用折抵指標(biāo)批準(zhǔn)的耕地104.26萬(wàn)畝，占全部批準(zhǔn)建設(shè)占用耕地179.27萬(wàn)畝的58%，大大緩解了我省建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)嚴(yán)重不足的矛盾。同時(shí)，通過(guò)土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治，改善了農(nóng)村的交通環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、生活居住環(huán)境，開辟了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入財(cái)源，壯大了村級(jí)經(jīng)濟(jì)，為村民辦了一些實(shí)事、好事，既調(diào)動(dòng)了基層干部的工作積極性，又增強(qiáng)了村級(jí)班子的凝聚力，促進(jìn)了農(nóng)村基層建設(shè)。

但是，我們也要清醒地看到工作中存在的一些問(wèn)題，主要是：有的地方土地整理、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的質(zhì)量達(dá)不到省政府規(guī)定的要求；個(gè)別地方弄虛作假，虛報(bào)面積；有的地方開展這項(xiàng)工作征求農(nóng)民意見(jiàn)的工作做得不細(xì)不實(shí)，引發(fā)農(nóng)民上訪；有的地方工程項(xiàng)目沒(méi)有實(shí)行招投標(biāo)，在土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金、指標(biāo)管理上存在漏洞，引發(fā)違法違紀(jì)甚至犯罪行為。這些問(wèn)題已經(jīng)引起了我們的高度重視，已經(jīng)或者正在進(jìn)一步采取措施，加以糾正和防范。對(duì)我省前一階段土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，一定要有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。我們要充分肯定成績(jī)，理直氣壯地加以宣傳。

（二）進(jìn)一步提高對(duì)土地整理開發(fā)工作重要性和必要性的認(rèn)識(shí)。

1、土地整理開發(fā)是保護(hù)耕地、保證我省糧食生產(chǎn)安全的必然要求。在當(dāng)前的科學(xué)技術(shù)水平條件下，糧食安全是以一定數(shù)量的耕地為前提、為基礎(chǔ)的，沒(méi)有耕地這個(gè)基礎(chǔ)，沒(méi)有足夠數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，糧食安全就是一句空話。我們國(guó)土資源部門的同志要保持清醒頭腦，不能只考慮如何解決建設(shè)用地，而忽視保障糧食生產(chǎn)能力。我省提出建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，正是基于這種考慮。建設(shè)1500萬(wàn)畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，按照“噸糧田”標(biāo)準(zhǔn)，就可以保證相當(dāng)于300億斤的糧食生產(chǎn)能力，如果將1500萬(wàn)畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田真正建成了，保護(hù)好了，那么浙江的糧食安全就有了保障。

2、土地整理開發(fā)是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地的必然要求。有的領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為，只要有建設(shè)用地指標(biāo)就可以批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用了。其實(shí)，這只是批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的一個(gè)條件。要批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，除了有用地指標(biāo)以外，還必須符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，占用耕地的，必須實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，依法可以占用基本農(nóng)田的，還必須補(bǔ)劃等面積的基本農(nóng)田，同時(shí)還必須依法給被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民予以補(bǔ)償和安置。這是批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用最基本的條件。當(dāng)前，有些地方雖有用地指標(biāo)，但農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批報(bào)不上來(lái)，一個(gè)重要原因是補(bǔ)充耕地方案和補(bǔ)劃基本農(nóng)田方案不能落實(shí)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志已明確表示，“十一五”期間，耕地占補(bǔ)平衡只能在本省范圍內(nèi)進(jìn)行，不能跨省補(bǔ)充平衡。因此，各地必須把土地整理開發(fā)，增加耕地面積，作為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地的重中之重來(lái)抓。否則，光有建設(shè)用地指標(biāo)，也是無(wú)劑于事的。換句話說(shuō)，就是要用地,就得造地;不造地，就不能用地。

3、土地整理開發(fā)是改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求。十六大報(bào)告提出，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中指出：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。我省正在開展的“千村示范、萬(wàn)村整治”活動(dòng)，就包括了村莊整治、宅基地復(fù)墾的工作，而且是一項(xiàng)重要內(nèi)容。宅基地整理是土地整理的重要內(nèi)容，也是我省建設(shè)用地整理的潛力所在，搞好這項(xiàng)工作，不僅有利于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，而且有利于調(diào)整和優(yōu)化我省城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

（三）明確目標(biāo)，完善政策，確保完成土地整理開發(fā)任務(wù)。

在本屆政府任期內(nèi)建成1500萬(wàn)畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，是省政府確定的一項(xiàng)重要工作目標(biāo)。預(yù)計(jì)到今年底，全省將建成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1300萬(wàn)畝。明后兩年還需要再建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田200萬(wàn)畝。明年是“十一五”計(jì)劃的開局之年。在“十一五”期末，即到2010年，按照我省人均GDP接近達(dá)到5000美元測(cè)算，每年需新增建設(shè)用地30萬(wàn)畝左右，其中占用耕地20萬(wàn)畝左右。這意味著，全省每年要墾造20萬(wàn)畝耕地才能實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。因此，土地整理開發(fā)的任務(wù)十分繁重，我們一定要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，完善政策，加大力度，采取切實(shí)有力的措施，確保完成省政府下達(dá)的土地整理開發(fā)任務(wù)。

1、提前謀劃，強(qiáng)化規(guī)劃管理。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，各地、各部門要按照省政府確定的總體工作目標(biāo)，落實(shí)土地整理標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、灘涂圍墾、黃土丘陵開發(fā)等專項(xiàng)規(guī)劃，開發(fā)項(xiàng)目要落實(shí)到具體區(qū)域和地塊。要提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的區(qū)塊，必須在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍之外，避免城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展占用標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外已明確建設(shè)的交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地范圍，也不能安排標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和墾造耕地項(xiàng)目。

2、制定激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)方方面面開展土地整理開發(fā)的積極性。針對(duì)當(dāng)前土地整理開發(fā)難度加大、投資增加的實(shí)際，省里正在研究制定更加優(yōu)惠的政策措施。一是適當(dāng)放寬土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目立項(xiàng)的連片面積標(biāo)準(zhǔn)。二是實(shí)行超額完成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)計(jì)劃任務(wù)與獎(jiǎng)勵(lì)使用土地整理折抵指標(biāo)使用額度掛鉤制度。對(duì)超額完成上級(jí)下達(dá)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)年度計(jì)劃任務(wù)的地區(qū)，按超額完成面積的一定比例獎(jiǎng)勵(lì)土地整理折抵指標(biāo)使用額度。同時(shí)，提高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。三是適當(dāng)提高開荒墾造耕地項(xiàng)目的資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村宅基地復(fù)墾補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)。降低向省申請(qǐng)資金補(bǔ)助的開荒墾造耕地集中連片面積標(biāo)準(zhǔn)。四是鼓勵(lì)向省統(tǒng)籌土地整理折抵指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)。凡向省統(tǒng)籌專戶調(diào)劑土地整理折抵指標(biāo)的，省里原則上參照市場(chǎng)調(diào)劑價(jià)支付統(tǒng)籌款，并按統(tǒng)籌折抵指標(biāo)數(shù)量的一定比例獎(jiǎng)勵(lì)相應(yīng)市、縣（市、區(qū)）土地整理折抵指標(biāo)年度使用額度。凡**年及以后動(dòng)工建設(shè)的灘涂圍墾項(xiàng)目，必須按實(shí)際圍墾面積的20%由省里統(tǒng)籌用于國(guó)家和省重大建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地指標(biāo)，并按省委托墾造耕地項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予資金補(bǔ)助。五是補(bǔ)充耕地易地委托墾造的資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按雙方當(dāng)?shù)馗亻_墾費(fèi)就高標(biāo)準(zhǔn)確定。標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田易地代建的，由雙方國(guó)土資源部門商定資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這些政策措施，將同省財(cái)政廳進(jìn)一步協(xié)商溝通后，報(bào)省造地改田領(lǐng)導(dǎo)小組討論，省政府同意后實(shí)施。各地也要根據(jù)實(shí)際情況，制定出臺(tái)進(jìn)一步鼓勵(lì)土地整理開發(fā)的政策性措施。

3、加強(qiáng)項(xiàng)目管理，確保土地整理開發(fā)的數(shù)量和質(zhì)量。國(guó)土資源部已經(jīng)發(fā)出通知，今后耕地占補(bǔ)平衡要按等級(jí)折算，既要保證新開發(fā)耕地的數(shù)量，又要保證質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)能力不降低。一是要加強(qiáng)立項(xiàng)管理。補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施前必須嚴(yán)格履行審查報(bào)批手續(xù)，經(jīng)有權(quán)批準(zhǔn)的人民政府批準(zhǔn)后方可立項(xiàng)、實(shí)施。補(bǔ)充耕地易地委托墾造和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田跨縣（市、區(qū)）代建的，由雙方國(guó)土資源部門商定，并經(jīng)縣（市、區(qū)）人民政府同意（跨市的還須由雙方市國(guó)土資源部門和市人民政府鑒證），報(bào)省國(guó)土資源廳同意后實(shí)施。二是要保證土地整理開發(fā)的面積和質(zhì)量。這么多年來(lái)，地表比較平坦、土層較厚的農(nóng)地多數(shù)已被整理，土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)逐步向偏遠(yuǎn)的土層較薄的地方轉(zhuǎn)移。在這些地方建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，除了做好溝渠道路配套外，更要注意耕作層土壤的厚度。鼓勵(lì)占用耕地單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地的土壤改良。三是堅(jiān)持省、市、縣三級(jí)驗(yàn)收制度，國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、水利等部門同時(shí)參與驗(yàn)收，經(jīng)驗(yàn)收合格的土地整理標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，由國(guó)土資源部門交由農(nóng)業(yè)部門管理，繼續(xù)培肥地力。對(duì)弄虛作假、虛報(bào)面積的土地整理標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，一經(jīng)查實(shí)，除了扣回已核發(fā)的折抵指標(biāo)以外，還要嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任。

篇8

一、總體要求

認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和國(guó)家土地管理法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，以國(guó)土資源部電視電話會(huì)議精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)《市國(guó)土資源局“百日行動(dòng)”實(shí)施方案》，重點(diǎn)對(duì)2005年1月1日以來(lái)“以租代征”、違反土地利用總體規(guī)劃擴(kuò)大工業(yè)用地規(guī)模、未批先用、閑置土地等土地違法、違規(guī)行為進(jìn)行全面清理，堅(jiān)決查處違法、違規(guī)案件，有效遏制土地違法、違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生?？傮w要求是：全面清理，摸清底數(shù)；嚴(yán)肅查處糾正，依法嚴(yán)辦案件；切實(shí)抓好整改，嚴(yán)格規(guī)范管理。通過(guò)這次行動(dòng)，進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，確保中央土地調(diào)控政策、國(guó)家土地管理法律、法規(guī)的有效實(shí)施和省、市兩級(jí)重要決策的落實(shí)。

二、主要任務(wù)

（一）整治“以租代征”行為。重點(diǎn)查處違反土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，通過(guò)出租（承租）、承包等方式非法使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行工商企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的“以租代征”行為。各鎮(zhèn)辦，政府各部門，各有關(guān)單位要積極配合區(qū)國(guó)土資源局對(duì)“以租代征”的違法違規(guī)問(wèn)題，逐一清查到位，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定嚴(yán)肅處理。對(duì)未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地征收審批，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法批地的法律責(zé)任。對(duì)單位和個(gè)人擅自通過(guò)“以租代征”占地建設(shè)的，要追究其非法占地的法律責(zé)任。

（二）整治違反土地利用總體規(guī)劃擴(kuò)大工業(yè)用地規(guī)模行為。重點(diǎn)查處現(xiàn)有已審核公告的開發(fā)區(qū)擅自突破國(guó)土資源部核定的四至范圍，違反土地利用總體規(guī)劃圈占土地的行為；查處以“工業(yè)集中區(qū)”等名義違反土地利用總體規(guī)劃圈占土地進(jìn)行工業(yè)用地開發(fā)的行為；全面清理開發(fā)區(qū)或以“工業(yè)集中區(qū)”等名義違反土地利用總體規(guī)劃圈占土地的問(wèn)題。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題分類進(jìn)行處理，進(jìn)一步規(guī)范開發(fā)區(qū)用地行為，鞏固開發(fā)區(qū)清理整頓成果。在新一輪土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)之前，一律不得在規(guī)劃范圍外以開發(fā)區(qū)、“工業(yè)集中區(qū)”、“產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”等各種名義非法調(diào)整規(guī)劃。

（三）清理和整治“未批先用”行為。重點(diǎn)清查城市批次建設(shè)用地未依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，先行征地、供地、施工建設(shè)的違法、違規(guī)行為。全面查清城市批次建設(shè)用地“未批先用”的建設(shè)項(xiàng)目，在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，予以處理。對(duì)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目未依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，擅自先行動(dòng)工建設(shè)的行為，到今年年底前，要查清事實(shí)，分析原因，明確責(zé)任，區(qū)分不同情況，分類提出處理意見(jiàn)。

（四）清理和整治閑置土地的行為。重點(diǎn)清查批而未用和閑置撂荒土地行為，并依法進(jìn)行處理。對(duì)批而未用或批后仍由村民繼續(xù)耕種的土地要限期開發(fā)使用；對(duì)批后閑置土地一年以上但不滿兩年的，原則上按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收單位或企業(yè)閑置費(fèi)，并責(zé)令單位或企業(yè)限期開發(fā)建設(shè)；對(duì)批后閑置撂荒土地滿兩年的，要堅(jiān)決收回國(guó)有土地使用權(quán)，并組織重新出讓；對(duì)違法審批而造成土地閑置的，要在年底前完成清退和恢復(fù)耕種工作。

三、時(shí)間安排

（一）自查清理階段（9月15日至10月10日）。要根據(jù)百日行動(dòng)實(shí)施方案以及視頻會(huì)議精神要求，組織部署土地違法、違規(guī)問(wèn)題的清理工作。自查清理要充分利用衛(wèi)片執(zhí)法檢查和區(qū)監(jiān)察局、國(guó)土資源局聯(lián)合執(zhí)法檢查等工作成果，全面查清問(wèn)題后統(tǒng)一登記填表（表格見(jiàn)附件），并將清理結(jié)果于10月8日前上報(bào)區(qū)政府和市國(guó)土資源局。

（二）查處糾正階段（10月10日至11月20日）。要對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題，依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，查處到位；對(duì)清理出的管理不規(guī)范問(wèn)題，要采取措施，予以糾正。配合市國(guó)土資源局對(duì)自查清理、查處糾正工作和第七次衛(wèi)片執(zhí)法檢查進(jìn)展情況進(jìn)行檢查。同時(shí)還要做好迎接省、部檢查的準(zhǔn)備。

（三）督察整改階段（11月20日至12月20日）。要針對(duì)清查各類土地違法、違規(guī)案件中暴露出的管理問(wèn)題，舉一反三，制定完善的制度和程序，明確執(zhí)法責(zé)任為重點(diǎn)的整改方案，并對(duì)一些疑難重大問(wèn)題進(jìn)行專題調(diào)研。

四、工作措施

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。要從實(shí)踐“三個(gè)代表”和貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，充分認(rèn)識(shí)本次行動(dòng)的重要性和緊迫感，要在區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照“百日行動(dòng)”實(shí)施方案的要求，高度重視，認(rèn)真動(dòng)員部署，建立相關(guān)工作機(jī)制，確定具體的工作任務(wù)和目標(biāo)。區(qū)政府決定成立由區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)牛瑞華任組長(zhǎng)的土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)以區(qū)國(guó)土資源局工作人員為主體，抽調(diào)專門人員組成工作組集中開展執(zhí)法工作。

（二）統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同配合。今年以來(lái)，監(jiān)察部、國(guó)土資源部部署了進(jìn)一步開展查處土地違法、違規(guī)案件專項(xiàng)行動(dòng)，監(jiān)察部等五部門聯(lián)合開展了國(guó)有土地使用權(quán)出讓情況專項(xiàng)清理，農(nóng)業(yè)部等七部委聯(lián)合部署了開展全國(guó)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理。區(qū)國(guó)土資源局要按照專項(xiàng)行動(dòng)、專項(xiàng)清理、專項(xiàng)治理和本次“百日行動(dòng)”的部署和要求，統(tǒng)籌兼顧，積極開展工作，確保各項(xiàng)工作任務(wù)全面落實(shí)?！鞍偃招袆?dòng)”中的重大問(wèn)題，要及時(shí)向區(qū)委、區(qū)政府匯報(bào)，特別是涉及難以解決的問(wèn)題，要主動(dòng)提出建議，積極爭(zhēng)取區(qū)委、區(qū)政府的支持，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的作用，做好與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)工作，共同研究解決土地管理和土地執(zhí)法中的關(guān)鍵性問(wèn)題。

（三）依法查處，督促整改。要嚴(yán)格依法依紀(jì)處理土地違法、違規(guī)問(wèn)題，嚴(yán)肅處理以罰代法、處罰不到位的行為。對(duì)土地違法、違規(guī)涉及到應(yīng)當(dāng)追究國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行政責(zé)任的，要移送監(jiān)察部門；涉及犯罪的，要移送司法機(jī)關(guān)。

（四）積極宣傳，營(yíng)造氛圍。最近一個(gè)時(shí)期，區(qū)國(guó)土資源局、區(qū)廣電中心要以“百日行動(dòng)”為重點(diǎn)，充分利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，大力宣傳百日行動(dòng)各階段的整治成果和查處違法、違規(guī)用地行為的進(jìn)展情況，保持輿論的高壓態(tài)勢(shì)。要定期召開新聞會(huì)，相關(guān)信息，通報(bào)百日行動(dòng)的進(jìn)展情況。媒體曝光不少于3起有影響且性質(zhì)惡劣的案件，要通過(guò)聲勢(shì)浩大、卓有成效的宣傳活動(dòng)，大力宣傳中央關(guān)于嚴(yán)格土地管理，堅(jiān)決打擊土地違法、違規(guī)行為的堅(jiān)定決心，牢固樹立依法管地、依法用地的觀念，營(yíng)造良好的土地管理氛圍。

篇9

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）04-076-02

一、農(nóng)村土地閑置的現(xiàn)狀和原因分析

（一）閑置土地的現(xiàn)狀――以貴州省金沙縣源村鎮(zhèn)為例

源村鎮(zhèn)內(nèi)共轄8個(gè)行政村（社區(qū)），即：源村村、農(nóng)莊村、普惠村、群星村、石板村、石劉村、巖底村、建國(guó)村。每村具體情況如下：

如上圖所示：在源村鎮(zhèn)的8個(gè)行政區(qū)中，幾乎每個(gè)村的土地閑置面積都占了很大一部分，甚至有兩個(gè)村落的閑置地面積已超過(guò)總耕地面積的一半。據(jù)筆者調(diào)查所知，一個(gè)行政村中的幾百戶人家，幾乎家家都存在著土地閑置的現(xiàn)象，其中有的已遷出所在村民小組，且房屋已拆，還有的將房屋賣給本村農(nóng)戶?？偟膩?lái)說(shuō)，每戶人家荒置的土地面積從幾畝到十幾畝不等，大多的地方都出現(xiàn)了成片荒蕪的狀態(tài)。

（二）土地閑置的原因

從宏觀的角度來(lái)講，有政府、經(jīng)濟(jì)層面的原因。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的快速開展，調(diào)整建設(shè)規(guī)劃，農(nóng)村開發(fā)建設(shè)投資不合算，項(xiàng)目被擱置下來(lái)；在農(nóng)村規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，項(xiàng)目土地被占用，沒(méi)有及時(shí)得到補(bǔ)償用地，或者補(bǔ)償用地不宜及時(shí)開發(fā)，從而造成土地閑置。

從微觀角度講，最主要的原因即是大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移。這一現(xiàn)象帶來(lái)了許多社會(huì)問(wèn)題，如空巢老人、留守兒童，當(dāng)然也包括土地閑置；另外，土地太過(guò)于偏遠(yuǎn)，種植難度大；土壤貧瘠，成本高收益少；災(zāi)害嚴(yán)重，種植以后還來(lái)不及收割就已經(jīng)被消滅殆盡，使農(nóng)戶不得不放棄耕種；還有的家庭由于人員少勞動(dòng)力少，也無(wú)力耕種；戶口遷出也是原因之一。在這些原因當(dāng)中，筆者認(rèn)為最根本的一個(gè)原因就是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速提升和第二、第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，勞動(dòng)力需求量大大增加，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市，外流現(xiàn)象普遍。

二、農(nóng)村閑置土地引發(fā)的法律問(wèn)題

土地閑置的原因是多方面的，正如前面所講到的，大量的勞動(dòng)力外出，戶口向小城鎮(zhèn)小縣城的遷移，這只是一個(gè)相對(duì)短暫的穩(wěn)定狀態(tài)，當(dāng)大量的勞動(dòng)力返鄉(xiāng)，戶口遷出的家庭愿意繼續(xù)承包土地，而政府根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定收回發(fā)包土地時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生一系列沖突。

（一）人地分配不均，流轉(zhuǎn)不予保護(hù)

我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為三十年，但是大多地區(qū)相關(guān)政策措施并未跟上。就目前所發(fā)放的林權(quán)證來(lái)說(shuō)，有的官員認(rèn)識(shí)不到其重要性，他們只為確權(quán)而確權(quán)，只為完成任務(wù)。并未親自調(diào)查和調(diào)整范圍，使得林權(quán)證上的范圍根本不正確，把別人家的劃給自家，而真正屬于自家的又未在證上。這對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放也是一大警示，這也反映出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放還存在一定的時(shí)間阻礙，并不能一蹴而就。我國(guó)法律規(guī)定土地可以依法流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)形式包括出租、互換、入股、轉(zhuǎn)讓等，但是當(dāng)前農(nóng)村的相關(guān)措施卻并未跟上。如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證至今未發(fā)放，即使現(xiàn)在發(fā)放，已存在一定不足，因?yàn)槠毡榇嬖谕恋胤峙洳痪那闆r。如增人未增地、減人未減地等，當(dāng)然這是我國(guó)“大穩(wěn)定，小調(diào)整”政策的產(chǎn)物。另外，法律規(guī)定在承包期內(nèi)可以繼承相關(guān)收益，但并未確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，對(duì)于80、90后出生的人是沒(méi)有劃分土地的，這就是說(shuō)，這一批人要想得到土地，最終還要靠政府出臺(tái)政策來(lái)決定，這在農(nóng)村來(lái)說(shuō)，是很難讓人接受的?；谝陨显蚧闹猛恋?，農(nóng)民閑置的土地，由誰(shuí)來(lái)收回？收回后怎么樣處理？在法律未規(guī)定的情形下，會(huì)導(dǎo)致以權(quán)謀私的情況，加劇官民矛盾。

（二）土地法的保障性與物權(quán)性難平衡，制度基礎(chǔ)與基本規(guī)則存矛盾

無(wú)論是我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的產(chǎn)生，還是《物權(quán)法》的規(guī)定，都選擇了保障性這一價(jià)值取向。實(shí)際上，這種價(jià)值取向有其特殊的國(guó)情背景，宅基地是解決農(nóng)民的居住問(wèn)題，而土地是農(nóng)民生存與發(fā)展的根本，其保障性更應(yīng)得到重視，應(yīng)該充分考慮土地對(duì)農(nóng)民的重要性。但是，在肯定保障性的同時(shí)，又增加了一個(gè)物權(quán)性，物權(quán)性強(qiáng)調(diào)的是流轉(zhuǎn)，在理論上存在矛盾。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的土地法律制度，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障性與物權(quán)性，無(wú)論是制度基礎(chǔ)，還是基本規(guī)則，都是相互對(duì)立的?！掇r(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，這是其物權(quán)性的一個(gè)體現(xiàn)，但是基于土地對(duì)農(nóng)民的重要性，在《承包法》及其解釋中又對(duì)流轉(zhuǎn)做出種種限制。另外，在肯定保障性這一價(jià)值目標(biāo)的同時(shí)，又做出一系列規(guī)定否定這一目標(biāo)?！掇r(nóng)村土地承包法》一方面嚴(yán)格按照農(nóng)村土地社會(huì)保障規(guī)則實(shí)行人人有份、成員平等的分配方案，但另一方面，又規(guī)定“在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，并三令五申“減人不減地”。既然立法者就連承包人轉(zhuǎn)讓土地都擔(dān)心其失地后的生存問(wèn)題，那么對(duì)龐大的新增無(wú)底農(nóng)民的生存保障為什么又視而不見(jiàn)呢？

（三）土地繼承存爭(zhēng)議，土地增減存空白

我國(guó)《土地承包法》既然以土地的社會(huì)保障為基礎(chǔ)建立，就應(yīng)該以此確立相應(yīng)的具體法律規(guī)則，但是實(shí)際上，立法者又確立了一系列與該基礎(chǔ)完全相沖突的法律規(guī)則?！锻恋爻邪ā返?1條規(guī)定承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。這里只講到承包收益，也就是說(shuō)，并沒(méi)有規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，當(dāng)承包方的繼承人不能繼承，而根據(jù)“減人不減地”的規(guī)則，不是從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)承認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可繼承性嗎？《物權(quán)法》第130條規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地，《土地承包法》第27條規(guī)定承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。但是《土地管理法》第37條的規(guī)定，可以收回土地，這不也是一種調(diào)整嗎？如果成員資格喪失，按照減人不減地的原則，應(yīng)繼續(xù)歸原農(nóng)戶使用，可見(jiàn)，《土地承包法》、《物權(quán)法》與《土地管理法》明顯是矛盾的。由此可知，我國(guó)的土地法律制度無(wú)論是在立法理念、基本原則、或者具體規(guī)則方面都存在著矛盾。

三、農(nóng)村閑置土地問(wèn)題的解決方案

（一）加快土地公平調(diào)整，推動(dòng)土地良性流轉(zhuǎn)

各級(jí)政府應(yīng)加快其工作步伐，特別是基層政府，應(yīng)充分重視土地閑置問(wèn)題，盡快摸清土地閑置的具體情況，以便進(jìn)行土地調(diào)整，改變當(dāng)前不合理的土地分配狀況。筆者認(rèn)為，當(dāng)前的農(nóng)村土地現(xiàn)狀，應(yīng)該是調(diào)整在前，確權(quán)在后。在賦予農(nóng)民完整物權(quán)前，必須要經(jīng)歷一個(gè)保證按人口計(jì)算村民土地平等的調(diào)整過(guò)程，從而在土地集體物權(quán)向農(nóng)民個(gè)人物權(quán)轉(zhuǎn)變前，每個(gè)集體成員平等享有土地，以同樣的起點(diǎn)開始進(jìn)入另一個(gè)土地物權(quán)制度。因?yàn)榫同F(xiàn)在的土地?fù)碛星闆r和閑置狀況，必須要對(duì)土地進(jìn)行一次調(diào)整，保證土地分配的公平性。

土地調(diào)整是當(dāng)前必須要做的一項(xiàng)工作，調(diào)整不僅有利于公平的實(shí)現(xiàn)，而且還能推動(dòng)我國(guó)土地政策的改革。基于以上數(shù)據(jù)可以看出，不管人們基于什么樣的動(dòng)機(jī)、理由，有一點(diǎn)是不變的，那就是要加快土地調(diào)整。土地的調(diào)整可以改變我國(guó)農(nóng)村中出現(xiàn)的人多地少、人少地多的矛盾，可以制定更科學(xué)的土地管理制度，對(duì)“增人不增地、減人不減地”的政策也應(yīng)該改變。對(duì)那些荒地也可以列入機(jī)動(dòng)地的范疇，經(jīng)這樣的調(diào)整，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放更加人性化，對(duì)各項(xiàng)政策的順利施行也有眾多好處，還可以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。當(dāng)土地調(diào)整工作做好以后，進(jìn)一步就要進(jìn)行確權(quán)工作。這需要政府建立相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)登記處，這樣能更好的推動(dòng)土地的良性流轉(zhuǎn)，在相關(guān)的政策法規(guī)制度內(nèi)，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的提升。

（二）完善《土地管理法》，賦權(quán)農(nóng)民流轉(zhuǎn)地

對(duì)于《土地管理法》第37條第3款的規(guī)定，可以采取三種方式來(lái)解決，第一，將該款的“收回”改為征收一定的土地閑置金，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼續(xù)由農(nóng)民享有，征收標(biāo)準(zhǔn)為該村民小組平均畝產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收入，如果有其他本村以外的個(gè)人、單位來(lái)承包土地，該農(nóng)戶可以出租該土地，以收取一定租金，但是，土地用途只能是農(nóng)業(yè)種植，不能改變其原有用途；第二，將閑置土地歸入“四荒”土地中的荒地，并且在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)限內(nèi)頒發(fā)荒地使用權(quán)證，按照荒地的政策法規(guī)規(guī)定來(lái)處理；第三，把這些荒置的土地歸入到機(jī)動(dòng)地的范疇，用來(lái)解決“人多地少、增人不增地”的矛盾。

土地買賣是我國(guó)憲法明確禁止的，私有化也由于其自身的缺陷而遭到大部分人的反對(duì)。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的收入渠道也并非那樣依賴土地，在調(diào)查中，收入來(lái)源將近一半是務(wù)工，說(shuō)明完全依賴土地生存并不存在。相反，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，占收入很小的一部分，這就說(shuō)明土地對(duì)某些農(nóng)民來(lái)說(shuō)也不是那么重要，當(dāng)然這里并不是看輕土地的地位，只是在一些不是糧食主產(chǎn)區(qū)的地區(qū)，土地作為農(nóng)民的一項(xiàng)資產(chǎn)，為了使其發(fā)揮其價(jià)值，增加農(nóng)民的收益，應(yīng)該賦予農(nóng)民更多的權(quán)利。所以，在相關(guān)法律法規(guī)的制度中，讓農(nóng)民擁有更廣泛的權(quán)利，加強(qiáng)土地的流轉(zhuǎn)，也是一種靈活的規(guī)定。

（三）平衡土地保障性和物權(quán)性，嘗試納入市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制

篇10

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)權(quán)；國(guó)家地權(quán)；私法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；土地制度改革

作者簡(jiǎn)介：張金明(1974－　)，男，安徽太湖人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)講師，博士研究生，主要從事土地行政、土地法學(xué)研究；陳利根(1964－　)，男，江蘇常熟人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，主要從事土地行政、土地法學(xué)研究。

中圖分類號(hào)：D922.3　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1006－1096(2010)03－0153－04　收稿日期：2010－03－24

土地權(quán)利作為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)土地法律關(guān)系的基礎(chǔ)法律范疇，是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的土地歸屬和利用關(guān)系在法律上層建筑上的法權(quán)表現(xiàn)。我國(guó)社會(huì)主義土地法律制度以土地公有的憲法原則為基礎(chǔ)，形成了土地公有私用、所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離的權(quán)利體系和屬性。這種權(quán)利體系在《土地管理法》、《土地農(nóng)業(yè)承包法》和《物權(quán)法》等法律規(guī)范中得以強(qiáng)化和衍生，導(dǎo)致現(xiàn)行的土地權(quán)利體系的基本特征是土地所有權(quán)(自物權(quán))不變前提下如何實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)(他物權(quán))的強(qiáng)化和拓展的土地物權(quán)體系。但在土地的歸屬與利用之間哪個(gè)更重要的無(wú)休止?fàn)幷撝?，?duì)土地所有權(quán)公有的理論沖擊也無(wú)法停止，這也不能避免對(duì)現(xiàn)行土地物權(quán)體系的質(zhì)疑。

我們認(rèn)為，土地作為是一種自然資源，在資源合理有效利用與保護(hù)的背景下，土地首先表現(xiàn)為一種重要的財(cái)產(chǎn)范疇。土地權(quán)利必然表現(xiàn)為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，在國(guó)家、集體和個(gè)人之間進(jìn)行權(quán)益分配，實(shí)現(xiàn)土地的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能的動(dòng)態(tài)平衡。正如博登海默所言：“每個(gè)社會(huì)秩序都面臨著分配權(quán)利、限定權(quán)力范圍、使一些權(quán)利與其他權(quán)利相協(xié)調(diào)的任務(wù)”(博登海默，2004)。

同時(shí)，財(cái)產(chǎn)與權(quán)利的關(guān)系密不可分，從法律意義上看，“財(cái)產(chǎn)是由一組法律所認(rèn)可的、與某物或其他物品有關(guān)的、與他人有關(guān)系的、被人擁有的權(quán)利所組成”(斯普蘭克林，2009)。在財(cái)產(chǎn)法的視閾下，土地權(quán)利體系遠(yuǎn)非物權(quán)法體系甚至民事權(quán)利體系所能涵蓋，地權(quán)關(guān)系首先需要界定國(guó)家權(quán)利的問(wèn)題，然后才是所有權(quán)主體問(wèn)題和使用權(quán)。因此，我們應(yīng)在全社會(huì)的多維層面進(jìn)行土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的分配，綜合分析國(guó)家地權(quán)、土地所有權(quán)、土地使用權(quán)特別是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利之間辯證關(guān)系的基礎(chǔ)上，全面構(gòu)建科學(xué)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系。

一、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法學(xué)解讀

財(cái)產(chǎn)從漢語(yǔ)語(yǔ)義學(xué)上指的是有益的物品，按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中定義為“擁有的金錢、物資、房屋、土地等物質(zhì)財(cái)富”，在英語(yǔ)中“Property”則具有財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的雙重含義?？梢钥闯鲐?cái)產(chǎn)的法律內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)的是屬于某人所有的具有利用價(jià)值的財(cái)物的總稱。同時(shí)，財(cái)產(chǎn)的外延范圍一直在擴(kuò)展，除動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)有體物以外，它還包括人類社會(huì)所擁有的信息、能量等各種形態(tài)的無(wú)體物以及各種權(quán)利和義務(wù)。正如波斯納所指出的，知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及各種事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)利益如廣播頻道等都正在成為人們追求的財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)象(波斯納，1997)。因此，財(cái)產(chǎn)作一個(gè)歷史范疇經(jīng)歷了從有體財(cái)產(chǎn)到元體財(cái)產(chǎn)再至各種權(quán)利形態(tài)的擴(kuò)展，財(cái)產(chǎn)作為一個(gè)法學(xué)范疇則表達(dá)為各種財(cái)產(chǎn)權(quán)的標(biāo)的。

財(cái)產(chǎn)權(quán)則是權(quán)利主體對(duì)財(cái)產(chǎn)所享有的各種權(quán)利，在具體存在形式上表現(xiàn)為“所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)、處分權(quán)、管理權(quán)、安全權(quán)、毀壞權(quán)，等等”(李懷，1998)。我們認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一個(gè)法學(xué)范疇，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行解讀。

第一，從權(quán)剩客體上看，財(cái)產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的是對(duì)各種財(cái)產(chǎn)利益的追求和利用。“財(cái)產(chǎn)利益”是一切財(cái)產(chǎn)權(quán)的共同指向。它包含了不同的財(cái)產(chǎn)形態(tài)，并由此產(chǎn)生了不同的財(cái)產(chǎn)類型，而財(cái)產(chǎn)利益基本屬性的同一性是財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。

第二，從權(quán)利實(shí)質(zhì)上看，財(cái)產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)人與人之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)益分配關(guān)系。財(cái)產(chǎn)權(quán)是在一定的生產(chǎn)關(guān)系背景下，主體對(duì)客體所實(shí)施的控制及其所形成的人與人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。“它的外在表現(xiàn)雖是一種對(duì)物的權(quán)利，但實(shí)質(zhì)上卻體現(xiàn)了一種人與人之間的關(guān)系”(易繼明等，2000)。

第三，從權(quán)利形態(tài)上看，財(cái)產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)出一系列的權(quán)利束。從整體上說(shuō)，財(cái)產(chǎn)權(quán)可以說(shuō)是針對(duì)財(cái)產(chǎn)的一系列請(qǐng)求權(quán)、自由或權(quán)力中的一項(xiàng)或數(shù)項(xiàng)，并且同時(shí)具備排除妨害的豁免權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為由不同類型的權(quán)利和權(quán)利對(duì)應(yīng)關(guān)系構(gòu)成的權(quán)利群體，并可以使權(quán)利的主體和客體表現(xiàn)為統(tǒng)一或分離狀態(tài)。

第四，從權(quán)利屬性上看，財(cái)產(chǎn)權(quán)是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的總體概括，是物權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)和債權(quán)等權(quán)利的上位概念。財(cái)產(chǎn)權(quán)是指可以與權(quán)利人的人格、身份相分離并具有利用價(jià)值的系列權(quán)利，是與人身權(quán)相對(duì)應(yīng)的法學(xué)范疇。同時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅包括物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)等私法上的權(quán)利，還包括具有公法上對(duì)特定財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理和使用的權(quán)利。

二、財(cái)產(chǎn)權(quán)的公私分野：公法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)與私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)

法律在公法和私法上的劃分源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，羅馬法學(xué)家蓋尤斯在《法學(xué)階梯》指出：“法律學(xué)習(xí)分為兩部分，即公法與私法”，另一羅馬法學(xué)家烏爾比安在《學(xué)說(shuō)編纂》里也指出：“公法是關(guān)于羅馬帝國(guó)的規(guī)定，私法則是關(guān)于個(gè)人利益的規(guī)定。與此相對(duì)應(yīng)的是公權(quán)與私權(quán)?！备鶕?jù)法律關(guān)系的公私分類標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)制度中的財(cái)產(chǎn)權(quán)顯然無(wú)法歸入其一，而應(yīng)依其性質(zhì)分為公法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)與私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)是基于對(duì)財(cái)產(chǎn)的歸屬和利用在私人與他人之間、公民與國(guó)家之間所進(jìn)行的權(quán)利(權(quán)力)劃分，財(cái)產(chǎn)權(quán)制度在公法和私法上也分別體現(xiàn)不同的功能。

1、私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)――權(quán)利與義務(wù)之間的關(guān)系。財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一種私權(quán)，在私權(quán)主體基于對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益、處分、繼承等享有和行使的具體權(quán)利。私法財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的是私人領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)系，它避免平等私法主體的非法侵權(quán)，同時(shí)鼓勵(lì)私人領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)，具體表現(xiàn)為所有權(quán)、債權(quán)、繼承權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的實(shí)際行使。因此，私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)民法上的平權(quán)關(guān)系，也是一種以所有權(quán)為核心的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。國(guó)家居于第三者的地位，保護(hù)合法的私法財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯。

2、公法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)――權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系。公法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)、即是視野中的公民財(cái)產(chǎn)叔，是公民最重要的基本權(quán)利之一，和生命權(quán)與自由權(quán)一并構(gòu)成人權(quán)的基本內(nèi)容。公法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)一方面表現(xiàn)為公民依法享有的抽象意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，另一方面表現(xiàn)為國(guó)家和政府所享有的對(duì)公民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的管理和限制的權(quán)力，是一種公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系。因此，“在憲法上就產(chǎn)生一項(xiàng)與民法視角完全不同的所有權(quán)問(wèn)題：所有權(quán)應(yīng)作為什么樣的地位而受到保護(hù)，而國(guó)家又是在何種程度上，享有對(duì)這種地位之內(nèi)容，予以規(guī)定和限制的權(quán)限”(施蒂爾納，2004)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

國(guó)家確認(rèn)公民個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)并防止國(guó)家利用合法形式造成侵害的同時(shí)，也會(huì)實(shí)施各種限制以防止公民個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的濫用。

3、兩種財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的協(xié)調(diào)。私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)與公法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的區(qū)別很明顯：前者是具體的、積極性的權(quán)利；后者是抽象的、消極性的權(quán)利。但兩者在對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)過(guò)程中發(fā)揮各自的重要作用。私法上財(cái)產(chǎn)權(quán)是公法上財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)和源泉，公法上財(cái)產(chǎn)權(quán)則是私法上財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，兩者相互依賴，是現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系的基本因素?！叭藗兟?lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)”(洛克，1964)。據(jù)此，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的享有和限制在公法和私法都存在法源性的對(duì)立面：私法上財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)應(yīng)的是他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)；公法上財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)應(yīng)的是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

三、財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系的構(gòu)建

在財(cái)產(chǎn)權(quán)公私二分法的前提下，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)權(quán)體系是由國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理和保護(hù)的，以所有權(quán)為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利束組成的(圖示一)。

1、國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)是公法財(cái)產(chǎn)權(quán)在意義的體現(xiàn)。國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)是終極所有制意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并非狹義的所有權(quán)，而是國(guó)家由國(guó)家、國(guó)家制度和性質(zhì)、權(quán)力劃分所決定的國(guó)家職能。憲法是階級(jí)力量對(duì)比關(guān)系的集中體現(xiàn)，因此，國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)各種利益集團(tuán)之間對(duì)財(cái)產(chǎn)利益和權(quán)力進(jìn)行劃分的關(guān)系。國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一種特殊的職能權(quán)力，對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利行使權(quán)利設(shè)定、保護(hù)救濟(jì)、管理和限制的職責(zé)。一方面國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)公法上的管理和限制，國(guó)家通過(guò)物權(quán)法、合同法、規(guī)劃法、稅法等對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使和流轉(zhuǎn)進(jìn)行管制，“以期調(diào)和個(gè)人利益與公共益間的沖突與矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與社會(huì)和諧的目的”(金儉，2008)。另一方面，國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、救濟(jì)和妥協(xié)，是一種公權(quán)的基本使命。

2、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是私法財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心，是財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利統(tǒng)一狀態(tài)。所有權(quán)是生產(chǎn)資料所有制的法權(quán)表現(xiàn)。也是財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本形式，負(fù)有雙重任務(wù)：“確保權(quán)利人在財(cái)產(chǎn)法領(lǐng)域中的自由空間，并因此使其自我負(fù)責(zé)地形成其生活”(王澤鑒，2001)。國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)、個(gè)人所有權(quán)、社會(huì)團(tuán)體所有權(quán)都是私法上地位平等的所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻钠降缺Ｗo(hù)。即使是國(guó)家所有權(quán)的本質(zhì)也是國(guó)家私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，“是國(guó)家作為私法主體對(duì)財(cái)產(chǎn)所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”(魏盛禮等，2006)。同時(shí)，在權(quán)利統(tǒng)一狀態(tài)下，財(cái)產(chǎn)權(quán)全部歸結(jié)為所有權(quán)，并保持財(cái)產(chǎn)價(jià)值形態(tài)和使用價(jià)值形態(tài)的完整性，擁有占有、使用、收益、處分和排除妨害的全部權(quán)能。

3、私法上其他財(cái)產(chǎn)權(quán)形式是私法財(cái)產(chǎn)權(quán)利用過(guò)程中的權(quán)利分離形態(tài)，是由多種相關(guān)權(quán)利構(gòu)成的一組權(quán)利集合。財(cái)產(chǎn)權(quán)既可以在與所有物的直接支配、使用的同一中展現(xiàn)“自我存在”，也可以在與所有物的分離狀態(tài)中實(shí)現(xiàn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)為價(jià)值和物質(zhì)的雙重形式。現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)更注重對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用，對(duì)資源的法律控制已日益被分解為各個(gè)特殊的權(quán)利，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置及充分利用。因此，其他財(cái)產(chǎn)權(quán)形式與所有權(quán)一樣具有重要意義，甚至是現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)利的主要發(fā)展趨勢(shì)。

四、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)二元體系的重塑

“土地”作為一個(gè)整體性的多元復(fù)合系統(tǒng)，其內(nèi)涵是多層次的：土地作為自然物質(zhì)是最基本的生態(tài)環(huán)境要素；土地是勞動(dòng)對(duì)象和最基本自然資源；土地作為“國(guó)土”是國(guó)家管轄下的領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空。因此土地具有“自然、經(jīng)濟(jì)和人文社會(huì)的綜合特性的基本功能”(劉書楷等，2004)。由此可以得出兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)：其一，土地作為可以被利用的資源明顯具有財(cái)產(chǎn)的基本屬性，土地權(quán)利也是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)最重要、最基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)；其二，土地作為最基本自然資源，在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的劃分中，國(guó)家公權(quán)必然占有重要地位甚至發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，土地公法財(cái)產(chǎn)權(quán)與私法財(cái)產(chǎn)權(quán)的二元分野是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系的基本架構(gòu)。

傳統(tǒng)的土地權(quán)利體系都是以土地所有權(quán)為原點(diǎn)構(gòu)建的，土地所有權(quán)中包含占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，權(quán)利主體為國(guó)家和集體；在此基礎(chǔ)上將土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來(lái)并賦予其占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。如崔建遠(yuǎn)教授將土地上的權(quán)利類型分為土地所有權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、典權(quán)、海域使用權(quán)、礦產(chǎn)資源所有權(quán)、礦業(yè)權(quán)、礦地使用權(quán)、水資源所有權(quán)、取水權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)和房屋所有權(quán)等相關(guān)物權(quán)等十四種，并認(rèn)為在土地上權(quán)利群中，土地所有權(quán)是國(guó)有土地使用權(quán)等他物權(quán)之母(崔建遠(yuǎn)，2004)。

以所有權(quán)為原點(diǎn)的土地權(quán)利體系可以作為土地物權(quán)體系的表述，但無(wú)法涵蓋土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的全部的外延，也是土地所有權(quán)爭(zhēng)論的理論原因。沈守愚先生指出這樣的土地權(quán)利體系不利于明晰土地產(chǎn)權(quán)，并以土地的特殊屬性為基礎(chǔ)構(gòu)建了土地二元權(quán)利體系，將土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束分為分為地權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)，而土地產(chǎn)權(quán)(物權(quán))分為自物權(quán)、他物權(quán)和從物權(quán)(沈守愚，2002)。我們認(rèn)為，為明晰土地上的公權(quán)力和私權(quán)的界限，以財(cái)產(chǎn)權(quán)公私二元體系為基礎(chǔ)，重構(gòu)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系是必要和可行的。我們將土地財(cái)產(chǎn)權(quán)分為公法上的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)(國(guó)家地權(quán))和私法上的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)(土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、繼承權(quán)等)，兩者存在明顯的區(qū)別(表一)。

第一，兩者的權(quán)利性質(zhì)不同。國(guó)家地權(quán)是一種公權(quán)和權(quán)力，作為國(guó)家享有和行使的職權(quán)必須以憲法為基礎(chǔ)通過(guò)物權(quán)法、土地管理法予以明確，應(yīng)當(dāng)依法行使，不得任意放棄或處置。私法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)顯然是一種私權(quán)，體現(xiàn)平權(quán)型的私法法律關(guān)系，權(quán)利主體可以在法律許可的范圍內(nèi)依法享有、使用和流轉(zhuǎn)。

第二，兩者的權(quán)利來(lái)源不同。國(guó)家地權(quán)來(lái)源于國(guó)家，與“國(guó)土”概念密切聯(lián)系。國(guó)土作為國(guó)家的構(gòu)成要素。從而使國(guó)家對(duì)土地享有“終極所有制”。私法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)則是公民基本人權(quán)的體現(xiàn)，無(wú)論是國(guó)家所有還是集體所有都是公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律表現(xiàn)形式。

第三，兩者的權(quán)利主體不同。國(guó)家地權(quán)是國(guó)家職權(quán)，是國(guó)家在土地上行使的宏觀調(diào)控權(quán)，是以國(guó)家意志為主的統(tǒng)一支配權(quán)力，并由政府代表行使。私法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體則是多元的，因財(cái)產(chǎn)權(quán)形式不同而不同，包括私法意義上的國(guó)家、集體、個(gè)人、法人和社會(huì)團(tuán)體。

第四，兩者的權(quán)利客體不同。國(guó)家地權(quán)的客體是國(guó)土資源，更多的體現(xiàn)土地的自然環(huán)境和資源屬性，是人類生產(chǎn)、生活和生存的物質(zhì)基礎(chǔ)和來(lái)源，具有不可替代性。私法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體是土地的財(cái)產(chǎn)利益，是由國(guó)家、社會(huì)、單位和個(gè)人占用土地作為財(cái)產(chǎn)并發(fā)揮其效用的土地資產(chǎn)，因而具有有償性和可流轉(zhuǎn)性。

第五，兩者的權(quán)利行使目的不同。國(guó)家地權(quán)是調(diào)整人地關(guān)系的公權(quán)力，目的在于對(duì)外保證國(guó)家獨(dú)立，對(duì)內(nèi)進(jìn)行土地管理和保護(hù)，以保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地。私法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)則是為實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)效用，追求利益最大化。在明確土地權(quán)利的歸屬基礎(chǔ)上保護(hù)權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

最后，兩者的權(quán)利內(nèi)容不同。國(guó)家地權(quán)包括設(shè)定權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、管制權(quán)、限制權(quán)、征收權(quán)和最終處分權(quán)，涵蓋土地權(quán)利

運(yùn)行的始終過(guò)程，全面涉及憲法、行政法和民法的法律關(guān)系，并以行政法律關(guān)系為主。私法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、繼承權(quán)、相關(guān)債權(quán)等私權(quán)，處于權(quán)力運(yùn)行的中間階段，缺乏最初的設(shè)定權(quán)和最終的處分權(quán)，且體現(xiàn)的主要是民事法律關(guān)系，并與土地行政法發(fā)生聯(lián)系。

五、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系的理論和實(shí)踐意義

國(guó)家地權(quán)與私法上土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的二元區(qū)分為解釋土地權(quán)利運(yùn)行的各種法律關(guān)系、澄清土地權(quán)利的諸多理論誤區(qū)具有積極的意義。我們認(rèn)為，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)二元體系應(yīng)當(dāng)作為我國(guó)土地權(quán)利制度改革的理論基礎(chǔ)之一。

1、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)二元體系明確界定土地公權(quán)和私權(quán)，有利于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)。從財(cái)產(chǎn)法公私分野的視角，將土地財(cái)產(chǎn)權(quán)分為國(guó)家地權(quán)和私法上土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，有利于界定土地公權(quán)力，明晰土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化土地使用權(quán)。“法律應(yīng)先對(duì)地權(quán)，即各項(xiàng)宏觀調(diào)控權(quán)作出明確規(guī)定，在此前提下對(duì)涉及人民的各項(xiàng)土地產(chǎn)權(quán)給予法律保護(hù)，使其成為名副其實(shí)的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)”(劉法威等，2007)。土地上的公權(quán)力和私權(quán)利明確區(qū)分，有利于國(guó)家地權(quán)職能的行使，也有利于對(duì)公民土地財(cái)產(chǎn)的合法保護(hù)。

2、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)二元體系本身是對(duì)傳統(tǒng)土地權(quán)利體系的改造和完善，有利于促進(jìn)土地財(cái)產(chǎn)效用最大化。傳統(tǒng)的土地所有權(quán)體系將土地權(quán)利局限于所有權(quán)和所有權(quán)權(quán)能的分解，不能涵蓋土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的全部形式，也使很多土地權(quán)利名不正言不順。而在財(cái)產(chǎn)法視閾下，人們能夠正確認(rèn)識(shí)諸如土地承包權(quán)、土地征收權(quán)等土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利屬性，使土地財(cái)產(chǎn)在使用和流轉(zhuǎn)中發(fā)揮更多的效用。

3、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)二元體系澄清國(guó)家地權(quán)與國(guó)家土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)同質(zhì)性的理論誤區(qū)，有利于國(guó)家和政府在土地有效發(fā)揮不同的功能?？梢钥闯觯瑖?guó)家地權(quán)與國(guó)家土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)分屬于公權(quán)和私權(quán)范疇，國(guó)家地權(quán)是國(guó)家行使的土地調(diào)控權(quán)，由政府代表行使的是行政性權(quán)力；國(guó)家土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，國(guó)家和政府主管部門作為所有權(quán)主體行使的是民法上的所有權(quán)權(quán)能。有學(xué)者早已提出：“國(guó)家的調(diào)控管理與國(guó)有權(quán)控制管理有著質(zhì)的區(qū)別”(周立群，1992)。前者通過(guò)政權(quán)組織的力量以法律的、行政的及經(jīng)濟(jì)政策等手段來(lái)實(shí)施；后者則是由財(cái)產(chǎn)關(guān)系的特定性質(zhì)決定的，是國(guó)有權(quán)主體以所有者代表身份行使財(cái)產(chǎn)權(quán)能。這兩種職能的分解是優(yōu)化和強(qiáng)化國(guó)有權(quán)作用的重要環(huán)節(jié)。