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篇1

本文嘗試從財(cái)政部門的角度和建立公共財(cái)政框架的要求出發(fā)，認(rèn)真分析了當(dāng)前政府投融資管理體制方面存在的一些問題，并在了解市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的一些規(guī)范做法的基礎(chǔ)上，以明確投資主體、強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制、全面推行政府采購制度、營造良好的投資環(huán)境、加強(qiáng)政府融資負(fù)債管理、建立科學(xué)的財(cái)政資金撥付制度等為突破口，提出了一些適應(yīng)當(dāng)前我國發(fā)展?fàn)顩r的具體對策。

一、現(xiàn)狀分析

根據(jù)我們掌握的情況來看，目前的政府投融資管理體制存在許多問題，具體表現(xiàn)在以下方面：

1．從投融資主體來看，決策主體地位未得到尊重。政府投資主體不明確，權(quán)責(zé)不清，形成目前政府投資各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況。該管的沒有管好，不該管的又不撒手，距離公共財(cái)政的要求甚遠(yuǎn)。

2．從投資管理來看，風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制尚未建立，新的符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的宏觀調(diào)控體系尚未形成。建設(shè)單位同時(shí)也是受益單位，這樣就不可避免地形成建設(shè)單位為自己爭取利益而潛意識地為擴(kuò)大投資而在建設(shè)過程中“不懈努力”的局面。臨時(shí)性建設(shè)單位大量存在，由于專業(yè)人員的嚴(yán)重匱乏，使得機(jī)構(gòu)效率低下，漏洞百出，也為管理失控造成腐敗埋下禍根。

3．從投資環(huán)境來看，缺乏必要的社會法制環(huán)境和面向市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)市場。政府投資建設(shè)市場工程造價(jià)的確定還是沿用“量價(jià)合一，固定費(fèi)率”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，這種舊的模式存在較多的弊端：(1)工程投資方不能通過市場競爭選取理想的報(bào)價(jià)；(2)施工企業(yè)也不能根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)按具體施工條件、施工設(shè)備和技術(shù)專長來確定報(bào)價(jià)，企業(yè)個(gè)體優(yōu)勢無法在競爭中體現(xiàn)；(3)特別是在招標(biāo)時(shí)，按“量價(jià)合一，固定費(fèi)率”算出一個(gè)預(yù)算標(biāo)底，再按招標(biāo)文件規(guī)定的浮動(dòng)范圍來圈定中標(biāo)價(jià)和中標(biāo)單位，這是一種模糊定價(jià)，企業(yè)投標(biāo)報(bào)價(jià)是“非實(shí)質(zhì)性”的，往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際造價(jià)，能否中標(biāo)只是看預(yù)算編制人員的編制水平，不能很好地體現(xiàn)招投標(biāo)的“誠實(shí)信用”原則和“競爭定價(jià)”原則，不利于建設(shè)市場公平競爭環(huán)境的形成，更不能體現(xiàn)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

4．政府融資方面也存在較多問題：(1)融資渠道較為單一，基本依靠財(cái)政資金和銀行貸款；(2)地方政府擔(dān)保、承諾形成了大量隱性債務(wù)，將成為以后形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不利因素；(3)部分采用市場化方式運(yùn)作的項(xiàng)目實(shí)際操作上還有待進(jìn)一步完善；(4)法律規(guī)定地方政府不得融資負(fù)債，沒有債券發(fā)行權(quán)，某種程度上制約了其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性的發(fā)揮。

此外，沒有根本改變行政性項(xiàng)目審批制度、配套資金到位率不高和市場資源配置的基礎(chǔ)性作用還未充分發(fā)揮的問題也是存在的。

二、政府投融資管理體制方面

(一)明確投資主體，改革投資管理方式。

1．強(qiáng)化競爭性項(xiàng)目投資的市場調(diào)節(jié)。競爭性項(xiàng)目投資主要指投資收益比較高、市場調(diào)節(jié)比較靈敏、競爭性比較強(qiáng)的一般性項(xiàng)目投資。對于此類項(xiàng)目，應(yīng)確立企業(yè)為投資主體，將其全面推向市場，逐步用項(xiàng)目登記備案制代替現(xiàn)行的行政審批制，由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過市場進(jìn)行籌資、投資、建設(shè)和經(jīng)營。對現(xiàn)有政府已經(jīng)參與投資的競爭性項(xiàng)目，應(yīng)創(chuàng)造條件逐步向企業(yè)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入用于基礎(chǔ)性投資項(xiàng)目建設(shè)；已批準(zhǔn)尚未開工的投資項(xiàng)目，原定由政府承擔(dān)的建設(shè)資金，也盡可能改為按新的方式籌措資金，今后政府對這類項(xiàng)目投資主要是加強(qiáng)政策指導(dǎo)。

2．拓寬基礎(chǔ)性項(xiàng)目的投融資渠道。基礎(chǔ)性項(xiàng)目投資主要包括具有自然壟斷性、建設(shè)周期長、投資額大而收益低的基礎(chǔ)設(shè)施和需要政府重點(diǎn)扶植的一部分基礎(chǔ)和支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資。這類項(xiàng)目多數(shù)屬于政策性投融資范圍，具有超前性、社會性和公益性等特點(diǎn)，政府在這一領(lǐng)域中仍應(yīng)起主導(dǎo)作用。政府應(yīng)集中必要的財(cái)力、物力，成立一個(gè)代表政府投融資的經(jīng)濟(jì)實(shí)體��政府投資公司或發(fā)展公司作為投資主體。實(shí)行政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作應(yīng)成為今后一個(gè)時(shí)期基礎(chǔ)性項(xiàng)目投融資體制改革的方向。政府主導(dǎo)的內(nèi)容：一是制定和執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施和社會發(fā)展中長期發(fā)展規(guī)劃；二是確定這一領(lǐng)域的重大項(xiàng)目；三是統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)、外政府專項(xiàng)資金，在引導(dǎo)社會各類資金中起基礎(chǔ)性、決定性作用；四是制定市場運(yùn)作所需要的各項(xiàng)配套政策；五是根據(jù)發(fā)展的要求，管好價(jià)格水平與服務(wù)質(zhì)量；六是協(xié)調(diào)解決下一級行政區(qū)域之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共享性問題；七是一些沒有回報(bào)的項(xiàng)目仍由政府投資。市場運(yùn)作的基本要點(diǎn)是：(1)凡是有一定回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會項(xiàng)目均應(yīng)納入市場化運(yùn)作范圍；(2)政府投入均應(yīng)委托政府投資公司或發(fā)展公司運(yùn)作，項(xiàng)目的實(shí)施與管理均按現(xiàn)代化企業(yè)制度要求運(yùn)作；(3)打破所有制界限和行政隸屬關(guān)系，采取各種措施，吸引社會各類投資主體進(jìn)入這些領(lǐng)域；(4)加大銀行貸款、股票、債券等市場化融資比重。這樣就形成了總體政府主導(dǎo)，分層(政府層、企業(yè)或項(xiàng)目層)市場運(yùn)作的格局。

3．完善公益性項(xiàng)目投資管理制度。公益性項(xiàng)目投資包括科技、文教、衛(wèi)生、體育和環(huán)保等事業(yè)的投資，公、檢、法等政權(quán)機(jī)關(guān)的建設(shè)投資，以及政府機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體辦公設(shè)施、國防建設(shè)等投資。公益性項(xiàng)目主要由政府用財(cái)政資金安排，并根據(jù)政府財(cái)政狀況量力而行，應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的投資管理制度。我們的設(shè)想如下：(1)形成大業(yè)主的概念，成立政府投資辦公室(常設(shè)機(jī)構(gòu))，該辦公室的職能定位是：作為政府投資主體，全權(quán)甲方，負(fù)責(zé)專業(yè)化運(yùn)作政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目，統(tǒng)一管理，提高資金使用效益，并做好項(xiàng)目的后評價(jià)工作。(2)分離建設(shè)單位和受益單位，政府投資辦公室對政府投資工程實(shí)行“交鑰匙工程”，即在受益單位提出使用功能要求后，其他所有建設(shè)工作由該辦公室按照規(guī)范運(yùn)作程序完成。(3)撤銷各部門的基建辦公室和各工程業(yè)主委員會，非專業(yè)人員原則上回歸原崗位，部分人員可以充實(shí)到政府投資管理辦公室。(4)配合新《會計(jì)法》的實(shí)施，財(cái)政國庫集中支付制度和會計(jì)委派制的實(shí)行，對建設(shè)資金實(shí)行財(cái)政全過程監(jiān)督。

(二)強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。

只有增強(qiáng)投資主體的風(fēng)險(xiǎn)意識，嚴(yán)格投資決策責(zé)任制，才能真正提高投資項(xiàng)目的效益，保證資源的合理利用。(1)積極推行項(xiàng)目法人責(zé)任制。實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制就是由項(xiàng)目法人對建設(shè)項(xiàng)目的籌劃、籌資、建設(shè)、經(jīng)營、還貸、保值增值全過程負(fù)責(zé)。(2)實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目資本金制度，規(guī)范項(xiàng)目投融資行為。(3)建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任制。投資體制必須在明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)和明確政府經(jīng)濟(jì)職能方面有突破性進(jìn)展。

(三)全面推行政府采購制度，擴(kuò)大政府投資建設(shè)領(lǐng)域市場調(diào)節(jié)的范圍。

從根本上解決目前政府投資建設(shè)市場存在問題的方法是積極推行政府投資工程政府采購制度，在政府投資工程實(shí)行政府采購制度改革方面，我們提出以下思路：(1)工程設(shè)計(jì)面向社會公開招標(biāo)，以便能選擇施工設(shè)計(jì)最合理、投資最節(jié)省、最能確保工程質(zhì)量的設(shè)計(jì)單位中標(biāo)，從而從源頭上堵塞工程投資上的漏洞。(2)采取“控制量、放開價(jià)，由施工企業(yè)根據(jù)市場價(jià)格和企業(yè)經(jīng)營成本自主報(bào)價(jià)，通過市場競爭形成價(jià)格，合理低價(jià)中標(biāo)”的方式確定中標(biāo)價(jià)；作為過渡，可以按現(xiàn)行北京市統(tǒng)一建筑工程基礎(chǔ)定額下浮15％編制參考值，作為控制投標(biāo)報(bào)價(jià)的上限，凡高于這個(gè)上限的報(bào)價(jià)作為廢標(biāo)處理。(3)建筑市場要全面開放，不得以種種理由實(shí)行地方保護(hù)主義。(4)請有關(guān)職能部門(必須包括建設(shè)主管部門和財(cái)政部門)盡快拿出工程設(shè)計(jì)深度要求和工程實(shí)物量計(jì)算規(guī)則等相應(yīng)的配套管理辦法。(5)為了確保工程質(zhì)量，工程監(jiān)理要面向全國公開招標(biāo)，并實(shí)行監(jiān)理區(qū)域回避制度。(6)先在部分項(xiàng)目試點(diǎn)，在取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上全面推開，最終所有政府投資的工程項(xiàng)目都要納入政府采購預(yù)算。

(四)營造良好的投資環(huán)境，吸引社會資金參與政府投資基礎(chǔ)性和開發(fā)性項(xiàng)目建設(shè)。

事實(shí)已經(jīng)證明，僅僅依靠資本積累并不能保證物質(zhì)生活水平和福利水平的提高，改善投資環(huán)境更重要。這不僅是針對那些跨國公司和國外直接投資者，更重要的是針對本土那些小企業(yè)家、小商人或農(nóng)民。政府的一項(xiàng)根本職責(zé)就是要保證那些播種者的日常工作不會被任意干擾，或被掠走收獲。這甚至比保護(hù)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)更加重要，因?yàn)橹挥型ㄟ^保護(hù)投資與回報(bào)的聯(lián)系，才能創(chuàng)造新的財(cái)富。(1)解除對非國有經(jīng)濟(jì)的融資歧視，為非國有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造平等的融資環(huán)境。(2)進(jìn)一步推進(jìn)金融改革和金融深化，為廣大中小企業(yè)提供一個(gè)適應(yīng)其需求的多樣化的融資服務(wù)體系。應(yīng)考慮開放二板資本市場，為符合條件的中小企業(yè)開辟直接融資渠道。(3)加快政府機(jī)構(gòu)改革，清理各種稅費(fèi)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

(五)加強(qiáng)政府融資負(fù)債管理，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

就債務(wù)的管理效率而言，以水平低下來描述我國地方政府的債務(wù)管理水平顯然并不為過，因?yàn)榈侥壳盀橹梗€沒有任何一個(gè)部門能夠說清楚地方政府到底有多少負(fù)債，融資總量都難以把握，也就不要奢談對債務(wù)的有效管理了。

(1)當(dāng)務(wù)之急是對以前形成的債務(wù)，要嚴(yán)格劃分責(zé)任，該由政府負(fù)責(zé)的，應(yīng)制定一個(gè)切實(shí)可行的償債計(jì)劃，逐步列入政府以后年度財(cái)政預(yù)算安排；對于純商業(yè)性的，由企業(yè)負(fù)責(zé)。從長遠(yuǎn)來看，要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，建立公共財(cái)政下的政府融資體系。(2)由地方政府指定的部門牽頭，負(fù)責(zé)政府各類債務(wù)的管理協(xié)調(diào)工作，逐步建立規(guī)范的地方政府公債制度，形成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。(3)對于地方政府的擔(dān)保、承諾行為，必須樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識，首先應(yīng)委托具備相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估，然后由財(cái)政部門出具財(cái)政評估報(bào)告，根據(jù)地方政府實(shí)際財(cái)政承受能力合理安排。

(六)建立科學(xué)、嚴(yán)密的財(cái)政資金撥付制度。

一是建立政府性投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)支付與質(zhì)量進(jìn)度相一致的制約機(jī)制，加大財(cái)政支出預(yù)算、工程概預(yù)決算審查、效益分析報(bào)告制度等基本建設(shè)“三項(xiàng)制度”的落實(shí)力度，從而避免財(cái)政建設(shè)資金被浪費(fèi)、擠占，挪用、甚至貪污。二是研究配套資金按比例到位的約束機(jī)制，避免套取政府財(cái)政資金的情況發(fā)生，杜絕財(cái)政資金隨意撥付的行為。三是加快推行政府投資項(xiàng)目國庫直接撥付制度，改變以往建設(shè)項(xiàng)目資金層層撥付、層層“把關(guān)”的做法，資金直接撥付到項(xiàng)目單位，增加政府財(cái)政的透明度、提高資金使用效益。

三、融資手段方面

(一)盤活存量資產(chǎn)。

1．土地是城市的最大資產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)應(yīng)以建立土地儲備制度為突破口。針對有償轉(zhuǎn)讓和無償劃撥“雙軌制”下，部分存量土地自發(fā)人市，土地供應(yīng)的口子較多，土地經(jīng)營效益不佳的問題，必須建立土地儲備制度，成立國土儲備中心，統(tǒng)一收購，統(tǒng)一儲備，統(tǒng)一供應(yīng)土地，調(diào)節(jié)城市土地的供給，確保政府高度壟斷土地一級市場。在具體運(yùn)作中，要把握好土地供應(yīng)總量，注重營造賣方市場；注重“賣”“養(yǎng)”并舉，優(yōu)化土地開發(fā)環(huán)境；注重合理配置土地資源，搞好土地的綜合開發(fā)；大力推行競價(jià)拍賣，以提高土地融資效益。

2．靈活運(yùn)用拍賣、有償使用、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、授權(quán)經(jīng)營、企業(yè)分立等方式從國有企業(yè)改制中籌集建設(shè)資金。

(二)搞活增量資產(chǎn)。

要深化政府投融資體制改革，放眼國際國內(nèi)資本市場，大膽嘗試各種現(xiàn)代融資方式，拓寬融資領(lǐng)域。

1．債券融資。債券融資相比股票融資具有投資風(fēng)險(xiǎn)小的優(yōu)點(diǎn)。國內(nèi)實(shí)踐證明，只要將債券利率貼補(bǔ)到比同期貸款利率低1～2個(gè)百分點(diǎn)，便可極大地增強(qiáng)企業(yè)債券融資的吸引力。

2．可轉(zhuǎn)換債券。可轉(zhuǎn)換債券是一種混合性的金融工具，具有90％以上的股票屬性和100％的債券屬性。正是由于它的這種雙重屬性，不僅匯集了股票和債券的全部優(yōu)點(diǎn)，而且還回避了股票和債券的某些缺陷，是一種非常有發(fā)展前途的融資工具。國家計(jì)委已于近期選擇一部分重點(diǎn)國有企業(yè)中未上市的公司進(jìn)行試點(diǎn)，待試點(diǎn)成功，必將出現(xiàn)一個(gè)大力發(fā)展的局面。

3．上市融資。目前我們要把股份制改造的重點(diǎn)放在對地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重大影響和推動(dòng)作用的大中型企業(yè)上來，特別是現(xiàn)已初具規(guī)模并已占有一定位置、享有一定聲譽(yù)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)，要不惜花大本錢、下大力氣進(jìn)行重點(diǎn)培植、組建成大企業(yè)集團(tuán)，最終采用捆綁、借殼的方式上市，帶動(dòng)和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4．風(fēng)險(xiǎn)投資。風(fēng)險(xiǎn)投資是指投資者將募集到的風(fēng)險(xiǎn)股份向具有專門技術(shù)但缺乏自有資金的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資。其特色在于甘冒高風(fēng)險(xiǎn)來追求較大的投資效益。

風(fēng)險(xiǎn)投資在起始階段不可能有大量的風(fēng)險(xiǎn)投資者。因此，在這一階段，應(yīng)發(fā)揮政府的推動(dòng)和示范作用，建立政策性風(fēng)險(xiǎn)投資基金。政府的資金投入應(yīng)依技術(shù)本身的性質(zhì)不同而采取不同的方式。對于風(fēng)險(xiǎn)性最高、具有超前性和明顯的外部經(jīng)濟(jì)效果的高新技術(shù)，應(yīng)由政府承擔(dān)，也可以委托有研究能力的民間組織參與開發(fā)；對于風(fēng)險(xiǎn)性次高的種子技術(shù)，應(yīng)由民間和政府聯(lián)合承擔(dān)，政府和民間共同分擔(dān)一半的研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)。對于風(fēng)險(xiǎn)性較低且企業(yè)有一定研究與開發(fā)能力的項(xiàng)目，政府資金應(yīng)以參投股權(quán)方式參與投資，并分享相應(yīng)的收益。

5.項(xiàng)目融資。調(diào)整政府與企業(yè)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策，適當(dāng)擴(kuò)大企業(yè)的投融資權(quán)限。不能把社會基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性的產(chǎn)出特征，就簡單地歸到財(cái)政投融資范圍，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的多元化和融資方式的多樣化的優(yōu)勢，確保對基礎(chǔ)設(shè)施投融資的穩(wěn)定增長，以騰出資金，發(fā)展調(diào)整經(jīng)濟(jì)。

6．民間融資。鼓勵(lì)個(gè)體私營單位參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，放開個(gè)體私營單位對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的限制；鼓勵(lì)個(gè)體私營單位參與投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，特別是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的項(xiàng)目。建議從個(gè)體私營企業(yè)每年上繳的地方稅收中提取5％，建立個(gè)體私營投資發(fā)展基金，用于對個(gè)體私營單位投資發(fā)展的擔(dān)?；蛸J款貼息。組建個(gè)體私營單位投資、信用擔(dān)?；?，為個(gè)體私營單位投資提供貸款擔(dān)保?？梢钥紤]在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)劃出一部分土地開辟為個(gè)體私營單位投資的工業(yè)園區(qū)，也可以專門劃出一小塊土地，由個(gè)體私營企業(yè)建設(shè)多層次或標(biāo)準(zhǔn)廠房，然后出租經(jīng)營。對土地使用，還可以采取招標(biāo)、投標(biāo)、拍賣等方式，允許不同所有制單位在競爭中取得使用土地權(quán)。

7．利用外資。一是利用外資在數(shù)量上要有所突破，今后一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)能否更快地發(fā)展，在很大程度上要看其利用外資是否有更大的作為。要舍得推出一批好項(xiàng)目、大項(xiàng)目、好企業(yè)、好資源來吸引外資，使外商確實(shí)有利可圖，保持利用外資的數(shù)量持續(xù)增長。二是利用外資要與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整相結(jié)合，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，突出重點(diǎn)，提高質(zhì)量。爭取多用、用好世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和外國政府的優(yōu)惠貸款，突出加強(qiáng)與外國大公司、大廠商的合作，真正做到引進(jìn)一批資金、壯大一批企業(yè)、形成��批產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)。三是引進(jìn)外資的形式、方式要有所突破。不應(yīng)局限于一些大型經(jīng)貿(mào)洽談會，應(yīng)充分加強(qiáng)政府有關(guān)對外開放職能部門的力量，選調(diào)一些近年來在招商引資中渠道較廣、客戶較多、經(jīng)驗(yàn)豐富的基層人員，給他們一個(gè)施展才能的大空間、大舞臺，采用小隊(duì)伍、多出擊的辦法，把招商引資工作搞上去。

8．采用廣告補(bǔ)償方式。以人行天橋建設(shè)為例，即由企業(yè)出資興建廣告天橋，企業(yè)擁有若干年限的廣告經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)權(quán)則歸政府所有。這一投資方式還可拓展到公共汽車候車亭等地的建設(shè)。這種方式比較適用于投資小、回收快、公眾利用程度高的中小型市政基礎(chǔ)設(shè)施，是通過社會力量多方面籌集建設(shè)資金的有益補(bǔ)充。

9．使用社會保障基金?？山梃b一些發(fā)展中國家對社會保障基金的扶持政策，通過政府行政手段讓社會保障基金優(yōu)先進(jìn)入重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，既降低了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資成本，又保證了社會保障基金的本金安全。

篇2

企業(yè)投融資現(xiàn)狀

一、我國企業(yè)的投融資現(xiàn)狀、存在問題以及原因

融資基本受投資引導(dǎo)。從企業(yè)融資動(dòng)機(jī)看，多數(shù)企業(yè)認(rèn)為投資預(yù)算是企業(yè)決定是否融資的最重要因素。在對籌集資金使用的回答中，多數(shù)企業(yè)籌集資金后用途沒有改變。我國企業(yè)投資引導(dǎo)融資的決策程序。然而，具有不同特征的企業(yè)表現(xiàn)出了顯著的差異。

融資成本是影響企業(yè)負(fù)債融資的最重要因素。在對融資時(shí)考慮的主要限制因素問題的回答中，融資成本是最重要的限定因素。在影響負(fù)債數(shù)量所考慮的因素及其重要程度中，債務(wù)的成本與費(fèi)用為第二重要因素。以上均表明融資成本對負(fù)債數(shù)量決策的重要影響作用。

我國企業(yè)融資方式較為單一。在各種融資方式的使用中，銀行貸款為最經(jīng)常使用的融資方式。在各種負(fù)債方式中，短期銀行貸款也占據(jù)了絕對重要地位。形成這種現(xiàn)象的主要原因?yàn)槎唐阢y行貸款更容易獲得。

我國企業(yè)的融資、進(jìn)而資本結(jié)構(gòu)，受政府的宏觀調(diào)控政策及其他具體政策影響較大。在融資時(shí)所考慮的各種因素中，政策因素是排列于融資成本之下的第二重要因素。其他如融資成本、融資渠道的可獲得性對于企業(yè)融資決策有非常重要的影響。

市場對企業(yè)投資有引導(dǎo)作用。在各種投資動(dòng)機(jī)中，提高公司的總利潤、實(shí)施既定發(fā)展戰(zhàn)略等重要的市場化目標(biāo)在各種目標(biāo)中居于最重要的位置，而完成政府推薦項(xiàng)目這樣的非市場化目標(biāo)最不重要。

二、對熱點(diǎn)問題的理論突破

我國企業(yè)投融資領(lǐng)域曾一度出現(xiàn)固定資產(chǎn)投資熱、并購、多元化、惡性增資等現(xiàn)象，課題組通過對這些熱點(diǎn)問題的研究，在理論上有所解釋和突破。

（一）上市公司固定資產(chǎn)投資影響因素課題組從內(nèi)外兩個(gè)層次四個(gè)方面展開

1、內(nèi)部因素主要是從公司財(cái)務(wù)特征和公司治理兩方面進(jìn)行。其中內(nèi)源融資是指公司經(jīng)營活動(dòng)結(jié)果產(chǎn)生的資金，即公司內(nèi)部融通的資金。內(nèi)源融資對企業(yè)的資本形成具有原始性、自主性、低成本和抗風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，是企業(yè)生存與發(fā)展不可或缺的重要組成部分。事實(shí)上，在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，內(nèi)源融資是企業(yè)首選的融資方式，是企業(yè)資金的重要來源。

2、外部因素是制度變遷和市場競爭對投資規(guī)模的影響：其中外源融資是指企業(yè)通過一定方式向企I之外的其它經(jīng)濟(jì)主體籌集資金。外源融資分方式包括：銀行貸款、發(fā)行股票、企業(yè)債券等。外源融資是吸收其他經(jīng)濟(jì)主體的儲蓄，以轉(zhuǎn)化為自己投資的過程。隨著技術(shù)的進(jìn)步和生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，單純依靠內(nèi)源融資已很難滿足企業(yè)的資金需求，外源融資已逐漸成為企業(yè)獲得資金的重要方式。

（二）固定資產(chǎn)投資與企業(yè)價(jià)值的關(guān)系的研究，從兩個(gè)方面展開

1、企業(yè)投資公告的市場反映；

2、建立實(shí)證模型，直接研究固定資產(chǎn)投資與企業(yè)價(jià)值的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，探討能否依據(jù)企業(yè)現(xiàn)有投資對價(jià)值的影響關(guān)系，對企業(yè)投資過度或投資不足進(jìn)行初步判別。

三、解決企業(yè)投融資策略

述說明企業(yè)融資難的普遍問題，以及提出了普遍的理論研究方法，但在中國投融資困難的企業(yè)大多數(shù)是中小企業(yè)，因此針對中小企業(yè)提出了如下的解決方案及策略。

（一）投融資電子商務(wù)化

由于中小企業(yè)自身特征，償債能力弱、融資規(guī)模較小、財(cái)務(wù)規(guī)范性差、缺乏完善的公司治理機(jī)制等問題，中小企業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力一般較弱。因此，大型金融機(jī)構(gòu)一般缺乏相關(guān)的金融服務(wù)方案，主要因?yàn)殂y行為了控制風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置了復(fù)雜的風(fēng)控手續(xù)，最終實(shí)現(xiàn)收益一般較低。

我國提倡綜合利用政府資助、科技貸款、資本市場、創(chuàng)業(yè)投資、發(fā)放債券等方式加強(qiáng)對于中小企業(yè)的融資支持。目前，國內(nèi)正逐漸興起通過網(wǎng)絡(luò)集合多種營銷渠道，解決中小企業(yè)融資難問題，即網(wǎng)上融資貸款信息服務(wù)平臺，比如：融眾網(wǎng)。未來，無論是中小企業(yè)還是個(gè)人，融資貸款的電子商務(wù)化愈來愈成為一種趨勢。

（二）投融資服務(wù)平臺

政府背景的中小企業(yè)投融資服務(wù)平臺有如下：成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的中小企業(yè)投融資服務(wù)平臺：中小企業(yè)投融資增值服務(wù)平臺――ICON盈創(chuàng)動(dòng)力，采用政府、市場和企業(yè)之間的三方創(chuàng)新運(yùn)作模式，通過建立“企業(yè)發(fā)展咨詢中心”和“金融理財(cái)中心”，實(shí)現(xiàn)為園區(qū)中小企業(yè)提供銀行、證券、基金、專利、戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)、產(chǎn)權(quán)等交易及咨詢?nèi)矫娣?wù)。同時(shí)，通過構(gòu)建創(chuàng)業(yè)投資同業(yè)公會、創(chuàng)業(yè)研究所、財(cái)富俱樂部、信息化平臺，為中小企業(yè)提供增值服務(wù)。為實(shí)現(xiàn)和支撐服務(wù)功能，成都高新投資集團(tuán)與涌金集團(tuán)、申銀萬國、畢馬威等百余家國內(nèi)外知名投融資機(jī)構(gòu)和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)成戰(zhàn)略合作關(guān)系并實(shí)現(xiàn)部分入駐或通過信息平臺進(jìn)行遠(yuǎn)程服務(wù)聯(lián)系。

1、投融界是國內(nèi)最大的第三方投融資信息服務(wù)平臺：投融界以建立海量投融資信息數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，發(fā)揮多維度投融資信息展示，通過線上線下、標(biāo)準(zhǔn)化個(gè)性化的服務(wù)體系，為客戶提供針對性的投融資信息對接和項(xiàng)目搓配服務(wù)，大大提高企業(yè)投融資活動(dòng)及政府招商引資的成功率，破解信息不對稱的難題。此外，投融界也實(shí)時(shí)關(guān)注市場變化，深入了解中小企業(yè)融資的現(xiàn)實(shí)問題，積極地開創(chuàng)各種新的融資方式，將助力中小企業(yè)融資做到實(shí)處。

2、旭鼎資本的中小企業(yè)投融資服務(wù)平臺：該投融資平臺為中小企業(yè)提供投融資及專業(yè)增值服務(wù)的投融資專業(yè)平臺。該投融資平臺與國內(nèi)外知名的投資機(jī)構(gòu)、政府及服務(wù)行業(yè)組織有密切聯(lián)系和深入接觸，以此來共同完成創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)理想，為中小企業(yè)發(fā)展鋪平道路。該投融資平臺有很多天使、風(fēng)投的投資公司正委托該投融資平臺尋找投資企業(yè)，包括紅杉資本、北極光、賽富基金、IDG、軟銀、蘭馨亞洲、KPCB、東方富海、GGV等國內(nèi)知名投資機(jī)構(gòu)，而且平臺來自全國優(yōu)秀的股權(quán)融資項(xiàng)目有300多個(gè)，是中國投融資服務(wù)平臺的佼佼者！

參考文獻(xiàn)：

[1]劉成立.政府審計(jì)“殺毒”功能與國家經(jīng)濟(jì)安全[J].財(cái)會月刊，2010（27）.

篇3

2011年，重慶市固定資產(chǎn)投資規(guī)?？偭考s為7600億元，政府主導(dǎo)投資占據(jù)半壁江山。

2014年，這一總量已高達(dá)13000億元，社會資本投資占比56.5%，拔得頭籌。

短短幾年間，社會資本逐漸涌進(jìn)重慶市固定資產(chǎn)投資各大重點(diǎn)領(lǐng)域，迅速成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

而其背后，正是重慶市委、市政府深化投融資體制改革的深謀遠(yuǎn)慮。

“如果把重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展比作一池春水，那我們的改革就是要引入社會資本這條‘鯰魚’，激活這池春水。”重慶市社科院研究員王秀模說。

借力破題

2013年初，國內(nèi)首片大面積石墨烯薄膜在中國科學(xué)院重慶綠色智能技術(shù)研究院誕生。

高興之際，中科院重慶研究院院長袁家虎心里也有隱憂。

“石墨烯后續(xù)開發(fā)運(yùn)用，需要大量資金投入，僅靠研究院自身很難支撐。如果簡單把技術(shù)成果賣掉，后續(xù)開發(fā)就成了‘無源之水’。”袁家虎說。

作為新興產(chǎn)業(yè)，石墨烯產(chǎn)業(yè)從實(shí)驗(yàn)室到市場需要大量資金――由于缺乏足夠的資金投入，產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作遲遲無法開展。

而另一方面，眾多社會資本十分看好石墨烯的發(fā)展前景，卻苦于缺乏對稱信息和準(zhǔn)入渠道，只好坐等觀望。

投資需求和供給脫節(jié)，正是傳統(tǒng)投融資體系“瓶頸”之一。

在當(dāng)前的投資體系中，政府投資比重過高，社會投資比重偏低的情況比較突出。

“盡管不少項(xiàng)目非政府投資不行，但是由于政府的資金、技術(shù)和渠道十分有限，許多由政府主導(dǎo)投資的項(xiàng)目效率相對偏低?！蓖跣隳Ｕf。

如何破解這一困境？

“推動(dòng)投融資體制改革，向社會資本借力?！蓖跣隳Ｕf。

在這樣的突圍路徑上，袁家虎的隱憂消失了。

在市委、市政府推動(dòng)下，上海南江集團(tuán)和中科院重慶研究院各自以資金和技術(shù)入股，共同成立了企業(yè)平臺，推動(dòng)石墨烯實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。

而對整個(gè)重慶而言，如何將這個(gè)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制到其他產(chǎn)業(yè)？

“要想讓社會資本參與進(jìn)來，我們就得創(chuàng)造條件，改革體制，讓社會資本‘看得見’‘進(jìn)得來’‘留得住’。”王秀模說。

劃定范圍

2016年2月16日，67歲的李崇云做完髓內(nèi)針手術(shù)不久，就申請從重慶醫(yī)科大學(xué)附屬第二醫(yī)院轉(zhuǎn)入寬仁康復(fù)醫(yī)院。

從三甲大醫(yī)院轉(zhuǎn)到一家民營醫(yī)院接受后續(xù)治療和康復(fù)訓(xùn)練，李崇云為何心甘情愿？

“寬仁醫(yī)院的骨科是附二院的病區(qū)，而且收費(fèi)便宜很多?！崩畛缭普f。

一家民營醫(yī)院怎么會有三甲醫(yī)院的病區(qū)？

這跟重醫(yī)附二院的醫(yī)療體制改革密不可分。而其背后的推手正是投融資體制改革。

2015年5月，重慶市政府出臺《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的實(shí)施意見》，明確了公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)新增醫(yī)療衛(wèi)生資源優(yōu)先考慮符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的社會資本。

“重醫(yī)附二院作為醫(yī)療實(shí)力強(qiáng)勁的三甲醫(yī)院，隨著就診患者的逐漸增加，醫(yī)療資源特別是康復(fù)區(qū)設(shè)施建設(shè)面臨著巨大壓力?！敝蒯t(yī)附二院院長任紅說。

這時(shí)，《實(shí)施意見》為重醫(yī)附二院提供了新思路。

“何不向民營醫(yī)院開放招標(biāo)，利用它們的現(xiàn)有設(shè)施擴(kuò)大服務(wù)能力？”任紅說。

在這一思路的指導(dǎo)下，重醫(yī)附二院以技術(shù)和品牌入股，先后與寬仁康復(fù)醫(yī)院和植恩藥業(yè)合作，在渝中區(qū)和兩江新區(qū)以三甲標(biāo)準(zhǔn)打造康復(fù)區(qū)。

“以前，我們很難有機(jī)會與三甲醫(yī)院開展合作，現(xiàn)在我們終于看見了機(jī)會?！睂捜士祻?fù)醫(yī)院院長文一蔚說。

不僅是公共服務(wù)領(lǐng)域，《實(shí)施意見》的劃定范圍，包括交通領(lǐng)域、能源設(shè)施在內(nèi)的六大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。這些領(lǐng)域都將向社會資本全面開放，讓社會資本“看得見”。

暢通渠道

2015年4月8日，重慶京東方8.5代新型半導(dǎo)體顯示器件及系統(tǒng)項(xiàng)目在兩江新區(qū)投產(chǎn)。

作為國內(nèi)單項(xiàng)投資及產(chǎn)能最大的液晶面板項(xiàng)目，京東方在渝項(xiàng)目投資額高達(dá)330億元。

此前不久，京東方剛完成合肥8.5代線的布局，在短短時(shí)間內(nèi)竟又匯聚起數(shù)百億元資金。

這對任何上市公司來說，都不是件容易的事情，京東方的巨額投資究竟從何而來？

“多虧了社會資本對生產(chǎn)線的大力投資。”重慶市經(jīng)信委主任郭堅(jiān)說。

原來，早在2014年，重慶市就和京東方達(dá)成建設(shè)8.5代生產(chǎn)線的意向。

但是，330億元的投資從何而來？

“不能單靠政府扶持，應(yīng)該暢通渠道讓社會資本參與進(jìn)來?！敝貞c把目光放到了社會資本上。

按照重慶的解決方案，京東方增發(fā)了100億股股票，由多家渝企出資210億元全部認(rèn)購。

京東方拿到210億元后，再向銀行貸款120億元，解決了330億元的投融資難題。

而重慶企業(yè)也因?yàn)榫〇|方投產(chǎn)利好刺激股價(jià)上漲，獲得了可觀的收益。

通過為社會資本暢通投資渠道，重慶和京東方實(shí)現(xiàn)了“雙贏”。

不僅僅是京東方重慶項(xiàng)目。近年來，重慶通過改革重點(diǎn)領(lǐng)域投融資方式，廣泛采用政府購買、盤活存量等政府手段，股權(quán)債權(quán)融資、產(chǎn)業(yè)投資基金等金融工具，暢通投資渠道，從而讓社會資本“進(jìn)得來”。

轉(zhuǎn)變職能

2015年7月27日，重慶市2015年P(guān)PP合作項(xiàng)目簽約儀式在霧都賓館舉行。

其間，PPP軌道交通9號線建設(shè)項(xiàng)目吸引了各方目光。

“輕軌9號線將穿過城市南、北、中三個(gè)區(qū)域，將沙坪壩城區(qū)、觀音橋、江北城等多個(gè)建成區(qū)域連接起來，客流量將十分巨大。”重慶市交通委員會副主任陳孝來說。

面對如此具有吸引力的項(xiàng)目，綠地集團(tuán)、中國建筑集團(tuán)等企業(yè)紛紛簽約投資，通過PPP模式共同參與9號線建設(shè)經(jīng)營。

然而，輕軌建設(shè)是一個(gè)長期的過程，如何讓社會資本“留得住”成了重慶面臨的又一難題。

“PPP項(xiàng)目不是一錘子買賣，其中的契約精神至關(guān)重要。”陳孝來說。

重慶市政府提出“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、公共利益最大化、兼顧社會效益和經(jīng)濟(jì)效益、保障投資者有合理收益”的五大原則，并承諾為期數(shù)年的特許經(jīng)營權(quán)，讓投資方參與到運(yùn)營中來。

“9號線本身潛力巨大，如今政府和投資方成了伙伴關(guān)系，解決了我們的后顧之憂。”綠地集團(tuán)副總裁陳磊說。

而采用PPP模式之后，政府逐漸由投資者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者和服務(wù)者。

篇4

集團(tuán)公司體制下的投融資管理其實(shí)是集團(tuán)公司本部與成員企業(yè)、即母子公司之間關(guān)系在投融資管理方面的反映。從Z集團(tuán)公司本部與成員企業(yè)的關(guān)系看，其多級法人均享有高度自的體制，并形成了多個(gè)投資中心，分權(quán)過度，母公司對子公司的重大經(jīng)營活動(dòng)，該管的管不住，集團(tuán)核心企業(yè)與成員企業(yè)之間、成員企業(yè)相互之間，爭奪資源的現(xiàn)象嚴(yán)重，整個(gè)集團(tuán)沒有形成合力，無法實(shí)施統(tǒng)一的發(fā)展戰(zhàn)略。由于Z集團(tuán)規(guī)模較大，成員企業(yè)較多，總部功能薄弱，總部與成員企業(yè)的集分權(quán)關(guān)系沒有處理好，集團(tuán)缺乏一個(gè)有強(qiáng)大吸引力的核心，無法協(xié)調(diào)成員企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括投融資活動(dòng)，不能產(chǎn)生強(qiáng)大合力，形成實(shí)際上的“集而不團(tuán)”，缺乏凝聚力，沒有產(chǎn)生1+1＞2的規(guī)模效應(yīng)，在投融資方面，應(yīng)有的集約和速度效應(yīng)難以發(fā)揮出來。一般情況下，一個(gè)集團(tuán)公司的集團(tuán)本部首先是一個(gè)投資中心、戰(zhàn)略決策中心，對整個(gè)集團(tuán)的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)活動(dòng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，并為長期的發(fā)展統(tǒng)一配置增量資源。在集團(tuán)公司體制下，特別是在多級法人都享有較高自的集團(tuán)公司中，投融資管理的核心是要處理好集分權(quán)、集約與速度的關(guān)系，通過充分發(fā)揮集團(tuán)本部和各成員單位的資源優(yōu)勢，取得投融資方面的最佳效果。一般說來，高度集約的投融資管理體制的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在可以集合集團(tuán)整體資源進(jìn)行較大項(xiàng)目的投資；其缺點(diǎn)表現(xiàn)在投資速度可能難以適應(yīng)項(xiàng)目本身的要求，在某些情況下可能會錯(cuò)失最佳的投資機(jī)會，同時(shí)由于決策流程過長也會導(dǎo)致投資活動(dòng)進(jìn)退不便，從而影響風(fēng)險(xiǎn)防范措施的運(yùn)用。而在分散的投融資管理體系中，其優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在決策速度快，進(jìn)退靈在融資方面，在Z集團(tuán)內(nèi)部的各成員單位間資金余缺狀況存在較大差異，有些富余，而有些存在較大的缺口，資金富余的成員單位將資金存在銀行，投資收益率很低，而資金短缺的單位則需從銀行貸款維持日常經(jīng)營活動(dòng)。盡管目前Z集團(tuán)已采用了內(nèi)部銀行的方式管理調(diào)劑集團(tuán)內(nèi)部的富余現(xiàn)金，資金的運(yùn)用主要還是限于流動(dòng)資金方面。另一方面，就整個(gè)集團(tuán)公司而言，利用直接融資的比例不高。

2.提升投融資效果的對策建議

建立完善的投融資活動(dòng)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在集團(tuán)公司內(nèi)部建立一種溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，可以及時(shí)地就投資項(xiàng)目及資源和生產(chǎn)要素方面的種種信息進(jìn)行交流和分析。充分的信息是決策成功的基礎(chǔ)，投資主體的確定，成員單位在投融資活動(dòng)中的利益關(guān)系協(xié)調(diào)，投資決策的進(jìn)行和資源要素的系統(tǒng)內(nèi)調(diào)配，以及避免重復(fù)投資和重疊研發(fā)，集團(tuán)及成員單位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃都離不開在集團(tuán)本部統(tǒng)一協(xié)調(diào)下的集團(tuán)內(nèi)部信息的充分交流。構(gòu)建完善的投資決策體系。借助外部中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)對擬投資項(xiàng)目進(jìn)行分析比較，是提高產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目成功率的必不可少環(huán)節(jié)。構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)投資決策體系，通過規(guī)范、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)而系統(tǒng)的決策體系對產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行分析決策，是降低投資風(fēng)險(xiǎn)，提高產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。同時(shí)，通過加強(qiáng)分析研究宏觀經(jīng)濟(jì)政策特別是國家產(chǎn)業(yè)政策，通過加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目資源的搜集整理，通過分析研究集團(tuán)內(nèi)部的相關(guān)資源，進(jìn)而提煉出既符合國家產(chǎn)業(yè)政策要求又能體現(xiàn)Z集團(tuán)資源優(yōu)勢的集團(tuán)公司產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、核心發(fā)展方向和重點(diǎn)投資的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司資源的集約利用和各生產(chǎn)要素作用的充分發(fā)揮。建立完善的推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金支持系統(tǒng)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為集團(tuán)層面的一項(xiàng)常態(tài)性工作，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金支持系統(tǒng)非常必要，該系統(tǒng)可以包含研發(fā)支持基金、科研成果產(chǎn)業(yè)化基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等。通過拓展、構(gòu)建穩(wěn)定的融資渠道，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展循環(huán)，通過相關(guān)發(fā)展基金的逐漸壯大為集團(tuán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力支撐。明確產(chǎn)權(quán)架構(gòu)及管理團(tuán)隊(duì)股權(quán)激勵(lì)的安排原則。在未來的產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目中，對管理層的股權(quán)激勵(lì)做出安排是必要的，而且，股權(quán)激勵(lì)應(yīng)該包括兩個(gè)層面：一是在投資項(xiàng)目建設(shè)初期對管理層持股做出安排，二是在企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營過程中對管理層的良好經(jīng)營業(yè)績做出激勵(lì)股權(quán)安排。由集團(tuán)公司組織對股權(quán)激勵(lì)模式進(jìn)行調(diào)研并制定出相應(yīng)的安排原則可作為一項(xiàng)基礎(chǔ)工程來推進(jìn)。建立完善的人才培養(yǎng)及使用體系。投資項(xiàng)目從遴選到成功運(yùn)營到可持續(xù)發(fā)展，其核心因素是人的因素，因此建立完善的專業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)制是保持集團(tuán)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的不竭源泉。

3.集團(tuán)體制下高效投融資的基本要求

在集團(tuán)公司體制下，形成一套高效的投融資管理機(jī)制，一是有高效的能夠遴選到具備良好前景項(xiàng)目的決策系統(tǒng)；二是將具備良好前景的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營好的完善機(jī)制；三是便捷、低成本的融資通道。在遴選項(xiàng)目方面，首先，要建立一套有效的項(xiàng)目資源收集整理渠道，才能獲取足夠多的項(xiàng)目資源供分析比較，優(yōu)中選優(yōu)。其次，要有一批具備專業(yè)素質(zhì)的投資管理人才。項(xiàng)目資源的分析比較離不開專業(yè)人才的參與研究，專業(yè)人員的分析研究可為投資項(xiàng)目的最終決策提供可靠依據(jù)。最后，也是最重要的是，從事投資決策要有一套科學(xué)的、完整的決策體系。對投資項(xiàng)目只有進(jìn)行全面的分析，科學(xué)的決策才能有效地降低風(fēng)險(xiǎn)，保證投資項(xiàng)目的成功率。為實(shí)現(xiàn)和達(dá)到預(yù)期的投資效果，將具備良好前景的項(xiàng)目建設(shè)好、運(yùn)營好，必須建立一套完整、科學(xué)、關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展有限，因此對整個(gè)主營業(yè)務(wù)的發(fā)展貢獻(xiàn)也非常有限。可見，Z集團(tuán)作為投資中心、戰(zhàn)略決策中心其功能發(fā)揮還有更大空間。集團(tuán)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)中的發(fā)展及投資活動(dòng)給人的直觀印象是：在投融資活動(dòng)中主要還是依托各成員單位，投資的小項(xiàng)目多，大項(xiàng)目少；重疊研發(fā)、重復(fù)投資；指導(dǎo)投資活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃有進(jìn)一步加強(qiáng)和提升的必要，避免將大量的財(cái)力和精力投入到不熟悉的產(chǎn)業(yè)或與主業(yè)不相關(guān)的產(chǎn)業(yè)；投資活動(dòng)缺乏系統(tǒng)的論證。在融資方面，在Z集團(tuán)內(nèi)部的各成員單位間資金余缺狀況存在較大差異，有些富余，而有些存在較大的缺口，資金富余的成員單位將資金存在銀行，投資收益率很低，而資金短缺的單位則需從銀行貸款維持日常經(jīng)營活動(dòng)。盡管目前Z集團(tuán)已采用了內(nèi)部銀行的方式管理調(diào)劑集團(tuán)內(nèi)部的富余現(xiàn)金，資金的運(yùn)用主要還是限于流動(dòng)資金方面。另一方面，就整個(gè)集團(tuán)公司而言，利用直接融資的比例不高。

篇5

[關(guān)鍵詞]城建投融資體制問題及對策

當(dāng)前,隨著對城市基礎(chǔ)設(shè)施需求的日益擴(kuò)大,建立在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的,以政府財(cái)力直接投入為主導(dǎo),行政配置資源為主體的城市建設(shè)投融資體制,已無法適應(yīng)城市化進(jìn)程的需要,迫切需要進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革,打破公用行業(yè)市場壟斷,開放城市基礎(chǔ)設(shè)施市場,進(jìn)一步發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,推行以市場化為取向的體制改革和機(jī)制創(chuàng)新,最終建立政府融資平臺化、公用事業(yè)民營化、投資主體多元化、企業(yè)投資主體化、運(yùn)營主體企業(yè)化、融資渠道市場化的新型投融資體制。

一、目前城建投融資平臺的現(xiàn)狀及問題

1.現(xiàn)有投融資平臺脆弱,缺少實(shí)體支撐

按照“政府投資、國企運(yùn)作”的模式,各地通常以無收益的公益性資產(chǎn)為資本組建國資總公司作為投融資平臺,然后以政府信用為擔(dān)保進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施。由于缺少實(shí)體支撐,幾乎沒有經(jīng)營現(xiàn)金流入,其財(cái)務(wù)指標(biāo)通常達(dá)不到基本的信用標(biāo)準(zhǔn),必須依靠政府資源的支持,才能勉強(qiáng)維持平臺資金周轉(zhuǎn)。

2.債務(wù)問題突出,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)

一是籌資渠道單一,城市建設(shè)債務(wù)主要表現(xiàn)為對銀行尤其是商業(yè)銀行的貸款,資金還貸壓力大;二是債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理,多為中短期貸款,資金還貸期集中,可持續(xù)能力不強(qiáng);三是凈資產(chǎn)負(fù)債率高。城市建設(shè)項(xiàng)目基本上是公益性項(xiàng)目,投資回報(bào)少,必然造成融資規(guī)模不斷擴(kuò)大,而資本金卻未能與負(fù)債總額同步增長,造成了凈資產(chǎn)負(fù)債率畸高。

3.項(xiàng)目管理機(jī)制混亂,損失浪費(fèi)問題嚴(yán)重

目前,城建投資項(xiàng)目的具體實(shí)施一般由建設(shè)局、水利局等行業(yè)主管部門成立國有獨(dú)資子公司作為建設(shè)業(yè)主,各子公司的組織體制不健全,管理人員不專業(yè),違規(guī)問題較多。主要表現(xiàn)在:一是招投標(biāo)不規(guī)范,存在規(guī)避公開招投標(biāo),評標(biāo)把關(guān)不嚴(yán),業(yè)主擅自變更招投標(biāo)結(jié)果等問題;二是項(xiàng)目超概算嚴(yán)重,很多項(xiàng)目實(shí)際投資超概算50%以上;三是項(xiàng)目建設(shè)和基建財(cái)務(wù)管理不規(guī)范,普遍存在變更設(shè)計(jì)施工、違規(guī)簽證、提前支付或多付工程款等問題。

二、現(xiàn)行投融資體制運(yùn)行中已暴露出的弊端

1.投資主體單一

目前,城建、市政、交通等領(lǐng)域的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營主體均為各主管部門成立的國有獨(dú)資子公司,呈現(xiàn)分散融資、單一建設(shè)、壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一還貸的局面,這些公司擁有代行政府職能的天然業(yè)主地位,與政府往日成立指揮部直接參與投資和建設(shè)沒有本質(zhì)區(qū)別。

2.成本約束彈性化

現(xiàn)行模式其實(shí)就是“借貸主體是國資總公司,投資主體是各子公司,最終負(fù)債的還是政府”。這樣,各子公司既不承擔(dān)償債風(fēng)險(xiǎn),又缺少必要的約束機(jī)制,造成各種違規(guī)問題時(shí)有發(fā)生,普遍存在損失浪費(fèi)資金的現(xiàn)象。

3.融資渠道狹隘化

現(xiàn)行的投融資體制,融資渠道單一,高度依賴銀行,不利于民間資金、企業(yè)資金和外資進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。事實(shí)上,許多私營企業(yè)、外資企業(yè)有意向出資參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),但缺少準(zhǔn)入規(guī)則,城市基礎(chǔ)設(shè)施投資管理呈封閉式運(yùn)行,使外界參與投資出現(xiàn)瓶頸效應(yīng),抑制了企業(yè)和個(gè)人參與經(jīng)營性項(xiàng)目公平競爭的積極性,阻礙了政府財(cái)政之外的資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

三、對下一步城建投融資體制改革的建議

1.及時(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念。長期以來,城市建設(shè)的傳統(tǒng)體制使得人們對城市建設(shè)中公用行業(yè)的理解發(fā)生偏差,往往只注重它的社會公益性、福利性的一面,認(rèn)為公用行業(yè)向社會提供服務(wù)應(yīng)該是無償?shù)?即使收費(fèi),也只能是象征性的。實(shí)踐證明,無視公用行業(yè)經(jīng)濟(jì)屬性的觀點(diǎn),只能導(dǎo)致這一行業(yè)的不斷萎縮和衰亡。今后必須真正樹立“經(jīng)營城市”的理念,以符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)組織形式來運(yùn)作城市建設(shè),構(gòu)建城建資金的良性循環(huán)機(jī)制,最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.拓寬城建投融資渠道,節(jié)約政府投資,解決制約城建發(fā)展的“瓶頸”問題。在投融資時(shí)應(yīng)注重直接融資,加快利用資本市場進(jìn)行融資的步伐,建立科學(xué)的、合理的籌資渠道,完善籌資方式,形成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌集、使用和償還過程的良性循環(huán)機(jī)制。主要是從股權(quán)融資和債權(quán)融資以及各種融資模式的組合方面進(jìn)行研究,挖掘城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的營利點(diǎn),吸引民間資本和外資進(jìn)入,實(shí)現(xiàn)市場化的投融資格局。

3.盤活存量,搞活增量,推動(dòng)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。盤活存量資產(chǎn)、搞活增量資產(chǎn)和激活無形資產(chǎn)是經(jīng)營城市的重要內(nèi)容和組成部分,相輔相成,互為條件。通過經(jīng)營城市,最終要使城市資本實(shí)現(xiàn)“投入——經(jīng)營——增值——再投入”的良性循環(huán),真正實(shí)現(xiàn)“以城養(yǎng)城,以城建城”。

4.實(shí)行“政企分開,投、建、管分離”,提高運(yùn)行效率。實(shí)行“政企分開,投、建、管分離”,可消除原有體制下嚴(yán)重的“等靠要”現(xiàn)象,政府可以把主要精力轉(zhuǎn)向?yàn)橥顿Y者服務(wù),為各類投資者創(chuàng)造公平的投資環(huán)境。同時(shí),政府應(yīng)防止從統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端走向全盤推向市場,由市場主宰的職能虛位極端,在整個(gè)城市投融資體制改革中,必須切實(shí)加強(qiáng)政府的監(jiān)管、導(dǎo)向、調(diào)控作用。新晨

5.加強(qiáng)對城建資金的管理與監(jiān)督。

(1)加強(qiáng)制度建設(shè)。建立健全相關(guān)規(guī)范性文件,從制度上為強(qiáng)化建設(shè)資金管理提供保障,做到“二控制一加強(qiáng)”。

(2)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。把內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)、過程中審計(jì)和事后審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來,包括對工程合同、支付憑證和工作量的審核,控制支出的合法性、合理性和正確性,并嚴(yán)格審核項(xiàng)目用款,減少項(xiàng)目資金沉淀。

(3)配套進(jìn)行項(xiàng)目管理體制改革,進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的功能。通過推行項(xiàng)目法人責(zé)任制、設(shè)計(jì)施工總承包制以及項(xiàng)目制等方式,對項(xiàng)目管理體制進(jìn)行改革,降低建設(shè)成本,提高投資效益。

6.建立城建發(fā)展專項(xiàng)資金,完善償債機(jī)制。建立穩(wěn)定的城建發(fā)展專項(xiàng)資金和可靠的貸款償還機(jī)制,是保持城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

參考文獻(xiàn):

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篇6

地方債券自發(fā)自還

此前因受限于不能獨(dú)立舉債，采用城投平臺籌資是地方政府投融資的主要方式，其后果之一就是政府債務(wù)急劇增加。又因舉債主體多、舉債方式多、舉債成本高、支出用途未經(jīng)過人大審議、不透明等問題，政府不僅難以準(zhǔn)確了解債務(wù)總量，也難以控制其規(guī)模。如何管理債務(wù)，影響著政府投融資下一步的走向。

在財(cái)政部預(yù)算司副司長陳新華看來，地方債務(wù)問題可通過《預(yù)算法》進(jìn)行管理，“《預(yù)算法》對規(guī)范地方政府債務(wù)做了明確的規(guī)定，提供了一個(gè)既能發(fā)揮地方政府債務(wù)在經(jīng)濟(jì)增長中的作用，又能防范和控制財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。國務(wù)院2014年43號文件在《預(yù)算法》基礎(chǔ)上做了更加具體的規(guī)定，明確地方政府債務(wù)除了可以一般公共預(yù)算收入償還一般債務(wù)外，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理?！?/p>

據(jù)陳新華透露，目前財(cái)政部除了繼續(xù)審核地方政府的存量債務(wù)，通過公開招標(biāo)和定向成交兩種方式進(jìn)行債務(wù)置換，還研究制定了地方政府一般債券和專項(xiàng)債券的發(fā)行管理辦法，將全面推開地方政府自發(fā)自還債券。下一步，會盡快下達(dá)今年剩下的2000億元新增貸款，并研究債券項(xiàng)目貸款問題。

對于債券的分類以及額度限制，濟(jì)南市財(cái)政局副局長、市政府投融資管理辦公室主任表達(dá)了他的疑惑，“現(xiàn)在有新增債務(wù)、置換債務(wù)，這兩者又分別有一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，此外還有定向發(fā)行的債務(wù)，名稱太多。而且一般債券和專項(xiàng)債務(wù)的發(fā)行確定了比例，互相不能調(diào)整?！闭f，“濟(jì)南一般債務(wù)少而專項(xiàng)債務(wù)多，而專項(xiàng)債務(wù)額度偏少，無法滿足需求。”此外，他還希望相關(guān)部門能夠正式界定政府項(xiàng)目和政府債務(wù)的定義與范疇。

在債券發(fā)行方面，中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司（簡稱“中央結(jié)算公司”）副總經(jīng)理柳柏樹做了介紹。中央結(jié)算公司是財(cái)政部唯一授權(quán)主持建立、運(yùn)營全國國債托管系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)，也是中國人民銀行指定的全國銀行間債券市場債券登記、托管、結(jié)算機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行柜臺記賬式國債交易一級托管人，每天的債券交易量超過1萬億元。

柳柏樹認(rèn)為，得益于貨幣寬松等宏觀政策，從5月18號江蘇省通過公開招標(biāo)發(fā)行地方債以來，整個(gè)發(fā)行過程比較平穩(wěn)。下半年債券發(fā)行將形成新常態(tài)，基本上每周會有6～8場地方政府債（不包括國債、企業(yè)債和政策性金融債）發(fā)行，密度比較大。

因此，柳柏樹直言有些擔(dān)心，“資金面能否繼續(xù)這么寬松，利率能否始終保持這么低，市場能否承受這么大的債務(wù)體量？這些直接關(guān)系到地方政府債券發(fā)行是否順利，還有待于密切觀察?！彼赋鰝l(fā)行將成為地方政府的一項(xiàng)重要工作，政府要與市場直接對接，確定發(fā)債的時(shí)點(diǎn)、規(guī)模、利率、評級等，因此在人才儲備、制度、組織機(jī)制等方面會給政府提出很多要求。

不是所有項(xiàng)目都可做PPP

PPP是目前政府主推的投融資方式之一，被寄予厚望，但近一年的推行效果不甚理想。原因有多方面，對PPP的理解不同可能是重要原因之一，如地方政府多認(rèn)為其“形式大于內(nèi)容”，或者認(rèn)為是政府沒錢才找社會資本做的公益項(xiàng)目，甚至為了解決政府資金難題而做成名股實(shí)債保本收益項(xiàng)目等等。

財(cái)政部金融司處長闞曉西非常清楚這些問題。闞曉西負(fù)責(zé)推廣 PPP，在他看來，PPP是“政府和社會資本在合作提供公共服務(wù)的過程中雙方各盡其職、各負(fù)其責(zé)”。也就是說，過去政府借錢干事，現(xiàn)在是政府以訂立合同的方式，充分利用社會資本方的資金、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)，來提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益。所謂“各盡其職、各負(fù)其責(zé)”，指不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，即投資人承擔(dān)經(jīng)營管理責(zé)任，盈虧自負(fù)，政府則在投資人按要求提供公共服務(wù)后，根據(jù)合同約定進(jìn)行支付，“不再是無限兜底。”

可見，PPP本身是個(gè)交易，社會資本在PPP里一定要求合理的成本加回報(bào)。闞曉西認(rèn)為支付成本和回報(bào)的來源有四個(gè)，一是預(yù)算的錢;二是公眾付費(fèi);三是存量公共資產(chǎn)的投入;四是項(xiàng)目本身商業(yè)開發(fā)的權(quán)益，如地鐵廣告的收入。“無論以哪種方式付費(fèi)，政府的責(zé)任都是一樣的，即保證以最低的投入來提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。”闞曉西說道，“因此，不能用PPP解決政府所有要做的公共項(xiàng)目，一定是社會資本比政府自己做有效益，要么能降低成本，要么能促進(jìn)創(chuàng)新?！?/p>

在PPP模式中，如何保障社會資本的合法權(quán)利和收益是關(guān)注焦點(diǎn)。據(jù)闞曉西介紹，目前財(cái)政部把政府和社會資本簽定的PPP合同納入預(yù)算或者資產(chǎn)負(fù)債表，也就是納入到財(cái)政管理的程序，以保證社會資本與政府合作的信心。從長遠(yuǎn)看，因?yàn)镻PP合同支付責(zé)任在某種意義上是法定支付責(zé)任，如果政府不能按照合同要求兌現(xiàn)支付責(zé)任，就意味著政府違約，而違約將導(dǎo)致地方政府債券的發(fā)行成本增加。

同時(shí)，地方政府也應(yīng)評估PPP項(xiàng)目對地方財(cái)政的影響?！癙PP不是政府債務(wù)，但是PPP項(xiàng)目下的合同支付責(zé)任多了，會增加政府的收支矛盾?？梢酝ㄟ^增收節(jié)支等方式解決，如果解決不了就只有舉債，這就有可能帶來風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

“很多人說PPP不好做，一個(gè)重要原因是大家想法不一樣，需要在每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)細(xì)節(jié)上充分考慮對方的想法后達(dá)成一致?！标R曉西說道，“我們出臺的操作流程就是盡可能減少談判協(xié)商的過程，把每個(gè)細(xì)節(jié)該做什么事揭示出來，有通行的市場化處理方法和可行的條款?！?/p>

風(fēng)險(xiǎn)更在投資

“之前認(rèn)為地方政府通過多種渠道舉債是風(fēng)險(xiǎn)的源頭，因此規(guī)定主要通過發(fā)行債券和PPP模式融資，以解決其不透明問題。透明了就沒有風(fēng)險(xiǎn)嗎？美國底特律市為什么破產(chǎn)？不是解決了融資渠道的風(fēng)險(xiǎn)問題，風(fēng)險(xiǎn)就沒有了。風(fēng)險(xiǎn)總會有的，把投融資當(dāng)成整體來看，地方巨大的風(fēng)險(xiǎn)不是來自于融資，而是投資。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長劉尚希在談到投融資風(fēng)險(xiǎn)時(shí)如此說道。

他分析指出，融資的風(fēng)險(xiǎn)在能否還得起錢，對應(yīng)的是地方財(cái)政實(shí)力是否強(qiáng)大，這又取決于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何，而地方經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，要看投資是否有效。投資有效，則經(jīng)濟(jì)增長后勁強(qiáng)，財(cái)源闊達(dá)，還款有保障。“如果投資效益不好，少借錢風(fēng)險(xiǎn)也很大，如果投資有效，即使多借錢風(fēng)險(xiǎn)也是收斂的?！?/p>

同時(shí)，劉尚希也很強(qiáng)調(diào)投資與融資一體化。“投資和融資兩張皮，財(cái)政部門以政府債券、收稅等形式籌到資金，通過二次分配撥到政府各個(gè)部門使用，不關(guān)注投資體制的改革，投資效益可能會大大下降，而且風(fēng)險(xiǎn)更大?！彼f道，“投資和融資必須成一個(gè)整體，這對風(fēng)險(xiǎn)控制更有效?！?/p>

甘肅省公路航空旅游投資集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理李興文則從建設(shè)項(xiàng)目出發(fā)，分析了對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資方面的風(fēng)險(xiǎn)和問題。甘肅省公路航空旅游投資集團(tuán)有限公司是甘肅省政府下屬的大型國有投資企業(yè)，投資項(xiàng)目包括清潔能源、水利、農(nóng)業(yè)、科技公司以及基礎(chǔ)設(shè)施。

“首先是要處理好政府財(cái)政關(guān)系與體系建設(shè)。對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，特別是高速公路以及民航機(jī)場等大型基礎(chǔ)設(shè)施方面支付責(zé)任的劃分、權(quán)益的劃分還需要進(jìn)一步完善。”李興文說道，基礎(chǔ)設(shè)施投資大、收益率低，而且收益人往往不只是地方政府，還包括部隊(duì)、外交等部門，僅有地方政府或者PPP項(xiàng)目公司來承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)是不太可能的。顯然，這已經(jīng)觸及到中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，是財(cái)稅改革下一步著力解決的問題。

篇7

在中國整體固定資產(chǎn)投資規(guī)模有所壓縮的情況下，鐵道部門顯然無意放緩中國的鐵路建設(shè)計(jì)劃。在地方政府的助推下，原本定于2020年完成的鐵路中長期規(guī)劃目標(biāo)，有望提前五年完成。

外界關(guān)注的是，持續(xù)數(shù)年的大規(guī)模建設(shè)，讓鐵路資產(chǎn)負(fù)債累累。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鐵路資產(chǎn)負(fù)債1.3萬億元以上。業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，2015年前后，前期投資將陸續(xù)進(jìn)入償債期，僅靠鐵路建設(shè)基金和銀行貸款兩大渠道，將難以支撐依舊龐大的鐵路建設(shè)計(jì)劃，日益擴(kuò)大的資金缺口可能成為新的隱憂。

鐵路“十二五”規(guī)劃起草之際，有研究人員呼吁，國家應(yīng)在鐵路投融資體制改革上進(jìn)行更多的探索和試點(diǎn)，明確不同投資主體的資金來源、投資范圍、投資決策權(quán)，創(chuàng)新融資方式，尋求鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展之路。

資金缺口擴(kuò)大

春節(jié)前夕，石家莊市鐵路辦官員頻繁進(jìn)京，與鐵道部、國家發(fā)改委等部門進(jìn)行溝通，他們希望市里規(guī)劃的鐵路建設(shè)項(xiàng)目能獲得認(rèn)可，盡快上馬，同時(shí)爭取更多的政策和資金支持。

河北省會城市石家莊，位置特殊，受益于國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃，近些年鐵路建設(shè)力度較大。目前正在實(shí)施的高速鐵路新建項(xiàng)目就有四個(gè)，分別是石家莊-太原、北京-石家莊、石家莊-武漢、石家莊-濟(jì)南。按照既定工作安排，這些項(xiàng)目均在2011年底前后建成。

“十二五”開局之年，國家的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃依舊龐大，絲毫不見放緩跡象，不甘在本輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱潮中落后的地方政府，紛紛表示即使“砸鍋賣鐵”也要上項(xiàng)目。

與這種熱情相對應(yīng)的是，各地鐵路建設(shè)資金缺口不斷擴(kuò)大，一些項(xiàng)目雖有建設(shè)意向，但資金無法落實(shí)，項(xiàng)目只能擱置。在國家信貸政策逐步收緊背景下，這一問題更加突出。

2010年，國家信貸政策調(diào)整時(shí)提出，“合理控制信貸增量，把握好信貸投放節(jié)奏，增強(qiáng)貸款增長的均衡性和可持續(xù)性”，銀監(jiān)會明確提出了控制地方政府融資平臺貸款，要求銀行采取“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”等措施篩查和化解風(fēng)險(xiǎn)。這直接影響了一些鐵路項(xiàng)目資金的籌集。

以石家莊為例，銀監(jiān)會的新要求直接造成高鐵項(xiàng)目貸款不能及時(shí)到位，自2010年2月份銀行開始陸續(xù)發(fā)放貸款，至3月11日共計(jì)發(fā)放10.3億元，其中：農(nóng)業(yè)銀行1.4億元，北京銀行8.9億元。發(fā)放速度遠(yuǎn)不及以往。

6月10日，國發(fā)〔2010〕19號文件下發(fā)后，貸款銀行均提出對高鐵項(xiàng)目貸款追加抵押、擔(dān)保等增信方式，北京銀行和農(nóng)業(yè)銀行要求以自有土地抵押，方可發(fā)放剩余貸款。據(jù)了解，為解決高鐵項(xiàng)目貸款，石家莊市政府已同意發(fā)司作為鐵道部移交土地的接收單位，首批無爭議的1790畝土地移交正在辦理，土地移交的時(shí)間決定了銀行發(fā)放貸款的進(jìn)度。

地方政府的建設(shè)資金來源并不復(fù)雜，除了政府財(cái)政撥款外，主要是銀行貸款和融資平臺融資。根據(jù)融資來源，石家莊市融入的資金主要包括兩個(gè)部分：河北省聯(lián)社80億元信托資金和高鐵項(xiàng)目10.3億元銀行貸款資金。

截至2010年11月底，80億元資金已撥付70.22億元，其中：高鐵項(xiàng)目資本金25億元；企業(yè)搬遷20.71億元；產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目8.14億元；廉租房建設(shè)6億元、引導(dǎo)基金和擔(dān)保資金5億元；園區(qū)建設(shè)5.37億元。待撥資金9.78億元，將按照市政府資金安排意見和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，分期分批撥付到位。

據(jù)了解，石家莊市高鐵項(xiàng)目建設(shè)資金總需求約52.6億元，市政府安排資金共28.5億元，剩余的24.1億元主要通過包裝高鐵配套工程項(xiàng)目申請銀行貸款。2009年12月，銀行對高鐵配套工程項(xiàng)目授信43億元（其中農(nóng)業(yè)銀行授信30億元，北京銀行授信13億元）。

部分地區(qū)發(fā)改委官員擔(dān)憂，如果2011年國家信貸政策進(jìn)一步收緊，將會影響項(xiàng)目建設(shè)。為此業(yè)內(nèi)人士呼吁，鐵路建設(shè)不宜過度超前，同時(shí)對地方政府面臨的籌資難題，應(yīng)通盤考慮。

分類建設(shè)契機(jī)

一些鐵路行業(yè)人士和研究人員則呼吁，國家可以考慮業(yè)界呼吁多年的鐵路項(xiàng)目分類建設(shè)思路，以緩解政府的籌資壓力。

國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸所副主任李認(rèn)為，鐵路投資投向要改變，根據(jù)公益性和經(jīng)營性建立分類投資體系，實(shí)行差別化的政策?！罢顿Y的是不掙錢項(xiàng)目，掙錢的項(xiàng)目交給社會資本。這也是降低資產(chǎn)負(fù)債率的有效手段。” 李認(rèn)為鐵路行業(yè)要可持續(xù)發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，包括進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

目前現(xiàn)有鐵路中有大量的公益性線路，例如用于國防、西部大開發(fā)的項(xiàng)目，這些鐵路一般經(jīng)濟(jì)效益較差，對于這類項(xiàng)目政府應(yīng)唱主角，以鐵道部和地方政府出資修建為主。由于這些地區(qū)大多偏遠(yuǎn)，人民收入水平較低，在運(yùn)價(jià)上適當(dāng)控制，由此帶來的運(yùn)營虧損，中央政府和地方政府應(yīng)給予補(bǔ)貼。

而對于客運(yùn)專線和煤運(yùn)通道這類運(yùn)量大、效益好的鐵路，可以劃分為經(jīng)營性鐵路，目前高鐵主要在北京、廣東、上海、天津等大城市間修建，客源相對較多。對于這類線路，可以對其進(jìn)行股份制改造，通過股票市場、債券市場融資，吸引更多的社會資金進(jìn)入，降低政府投資比重。

分類建設(shè)思路，其實(shí)早在起草鐵路“十一五”規(guī)劃時(shí)就已浮現(xiàn)。當(dāng)時(shí)來自國務(wù)院發(fā)展研究中心、鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院、國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的研究人員提出，在分類建設(shè)制度下，對商業(yè)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目區(qū)別對待。

在具體操作上，該提議和李的思路相近。即對于商業(yè)項(xiàng)目，國家一般不直接投入資金，而是進(jìn)行市場化融資，國家進(jìn)行政策扶持，如貼息、減稅、適度擔(dān)保等。而對公益性項(xiàng)目，主要由中央政府和受益的地方政府給予財(cái)政撥款和財(cái)政扶持。兼具公益性和經(jīng)營性的鐵路建設(shè)，在政府支持下要多渠道吸引社會資金。

青藏鐵路屬于典型的公益性線路，在建設(shè)和運(yùn)營時(shí)已充分考慮其公益特性，在資金投入上以中央政府為主。

中鐵第一勘察設(shè)計(jì)院高級工程師范光明告訴《財(cái)經(jīng)》記者，青藏鐵路被定義為公益鐵路，拉（薩）日（喀則）線運(yùn)營之后很可能與格（爾木）拉（薩）段一樣是賠錢的，由鐵道部補(bǔ)貼。

拉（薩）日（喀則）鐵路的招投標(biāo)工作則由鐵道部負(fù)責(zé)。在《建拉薩至日喀則鐵路站前工程施工總承包招標(biāo)資格預(yù)審公告》中顯示，建設(shè)資金來自中央財(cái)政資金和鐵路建設(shè)基金，項(xiàng)目出資比例為中央財(cái)政安排75％，鐵路建設(shè)基金安排25％，招標(biāo)人為青藏鐵路公司。

青藏鐵路公司因建格拉線而成立，目前主要負(fù)責(zé)西寧至拉薩鐵路的維護(hù)、運(yùn)營工作。青藏鐵路公司黨委工作部副部長林志剛告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前通過國家財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)作。

青藏鐵路由于地理位置特殊，建設(shè)、運(yùn)營成本遠(yuǎn)高于其他地區(qū)鐵路，再加上客流量小、運(yùn)價(jià)低等因素，青藏鐵路一直虧損運(yùn)營。林志剛介紹說，青藏鐵路虧損在建設(shè)之初是有預(yù)計(jì)的。

針對不同類型的線路，應(yīng)考慮實(shí)行不同比例的項(xiàng)目資本金率。從1996年開始，國家對固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行資本金制度，按照規(guī)定，項(xiàng)目資本金不能是債務(wù)性資金，而且只有先落實(shí)資本金以后，項(xiàng)目才能進(jìn)行建設(shè)。

項(xiàng)目資本金可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價(jià)出資。長期以來，鐵路項(xiàng)目資本金比例一直保持在50％，這意味著投資總額的一半需要通過財(cái)政撥款等途徑解決。在大規(guī)模建設(shè)沖動(dòng)下，如何籌集建設(shè)資金，令地方政府發(fā)愁。

有研究人員建議，對于公益性線路，應(yīng)該適當(dāng)提高項(xiàng)目資本金率，如在70％以上，減輕負(fù)債壓力；而對于收益好的項(xiàng)目，資本金比例可以下調(diào)到30％－35％，甚至更低，提高資本金的杠桿率，增加債務(wù)性資金，緩解政府投入壓力。

融資治本之策

鐵路行業(yè)負(fù)債率抬頭是從2008年開始的，目前負(fù)債總額已突破萬億元，在此之前全行業(yè)負(fù)債率一直維持在40％左右。在償債高峰期到來前夕，如何解決地方政府鐵路建設(shè)資金缺口、降低鐵路資產(chǎn)負(fù)債率，推進(jìn)投融資體制改革被寄予厚望。

建國后，國家鐵路一直由中央負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和管理，由于資金來源單一，鐵路建設(shè)進(jìn)展緩慢。上世紀(jì)90年代初，國家開始改革投融資體制，推出了鐵道部和地方政府合資建鐵路模式，至此，單一投資建鐵路的形式終結(jié)。

目前修建的國家鐵路，均以合資鐵路形式存在，具體由鐵道部與地方政府作為出資人成立合資公司，負(fù)責(zé)線路的資產(chǎn)管理，線路經(jīng)營則由地方鐵路局負(fù)責(zé)。截至2009年底，全國合資鐵路公司累計(jì)145家，投資規(guī)模3萬億元。據(jù)知情人士介紹，三分之一合資鐵路盈利，三分之一勉強(qiáng)維持，三分之一處于虧損狀態(tài)。

在投融資改革上，鐵道部還采取擴(kuò)大鐵路建設(shè)債券發(fā)行規(guī)模、擴(kuò)大利用外資規(guī)模、推進(jìn)鐵路企業(yè)股改上市等，目前已有大秦鐵路、廣深鐵路、鐵龍物流三家鐵路運(yùn)輸上市公司。

“相對來說從市場融資上是短腿。通過購買股票進(jìn)入鐵路行業(yè)，是個(gè)很好的途徑?！崩畋硎?。

此外，鐵道部還積極引進(jìn)了保險(xiǎn)、社保等擁有大額資金的戰(zhàn)略投資者，例如京津城際引進(jìn)中海油、京滬高鐵引進(jìn)平安保險(xiǎn)等，這極大緩解了鐵路項(xiàng)目資本金籌集壓力。

“外界老說鐵路融資沒有什么大變化，其實(shí)對于我們自己來說，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。過去鐵路建設(shè)全部是國家拿錢，自己出錢自己花?！辫F道部內(nèi)部人士介紹說。

國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所副主任李認(rèn)為，相對于公路民航來說，鐵路投資渠道單一，融資渠道單一，社會資本進(jìn)入相對緩慢。他認(rèn)為鐵路建設(shè)運(yùn)營需要政府主導(dǎo)，完全私有化不可能，但在政府發(fā)揮作用同時(shí)，市場化還是大有可為的。

2005年7月，為落實(shí)非公經(jīng)濟(jì)36條文件，鐵道部出臺了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見》，明確提出向非公有資本全面開放鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元化經(jīng)營四大領(lǐng)域，同時(shí)制定了七條具體的扶持措施。

上述鐵道部人士介紹說，按說鐵路的建設(shè)、運(yùn)營民間資本都可以進(jìn)來，但具體到項(xiàng)目一個(gè)一個(gè)談的時(shí)候會發(fā)現(xiàn)還是很困難。

麥肯錫北京分公司全球董事尤茂庭曾指出，過去五年間，中國平均只有7％的鐵路投資來自外資和民資，其中僅有1％或2％屬于外資，這包括來自香港的投資。在英國和澳大利亞等成熟經(jīng)濟(jì)體中，基礎(chǔ)設(shè)施投資中，外資和私人投資比例通常占25％至40％。

參與武廣高鐵規(guī)劃的一位官員向《財(cái)經(jīng)》記者透露，武廣高鐵建設(shè)之初也希望能夠吸引民間資本加入，減少貸款比例，紓解利息壓力，但未獲成功。

中國投資協(xié)會會長張漢亞認(rèn)為，民資投資的最終目的是為了盈利，而相對于電信等壟斷行業(yè)，鐵路投資回收周期長，需要10年甚至20年。另外高鐵投資數(shù)額大，動(dòng)輒百億千億元，民資大多缺乏獨(dú)立投資的實(shí)力。

更為根本的原因是缺少吸引社會資本進(jìn)入的運(yùn)營分配模式。目前國家鐵路分配實(shí)行的是鐵道部統(tǒng)收統(tǒng)支的清算模式，即各個(gè)經(jīng)營主體的收入必須經(jīng)過鐵道部再分配，民間資本在票價(jià)制定、運(yùn)能安排上均無話語權(quán)，收入預(yù)期難以保證，因而不敢輕易投資鐵路。

和投資客運(yùn)線路不同，社會資本更愿意投向效益更好的貨運(yùn)線路，朔黃鐵路即是典型代表。這條成立于1998年2月的煤運(yùn)通道，是中國西煤東運(yùn)第二大通道，西起山西省神池縣，東至河北黃驊港，由神華集團(tuán)公司、鐵道部、河北省政府合資修建，公司注冊資本金58.8億元人民幣，三方占比分別為52.7％、41.2％和6.1％。

朔黃鐵路執(zhí)行高于國鐵貨運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)的特殊運(yùn)價(jià)，承擔(dān)了神華集團(tuán)神東礦區(qū)和陜北、晉北地方煤礦的煤炭運(yùn)輸任務(wù)，2010年完成貨物運(yùn)輸量1.6億噸。

篇8

關(guān)鍵詞：投融資平臺 問題 原因 對策措施

中圖分類號：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）01-212-02

我國地方政府投融資平臺的存在由來已久。2008年11月，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，我國政府實(shí)施了積極的財(cái)政政策，各地方政府投融資平臺如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。同時(shí)，各界對日漸龐大的地方投融資平臺債務(wù)及由此引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)極為關(guān)注。鑒于此，本文分析了地方投融資平臺存在的問題以及形成的原因后，提出了打造地方投融資平臺的對策。

一、地方投融資平臺的問題

1.融資需求大。近幾年，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模日益擴(kuò)大，進(jìn)度也越來越快。由于改善城市面貌既可以滿足社會需求，也能體現(xiàn)政績，因此，在政府的中長期規(guī)劃中，大都提出了大規(guī)模的城建投資計(jì)劃，提高了城市投資需求。政府投融資平臺作為融資和項(xiàng)目實(shí)施的主要載體，壓力巨大。

2.融資能力低。政府投融資平臺承擔(dān)大量的公益性項(xiàng)目，資金投入量大，基本無回報(bào)或收益極低。投融資平臺企業(yè)短期內(nèi)承擔(dān)多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，往往需要大量舉債，有的甚至已超過了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線。支撐巨額的財(cái)務(wù)費(fèi)用，造血功能缺失。融資渠道單一，投融資平臺對外融資多以銀行的長短期商業(yè)貸款等負(fù)債方式進(jìn)行，利用資本市場直接融資比例過低，受宏觀調(diào)控政策的影響極大。

3.盈利能力差。許多投融資平臺往往依賴于某個(gè)或某類政府投資項(xiàng)目而建立，僅僅承擔(dān)了投資項(xiàng)目的融資及建設(shè)職能，不能對建設(shè)的工程項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營與管理，沒有形成真正意義上的符合風(fēng)險(xiǎn)與收益一體化要求的投融資主體資格，市場化投融資“借、用、管、還”的責(zé)任不清晰，難以形成投融資運(yùn)營合力。因此，資金使用效率較低，沒有通盤考慮資源的整合利用和持續(xù)經(jīng)營。

二、投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的原因

（一）內(nèi)部動(dòng)因

1.地方政府債務(wù)管理制度不規(guī)范。長期以來，地方政府建設(shè)性債務(wù)游離于現(xiàn)行財(cái)政體系之外，透明度和公開性極低。政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、核算，特別是預(yù)警體系尚未建立，令決策層無法準(zhǔn)確地掌握政府的所有投融資活動(dòng)，統(tǒng)籌規(guī)范債務(wù)管理難度很大。地方財(cái)政部門只能對部分直接由財(cái)政部門償還的債務(wù)進(jìn)行管理，地方人大也沒有對債務(wù)融資履行監(jiān)管職能，更談不上引入社會公眾參與的體制和機(jī)制，為投融資平臺債務(wù)的肆意擴(kuò)張和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的積聚創(chuàng)造了條件。

2.地方投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不健全。我國投融資平臺從體制上尚未擺脫對政府部門的依附，項(xiàng)目的決策權(quán)不在各投融資平臺。地方投融資行為屬于“準(zhǔn)財(cái)政”行為，出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將最終由財(cái)政承擔(dān)。因而，在“借、用、還”不統(tǒng)一和“責(zé)、權(quán)、利”不清的情況下，盲目舉債、多頭管理。各平臺公司極易忽略完善自身的規(guī)范性考核辦法和建立相關(guān)的管理和監(jiān)督制度，投融資的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制建設(shè)更是無從談起。

3.地方政府政績考核機(jī)制有偏差。長期以來，地方GDP增長速度、就業(yè)、投資規(guī)模等往往是評價(jià)地方政府業(yè)績的重要內(nèi)容。各級地方政府官員早已習(xí)慣于把本地投資增長快、投資規(guī)模大，融資平臺多、融資額度大等作為其任期內(nèi)工作業(yè)績的主要內(nèi)容，而較少地關(guān)注本屆政府對資源的使用是否高效，對財(cái)力的配置是否合理等實(shí)質(zhì)問題。在這種存在偏差的政績考核機(jī)制下，官員要想在短期內(nèi)做出引人矚目的政績，借債就成為一種突破已有預(yù)算約束的最佳策略。

4.政治周期效應(yīng)催生地方負(fù)債規(guī)模。以官員任期制為基本特征的政治周期也對地方投融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生重要影響。本屆政府極力融資搞建設(shè)，償債責(zé)任卻轉(zhuǎn)嫁給下屆乃至多屆后續(xù)政府。這種現(xiàn)象與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“蛛網(wǎng)效應(yīng)”極為類似。如果一屆政府既不償付本金，也不支付全部利息，即償債效率小于借債效率，則地方債務(wù)規(guī)模越來越大。

（二）外部誘因

1.受地區(qū)城市化、工業(yè)化發(fā)展驅(qū)使。我國地方政府投融資平臺引發(fā)的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，它的形成和積聚與地區(qū)城市化、工業(yè)化發(fā)展存在緊密相連的因果循環(huán)關(guān)系。地方政府構(gòu)建投融資平臺舉借債務(wù)有了經(jīng)濟(jì)上的可行性，其舉借債務(wù)的規(guī)模也會因經(jīng)濟(jì)的繁榮、城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展而不斷積累，引發(fā)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)及政策環(huán)境影響。2008年下半年爆發(fā)的國際金融危機(jī)催生了地方投融資平臺的快速發(fā)展。為應(yīng)對金融危機(jī)，2008年11月我國政府實(shí)施積極的財(cái)政政策，出臺了4萬億元的刺激計(jì)劃，其中，中央僅承擔(dān)1.18萬億元，其余部分都要求地方政府給予配套資金支持和稅收優(yōu)惠。

3.受體制因素影響。一方面，我國《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡胤秸疅o法通過公開、透明與合法渠道實(shí)現(xiàn)市場融資。因此，只有借助投融資平臺。另一方面，1994年分稅制體制改革后，地方事權(quán)過多與財(cái)力不足的矛盾在基層政府表現(xiàn)得越來越突出?；鶎诱狈Ψ€(wěn)定可靠的收入來源。

三、地方融資平臺的打造

根據(jù)統(tǒng)一化的政府融資平臺、市場化的國資管理平臺、政策性的產(chǎn)業(yè)投資平臺、先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺的總體戰(zhàn)略定位，建議采取以下措施打造投融資平臺。

1.切實(shí)增強(qiáng)平臺融資能力。擴(kuò)充資產(chǎn)規(guī)模。充分運(yùn)用政府可以合理支配的資金和資源，擴(kuò)大政府獨(dú)資或控股投資公司的資產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)金流量。優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)融資能力。拓寬融資渠道，進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有商業(yè)銀行的信貸資金優(yōu)勢，為重點(diǎn)項(xiàng)目提供融資便利。積極爭取政策性貸款，完善政府投融資公司的融資擔(dān)保體系，建立良好的社會信用環(huán)境。擴(kuò)大直接融資，創(chuàng)新直接融資方式。

2.創(chuàng)新投融資體制和模式。一是充分發(fā)揮各級投融資平臺公司的融資功能。各級投融資平臺公司要以項(xiàng)目建設(shè)為紐帶，加強(qiáng)與各金融機(jī)構(gòu)、社會資本的聯(lián)系與合作。二是各投融資平臺公司要加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)對接，用好用活金融政策，構(gòu)建良好的銀企合作機(jī)制，提升融資能力，爭取金融機(jī)構(gòu)信用評級、銀團(tuán)貸款、融資授信等支持。三是積極支持配合金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，探索“按揭”融資模式。

3.制定先行先試的投融資政策。抓住區(qū)域發(fā)展政策，制訂重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目融資規(guī)劃。制定和落實(shí)投融資政策，用“先行先試”的手段，努力構(gòu)建地方投融資體制改革的政策支撐體系。加快研究制定投資項(xiàng)目管理、特許經(jīng)營權(quán)管理等政策措施，規(guī)范和強(qiáng)化政府投資管理，加強(qiáng)投融資宏觀調(diào)控，營造投融資要素合理流動(dòng)的市場環(huán)境，為政府融資創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

4.加強(qiáng)對政府投融資平臺的監(jiān)管。加強(qiáng)政府規(guī)劃和政策引導(dǎo)，各投融資平臺企業(yè)要按照當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，編制企業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃。建立健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)完備的董事會、監(jiān)事會決策機(jī)制和監(jiān)督制衡機(jī)制。建立激勵(lì)機(jī)制，對經(jīng)營性業(yè)務(wù)的管理,以定量考核為主,定性考核為輔,主要考核經(jīng)營績效指標(biāo)完成情況。強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。建立監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范投資項(xiàng)目審批，重大項(xiàng)目實(shí)施日常財(cái)務(wù)監(jiān)管。有效杜絕違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，切實(shí)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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3.國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.地方政府融資研究［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2010（6）

篇9

一、當(dāng)前投融資平臺發(fā)展面臨的主要問題

(一)投資項(xiàng)目大幅減少，面臨“無米可炊”困境。由于受經(jīng)濟(jì)增速放緩等大環(huán)境影響，以及為迎接建市十周年剛剛進(jìn)行一輪大規(guī)模城市建設(shè)，結(jié)合發(fā)展實(shí)際和現(xiàn)有財(cái)力，來賓市城市建設(shè)將進(jìn)一步注重完善提升，有效控制規(guī)模，2014年全市財(cái)政投資項(xiàng)目將大幅度減少，主要依靠承接公建項(xiàng)目的市屬各公司所承建項(xiàng)目也必將進(jìn)一步減少，總體投資規(guī)模將呈下降態(tài)勢。據(jù)調(diào)研了解，雖然目前全年公建項(xiàng)目任務(wù)還沒有全部確定，但從各公司年度投資計(jì)劃看，新建項(xiàng)目少，續(xù)建項(xiàng)目也不是很多，計(jì)劃投資額與2013年相比均大幅度下降。公建項(xiàng)目的減少，相應(yīng)的建設(shè)投資將進(jìn)一步收縮，基本依靠代建項(xiàng)目收取管理費(fèi)運(yùn)行的市屬公司面臨生存困難。一方面導(dǎo)致投融資平臺對全市固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的提升貢獻(xiàn)降低，另一方面大多數(shù)公司面臨可建項(xiàng)目少、無項(xiàng)目可建的“無米可炊”局面。

(二)自身“造血功能”不強(qiáng)，后續(xù)發(fā)展乏力。來賓市投融資平臺公司主要承擔(dān)公建項(xiàng)目的融資及建設(shè)職能，基本上都是按照政府安排實(shí)施項(xiàng)目，形成融資、投資、償還三分離，公司在資金使用的效益性、資金本息的償還等方面缺乏主動(dòng)，制約了資金的使用效率和效益，公司自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展能力不強(qiáng)，缺乏做大做強(qiáng)的自身發(fā)展資本基礎(chǔ)和經(jīng)營潛質(zhì)。各公司主要通過政府注入土地、資產(chǎn)抵押向金融機(jī)構(gòu)融資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。在對既有資本的運(yùn)作上，經(jīng)營手段單一，經(jīng)營模式固化，并沒有形成“以資養(yǎng)資、以項(xiàng)目養(yǎng)項(xiàng)目、以公司養(yǎng)公司”的生存機(jī)制。此外，各公司基本沒有建立起成熟的、具有一定規(guī)模的自主持續(xù)的投資經(jīng)營業(yè)務(wù)體系，今后融資必需的現(xiàn)金流量和經(jīng)營收益也基本沒有，自身“造血功能”薄弱。目前，雖然部分公司也正在積極謀劃轉(zhuǎn)型發(fā)展，加強(qiáng)興辦實(shí)業(yè)，并取得了一定的發(fā)展成效，如城投的來安房地產(chǎn)公司，工投的水務(wù)公司，水投的石材工藝公司、桂投的鑫盾押運(yùn)公司等，但由于資本、市場、經(jīng)營規(guī)模以及發(fā)展時(shí)間短等因素，大部分子公司的收益目前并未能對市屬公司自身提供更直接的發(fā)展支持，市屬公司自身持續(xù)發(fā)展乏力。而一些轉(zhuǎn)型困難、沒有投資實(shí)業(yè)的公司，沒有自主經(jīng)營收入，生存都存在問題，做大做強(qiáng)更無從談起。

(三)平臺運(yùn)營缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，影響資產(chǎn)保值升值。目前市屬各公司主要是根據(jù)業(yè)務(wù)職能范疇，對應(yīng)不同的政府職能部門，承擔(dān)相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，由不同的市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系分管。如城司主要對應(yīng)市住建委、工司主要對應(yīng)市工管委，教司主要對應(yīng)市教育局等。在“指揮部”等市級層面的工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中，涉及對各公司業(yè)務(wù)工作協(xié)調(diào)時(shí)往往也只是因?yàn)槠渌鶎?yīng)政府職能部門的工作推進(jìn)情況有所牽涉，并沒有專門對投融資平臺公司運(yùn)作、管理進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)和相應(yīng)工作機(jī)制。由于缺乏工作推進(jìn)協(xié)調(diào)和多方業(yè)務(wù)運(yùn)作的有效溝通，各個(gè)公司在項(xiàng)目建設(shè)、資金籌集等各方面具體運(yùn)作上出現(xiàn)各種制約發(fā)展的問題。比如:在融資和項(xiàng)目策劃包裝上容易產(chǎn)生不良競爭;發(fā)展規(guī)模差別大，規(guī)模最大的城司總資產(chǎn)近百億元，規(guī)模最小的旅司資產(chǎn)不足億元，10家公司中城投、工投、水投等3家公司總資產(chǎn)為150多億元，占投融資平臺公司總資產(chǎn)的92%，其余7個(gè)公司僅占8%;業(yè)務(wù)承擔(dān)不均衡，以2012年為例，大的公司如城投、工投和水投均能完成投資超5億元以上;而小的公司如交投、文投、農(nóng)投完成投資均不足億元，旅投全年甚至沒有項(xiàng)目實(shí)施。這些問題，影響了有關(guān)公司的融資效率，注入資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)受到不同程度阻滯，直接或間接影響其保值和升值。

(四)管理不規(guī)范，高端專業(yè)人才匱乏。作為市屬公司，政府掌控最終投融資決策權(quán)，各公司都未能實(shí)現(xiàn)政企分開。在實(shí)際工作中，一些公司更多地表現(xiàn)出政府行政事業(yè)單位性征，沒有進(jìn)行獨(dú)立的企業(yè)化經(jīng)營管理，缺乏董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層的治理架構(gòu)，未建立起決策、管理、監(jiān)督三位一體的法人治理架構(gòu)和經(jīng)營決策機(jī)制，監(jiān)事會的作用沒有得到充分發(fā)揮。此外，高端專業(yè)人才匱乏問題也較為突出，目前市屬10大投融資平臺公司中，大多數(shù)公司經(jīng)營決策層中沒有總經(jīng)濟(jì)師、總工程師、總會計(jì)師等高管職務(wù)人員和具有較強(qiáng)操作能力的金融類人才，公司領(lǐng)導(dǎo)班子成員大多由政府委派領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任。一些領(lǐng)導(dǎo)干部直接從政工工作崗位轉(zhuǎn)任企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者角色，沒有受過系統(tǒng)的企業(yè)經(jīng)營管理知識培訓(xùn)，缺乏必要的專業(yè)投融資知識、經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識，投融資過程中，實(shí)際操作能力不強(qiáng)，解決經(jīng)營技術(shù)難題能力低，同時(shí)也容易發(fā)生決策失誤，直接影響發(fā)展效率。

(五)投融資平臺實(shí)體多，可運(yùn)營資本資源分散。目前來賓市的政府投融資平臺公司已達(dá)10家，由于來賓市屬后發(fā)地區(qū)，財(cái)力有限，可注入運(yùn)營的資本總量少，將有限的資本資源分劃到10家之多的投融資公司中，對資本運(yùn)營的綜合協(xié)調(diào)能力變?nèi)?，運(yùn)作推動(dòng)資本升值的合力不強(qiáng)，各路資本沒有發(fā)揮出協(xié)同效應(yīng)。隨著來賓市注重對城市建設(shè)的完善提升，有效控制建設(shè)規(guī)模，減少公建項(xiàng)目建設(shè)，投融資公司“僧多粥少”的現(xiàn)象越趨突出，對提高融資成功率和效率都產(chǎn)生不利影響。

二、做大做強(qiáng)來賓市投融資平臺的對策建議

(一)增強(qiáng)平臺公司實(shí)力，提高投融資能力。1.賦予部分公司一定的土地收儲和開發(fā)經(jīng)營權(quán)。將優(yōu)質(zhì)的土地資產(chǎn)注入公司，是當(dāng)前增強(qiáng)公司實(shí)力，提高融資能力的最快捷辦法。市政府可以在統(tǒng)籌城市土地資產(chǎn)情況下，適當(dāng)有選擇重點(diǎn)地給予實(shí)力相對雄厚、可持續(xù)發(fā)展?jié)摿^強(qiáng)的公司賦予特定地塊的土地收儲開發(fā)權(quán)，并注入公司。如可考慮將桂中水城水系周邊土地收儲權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)賦予水司;將與市本級工業(yè)園區(qū)相關(guān)的企業(yè)商業(yè)地產(chǎn)收儲和開發(fā)經(jīng)營權(quán)賦予市工司等。同時(shí)，建立土地出讓減持補(bǔ)充機(jī)制，政府投融資公司名下的國有土地出讓后，根據(jù)需要及時(shí)補(bǔ)足等值的土地資產(chǎn)。2.盤點(diǎn)盤活現(xiàn)有可運(yùn)營資產(chǎn)，加大對公司的注入。國資監(jiān)管和有關(guān)部門在全市開展一次對現(xiàn)有閑置國有資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)，以及政府性資源、設(shè)施經(jīng)營權(quán)、股權(quán)等資產(chǎn)盤點(diǎn)核查，掌握可運(yùn)營資產(chǎn)情況，補(bǔ)充注入相應(yīng)的投融資平臺公司;同時(shí)，進(jìn)一步盤活、整合土地、房產(chǎn)、場館、水廠、路橋、管網(wǎng)等各類有形資產(chǎn)，分類注入公司。通過上述加大對公司的資本注入，將有效提高公司資產(chǎn)實(shí)力。3.想方設(shè)法提高公司現(xiàn)金流，提高融資的資本信額。對各級各類政府投資項(xiàng)目，屬市級項(xiàng)目或由市級統(tǒng)一實(shí)施的項(xiàng)目，按法定程序統(tǒng)一安排市屬公司建設(shè)，在確保各級項(xiàng)目資金撥款?？顚Ｓ玫那疤嵯?，考慮采取改變撥款方式和調(diào)整建設(shè)主體的辦法，增加公司現(xiàn)金流。另外，對一些能以合作開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、菜籃子建設(shè)、可經(jīng)營性物業(yè)等，要改無償撥款為有償投入，以市場方式來運(yùn)作，由相應(yīng)市屬公司負(fù)責(zé)實(shí)施，切實(shí)提高財(cái)政資金效益和多元化調(diào)動(dòng)社會資金參與，壯大公司實(shí)力，有效擴(kuò)大現(xiàn)金流。在調(diào)研中，一些公司對增加公司現(xiàn)金流建議，將財(cái)政撥款、補(bǔ)助資金、項(xiàng)目建設(shè)資金、BT回購款、土地及其他資產(chǎn)等，以注入資本金方式或補(bǔ)貼收入注入公司，增加公司注冊資本金及現(xiàn)金流。如將樂灘灌區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)資金可以通過投融資平臺公司的賬戶來轉(zhuǎn)賬、劃撥等。

(二)整合優(yōu)化平臺建構(gòu)，促使投融資效益最大化。1.設(shè)立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對平臺運(yùn)行的統(tǒng)一管理。成立由市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的投融資平臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組并組建臨時(shí)常設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌全市投融資項(xiàng)目，具體加強(qiáng)對全市各投融資公司工作的協(xié)調(diào)、溝通和統(tǒng)一管理，以解決目前來賓市各投融資公司發(fā)展不均衡、投融資能力合成力低的問題。2.推動(dòng)公司和資產(chǎn)重組、撤并，提高平臺的投融資效率效益。進(jìn)一步整合來賓市投融資平臺有效資源，優(yōu)化資源配置，可考慮對規(guī)模小、經(jīng)營能力弱、對城市開發(fā)建設(shè)貢獻(xiàn)小的公司進(jìn)行重組、撤并，提高獨(dú)體資產(chǎn)總量，提高平臺的投融資效率效益。比如，目前是否可以考慮將文司和旅司進(jìn)行重組、合并成文化旅游投融資公司，這既符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，又可盤活兩家公司;另外，對一些發(fā)展成效不明顯、對注入國有資產(chǎn)增值及多元化調(diào)動(dòng)社會資金支持城市開發(fā)建設(shè)貢獻(xiàn)不大的公司，建議進(jìn)行撤并。3.進(jìn)一步理順權(quán)屬關(guān)系，增強(qiáng)相應(yīng)平臺運(yùn)行效應(yīng)。進(jìn)一步梳理各公司與對應(yīng)職能部門的相關(guān)權(quán)屬關(guān)系，對與政府職能部門職責(zé)有交叉重疊或業(yè)務(wù)矛盾沖突的，加強(qiáng)理順。比如，進(jìn)一步研究是否將工司具體業(yè)務(wù)職能納入工管委總體工作職責(zé)要求內(nèi)，明確工管委作為市委、市政府派出的議事辦事機(jī)構(gòu)，代表市委政府對園區(qū)事務(wù)進(jìn)行決策和管理，將工司交由工管委管理，以解決目前園區(qū)工業(yè)建設(shè)和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間存在的管理脫節(jié)、推進(jìn)不一致造成項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)效果不佳等問題。

(三)培育“造血功能”，壯大公司經(jīng)濟(jì)實(shí)力。1.特許經(jīng)營，最大化利用平臺既有資源，盤活資產(chǎn)。在確保各公司完成政府性項(xiàng)目投資的前提下，對各公司現(xiàn)有和潛在的資源進(jìn)行疏理，按照各公司的基本經(jīng)營范圍等不同情況通盤考慮后，給予部分公司對一些社會和市場項(xiàng)目進(jìn)行市場化開發(fā)特許經(jīng)營權(quán)，推動(dòng)公司自身盤活資產(chǎn)，取得市場化收益，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力。比如，特許將工業(yè)園區(qū)內(nèi)的污水處理廠全部劃歸工司，形成排他性經(jīng)營;特許水司對桂中水城項(xiàng)目范圍內(nèi)的市政公共設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營管理;特許教司經(jīng)營教育園區(qū)內(nèi)的學(xué)生公寓、食堂、超市、廣告設(shè)計(jì)服務(wù)等三產(chǎn)的一系列項(xiàng)目;特許交司與來賓中石化公司組建合資建設(shè)加油站及附屬設(shè)施等;對與公司經(jīng)營范圍聯(lián)系不是很緊密的特許項(xiàng)目，如戶外廣告等，可根據(jù)實(shí)際情況，有選擇地特許某一公司經(jīng)營。同時(shí)，妥善處理好由于特許經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和變更所涉及的財(cái)政分配、部門之間、公司之間的利益調(diào)整和財(cái)產(chǎn)分割，以持續(xù)發(fā)揮特許經(jīng)營權(quán)的最大效應(yīng)。2.投資辦實(shí)業(yè)，增強(qiáng)平臺自主發(fā)展能力。投資辦實(shí)業(yè)是壯大公司實(shí)力的根本途徑，目前市屬一些公司在名下創(chuàng)辦了一些子公司、業(yè)務(wù)工廠等，如城投的來安公司、工投的水務(wù)公司等，實(shí)業(yè)發(fā)展已邁出可喜步伐。在市級管理和協(xié)調(diào)層面，要把創(chuàng)辦實(shí)業(yè)作為考核各公司經(jīng)營業(yè)績的一項(xiàng)重要指標(biāo)，大力推動(dòng)各公司根據(jù)自身實(shí)力，采取獨(dú)資、合作等方式創(chuàng)辦實(shí)業(yè)，要充分利用承建政府項(xiàng)目的優(yōu)勢和自身優(yōu)勢，圍繞主業(yè)發(fā)展周邊產(chǎn)業(yè)，待實(shí)力增強(qiáng)后，積極涉足其他行業(yè)，盡快走上自主發(fā)展，自負(fù)盈虧的發(fā)展道路。比如，可考慮在工司名下成立全資標(biāo)準(zhǔn)廠房運(yùn)行公司，尋找與發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)園合作，由其包裝并引進(jìn)企業(yè)。3.實(shí)行靈活的財(cái)政支持政策，增強(qiáng)公司發(fā)展?jié)摿?。進(jìn)一步融通市級存量資金，市財(cái)政和各投融資公司之間可相互調(diào)劑富余資金(調(diào)劑資金比照銀行貸款進(jìn)行本息核算)，以便加速資金周轉(zhuǎn)，提高利用效益。在財(cái)稅政策上，投融資公司上繳稅費(fèi)的市級留成部分，安排一定比例并切實(shí)落實(shí)到位給公司用于增資;因用地性質(zhì)和用途改變而補(bǔ)繳的土地出讓金，也能安排落實(shí)到位給公司用于增資等。同時(shí)，對投融資公司的自營業(yè)務(wù)融資資金，按照“借、用、管、還”一體化模式實(shí)施管理，實(shí)行封閉運(yùn)行，?？顚Ｓ?，并由其自行承擔(dān)還本付息責(zé)任，以便有效降低其投融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

篇10

關(guān)鍵詞：CDM（清潔發(fā)展機(jī)制）；地區(qū)間CDM投融資模式；碳排污權(quán)交易

中圖分類號：F830.59 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-2674（2013）05-051-06

一、引言

二十世紀(jì)以來，全球經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展對化石燃料的需求日益增加，過度使用化石燃料產(chǎn)生了大量的二氧化碳。2011年，全球二氧化碳排放量為340億噸，創(chuàng)造了自2001年以來的最高水平，而二氧化碳是公認(rèn)的影響全球變暖的主要溫室氣體。面對迫在眉睫的由溫室氣體引起的環(huán)境危機(jī)，國際社會先后出臺了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《波恩協(xié)定》等一系列應(yīng)對全球變暖的國際性協(xié)議。其中《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是第一個(gè)由150多個(gè)國家參與合作，全面控制溫室氣體排放，應(yīng)對全球變暖的國際公約。該公約在遵循公平以及“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的前提下，將簽署該公約的國家分為兩個(gè)組成部分：即強(qiáng)制性減排成員國和自愿性減排成員國。其中，強(qiáng)制性減排成員國主要是一些發(fā)達(dá)國家，而自愿性減排成員國主要是一些發(fā)展中國家，公約要求強(qiáng)制性減排國家首先承擔(dān)起控制溫室氣體排放減排的責(zé)任。1997年12月，149個(gè)國家和地區(qū)的代表通過了《京都議定書》，它是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》重要的法律補(bǔ)充文件。《京都議定書》規(guī)定強(qiáng)制性減排國家在2008至2012年間，將溫室氣體的排放量削減為1990年水平的95%，并根據(jù)任何國家溫室氣體的排放都會對氣候產(chǎn)生無差別影響的理念，提出了清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、聯(lián)合履行（J1）和排放貿(mào)易（ET）等三種靈活機(jī)制。其中，CDM是基于目前世界各國溫室氣體減排存在成本、資金和技術(shù)上的差異如發(fā)達(dá)國家溫室氣體減排成本高于發(fā)展中國家，以及發(fā)達(dá)國家在資金和技術(shù)上占有優(yōu)勢，通過由發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家投入資金和轉(zhuǎn)讓技術(shù)使發(fā)展中國家的減排效率提高，促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，發(fā)展中國家以溫室氣體減排量的轉(zhuǎn)讓幫助發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，這樣發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在CDM的框架下可以實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的“雙贏”。CDM也可以看作是一種變相的項(xiàng)目融資方式，即項(xiàng)目公司依托項(xiàng)目進(jìn)行融資規(guī)劃和建設(shè)，在約定時(shí)間內(nèi)將項(xiàng)目產(chǎn)生的減排額作為償還投資的交換條件，以換取資金或技術(shù)。CDM具有獨(dú)特的、真實(shí)的、可測量的和額外的減排效果，嚴(yán)格的監(jiān)管體制，豐厚的收益等特點(diǎn)。在CDM項(xiàng)目運(yùn)行過程中，項(xiàng)目發(fā)起人利用溫室氣體減排量份額（CERS）作為融資的無形資本。CERS是CDM活動(dòng)中產(chǎn)生的一種資源，出于對長遠(yuǎn)利益的考慮，發(fā)展中國家不可能將這種資源無節(jié)制地向發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)讓和出售。但是在短期內(nèi)這種資源的轉(zhuǎn)讓和出售有利于國際二氧化碳排放量走向一個(gè)良性發(fā)展道路。為此，歐盟、美國和澳大利亞等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相繼建立了不同形式的碳排污權(quán)交易市場。我國碳交易市場的建立既要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，更要體現(xiàn)中國特色，從戰(zhàn)略性制度創(chuàng)新的高度構(gòu)建中國區(qū)域性碳交易市場。

二、發(fā)展我國地區(qū)間CDM投融資模式的必要性

1 地區(qū)間CDM投融資模式的內(nèi)涵

如果將CDM投融資模式中國家間的關(guān)系演變?yōu)槲覈貐^(qū)間CDM項(xiàng)目投融資中各地區(qū)之間的關(guān)系，那么地區(qū)間CDM投融資模式的基本思想應(yīng)該是：以中央政府為主導(dǎo)，各地方政府遵循信用原則（發(fā)達(dá)地區(qū)政府與欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府之間簽署的預(yù)期交易協(xié)議）參與，中央政府根據(jù)各地區(qū)的具體情況確定各地區(qū)的減排目標(biāo)并且無差別的分配給欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)等量配額的排污權(quán)。確定了各地區(qū)的減排責(zé)任，也就確定了各地區(qū)的排放權(quán)，層層分解，可以形成各經(jīng)濟(jì)主體的排放權(quán)利。欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后預(yù)計(jì)在滿足自己轄區(qū)內(nèi)需要的排污權(quán)數(shù)量后還會產(chǎn)生多余的配額；與此相反，發(fā)達(dá)地區(qū)預(yù)計(jì)轄區(qū)內(nèi)對排污權(quán)的配額是供不應(yīng)求。基于發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)在減排成本、資金和技術(shù)水平上的差異，發(fā)達(dá)地區(qū)以信用資金投入和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)降低減排成本。欠發(fā)達(dá)地區(qū)以多余的排污權(quán)配額作為換取發(fā)達(dá)地區(qū)信用資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的交換條件，幫助發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)中央政府規(guī)定的減排義務(wù)。這樣發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)了資金和技術(shù)的流動(dòng)，體現(xiàn)出區(qū)域合作共同參與溫室氣體減排項(xiàng)目的一種新型的地方財(cái)政投融資模式。

2 發(fā)展地區(qū)間CDM投融資模式的必要性

改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然取得了舉世矚目的成就，但是“高能耗、高污染、低產(chǎn)出”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式使能源的消耗以驚人的速度增長，環(huán)境承受的壓力也愈來愈大。2000年我國能源總消費(fèi)量為13.86億噸煤當(dāng)量，2010年增加至32.5億噸煤當(dāng)量，到2015年，可能達(dá)到42.5億噸煤當(dāng)量。與此同時(shí)，我國二氧化碳的排放量也在不斷的上升，2000年二氧化碳排放量為30億噸，2010年增加至83.3億噸，在全球居首位。并且我國能源和環(huán)境污染程度的分布極不均衡，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，人口密度較大，工業(yè)分布較為集中，二氧化碳排放量較大，其能源儲量較少；西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，人口密度相對較低，工業(yè)分布較為分散，二氧化碳排放量較低，能源儲量相對豐富。針對我國能源儲量和環(huán)境污染的區(qū)域性，發(fā)展地區(qū)間CDM投融資模式對于有效促進(jìn)區(qū)域的能源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極作用。

在《京都議定書》中，我國雖然是自愿性減排國家，但是作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，我國積極承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)。此外，碳交易市場在全球眾多的商品交易市場中是最有發(fā)展?jié)摿Φ纳唐方灰资袌?。而我國?shí)施減排項(xiàng)目的邊際成本較低，現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策和巨大的市場空間，使得中國成為世界各國CDM買家關(guān)注的焦點(diǎn)。截止到2012年10月25日，我國注冊的CDM項(xiàng)目達(dá)2462個(gè)，估計(jì)減排量達(dá)615，235，857噸，占世界總預(yù)計(jì)減排量的59.98%。由表1可以看出，在注冊的項(xiàng)目中已獲得簽發(fā)的項(xiàng)目有930個(gè)，這些項(xiàng)目分布在我國的30個(gè)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)取得的簽發(fā)項(xiàng)目數(shù)量明顯多于發(fā)達(dá)地區(qū)取得的項(xiàng)目簽發(fā)數(shù)量，而就估計(jì)的減排量，欠發(fā)達(dá)區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)大體相當(dāng)（見表2）。雖然我國的CDM項(xiàng)目發(fā)展具有潛在的市場和豐厚的收益，但也面臨著眾多的挑戰(zhàn)。一方面，CDM項(xiàng)目所在的東道國可以獲得大量優(yōu)質(zhì)的資金和先進(jìn)的技術(shù)，這必然會在發(fā)展資金與先進(jìn)技術(shù)普遍缺乏的發(fā)展中國家間產(chǎn)生激烈的競爭。世界市場對于CDM項(xiàng)目的需求，是有限的，相對于有限的市場需求，發(fā)展中國家需要大量的資金和技術(shù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高資源利用率，這種形勢只能導(dǎo)致CDM市場的買方壟斷。CDM項(xiàng)目的投資方在排污權(quán)份額招標(biāo)或直接洽談中，往往把價(jià)格壓的很低，使得發(fā)展中國家不能通過CDM項(xiàng)目獲得更高的收益，滿足不了發(fā)展中國家CDM項(xiàng)目的資金需求。目前，我國CDM項(xiàng)目的主要投資方是英國、荷蘭和法國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，這些國家在國際上具有價(jià)格話語權(quán)，而且這些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在合作過程中以資金投入為主，技術(shù)轉(zhuǎn)讓的比較少，以至于我國有些地區(qū)CDM項(xiàng)目的開展不是很順利。另一方面，《京都議定書》的第一期承諾有效日期到2012年，但是鑒于全球第二大碳排放國家美國還沒有正式加入，因此，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家未來CDM項(xiàng)目合作帶有很大的不確定性。即使《京都議定書》第二期承諾能夠達(dá)成，我國是否承擔(dān)一定的減排義務(wù)還是個(gè)未知數(shù)。這些不確定因素使得CDM項(xiàng)目發(fā)展前景面臨著風(fēng)險(xiǎn)，一旦《京都議定書》二期承諾達(dá)不成協(xié)議，CDM項(xiàng)目將失去法律依據(jù)。因此，建立地區(qū)間CDM投融資模式，將有利于我國應(yīng)對國際CDM項(xiàng)目的政策性風(fēng)險(xiǎn)，也可以降低我國CDM項(xiàng)目對外依存度，緩解排污權(quán)份額的需求量不足，促進(jìn)國內(nèi)CDM項(xiàng)目的發(fā)展。

三、地區(qū)間CDM投融資模式的整體規(guī)劃

1 地區(qū)間CDM投融資模式設(shè)計(jì)

在地區(qū)間CDM投融資模式中排污權(quán)的分配分為兩個(gè)階段（見圖1），第一個(gè)階段是排污權(quán)的初次分配。初次分配基于地方政府間的排污權(quán)交易，是政策性與市場性相結(jié)合的產(chǎn)物。政策性要求CDM投融資模式應(yīng)建立在強(qiáng)制性控制排污總量的基礎(chǔ)上，同時(shí)根據(jù)我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，將各地區(qū)劃分為發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央相關(guān)主管部門根據(jù)各地區(qū)自然資源稟賦、二氧化碳排放量和人口分布對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)定減排額。強(qiáng)制性控制的排污權(quán)份額是根據(jù)全國有減排要求的企業(yè)一段時(shí)間內(nèi)總排放量平均值來確定的，中央政府將確定的排污權(quán)份額分配給各地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)其自身的需求量在相關(guān)的排污權(quán)交易一級市場上，進(jìn)行預(yù)期排污權(quán)份額的交易，即欠發(fā)達(dá)地區(qū)將其預(yù)期剩余排污權(quán)配額賣給發(fā)達(dá)地區(qū)。發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)在交易的過程中，由于是對預(yù)期凈排污權(quán)的交易，因此，發(fā)達(dá)地區(qū)關(guān)于資金投入和技術(shù)轉(zhuǎn)讓可在兩個(gè)地區(qū)協(xié)商的未來某個(gè)時(shí)間實(shí)施。如果涉及的合作主體是發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)相關(guān)的公共研發(fā)部門，可通過協(xié)商具體合作事宜，從而完成第一階段地區(qū)間CDM投融資的初次分配。

第二階段是排污權(quán)的再分配。進(jìn)入第二階段，碳排污權(quán)實(shí)行有償分配。對于發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)，可以將購買來的排污權(quán)份額以競標(biāo)的形式向有減排要求的企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，競標(biāo)成功的企業(yè)以較低的價(jià)格獲得預(yù)期需要的排污權(quán)，并且與相關(guān)部門事先約定的欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)進(jìn)行CDM項(xiàng)目的合作，競標(biāo)成功的企業(yè)在滿足自身生產(chǎn)需求的碳排污權(quán)數(shù)量后可以將剩余的排污權(quán)份額在排污權(quán)二級市場進(jìn)行出售，對于有減排要求競標(biāo)失敗的企業(yè)和通過在排污權(quán)交易投機(jī)獲得利潤的企業(yè)來說，企業(yè)可以通過在排污權(quán)交易二級市場根據(jù)成本與收益購買自己偏好的排污權(quán)份額。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)，政府是以預(yù)期需求的固定配額分配給各企業(yè)，如果欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)在實(shí)際的生產(chǎn)過程中滿足自身需要的排污權(quán)數(shù)量后，也可以將剩余的排污權(quán)在排污權(quán)二級市場上進(jìn)行出售，同時(shí)可以選擇將剩余的排污權(quán)轉(zhuǎn)讓給有過合作的發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)，繼續(xù)進(jìn)行CDM項(xiàng)目的合作。總之，地方間CDM投融資模式實(shí)質(zhì)是宏觀上各地方政府控制著凈排污權(quán)，微觀上實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)為獲得排污權(quán)而進(jìn)行的投融資合作。

2 地區(qū)間CDM投融資模式中相關(guān)機(jī)構(gòu)的建立

在我國，地區(qū)間CDM投融資模式中的機(jī)構(gòu)建設(shè)主要應(yīng)包括：CDM監(jiān)管部門、投融資合作主體、投融資執(zhí)行主體和審核機(jī)構(gòu)等。

CDM監(jiān)管部門主要包括國家和地方政府監(jiān)管部門，國家監(jiān)管部門是我國地區(qū)CDM投融資模式的最高權(quán)力和管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)相關(guān)法律法規(guī)及政策的制定與頒布，監(jiān)管各地區(qū)的CDM監(jiān)管部門，授權(quán)評審機(jī)構(gòu)，具有對各地區(qū)CDM項(xiàng)目的最終審批權(quán)，同時(shí)負(fù)責(zé)組織建立排污權(quán)交易一級和二級市場并設(shè)立清潔發(fā)展基金。清潔發(fā)展基金是地區(qū)間CDM投融資模式有效運(yùn)行的保障，其資金來源多元化。包括：財(cái)政撥款、參與CDM項(xiàng)目主體繳納的部分排污份額的收入和項(xiàng)目執(zhí)行主體在排污權(quán)交易市場獲得的部分交易收入等。

CDM地方政府監(jiān)管部門，依照CDM國家監(jiān)管部門的相關(guān)法律法規(guī)及政策，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況制定其轄區(qū)CDM投融資模式的政策規(guī)定，CDM項(xiàng)目在符合國家監(jiān)管部門的相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，還要符合項(xiàng)目所在地區(qū)的政策規(guī)定。地方政府監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對相關(guān)企業(yè)提交的CDM項(xiàng)目進(jìn)行初次審批，發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)在對預(yù)期需求的排污權(quán)競標(biāo)成功后，經(jīng)過合作雙方所在地區(qū)相關(guān)監(jiān)管部門對申請項(xiàng)目的批準(zhǔn)，才能將CDM項(xiàng)目申請交予國家監(jiān)管部門進(jìn)行審批。

地區(qū)間CDM投融資合作主體由各地區(qū)的CDM投融資的主管部門構(gòu)成，這些主管部門在CDM國家監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，共同出資建立排污權(quán)交易一級市場，并參與該市場排污權(quán)的買賣，完成排污權(quán)的初次分配。

地區(qū)間CDM投融資執(zhí)行主體包括CDM項(xiàng)目所有者、相對發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)和排污權(quán)交易的中間商。CDM項(xiàng)目所有者即欠發(fā)達(dá)地區(qū)的項(xiàng)目業(yè)主，可以是項(xiàng)目所在地區(qū)的公共部門或政府指定的公司。CDM項(xiàng)目所有者作為項(xiàng)目的融資方，負(fù)責(zé)按照國家CDM監(jiān)管部門頒布的“項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件”標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)項(xiàng)目規(guī)劃方案，并將規(guī)劃方案交予所在地區(qū)監(jiān)管部門進(jìn)行初次審批，在經(jīng)過授權(quán)的評審機(jī)構(gòu)核證和國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)最終批準(zhǔn)后注冊。CDM投融資執(zhí)行主體嚴(yán)格按照審核方案籌劃項(xiàng)目的具體活動(dòng)并根據(jù)確定的監(jiān)測方案監(jiān)測項(xiàng)目的運(yùn)作。在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，按要求接受除初次審核評審機(jī)構(gòu)外的授權(quán)評審機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目所產(chǎn)生的溫室氣體減排量進(jìn)行審核。相對發(fā)達(dá)地區(qū)有減排要求的企業(yè)和在排污權(quán)交易市場上投機(jī)的中間商（這些中間商可以是碳交易基金或金融機(jī)構(gòu)）作為CDM項(xiàng)目的投資方，要按照簽署的CDM投融資合同規(guī)定向項(xiàng)目注資或轉(zhuǎn)讓技術(shù)，并獲得減排額。

CDM評審機(jī)構(gòu)經(jīng)過國家監(jiān)管部門授權(quán)，接受其監(jiān)督和管理。負(fù)責(zé)依據(jù)CDM國家監(jiān)部門和地方政府監(jiān)管部門的相關(guān)規(guī)定，對提交到地方和國家監(jiān)管部門的項(xiàng)目申請進(jìn)行核證，并將審核結(jié)果反饋給地方和國家監(jiān)管部門。同時(shí)CDM評審機(jī)構(gòu)還擔(dān)任著運(yùn)營項(xiàng)目的溫室氣體減排的定期達(dá)標(biāo)審核，這樣可以有助于國家和地方政府監(jiān)管部門的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

四、政策建議

1 加強(qiáng)參與主體對地區(qū)間CDM投融資模式的認(rèn)知度與開發(fā)積極性

目前，雖然我國在國際間CDM投融資模式中可以取得先進(jìn)的低碳技術(shù)，但是，國內(nèi)一些地方政府和企業(yè)對于CDM項(xiàng)目的認(rèn)識存在各種各樣的缺陷，或者只想一味的照搬照抄國外先進(jìn)技術(shù)，缺乏對低碳技術(shù)的創(chuàng)新精神，造成對國外低碳技術(shù)的依賴性?；蛘咧蛔非罄麧櫠鴮Νh(huán)境保護(hù)置之不理，沒有承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任，這些不良心態(tài)不利于我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)性發(fā)展。

相對于國際間CDM投融資模式，地區(qū)間CDM投融資模式能夠激勵(lì)更多的創(chuàng)新精神。欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)以排污權(quán)交易為契機(jī)既是一種合作，但更多的是一種競爭。地區(qū)間CDM投融資模式的構(gòu)建，客觀上要求我國相關(guān)部門和企業(yè)進(jìn)行低碳技術(shù)的研發(fā)與創(chuàng)新，加強(qiáng)研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的合作與交流，建立起基礎(chǔ)研究與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的銜接機(jī)制，最終提高我國低碳技術(shù)的研發(fā)能力。目前，中央政府可以選擇相關(guān)的幾個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后，再在全國范圍內(nèi)推廣，推廣之前，有必要利用政府的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、高校以及相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)資源，提高參與主體對地區(qū)間CDM投融資理念的認(rèn)知度。

針對CDM項(xiàng)目在開發(fā)過程中的風(fēng)險(xiǎn)性，政府可以建立起相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，即政府為鼓勵(lì)對地區(qū)間CDM項(xiàng)目的投融資，改善投融資環(huán)境而出臺的具有一定的可操作性、可持續(xù)性的優(yōu)惠政策或做出的承諾。以相關(guān)的優(yōu)惠政策或承諾為輔助杠桿吸引更多的地方政府和企業(yè)參與地區(qū)間CDM項(xiàng)目的開發(fā)。政府這些補(bǔ)償方式包括：清潔發(fā)展基金、給予一定的稅費(fèi)減免、放寬土地使用條件、吸引和培養(yǎng)相關(guān)人才政策以及必要時(shí)給予參與企業(yè)上市的機(jī)會以拓寬融資渠道等等?？傊畲笙薅鹊奶岣哒推髽I(yè)對地區(qū)間CDM項(xiàng)目的認(rèn)知度和開發(fā)的積極性。

2 鼓勵(lì)國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)或企業(yè)成為排污權(quán)份額的買方

目前，國際間CDM項(xiàng)目的豐厚利潤和嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制使得國際CDM市場交易處于買方壟斷，國內(nèi)企業(yè)議價(jià)能力受到約束，缺少話語權(quán)。從國際CDM項(xiàng)目的激烈競爭中我們可以看到，CDM項(xiàng)目的定價(jià)權(quán)是非常重要的。因此，在建立地區(qū)間CDM投融資模式過程中，應(yīng)當(dāng)允許并鼓勵(lì)國內(nèi)有碳金融知識和能力的機(jī)構(gòu)或企業(yè)成為排污權(quán)份額的買方，并進(jìn)一步培養(yǎng)相關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)的參與能力。

排污權(quán)交易的不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性，要求具有專業(yè)碳金融知識和碳技術(shù)研發(fā)能力的機(jī)構(gòu)或企業(yè)成為排污權(quán)的買方，也可以延伸到銀行、保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)投資等相關(guān)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，政府要建立相關(guān)的引導(dǎo)機(jī)制，收集、整理CDM項(xiàng)目發(fā)展信息、發(fā)掘潛在的CDM項(xiàng)目、提高CDM項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理能力等。對于CDM項(xiàng)目相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，在目前我國對CDM項(xiàng)目認(rèn)知不足的情況下，應(yīng)積極吸引資歷較深的第三方機(jī)構(gòu)，輔助地區(qū)間CDM項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理。