導語：如何才能寫好一篇投融資體制改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、進一步精簡和下放核準事項

國務院頒布了《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》后，2015年2月，《重慶市企業(yè)投資項目核準目錄（2015年版）》，按照“能放則放、應放盡放、放則真放”的原則，切實向市場、向區(qū)縣放權，體現(xiàn)為“三個一律”：一是對國家要求必須取消核準的11項事項，一律取消核準改為備案管理。二是對改為備案的11項事項，除境外投資相關核準事項要求必須由國家發(fā)改委備案外，其余10項一律下放區(qū)縣備案。三是全市范圍內(nèi)除非進口液化天然氣等個別項目由市級備案，其余項目一律由區(qū)縣備案?！叭齻€一律”充分體現(xiàn)出重慶市備案管理的服務屬性，改革成效明顯。

二、創(chuàng)新重點領域投融資機制

2014年，國務院出臺《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》后，重慶市于2015年出臺《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，全面落實國家要求。

針對社會資本能“投什么”的問題，在國家確定的建設領域基礎上，將社會資本投資領域拓展到交通基礎、能源設施、公共服務、農(nóng)業(yè)水利、生態(tài)環(huán)保、信息基礎等六大領域，并在每個領域推出一批具體項目和保障措施，讓社會資本“看得見”。

針對社會資本在以上六大領域“怎么投”的問題，在落實國家意見基礎上，尤其是針對投資模式、政府資源配置方式和政府服務方式三個方面，提出系列創(chuàng)新舉措。比如，投資主管部門會同有關行政主管部門，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要定期行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，滾動向社會公開推出相關領域項目建設計劃；進一步擴大公共性、基礎性領域政府購買服務，公開購買服務項目和內(nèi)容；加大存量資產(chǎn)盤活，存量資源變現(xiàn)資金要用于相關重點領域建設等。

以醫(yī)療領域為例，重慶市衛(wèi)計部門牽頭制定《重慶市醫(yī)療衛(wèi)生服務體系規(guī)劃（2015―2020年）》和《主城區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設施布局規(guī)劃（2015―2020年）》，為社會辦醫(yī)預留了規(guī)劃空間。以農(nóng)業(yè)領域為例，重慶市農(nóng)業(yè)部門針對沼氣工程和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設兩大重點領域制定吸引社會投資具體措施，探索沼氣供氣節(jié)能資金補助支持方式，鼓勵社會資本參與養(yǎng)殖場或企業(yè)自建、共建農(nóng)村沼氣工程。

三、推進PPP投融資模式改革

重慶市于2014年出臺《重慶市PPP投融資模式改革實施方案》，積極、穩(wěn)妥、有序推進PPP改革。尤其是厘清五大邊界，加快行業(yè)試點，即根據(jù)不同行業(yè)領域盈利水平和經(jīng)營特點，分五個領域推進PPP改革試點。

一是市場定價類項目。包括高速公路、港口等價格改革到位、交易結構明晰的項目。對此類項目，發(fā)揮價格的引導作用，由項目投資人通過經(jīng)營收費實現(xiàn)運營平衡。簽約試點項目8個、涉及總投資730億元。其中，果園港件散貨及鐵路作業(yè)區(qū)項目、成渝高速擴能項目九龍坡至永川段、南川至兩江新區(qū)高速公路已順利開工建設。

二是價格調(diào)整類項目。包括供排水、停車設施等市政項目等，當期收費標準較低，但具備價格調(diào)整空間。對此類項目，建立價格調(diào)整機制，在當期賦予項目回報預期、建立融資增信條件，確保項目建設，在未來確保價格改革到位，實現(xiàn)全生命周期平衡。簽約試點項目5個、總投資43億元。其中，沙坪壩名人廣場地下停車庫已開工建設，寸灘水廠年內(nèi)開工。

三是購買服務類項目。包括垃圾焚燒發(fā)電、醫(yī)療、橋隧等項目，當前政府核定的價格不足以彌補項目運營成本，尚未達到市場化條件。對此類項目，通過財政購買服務方式對“影子”價格和協(xié)議產(chǎn)品或服務量不足部分給予補貼，實現(xiàn)項目運營平衡。簽約試點項目13個、總投資378億元。其中，重慶市第三垃圾焚燒發(fā)電廠、重醫(yī)附屬三院已開工建設，紅巖村橋隧、曾家?guī)r大橋?qū)⒃谀陜?nèi)開工。

四是資源配置類項目。包括水庫、軌道、市郊鐵路等項目，經(jīng)營收益較低、市場化條件不足。對此類項目，以土地等資源對價為補充，實現(xiàn)項目運營平衡。簽約試點項目8個、總投資1255億元。其中，彭水鳳升水庫、軌道延長線大渡口跳蹬至江津北等5個項目已開工，軌道交通9號線計劃年底開工。

五是收益約束類項目。包括土地開發(fā)整治等項目，項目經(jīng)營收益充足，通過合理約定投資人的有限收益，引入投資人幫助政府加快項目實施。簽約試點項目5個、總投資189億元。其中，大渡口釣魚嘴南部片區(qū)、南岸廣陽灣生態(tài)智慧城和渝北唐家沱組團C、N分區(qū)土地整治已成功引入投資人并開工建設。

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投融資體制改革存在的障礙

地方鐵路建設需要大量的資金投入，僅依靠政府投入滿足不了資金需求。目前，我國地方鐵路建設資金來源主要依靠從運費中收取的鐵路建設基金和國家開發(fā)銀行的政策性貸款，鐵路項目投資直接向市場融資的比例不到10％。資金結構不盡合理，融資渠道較狹窄。除了國家投資外，我國每年鐵路投資500億元的資金缺口。無疑將落在存量龐大的社會資本肩上。因此，確立多元化的投資主體。形成多樣化的融資渠道，允許社會資本全面進入鐵路領域，是解決我國地方鐵路建設資金不足的有效途徑。

根據(jù)近3年的鐵路統(tǒng)計公報顯示，2004年，各級地方政府及企業(yè)對國家鐵路和合資鐵路投資24.55億元，完成地方鐵路地方投資14.94億元；2005年，各級地方政府和企業(yè)對國家鐵路和合資鐵路投資完成119.50億元。是上年的3.5倍。對地方鐵路投資完成16.49億元；2006年，各級地方政府及企業(yè)投資235.12億元。同年，鐵道部加大了引資力度。廣泛吸引國內(nèi)外戰(zhàn)略投資者，當年吸引外資27.72億元，取得重大突破。在相關政策的支持下，鐵道部正在廣泛吸納社會資金參與鐵路建設。2007年5月，鐵道部舉行的鐵路建設項目推介會上共推出43個鐵路建設項目征集社會資本。即將開工建設的京滬高速鐵路則廣開融資渠道。除鐵道部投資外。還積極吸收中國平安、社?；稹议_發(fā)銀行、工商銀行、建設銀行、中國銀行及沿線政府、企業(yè)投資鐵路。

雖然我國地方鐵路投融資體制改革已邁出了一大步。但當前地方鐵路投融資還存在一定的障礙，主要表現(xiàn)在：一是進入門檻過高。鐵路建設投資的規(guī)模效應與民營資本的非規(guī)模性將成為一個關鍵的障礙。鐵道部的資本可能是幾千個億，民間資本幾個億投進去，所占份額太小，難以取得參與決策權。二是法律法規(guī)不完善，產(chǎn)權界面不清晰。有允許社會資本進入的法規(guī)制度，但還沒有保證社會資本收益的法律。三是政企不分，社會資本擔心鐵道部會照顧自己的“鐵家軍”，而使自己陷入不公正的競爭和待遇之中。雖然國家允許民營企業(yè)和外資投入鐵路基礎設施建設，但由于傳統(tǒng)的慣性思維，在鐵路行業(yè)的許多領域，公平、公開、公正的競爭機制尚未形成。國家的許多重點發(fā)展資金仍然被鐵道部系統(tǒng)原屬企業(yè)瓜分。民營企業(yè)和外資企業(yè)只能扮演小老弟的角色。

深化地方鐵路投融資體制改革的思考

一、發(fā)揮政府投資的主渠道作用。鐵路項目投資收益比較穩(wěn)定。但初期投資多、建設周期長、回收期慢、投資回報收益相對較低，完全依靠市場化融資有一定難度。因此需要政府投資作引導，發(fā)揮對民間、外商等資金的帶動作用。國家應根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長的實際，從財政預算中安排一定量的資金，作為鐵路建設資本金投入到鐵路建設中，并逐年加大。特別是對于公益性比較強的鐵路項目。政府應直接投資，或者進行資金補助并給予優(yōu)惠政策。吸引部分私人投資。

二、推進市場化價格改革。目前鐵路運價已初步形成了在統(tǒng)一運價基礎上的多元化運價格局，出現(xiàn)了新路新價、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、浮動運價、區(qū)域運價、專項成本補償運價等多種運價形式，并在旅游列車、新型全列空調(diào)列車上也取得一定的運價浮動權。這些價格措施的實施，使我國2005年鐵路客、貨運平均價格水平較2000年分別增長了約34％和8％。運輸收入的大幅增長，使2005年實現(xiàn)利潤70億元。為鐵路建設的擴大再生產(chǎn)提供了資金來源和保障。但鐵路目前的價格總水平與其他運輸方式相比還是偏低，深化鐵路運價改革勢在必行。

三、擴大債務性融資力度。向國內(nèi)外金融機構貸款和發(fā)行鐵路建設債券，實行主動性負債。是解決鐵路建設資金不足的重要方面。一是積極爭取更優(yōu)惠的政策性貸款。政策性貸款是在遵照市場原則基礎上發(fā)放的補貼性優(yōu)惠貸款，是政策性金融的主要手段。二是設立國家鐵路專項貸款。在國家發(fā)改委和中國人民銀行設立鐵路建設專項貸款項目，實行鐵路建設信貸計劃單列，從每年國家信貸資金總規(guī)模中切塊下達，財政予以部分或全部貼息。三是爭取國外金融機構貸款和外國政府貸款。適當放寬鐵路部門向國外金融機構直接融資的權限和方式。擴大鐵路企業(yè)與國外財團的聯(lián)系，可采取獨資、合資、實行股份制等多種投資方式。積極爭取國外銀行和外國政府貸款。四是擴大鐵路建設債券的規(guī)模和發(fā)行范圍。增加債券的融資總額。發(fā)行鐵路債券是近期籌資的較好方式之一，購買債券的投資者通過債券的利息受益而不參加鐵路的經(jīng)營。中國鐵路從1992年開始發(fā)行債券融資，至2001年融資總額為161.6億元，確保了鐵路建設的順利進行。同時。也可向境外發(fā)行鐵路債券，充分利用境外市場容量大、發(fā)行費用較低、籌資時間快、對資金限制少的優(yōu)勢，既增加融資總額，又可使鐵路企業(yè)進入國際市場。

四、深化股權融資體制改革。鐵路具有龐大的鐵路資產(chǎn)，利用和發(fā)揮好現(xiàn)有鐵路資產(chǎn)的潛在能力，通過盤活存量增加增量，深化股權融資，構建多元化的投資主體和融資渠道成為必然的選擇。股權融資可以實現(xiàn)鐵路建設資金的擴張。滿足各方投資者的需要，實現(xiàn)各方投資者的多贏。股權融資包括兩類。其一是私募股權融資，即向特定投資者募集資金，設立項目公司，項目開發(fā)和經(jīng)營的收益和風險共擔，具體有合作項目融資等。其二是公募股權融資，即在對鐵路進行股份制改造之后。向社會公開發(fā)行股票，這種方式是發(fā)達國家鐵路公司采用較多的方式，募集資金規(guī)?？梢宰龅胶艽蟆Ｇ铱沙掷m(xù)。今后我國的地方鐵路建設。除公益性強的項目外。其他鐵路將更多地從市場融資。

合資鐵路融資是鐵道部和地方政府、企業(yè)集團以及民間資本共同出資合建的鐵路。合資鐵路的投資各方對合資鐵路共同投資、共同經(jīng)營、平等互利、利益共享、風險共擔，按投資比例分成，實行“政府主導、多元化投資、市場化運作”的模式。運價將根據(jù)保本、還貸、微利的原則來確定，享有一定的上下浮動空間。一是與地方政府合資建路。目前地方政府已經(jīng)成為鐵路建設的重要投資者。地方政府以征地拆遷費用、財政資金入股，并在稅費等方面提供優(yōu)惠。因此對于效益好或社會效益明顯的鐵路建設項目。鐵道部與地方政府共同投資修建。在現(xiàn)在以及將來都是一個主要的融資渠道。二是與企業(yè)集團或民營企業(yè)合資建路。對于專用鐵路線、運量能確定的項目，可以向供給方和需求方戰(zhàn)略投資者募集。如與發(fā)電集團開發(fā)煤運專線項目；對客運專線、煤炭運輸線、集裝箱物流中心等投資效益較好的項目。廣泛開展招商引資。充分發(fā)揮鐵路投資風險小、收益穩(wěn)定的優(yōu)勢，與國有、民營企業(yè)合資建路。如我國首個民營資本參與建設的浙江衢(州)常(山)鐵路已與民營企業(yè)和社會資本達成了協(xié)議。民間資本占有32.5％的較大持股比例項目，建設用地已通過國土資源部審核。這些項目的立項，使鐵路的融資渠道得到進一步拓寬。三是與外資合建鐵路。在國家控股、公有制占主體的基礎上吸引外資，也是一種有效的融資渠道。中外合資建設經(jīng)營鐵路，中方主要以土地入股，建設資金則主要來自外國合營者。公司以股份有限公司的形式組建、運作，以盈利為目的，依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展。是享有民事權利和承擔民事義務的獨立法人。目前我國已對外資放寬了政策，允許外商直接參與鐵路干線路網(wǎng)的建設和經(jīng)營，但保持中方控股。對于支線鐵路項目。則允許外商以合資或合作的方式參加建設和經(jīng)營。股權融資將使鐵路進入資本市場。成為股市一支新的生力軍。對有一定規(guī)模、資產(chǎn)邊界相對清晰、盈利能力較強的優(yōu)良資產(chǎn)，可進行重組改制。通過股權轉(zhuǎn)讓、上市公開發(fā)行股票或增資擴股募集資金。以存量換增量，實現(xiàn)持續(xù)融資，滾動發(fā)展。

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[關鍵詞]城市軌道交通；投融資；商業(yè)投資

目前我國大、中城市道路堵塞、車輛擁擠、交通秩序混亂問題日益突出。經(jīng)過近10年的實踐和論證，從中央到地方一致認為應該將發(fā)展運量大、方便、快捷的城市軌道交通作為改善城市交通狀況的一項長期發(fā)展戰(zhàn)略。但是軌道交通具有投資巨大，經(jīng)濟效益較低的突出特點。如何建立有效的投融資體制，暢通融資渠道，成為了關鍵。

1我國城市軌道交通投融資狀況

目前已建成或正在建設各城市軌道交通項目資金來源主要有：市財政直接投資，約占總投資的30-100%；區(qū)政府投資(沿線直接受益的各區(qū)政府承擔的地面拆遷費和軌道交通車站的建設資金)，約占總投資的20-30%；土地出讓或開發(fā)收益收入，約占總投資的10-15%；國內(nèi)銀行貸款，約占總投資的30-60%；國外政府貸款或國外銀行貸款，約占總投資的20-60%；其它社會集資，約占總投資的5-15%?？梢?，我國城市軌道交通建設投融資模式是以地方政府財政資金為主導的財政投融資模式。對于初次建設軌道交通的城市，由于得不到已有線路營運收入的支持，政府財政投入是啟動項目的唯一自有資金，采用這種投融資模式作用重大。Www.133229.COM但對已有發(fā)達軌道交通系統(tǒng)的城市，新建軌道能夠得到營運收入的有力支持，繼續(xù)采用這種財政主導型投融資模式，不僅會給地方政府造成更加沉重的財政負擔，而且近些年地方政府可支配財力相當有限，繼續(xù)承擔二期、三期等后期工程主要建設資金也是不可能的。

北京、天津、上海等地正在組織軌道交通建設投融資體制改革。提出建立政府扶植下，“地方國有、合作經(jīng)營”的投融資模式，拓寬投融資渠道。北京西直門至東直門地鐵建設項目，由中關村科技發(fā)展股份有限公司、北京城市開發(fā)集團公司等.家單位組成北京市城市鐵路股份有限公司；在建的天津津濱輕軌建設項目，由天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)總公司、天津天?？毓捎邢薰镜?家單位組成天津濱?？焖俳煌òl(fā)展有限公司。上海軌道交通明珠線建設項目，由上海市政府、沿線的.區(qū)政府、上海鐵路局'方組成的上海申通公司。實現(xiàn)了投資主體結構多元化，使我國城市軌道交通建設向融資社會化邁出了重要一步。

但是應該看到目前軌道交通投融資體制還存在一些問題：首先，融資方式單一，過于依賴銀行貸款，沒有拓寬資本市場，進行市場化融資；其次，目前民營性質(zhì)的企業(yè)集團和私人性質(zhì)的企業(yè)集團還參股較少，主要原因是項目本身市場價值不高，對民間資本吸引力不夠，投資積極性不高。吸引民間資金，逐步實現(xiàn)融資方式多樣化、融資工具市場化是進一步深入投融資體制改革的關鍵。

2 轉(zhuǎn)向‘商業(yè)投資’模式轉(zhuǎn)化的改革對策商業(yè)投融資模式是指由商業(yè)企業(yè)取代政府作為項目的投資主體，并采用商業(yè)原則進行經(jīng)營，負責項目的融資、建設、運營、開發(fā)、投資回報與還本付息等。當然為使項目具有一定的贏利能力，以吸引大型企業(yè)和財團的投資，政府采取一系列的特殊措施是這種模式成功實施的關鍵。城市軌道交通自身是有獨立的功能、通過定價實現(xiàn)有償服務的商業(yè)性項目；又是具有明顯的正外部效應的項目。交通線路的開通能夠刺激沿線房地產(chǎn)升值，給沿線的房地產(chǎn)業(yè)和商業(yè)等行業(yè)帶來巨大收益。如果將軌道交通沿線土地交由軌道交通投資主體來綜合開發(fā)，拓寬投資主體的收益渠道，更能增加其商業(yè)價值。香港地鐵的飛速發(fā)展，依靠的就是商業(yè)投融資模式的高效運作。我國謹慎地實施從“國有合作”投資模式轉(zhuǎn)向“商業(yè)投資”模式的改革，設想可以從以下幾方面尋找對策：

第一， 謹慎轉(zhuǎn)向“商業(yè)投資”模式轉(zhuǎn)化，政府與項目公司的關系應該是純粹的商業(yè)性持股關系，而不是無償投入。2000年4月，由上海久事公司和上海城投總公司聯(lián)合組建軌道交通投資公司———上海申通公司，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立軌道交通的商業(yè)化運作機制。上海申通公司的注冊資本為260億元人民幣，其中，上海久事公司占60%。上海久事公司主要通過申請國家開發(fā)銀行長期貸款、發(fā)行債券等方式籌措資金。然后以現(xiàn)金注入到申通公司，作為就是公司的股本金投入；上海城投總公司占40％，城司主要是以地鐵一號線的存量資產(chǎn)作價投入。

第二， 國家應采取相應的扶植政策，包括國家政策性金融機構給予軌道交通項目公司一定比例的長期、低息貸款；中央減免軌道交通設施營運收益的稅收，以降低項目投資成本、提高收益率。

第三， 應該給予軌道交通項目公司某些物業(yè)方面的特許權，以保證公司獲得如車站小商店租賃費、管理費、物業(yè)費等商業(yè)性收入。

第四， 地鐵建設與沿線物業(yè)綜合開發(fā)相結合，以沿線物業(yè)土地出讓的收入投入地鐵工程建設，已成為地鐵開發(fā)建設籌資的成功方式。在相當長的一段時間里，凡在地鐵運營線、在建線和規(guī)劃線沿線開發(fā)的房地產(chǎn)項目，其土地出讓收入，根據(jù)需要全部或大部用于地鐵開發(fā)建設專項籌資。收費標準以建成線為最高，在建線次之，近期規(guī)劃線、遠期規(guī)劃線最低。努力做到籌資在時間和空間上的長期性、廣泛性、統(tǒng)一性和規(guī)范性，確保地鐵建設開發(fā)資金來源的穩(wěn)定性和可靠性，形成“地鐵通，物業(yè)興”的良性循環(huán)。

第五， 鼓勵軌道交通項目公司的股票上市，也可以以地方政府的名義發(fā)行債券，能及時緩解資金嚴重緊張的困境，還可以是吸引居民投資的最好手段，同時可以大量吸納一些特殊的機構，例如社?；?、保險基金等資金，投向軌道交通。

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全世界的地鐵有兩個極端。一個是美國紐約，城市軌道交通建設完全市場化，全部靠企業(yè)投資，已經(jīng)建了100年，但是最后運營不下來了，只好由政府出資買下來，另外又建了個紐約世貿(mào)大廈，用世貿(mào)大廈的盈利補貼紐約地鐵。這是一個典型案例，說明城市軌道交通建設完全市場化是不成功的。

完全由政府來負擔建設城市軌道交通也不現(xiàn)實?，F(xiàn)在北京市政府每年要用財政補貼地鐵十幾億，如果換作其他財力較弱的城市，是補貼不起的。現(xiàn)在國內(nèi)許多城市地鐵都處于虧損運營狀態(tài)，交通堵塞也從一線城市擴展到二線城市，但是城市基礎設施建設一靠土地財政，二靠政府融資平臺，這兩個融資機制都已經(jīng)走到了盡頭，需要新的機制代替。這就需要改革。

中國香港、新加坡的城市交通建設是走中間道路，介于完全市場化和全靠政府財政之間。一方面，允許市場資本進入，按市場的規(guī)律運作；另一方面，政府也給予一定的政策，比如允許投資者在所投資的地鐵沿線站點進行房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，可以有額外的回報，這個回報就可以補貼地鐵的虧損，也同時避免了由政府背上公共交通虧損補貼的包袱。目前，廣州市就借鑒了這個模式，在全國城市地鐵都基本在虧損時，廣州地鐵去年盈利2個多億。

廣州地鐵的運營模式是軌道交通一個可以自我發(fā)展的良性循環(huán)模式，目前來看經(jīng)營得很好。把這個軌道交通建設運營和沿線的房地產(chǎn)開發(fā)結合起來，使軌道交通投資有錢可賺，這樣能吸引社會資金進入。這一模式如果能夠推廣也許全國軌道交通的投資規(guī)模不到6000億就夠了，城市軌道交通如果不進行這方面的改革，也可能投入1萬億都不夠。

另外，高鐵建設在總結了“7?23”事件經(jīng)驗教訓之后，應當恢復到歷史上的最高投資水平。前些年，高鐵建設投資每年達7000多億元，去年下降到4000億元，許多正在施工的項目停建，我希望這些停下來的高鐵項目盡快恢復開工，因為其投資需求的空缺是其他行業(yè)難以彌補的。

現(xiàn)在有人對高鐵說三道四，說高鐵負債累累，現(xiàn)在有多大資金缺口。這些擔心是多余的，不要怕高鐵欠賬。我主張加快投入，支持高鐵的發(fā)展，高速鐵路應該成為下一輪支持經(jīng)濟增長的支撐點。如果高鐵時速達到三四百公里，南京到北京坐火車3個小時，誰不愿意坐火車？還有高速公路，能不能近期盡快把所有的斷頭路修起來，讓高速鐵路、高速公路盡快地跑起來，通過網(wǎng)絡化大大提高其使用效率。

上一次應對亞洲金融危機時，我們能夠把挑戰(zhàn)變成機遇，一個標志性的事情就是我們進行了高速公路的建設，用十幾年的時間，中國高速公路通車里程快要超過美國了。美國現(xiàn)在近9萬公里，我們是8.5萬公里，今年和明年我們高速公路通車里程有可能超過美國，成為世界上最大的高速公路的網(wǎng)絡體系。今天想想，如果沒有從亞洲金融危機時開始建設的四通八達的高速公路網(wǎng)絡，中國的經(jīng)濟會是一個什么樣的狀況？

這次應對全球金融危機，標志性的事情可能就是建成高速鐵路的網(wǎng)絡體系。高速公路最適合中國的國情，人多地少；高速鐵路是綠色運輸，單位運輸量消耗的能源、占地僅為公路運輸?shù)?/10，在人口密度高的中國，加快形成高鐵網(wǎng)絡體系，更是破解交通運輸瓶頸的根本之策，所以高鐵建設還是要保持一定的強度。

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[關鍵詞] 城建 投融資體制 問題及對策

當前,隨著對城市基礎設施需求的日益擴大,建立在高度集權的計劃經(jīng)濟體制基礎上的,以政府財力直接投入為主導,行政配置資源為主體的城市建設投融資體制,已無法適應城市化進程的需要,迫切需要進行城市基礎設施投融資體制改革,打破公用行業(yè)市場壟斷,開放城市基礎設施市場,進一步發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用,推行以市場化為取向的體制改革和機制創(chuàng)新,最終建立政府融資平臺化、公用事業(yè)民營化、投資主體多元化、企業(yè)投資主體化、運營主體企業(yè)化、融資渠道市場化的新型投融資體制。

一、目前城建投融資平臺的現(xiàn)狀及問題

1.現(xiàn)有投融資平臺脆弱,缺少實體支撐

按照“政府投資、國企運作”的模式,各地通常以無收益的公益性資產(chǎn)為資本組建國資總公司作為投融資平臺,然后以政府信用為擔保進行融資并負責項目實施。由于缺少實體支撐,幾乎沒有經(jīng)營現(xiàn)金流入,其財務指標通常達不到基本的信用標準,必須依靠政府資源的支持,才能勉強維持平臺資金周轉(zhuǎn)。

2.債務問題突出,債務風險凸現(xiàn)

一是籌資渠道單一,城市建設債務主要表現(xiàn)為對銀行尤其是商業(yè)銀行的貸款,資金還貸壓力大;二是債務結構不合理,多為中短期貸款,資金還貸期集中,可持續(xù)能力不強;三是凈資產(chǎn)負債率高。城市建設項目基本上是公益性項目,投資回報少,必然造成融資規(guī)模不斷擴大,而資本金卻未能與負債總額同步增長,造成了凈資產(chǎn)負債率畸高。

3.項目管理機制混亂,損失浪費問題嚴重

目前,城建投資項目的具體實施一般由建設局、水利局等行業(yè)主管部門成立國有獨資子公司作為建設業(yè)主,各子公司的組織體制不健全,管理人員不專業(yè),違規(guī)問題較多。主要表現(xiàn)在:一是招投標不規(guī)范,存在規(guī)避公開招投標,評標把關不嚴,業(yè)主擅自變更招投標結果等問題;二是項目超概算嚴重,很多項目實際投資超概算50%以上;三是項目建設和基建財務管理不規(guī)范,普遍存在變更設計施工、違規(guī)簽證、提前支付或多付工程款等問題。

二、現(xiàn)行投融資體制運行中已暴露出的弊端

1.投資主體單一

目前,城建、市政、交通等領域的融資、投資、建設和運營主體均為各主管部門成立的國有獨資子公司,呈現(xiàn)分散融資、單一建設、壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一還貸的局面,這些公司擁有代行政府職能的天然業(yè)主地位,與政府往日成立指揮部直接參與投資和建設沒有本質(zhì)區(qū)別。

2.成本約束彈性化

現(xiàn)行模式其實就是“借貸主體是國資總公司,投資主體是各子公司,最終負債的還是政府”。這樣,各子公司既不承擔償債風險,又缺少必要的約束機制,造成各種違規(guī)問題時有發(fā)生,普遍存在損失浪費資金的現(xiàn)象。

3.融資渠道狹隘化

現(xiàn)行的投融資體制,融資渠道單一,高度依賴銀行,不利于民間資金、企業(yè)資金和外資進入城市基礎設施建設領域。事實上,許多私營企業(yè)、外資企業(yè)有意向出資參與城市基礎設施的建設,但缺少準入規(guī)則,城市基礎設施投資管理呈封閉式運行,使外界參與投資出現(xiàn)瓶頸效應,抑制了企業(yè)和個人參與經(jīng)營性項目公平競爭的積極性,阻礙了政府財政之外的資金投入城市基礎設施建設項目。

三、對下一步城建投融資體制改革的建議

1.及時轉(zhuǎn)變思想觀念。長期以來,城市建設的傳統(tǒng)體制使得人們對城市建設中公用行業(yè)的理解發(fā)生偏差,往往只注重它的社會公益性、福利性的一面,認為公用行業(yè)向社會提供服務應該是無償?shù)?即使收費,也只能是象征性的。實踐證明,無視公用行業(yè)經(jīng)濟屬性的觀點,只能導致這一行業(yè)的不斷萎縮和衰亡。今后必須真正樹立“經(jīng)營城市”的理念,以符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)組織形式來運作城市建設,構建城建資金的良性循環(huán)機制,最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.拓寬城建投融資渠道,節(jié)約政府投資,解決制約城建發(fā)展的“瓶頸”問題。在投融資時應注重直接融資,加快利用資本市場進行融資的步伐,建立科學的、合理的籌資渠道,完善籌資方式,形成城市基礎設施建設的資金籌集、使用和償還過程的良性循環(huán)機制。主要是從股權融資和債權融資以及各種融資模式的組合方面進行研究,挖掘城市基礎設施建設投資的營利點,吸引民間資本和外資進入,實現(xiàn)市場化的投融資格局。

3.盤活存量,搞活增量,推動城市建設的可持續(xù)發(fā)展。盤活存量資產(chǎn)、搞活增量資產(chǎn)和激活無形資產(chǎn)是經(jīng)營城市的重要內(nèi)容和組成部分,相輔相成,互為條件。通過經(jīng)營城市,最終要使城市資本實現(xiàn)“投入――經(jīng)營――增值――再投入”的良性循環(huán),真正實現(xiàn)“以城養(yǎng)城,以城建城”。

4.實行“政企分開,投、建、管分離”,提高運行效率。實行“政企分開,投、建、管分離”,可消除原有體制下嚴重的“等靠要”現(xiàn)象,政府可以把主要精力轉(zhuǎn)向為投資者服務,為各類投資者創(chuàng)造公平的投資環(huán)境。同時,政府應防止從統(tǒng)辦統(tǒng)攬的職能定位極端走向全盤推向市場,由市場主宰的職能虛位極端,在整個城市投融資體制改革中,必須切實加強政府的監(jiān)管、導向、調(diào)控作用。

5.加強對城建資金的管理與監(jiān)督。

(1)加強制度建設。建立健全相關規(guī)范性文件,從制度上為強化建設資金管理提供保障,做到“二控制一加強”。

(2)加強審計監(jiān)督。把內(nèi)部審計和外部審計、過程中審計和事后審計有機結合起來,包括對工程合同、支付憑證和工作量的審核,控制支出的合法性、合理性和正確性,并嚴格審核項目用款,減少項目資金沉淀。

(3)配套進行項目管理體制改革,進一步發(fā)揮市場機制配置資源的功能。通過推行項目法人責任制、設計施工總承包制以及項目制等方式,對項目管理體制進行改革,降低建設成本,提高投資效益。

6.建立城建發(fā)展專項資金,完善償債機制。建立穩(wěn)定的城建發(fā)展專項資金和可靠的貸款償還機制,是保持城市建設可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

參考文獻:

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[2]樊保軍.小城鎮(zhèn)建設與政府職能轉(zhuǎn)變[J].村鎮(zhèn)建設,2004,(3):15-18.

篇6

關鍵詞：財政

投融資

體制

通常認為，財政投融資是指政府為實現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財政政策目標，通過國家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來，統(tǒng)一由財政部門掌握管理，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用直接或間接貸款方式，支持企業(yè)或事業(yè)單位發(fā)展生產(chǎn)和事業(yè)的一種資金活動。財政投融資作為市場經(jīng)濟條件下政府配置資源的重要實現(xiàn)途徑，在促進經(jīng)濟有效增長、調(diào)整和改善經(jīng)濟結構、強化宏觀調(diào)控能力等方面都具有獨特的功效。我國財政投融資起源于上世紀50 年代，進入80 年代以后得到迅速發(fā)展。但隨著我國市場經(jīng)濟的日漸完善和公共財政框架的逐步確立，原有財政投融資體制的問題日益突出，使得對其進行改革的必要性和緊迫性大大增強。

一、我國財政投融資的現(xiàn)狀和問題

(一) 融資渠道單一，融資范圍狹窄

我國財政投融資的資金來源主要依靠財政，包括各項財政周轉(zhuǎn)金、預算執(zhí)行中的間歇資金、專戶儲存的預算沉淀資金以及行政攤發(fā)的國家債券或金融債券，既缺乏市場性融資手段，又不能適應市場的進程，適時地吸收郵政儲蓄、社會保險基金和借助于一些社會財力，甚至一些應納入財政投融資范圍的資金也沒有到位。

(二)財政投融資管理體系不健全

由于缺乏全國統(tǒng)一領導、規(guī)劃，財政投融資管理比較散亂，不成體系。主要表現(xiàn)在:（1）財政投融資的機構名目眾多，既有財政信用機構，又有財政部門內(nèi)設的諸如農(nóng)財處、行政處等業(yè)務機構，還有政策性銀行，形成條塊分割、各自為政的局面，缺乏一個統(tǒng)籌資金、協(xié)調(diào)行動的管理機構。（2）財政投融資管理混亂，缺乏嚴格的計劃與法制管理。

(三)財政投融資與商業(yè)銀行投融資界限不清，也缺乏法律上的依據(jù)

一方面財政投融資范圍界定不嚴，一些本應通過市場融資的項目卻通過財政投融資籌措資金，從而扭曲了資金結構，損害了金融業(yè)公平競爭。另一方面商業(yè)銀行過分擴張投資性貸款，投資資金過分依賴銀行，這不僅加劇重復建設和結構失調(diào)，還會導致銀行不良債務急劇上升而阻礙金融體制改革的深化。

(四) 財政投資不規(guī)范

目前，在許多財政投融資項目上，有償資金往往無償使用，資金投放前缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析，工程建設中缺乏有效的監(jiān)督約束機制，項目結束后也不進行評估，往往是“說投就投，一投了之”，使財政投融資無法維持自身“融資——投資——還款”的良性循環(huán)。

(五)企業(yè)在投融資領域作為市場主體的地位還未確立，其自主權未能得到很好落實

當前，投資的決策權都在各部門、各地區(qū)的行政機構手中，政府行政部門審批投資項目、安排投資計劃，對投資項目單位的管理實行以投資項目為中心而不是以企業(yè)法人為中心，投資過程中政企不分的狀況依然存在，致使一些國有企業(yè)缺乏面向市場、適應市場的能力，投資的效益觀念和風險意識較差。

二、改革和完善我國財政投融資的建議

（一）拓寬融資渠道，壯大投融資規(guī)模

從當前我國的實際情況來看，財政投融資應從以下渠道籌集資金：一是預算撥款，但作為無償使用的資金，預算撥款在整個資金來源中不能占太大比重。二是郵政儲蓄存款和社會保障基金的剩余金，從發(fā)展趨勢看，應將其成為重要資金來源。三是政府擔保債券和政府擔保借款，諸如向各專業(yè)銀行發(fā)行中長期建設債券等。四是各種民間資金，應作為資金來源的重要組成部分。五是預算外資金“專戶儲存”中間歇資金的一部分，但不包括那些周轉(zhuǎn)快、間歇時間短的預算外資金。六是增加政策性銀行籌資量。財政投融資機構除采用借款等融資方式外，還可發(fā)行股票、債券和其他有價證券等方式進行直接融資。

（二）進一步明確財政投資的原則、范圍和領域

財政投資的基本原則是：致力于公共福利的增進；不能對市場的資源配置功能造成扭曲和障礙；不宜干擾和影響民間的投資選擇和偏好；不宜損害財政資金的公共性質(zhì)，進行風險性投資。為此，應進一步明確財政的投資范圍和領域，這主要包括市場機制難以發(fā)揮作用的公共領域。在今后相當長一段時間內(nèi)，我國財政投融資的重點對象應當是基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技進步、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護等過去忽視的范圍和領域。

(三)加強管理，提高財政投融資效益

1.建立財政投融資計劃編制制度。通過編制財政投融資信貸資金綜合計劃、財政投融資資金來源計劃和財政投融資資金運用計劃，全面反映其資金來源、資金運用和投資預期收益等情況，從長遠看，財政投融資計劃應成為政府的“第二預算”，由同級人大或人民政府審批，并列入國家綜合信貸計劃和固定資產(chǎn)投資計劃，以利于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模。

2.制定財政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度、回收和效益考核制度、預決算制度、財政投融資內(nèi)部財務核算制度及其配套管理辦法，并切實按照相關規(guī)定組織實施財政投融資活動，保證財政投融資資金的有效投放和健康運行。

3.建立合理、高效的財政投融資管理機構，并實行現(xiàn)代化管理。中央一級可考慮在財政部內(nèi)部設置專門管理財政投融資的機構，統(tǒng)管全國的財政投融資工作，制定全國的財政投融資政策，同時負責中央財政投融資資金的籌集與使用。

4.從國際經(jīng)驗來看，凡是市場經(jīng)濟活躍的國家，其法制都很健全。因此，應制定相應的財政投融資法規(guī)、管理條例及實施辦法等，使財政投融資活動努力做到有法可依、有法必依。

（四）創(chuàng)新財政投融資機制

1.按照市場機制的要求，建立和嘗試多種財政投資項目運營模式

對非經(jīng)營性項目，可以采取政府投資、政府經(jīng)營的模式，授權國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司經(jīng)營管理。對經(jīng)營性基礎設施項目，國外運用得比較成功且適合我國實際的模式主要有：政府和民間合作投資、民間經(jīng)營模式；建設經(jīng)營轉(zhuǎn)讓模式(BOT)；建設轉(zhuǎn)讓經(jīng)營模式(BTO)；購買建設經(jīng)營模式(BBO)；此外，還有租賃開發(fā)經(jīng)營模式、管理合同模式以及政府和民間就項目合資組建公司的共同投資經(jīng)營模式等。

2.建立財政投融資和市場投融資的協(xié)調(diào)機制

主要包括三個層面：一是財政投融資活動要嚴格遵照市場經(jīng)濟的信用原則，對財政投融資資金進行流動性、安全性管理。財政投融資不能唯成分論，而要以社會經(jīng)濟效益高低來決定投融資領域。二是雖然財政投融資體制強調(diào)自上而下一致的政策導向機制，但必須借助市場投融資體制，實施市場化的投融資活動。同時，財政投融資的政策性導向，要對市場投融資的方向、規(guī)模發(fā)揮引導效應，使市場投融資逐步納入到國民經(jīng)濟良性運行的軌道上來，最大限度地減少盲目性和短視行為。三是在投融資項目選擇上，市場投融資活動要優(yōu)先參與競爭，凡是適合從其他來源獲得資金的項目，財政投融資活動不應向其提供資金，而且，在必須通過財政投融資扶持和發(fā)展的領域，財政投融資要注意更多體現(xiàn)政府的經(jīng)濟長期戰(zhàn)略，注重宏觀平衡和結構均衡。

3.建立多層次的財政投融資風險責任分擔機制

財政投融資最大的風險源自財政投融資的產(chǎn)權責任模糊。財政投融資成為社會主義市場經(jīng)濟投融資主體，是來源于政府的政權行使者和國有經(jīng)濟的代表者雙元身份和政府的社會管理和經(jīng)濟管理的雙重職能，這雙元身份和雙重職能在具體實施中，容易被簡單地運用行政手段所混淆，致使財政投融資活動與行政權力結合在一起，產(chǎn)生低效率和腐敗。因此，為減小財政投融資風險，要通過委托和關系，明確資金托管、資金管理和資金運用三個層次的產(chǎn)權關系，落實各個投資主體的責、權、利。

4.確立以企業(yè)為主體的投資決策機制

在投融資體制改革中，應全面落實企業(yè)的投資自主權，項目立項、前期研究、籌資方式的選擇、新建或是技術改造的選擇等各個環(huán)節(jié)都應由企業(yè)自主決策。對于新建的經(jīng)營性項目都要按照《公司法》要求，先確立企業(yè)法人，再進行項目建設。政府應進一步減少對企業(yè)投資融資的直接干預，而應在加強政策引導，增強社會服務功能和完善經(jīng)濟管理功能方面多下功夫。

參考文獻

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[3]何川. 我國投融資體制存在的問題和改革方向[J].經(jīng)濟師，2003，(04)：33+38 .

篇7

1.電力體制改革帶來的風險。改革是―個逐步漸進的過程。到現(xiàn)在為止，電力體制改革僅僅是拆分了國家電力公司，形成了五大電源、兩大電網(wǎng)。它們在競爭過程中，相互間的矛盾不會有一個像國家電力公司那樣的機構來進行協(xié)調(diào)。新的競爭機制尚未建立起來，舊的那種平衡又被打破，本身就蘊含著風險。從某種程度上說，電力體制改革并沒代表電力行業(yè)的管理模式和觀念已經(jīng)隨著轉(zhuǎn)變。多年的順利局面和計劃經(jīng)濟的影響，使得電力行業(yè)對于面向市場經(jīng)常的改革缺乏應變和對策，體制的改革滯后于行業(yè)的發(fā)展和市場的變化，客觀上容易造成投資融資管理混亂。

2.產(chǎn)權關系不明晰。由于電力投融資領域的許多政策是在確立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標前提出來的，不同時期出的政策同時執(zhí)行必然會和以往的利益格局產(chǎn)生沖擊。集資辦電的出臺打破了過去由國家獨家辦電的格局，使電力工業(yè)投資主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)多種產(chǎn)權關系。政策下形成的項目，產(chǎn)權界定，收益的劃分至今仍有糾紛。一些地方投資者對其出資項目，既擁有產(chǎn)權分電權利，又要擁有債權收本利息。這顯然是一種明顯的不平等的經(jīng)濟關系，不符合國際慣例。

3.投融資效率低、投資風險約束機制還有待于建立健全。中外投資者對項目投資的最大區(qū)別在于對項目風險的認識和處理，在過去很長一段時間內(nèi)，國內(nèi)的電力投資者幾乎沒風險意識，原因在于缺電局面和新電新價政策的保證。隨著國民經(jīng)濟的調(diào)整與發(fā)展，全國性的缺電局面得到了緩解，并在相當大的范圍內(nèi)出現(xiàn)不同程度的電力供過于求。而且伴隨著“廠網(wǎng)分開”、“競價上網(wǎng)”的施行，發(fā)電企業(yè)將面臨更多的不定因素，已往的投融資體制缺陷日益暴露明顯。如投資回報不高：在國外，投資辦電的回報率大約在10%一20%，而國內(nèi)現(xiàn)在基本在8%。在現(xiàn)行的電力行業(yè)運行體制下，實際上投資風險仍由國家（或者政府）承擔。企業(yè)的項目投融資決策、項目的招投標和建設資金的到位都由上級主管部門決策和安排，那相應的風險企業(yè)也無力承擔，且有理由不承擔。這樣，企業(yè)缺乏控制開支、降低成本的直接動力，有待挖掘如何提高內(nèi)部管理水平從而提高投資效益的內(nèi)部潛力。如基建超標，一般的電建項目完工后，超出計劃20%一30%的現(xiàn)象屢見不鮮，加大了投融資風險。

4.資本金來源不足，項目注資能力欠缺。資本金來源不足主要由兩個原因造成。一是電力企業(yè)自我積累逐步萎縮。由于集資辦電政策的出臺，地方投入比重逐漸加大，中央投入逐漸減小，且國家對電力企業(yè)的多稅種、高稅率政策使電力企業(yè)自身的留利很少，資金利潤率水平很低，電力企業(yè)自身利潤作為基本建設投資部分更是微乎其微。同時，電力企業(yè)固定資產(chǎn)折舊率相當?shù)?，使資產(chǎn)得不到及時補償和更新，重置投資能力乏弱不堪。二是“九五”期間，國家對新建項目實行資本金制度和項目法人責任制。這使得電力行業(yè)面臨著項目股本注資嚴重不足。資本金制度規(guī)定資本金達不到20%比例的，就不能進行相關投融資活動。作為基礎產(chǎn)業(yè)的電力行業(yè)，項目投資大、建設周期長、投資回收慢是基本特征，所以一般投資者受投資能力和收益的限制，不愿進入這一領域。

電力行業(yè)投融資應對挑戰(zhàn)的對策

1.繼續(xù)深化電力改革，理順行業(yè)管理關系。2002年底推出的電力體制改革方案適應了市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，給電力行業(yè)帶來活力和前景。但作為新事物在實踐過程中總是會顯示其不足。要根據(jù)新情況、新問題繼續(xù)深化電力體制改革。目前主要包括：盡快研究并出臺電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的運營模式、商業(yè)模式、價格形成機制和相應的國家調(diào)控體系；實現(xiàn)電力資源優(yōu)化配置，并在此前提下制定發(fā)展規(guī)劃；健全電力行業(yè)的內(nèi)部管理機制，通過電力企業(yè)的運行機制，增強企業(yè)面向市場的競爭能力。

2.明晰電力企業(yè)產(chǎn)權關系。產(chǎn)權清晰是經(jīng)濟改革成功的必由之路，也是建立現(xiàn)代企業(yè)制度不可缺少的環(huán)節(jié)。電力行業(yè)應按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，盡快明確省級電力公司為國有資產(chǎn)管理的中介機構，承擔對國有資產(chǎn)保值增值的責任，并使省級公司具有享有、占有、使用和依法處置國有資產(chǎn)的權利；同時，對電力企業(yè)的其他投資方來說，也應該充分利用省級電力公司擁有的技術、管理等方面的專有人才。但投資方也只能以股東的身份影響電力企業(yè)的行為，而不能隨意干預電力企業(yè)的經(jīng)營活動。

3.健全項目投資風險約束機制，完善項目資本金制度。從經(jīng)濟角度分析，解決電力建設資金不足的根本途徑，就是要保證投資者合理的投資收益、融資的及時穩(wěn)定回收以及投資風險的合理控制。解決這些問題的關鍵是建立電力投資的利益激勵機制和風險控制機制。只有這樣，才能吸引社會資金流向電力行業(yè)，解決電力資金不足問題。

要健全和完善項目資本金制度，就必須做到以下決策：（1）爭取政策支持和國家財政的資金注入。電力工業(yè)不僅是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，而且仍是制約國民經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。應當成為政策重點扶持和發(fā)展的行業(yè)。目前，國家開發(fā)銀行提供的資本金貸款的比例應至少不低于30%。這樣，既有利于達到國有資產(chǎn)控股的目的，又能減輕省級電力公司在建設項目的注冊資本的壓力，還可以利用經(jīng)濟發(fā)展勢力強勁的優(yōu)勢，融得國際、國內(nèi)兩種資本。（2）挖掘企業(yè)內(nèi)部潛力，加強企業(yè)的內(nèi)部積累機制。可以考慮從以下幾種途徑來提高企業(yè)的內(nèi)部積累能力?？刂粕a(chǎn)成本，改進電力調(diào)度，節(jié)約各項開支，以降低發(fā)電成本來提高企業(yè)的發(fā)展?jié)摿?。加速近期折舊，適當提高折舊率，強化企業(yè)加速折舊的重置投資體制。（3）實行資產(chǎn)債務重組，集約使用資金。

篇8

關鍵詞：區(qū)域性中心城市；城市水業(yè)；投融資；機制設計

1引言

區(qū)域性中心城市是指在一定區(qū)域的城市帶中具有相當?shù)慕?jīng)濟實力，能在經(jīng)濟、科技、文化各方面對周圍區(qū)域產(chǎn)生相當輻射作用的中心城市。[1]改革開放之后，尤其是上世紀90年代以來，區(qū)域及其中心城市的跨越式發(fā)展，給作為城市發(fā)展基礎要素的城市基礎設施帶來了具大的壓力，也對城市基礎設施投融資提出了更為迫切的需求。城市水業(yè)作為城市基礎設施的重點投資領域，以其投資量大、沉淀性強的投資特征在中心城市投資結構中占有相當?shù)谋戎?。因而，關于城市水業(yè)的投融資機制的設計是政府部門的世界性難題。作為區(qū)域性中心城市，具有較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，先進的科學技術，較健全的經(jīng)濟管理機構，對經(jīng)濟諸要素的輸入和輸出，流向和流量具有很大的調(diào)節(jié)作用。因而，它對經(jīng)濟要素的聚擴、轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出大范圍、大規(guī)模、多層次、全方位、高效率、高效益的特點。所以，結合我國中心城市水業(yè)改革的步伐，研究創(chuàng)新投融資機制，開發(fā)有效金融工具，將有利于促進城市水業(yè)的健康發(fā)展，同時對周邊城市也會起到帶動和示范作用。

2中心城市水業(yè)投融資改革現(xiàn)狀分析

我國城市水業(yè)改革以投資體制改革為核心。目前，城市水業(yè)的投資來源總體上可分兩大類：一是不需要考慮資本收益的政府公益性投資，主要指來自稅收和行政性收費的投入，二是社會資本通過商業(yè)資本市場對水業(yè)的投入。而社會資本的商業(yè)性融集與使用又有兩類實施主體，一是政府，二是企業(yè)。

隨著城市水業(yè)市場化工作的推進，尤其在各中心城市，水業(yè)的投融資正發(fā)生結構性變化。以各級政府財政為主導的公益性投資模式逐漸被以社會資本為主導的市場收益性投資模式所代替。城市水業(yè)發(fā)展也由原先計劃體制下的技術引導轉(zhuǎn)型為投資拉動。

2.1政府的困境

由于城市水業(yè)資金量大、沉淀性強的投資特征以及水資源的戰(zhàn)略地位，加之水業(yè)與公共利益、環(huán)境保護的緊密關聯(lián)，政府投資（包括以政府為主體的商業(yè)投資）在投融資結構中舉足輕重。

通常政府資金具有兩大來源，即財政收入（包括行政事業(yè)性收費）和政府為融資主體的針對社會資本的商業(yè)融資。目前，在我國中心城市水業(yè)投融資結構中，政府投資所面臨的困境可概括為：財政能力不足、中央政府商業(yè)融資低效（如國債）、地方商業(yè)融資手段缺乏，政府行業(yè)監(jiān)管不力。[7]顯然，市場化轉(zhuǎn)型期的中國，地方政府，尤其是各中心城市政府在投融資體制中的能力缺位，嚴重制約了城市水業(yè)的健康發(fā)展，影響了市場化的合理推進。

政府在城市水業(yè)的直接財政投入的不足，是伴隨著水業(yè)迅速發(fā)展、要求日益提高的必然。財政能力有限的政府在城市水業(yè)的公益性和收益性之間做出了收益性的選擇。以收益性特征為基礎，政府投資部分更多地求助于社會資本的商業(yè)性融集也就成為必然。而對于商業(yè)資本，城市水業(yè)投資具有基礎設施投資的基本特征，對資本有一定的壟斷保護、市場風險小、現(xiàn)金流穩(wěn)定，但是投資巨大、資本沉淀性強、回收期長、回報率較低、政策風險大。

從投資特征我們看到，長期、穩(wěn)定、融資成本低的資金是城市水業(yè)尋求的資本對象。理論上講，拋開不計投資收益的政府財政投入外，適于水業(yè)的資金來源最好運用以政府信譽為基礎的成本低、周期長的國債、市政債券和政府專項基金，以及政策性項目融資、國際金融組織和政府援助項目的低息貸款。因此，政府實際上是水業(yè)融資最有效的主體。但是，政府作為投融資主體面臨效率和體制上的兩大制約。首先，中央政府廣闊的融資渠道與水業(yè)項目的地方性特征嚴重脫節(jié)，致使資金使用效率低下，從根本上講這是由于我國缺乏有效的中央與地方協(xié)調(diào)發(fā)展、分工負責的投融資機制。其次是財稅體制限制，《預算法》嚴格限定了地方政府的預算權限，使本來國際上作為通行的地方政府水業(yè)融資手段——市政債券、地方專項基金不能發(fā)行，從而大大消減了地方政府的商業(yè)融資能力。

政府的行業(yè)監(jiān)管是水業(yè)市場化的重要組成部分。市場化后，政府的職能應由傳統(tǒng)的企業(yè)管理轉(zhuǎn)為行業(yè)管理。然而，現(xiàn)實中城市政府對水業(yè)管理責任認識不足，忽略了公眾責任，同時在體制上缺乏明確的責任界定和嚴格的責任追索機制。[6]

2.2企業(yè)的機遇

政府投資主體的困境雖不意味政府將退出投資主體，但是卻為企業(yè)主體的商業(yè)資本投融資帶來巨大的發(fā)展機會。十六屆三中全會提出對公用事業(yè)進行開放，允許社會資本進入，客觀上加速了中國城市水業(yè)改革的進程；同時國家大力推行金融體制改革，鼓勵商業(yè)金融的創(chuàng)新，將為企業(yè)主體開辟廣闊的融資天地。

對企業(yè)來說，中心城市水業(yè)投資的市場機會來自于我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展、經(jīng)濟體制的市場化轉(zhuǎn)型。城市水業(yè)在巨大需求背景下的投資拉動特征，使來自國際、民營、其他社會資本得以迅速進入城市水業(yè)并成為主角。但是，企業(yè)投融資主體比政府投融資主體多了一道致命的政策風險，雖然在市場化的機制和管理的高效上具有優(yōu)勢，但仍不足以化解與政府投資的競爭劣勢。因此必須處理好與政府投資的定位與分工。[7]

目前，從業(yè)于中心城市水業(yè)的企業(yè)源于三種主體，具有不同的投資形態(tài)。一是傳統(tǒng)國營自來水公司、排水公司，基本屬運營型企業(yè)，只有資本存量，除極少數(shù)外基本無投融資能力；第二類是原來工程、技術性企業(yè)，多屬民營企業(yè)，部分企業(yè)涉足水業(yè)投資，在水業(yè)領域的投融資方式以中小型項目的BOT形式為主；第三類是來自資本領域的戰(zhàn)略投資性公司，它們以企業(yè)整體產(chǎn)權收購和TOT、BOT為主要投資形式。然而，這些水業(yè)企業(yè)主體的投融資體系存在金融工具單一、融資成本過高等問題，難以適應水業(yè)投資特征的要求。在融資結構上，水業(yè)融資過度依賴以商業(yè)銀行為主導的間接融資，利率過高，周期過短，難以適應水業(yè)設施的收益低，周期長的特點。企業(yè)直接融資渠道不暢，不利于降低融資成本。企業(yè)主體可利用的政策性融資的量與渠道有限、企業(yè)債券和股市融資的門檻過高、股本融資經(jīng)驗不足，融資問題已經(jīng)成為眾多水業(yè)企業(yè)發(fā)展的障礙。

如今，資金因素已經(jīng)成為戰(zhàn)略性項目競爭獲勝的關鍵。因此，對于處在資本拉動時期的我國中心城市水業(yè)來說，從業(yè)企業(yè)應主動抓住機遇，拓寬融資渠道，降低融資成本，積極配合城市政府建立適應水業(yè)資本特征的投融資戰(zhàn)略。3中心城市水業(yè)投融資機制基本原理與設計原則

3.1基本原理

根據(jù)經(jīng)濟的長期發(fā)展趨勢，城市公共部門以及私人部門的資金實力都會逐步得以加強壯大。[3]為此，政府部門需要預測經(jīng)濟發(fā)展制定長期的投融資計劃。有兩種辦法可以考慮：其一是在政府部門主導下拓寬融資渠道，從長期發(fā)展的角度制定債務償還計劃，不限于只依靠現(xiàn)有稅收來投資；其二是向私人部門開放市場，讓它們發(fā)揮作用，法國、英國和眾多東南亞和拉丁美洲國家已經(jīng)開展了這方面的工作。一般稱為政府部門與私人部門的伙伴關系(Public-PrivatePartnership:PPP)。在這一體系里，政府部門負責公共事業(yè)，同時私人部門也可參與，其融資主要來自于商業(yè)銀行的貸款、股票市場和企業(yè)債券等融資手段(圖1圖略)。[2]發(fā)達國家實施PPP/PFI(PrivateFinanceInitiative)主要是為了提高效率減少財政負擔、消減財政赤字。而發(fā)展中國家主要是為了融資和引進先進的技術和管理經(jīng)驗提高效率。

3.2設計原則

設計區(qū)域中心城市水業(yè)投融資機制應堅持污染者和使用者(受益者)付費原則，服務于環(huán)境保護目標，注重資金效率，兼顧公平(貧富差別和地區(qū)差異)。準確界定和切實落實各相關主體的投資事權。政府必須發(fā)揮投資主導作用：一是強化環(huán)境法律法規(guī)，加大實施力度,制定明確的建設計劃，增加對水業(yè)投資的實際需求；二是不斷加大財政投入力度；三是通過政策引導，融通社會資金。[5]在引導政策中，關鍵是切實落實向排污者和受益者收費政策。在解決政府財政困難和提高設施運營效率的政策需求下，要特別注意鼓勵政府和污染者以外的投資者參與投資，建立健全的商業(yè)融資手段。

中心城市政府是供水與污水處理設施的建設者和所有者，在設計水業(yè)投融資機制時要先分析建設水業(yè)市場的資本供需狀況。需求指投資水業(yè)設施建設與運營管理所需資本的預測，供給指地方政府財政能力與融資能力。要考慮并比較每個項目的各種資金來源的可能性。明確年度支出預算，在供需有差距的情況下，確定融資額度。要重點分析從城市地方資本市場融資的可能性。城市地方資本市場也存在著供需關系。需求方指地方政府投資水業(yè)對于資本市場的需求量和其貸款能力與資信程度，供給方指是否具有有效的融資手段。可以說地方政府投資水業(yè)的資金供需情況決定社會資本的參與程度，是否能夠融到所需資金，需要設計具體融資手段與完善配套金融工具。地方政府需要雇用專業(yè)的財務顧問進行財務分析、設計融資機制、制定融資計劃。

4中心城市水業(yè)投融資機制創(chuàng)新的戰(zhàn)略思路

建立健全有效的中心城市水業(yè)投融資機制，需要明晰戰(zhàn)略思路，走一條適合中心城市水業(yè)創(chuàng)新發(fā)展之路。為此，我還需要從以下幾方面進一步努力：

（1）進一步加大政府投資規(guī)模，發(fā)揮城市政府主要投資主體的作用，同時還要發(fā)揮政府資金的引導、擔保的特殊作用。中央政府應通過轉(zhuǎn)移支付或加強稅制地方自治，積極促進地方城市政府在水業(yè)領域的投資、保證地方資本市場的健全發(fā)展。如設立投資水業(yè)領域的專項滾動基金。同時，城市政府需要改進傳統(tǒng)的“基于投入”的補貼機制，實現(xiàn)“基于產(chǎn)出”的補貼。要徹底對投資項目的投入產(chǎn)出進行分析，提高項目的商業(yè)運作可能性及運營效益。

（2）完善相關政策，充分利用多渠道的商業(yè)融資手段，籌集資金。如銀行信貸、債券、信托投資基金和多方委托銀行貸款等。[8]其中，應重點利用好銀行信貸和企業(yè)債券。積極創(chuàng)造條件利用銀行信貸為城市環(huán)境基礎設施建設融資，將國家支持環(huán)保事業(yè)發(fā)展的政策與銀行信貸的風險管理要求相結合；企業(yè)債券的發(fā)行符合我國金融改革方向。應配合《企業(yè)債券條例》的修改，制定相關配套政策，使企業(yè)債券融資能用于包括環(huán)境基礎設施在內(nèi)的市政項目的綜合開發(fā)。在充分利用現(xiàn)有商業(yè)融資渠道的同時，還應將發(fā)行市政債券作為新的重要融資渠道。[5]

（3）建立促進水業(yè)企業(yè)競爭、保護產(chǎn)權的有效制度。水業(yè)產(chǎn)權改革是城市水業(yè)市場化改革的核心，將從根本上改變傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的組織形式，這既是傳統(tǒng)企業(yè)改革的大事，也是社會資本進入水業(yè)的必要條件。政府應積極的進行經(jīng)濟和行政體制改革，要建立、健全有效保護自然人、法人的經(jīng)濟權益的產(chǎn)權制度。要建立規(guī)范政府，特別是規(guī)范政府與城市水業(yè)企業(yè)關系的制度，加快建設刺激企業(yè)投資動力的貢獻與報酬相對稱的經(jīng)濟刺激制度，同時要把目前大量產(chǎn)權邊界模糊，政企職責不分，內(nèi)部管理混亂的經(jīng)濟單位改造成為真正的企業(yè)。創(chuàng)造一個公平、公正、公開的競爭環(huán)境。

（4）健全完善城市水業(yè)領域監(jiān)管職能。[6]政府的行業(yè)監(jiān)管是城市水業(yè)市場化的重要組成部分，也是城市水業(yè)投資體制改革中的首要任務。被監(jiān)管對象有兩個：地方城市政府即政府投資責任和投資企業(yè)。現(xiàn)階段這兩項監(jiān)管工作都十分薄弱，主要是缺乏有效的監(jiān)管體系的建設與監(jiān)管工具的開發(fā)。目前，在城市水業(yè)領域里需要建立一套用于企業(yè)的監(jiān)管的體系，特別是開發(fā)績效管理體系作為有效管理水業(yè)行業(yè)的手段和工具及時運用到水業(yè)領域的監(jiān)管工作中。

（5）進一步提高城市水業(yè)領域政府投資決策的科學化、民主化水平。當前，城市政府對于供需分析缺乏科學性；對投資資金組成缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，只是從短期的融資角度、從引資的政績的角度出發(fā)，缺乏對于水業(yè)領域的投資需要中長期規(guī)劃與統(tǒng)籌安排；對投資資金管理不規(guī)范，需要針對不同的資金類型和資金運用方式，逐步實現(xiàn)政府投資的決策程序和資金管理的科學化、制度化和規(guī)范化；中心城市公共參與機制不完善，民主化程度尚低，缺乏民主決策，不能真實反映公共選擇。

（6）吸收外資同時須注意到外資投資所占市場比例與吸引外資政策的導向有直接的關系，引進資金和吸取技術、管理經(jīng)驗是兩個主要目的。[8]目的不同需要外資參與的形式也是不同的。在地方資本市場有融資能力的情況下，可以減少對外貸款或外資在投資方面的參與這樣可以避免外匯風險。這在經(jīng)濟危機發(fā)生時菲律賓、阿根廷等國都有教訓?？梢园阎攸c放在引進先進管理經(jīng)驗提高系統(tǒng)效率降低成本。目前，威利雅（原威望迪）、蘇伊士（包括旗下昂帝歐）和RWE（包括旗下泰晤士）為代表國際三大水務集團均已不同程度地投資我國水業(yè)。

5結語

水業(yè)領域是我國現(xiàn)階段的基礎設施重點投資領域，也是各國基礎設施建設中需要資金最多的行業(yè)，公眾最為關注的公用事業(yè)領域之一。區(qū)域性中心城市水業(yè)投融資體制改革是一項長期的系統(tǒng)工程，不可急于求成。投資機制的健全和創(chuàng)新需要城市政府和水業(yè)企業(yè)的共同參與和努力。參考文獻

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篇9

一是推進國家重大工程建設，切實擴大有效投資。2014年2月份，國家發(fā)展改革委啟動了推進國家重大工程工作，針對經(jīng)濟社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，選擇具有全局性、基礎性、戰(zhàn)略性意義的7大類重大投資工程，包括信息電網(wǎng)油氣等重大網(wǎng)絡工程、健康與養(yǎng)老服務工程、生態(tài)環(huán)保工程、清潔能源重大工程、糧食和水利重大工程、交通重大工程、油氣及礦產(chǎn)資源保障工程，分項制定了工作方案，明確了目標任務、主要建設內(nèi)容，形成了7個重大投資工程包。7個重大投資工程包報經(jīng)國務院批準后，國家發(fā)展改革委聯(lián)合有關部門和地方正在抓緊推進實施。加快推進國家重大工程建設，有利于推進調(diào)結構、補短板、惠民生，切實擴大有效投資，形成新的投資和經(jīng)濟增長點，為今后幾年乃至更長時期的經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展夯實基礎。

二是創(chuàng)新重點領域投融資機制，積極鼓勵社會投資。為充分調(diào)動社會投資積極性，切實發(fā)揮好投資對穩(wěn)定經(jīng)濟增長的關鍵作用，國務院印發(fā)了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出了進一步放開市場準入、創(chuàng)新投資運營機制、推進投資主體多元化、完善價格形成機制、創(chuàng)新投融資方式等一系列政策措施。為鼓勵和引導社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力、提高供給效率，國家發(fā)展改革委印發(fā)實施了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》及通用合同指南，大力推進PPP模式。另外，開展了對《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》配套實施細則貫徹落實情況的第三方評估，為下一步?jīng)Q策提供重要支撐;了80個鼓勵社會資本參與的投資項目，目前項目進展總體順利。

三是深化投融資體制改革，持續(xù)推進簡政放權。為持續(xù)深入落實簡政放權，報請國務院印發(fā)實施了《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》，在2013年取消、下放和轉(zhuǎn)移49項核準權限的基礎上，又取消、下放38項核準權限，中央層面核準的項目數(shù)量兩年減少76%。同時，從改革創(chuàng)新制度入手，精簡前置審批，規(guī)范中介服務，實行更加便捷、透明的投資項目核準制，報請國務院辦公廳印發(fā)實施《精簡審批事項 規(guī)范中介服務 實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度的工作方案》，對于轉(zhuǎn)變政府職能，建設法治政府、現(xiàn)代政府，營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境，具有重要意義。

四是優(yōu)化中央預算內(nèi)投資安排，改進預算內(nèi)投資管理。大幅調(diào)整2014年中央預算內(nèi)投資結構，壓縮一般競爭性企業(yè)項目投資，減少經(jīng)營性基礎設施投資，調(diào)整優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部結構，重點支持全局性、基礎性、戰(zhàn)略性的重大項目。在優(yōu)化中央預算內(nèi)投資安排的同時，進一步改進中央預算內(nèi)投資管理工作，加強項目前期工作，提高中央投資效益;加強中央預算內(nèi)投資監(jiān)督管理，明確監(jiān)督重點，加大檢查力度。

今年，國家發(fā)展改革委將會同有關部門，主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，加強投資調(diào)控，定向精準促進投資增長，增加有效投資，加大對經(jīng)濟社會薄弱環(huán)節(jié)的投資，切實提高投資效益，充分發(fā)揮投資在穩(wěn)增長中的關鍵作用。

第一，加快推進國家重大工程建設。健全推進重大工程工作聯(lián)動機制。進一步加快項目前期工作，推進項目按期開工，積極引入社會資本，保障重大工程建設資金，扎實推進重大工程建設。

第二，推進落實創(chuàng)新重點領域投融資機制。貫徹落實《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，制定完善相關配套措施和實施細則，強化組織領導、抓好工作落實，切實調(diào)動社會資本特別是民間資本參與重點領域建設的積極性。加強調(diào)度分析和指導協(xié)調(diào)，推進政府與社會資本合作（PPP）項目順利實施。

第三，進一步深化投資體制改革。進一步加強投融資體制改革的頂層設計，強化系統(tǒng)性制度安排。組織落實《精簡審批事項 規(guī)范中介服務 實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度的工作方案》，精簡前置審批、優(yōu)化審批程序、規(guī)范中介服務、加強縱橫聯(lián)動，確保監(jiān)管到位，切實做到精簡高效、規(guī)范透明。

第四，著力加強企業(yè)投資項目事中事后監(jiān)管。加快完善投資項目事中事后監(jiān)管機制，抓好建立企業(yè)投資項目縱橫聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管機制的貫徹落實工作，依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺，建立縱橫聯(lián)動的信息共享與協(xié)同監(jiān)管機制，并與社會信用體系對接，逐步形成誠信激勵、失信懲戒的長效機制。

篇10

[關鍵詞]公路建設;投融資體制;思考

“十一五”期間是我國公路快速發(fā)展、加大投資力度的時期。在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中,要求公路總里程達到230萬公里,五年新增38萬公里;高速公路達到6.5萬公里,新增2.4萬公里。完成這一任務,需要數(shù)萬億元的巨額投資。

改革開放以來,正是公路投融資體制改革適應了社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律,才推動了我國公路建設的快速發(fā)展。完成“十一五”公路發(fā)展的艱巨任務,仍然需要繼續(xù)推動公路投融資體制改革,籌集更多的建設資金。因此,認真思考、總結、完善公路投融資體制,對公路建設全面貫徹落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)更快更好發(fā)展具有十分重要的意義。

一、我國公路建設投融資體制改革回顧

建國初期,公路建設由中央和地方分工負責,中央政府負責國家干線公路的規(guī)劃與修建,地方政府負責本區(qū)域公路的規(guī)劃和修建。1958年,中央政府決定,除國防公路仍由中央政府?？钔顿Y建設外,將其他公路的建設與管理權全部下放到地方,中央政府基本建設中從此不再列公路建設項目,而改由地方政府計劃安排。

在計劃經(jīng)濟體制之下,公路建設投資主體單一,政府是惟一的投資主體,而且中央政府把繁重的公路建設投資任務交給地方,地方政府由于財力有限,難以拿出充足的資金發(fā)展公路。公路建設長期落后于經(jīng)濟發(fā)展,成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。運貨難、乘車難,運力與運輸要求的矛盾越來越突出。

改革開放后,隨著國民經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要,各級政府把解決公路瓶頸制約問題放在突出位置,開始了公路投融資體制改革。1984年,國務院作出允許貸款或集資修路收取車輛通行費(即“貸款修路,收費還貸”)的決定。1997年頒布的《公路法》,以法律形式對政府收費還貸公路、國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資收費公路及公路收費權轉(zhuǎn)讓作出了明確規(guī)定。

這些改革措施,極大地調(diào)動了各級政府加快公路建設的積極性,各地在實踐中創(chuàng)造出了很多行之有效的公路投融資方式,歸納起來大致有如下幾種:

1.以各級交通主管部門做項目業(yè)主,貸款修路、收費還貸。2.由各級政府集資修建收費路。3.利用國外政府和銀行貸款修路。4.鼓勵國內(nèi)外各類經(jīng)濟組織投資修建高等級公路,包括股份制、BOT方式等。5.出售現(xiàn)有收費公路的全部或部分經(jīng)營權,再投入新路建設,滾動發(fā)展。6.選擇經(jīng)濟效益前景好的高等級公路,明晰產(chǎn)權,成立股份有限公司,向社會發(fā)行股票,在金融市場融資。

公路投融資體制改革,有力地推動了公路建設的快速發(fā)展。正是在這種新體制下,我國高速公路從無到有,迅速達到4.1萬公里,位居世界第二,發(fā)展速度令世界驚嘆。據(jù)交通部統(tǒng)計資料,“十五”期間我國累計完成交通固定資產(chǎn)投資2.23萬億元,超過建國后前51年完成投資的總和。道路客運量和貨運量分別占到綜合運輸方式的92%和72%,為國民經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展提供了強有力的支撐。

我國公路建設的實踐證明,改革開放以來公路投融資體制改革符合公路建設發(fā)展經(jīng)濟規(guī)律,符合我國國情,改革的經(jīng)驗值得充分肯定。

二、公路建設中存在的問題

廣大人民群眾和社會各界在充分肯定我國公路建設取得巨大成績的同時,近年來對公路建設中存在的問題也提出一些意見,主要是收費公路、收費站點過多,增加了運輸成本。對這一問題,必須引起高度重視。

目前我國已建成的收費公路約15萬公里左右,占全世界收費公路總量的70%。造成這一現(xiàn)狀的原因,各級政府財力不足是根本原因,但在具體操作上也存在對公路經(jīng)濟學屬性認識偏差的問題。

1.公路是基礎產(chǎn)業(yè),從本質(zhì)上講是公共產(chǎn)品,絕大部分公路應由政府無償提供。公路建設資金需求巨大,政府財力無法滿足,但經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾對公路發(fā)展要求迫切,各地運用“貸款修路,收費還貸”政策,在加快發(fā)展的同時,形成了較大數(shù)量的收費公路。這是我國作為一個發(fā)展中國家,在加快公路發(fā)展中出現(xiàn)的情況。

2.從經(jīng)濟規(guī)律看,由于存在道路級差效益,適度建設收費公路是符合公路經(jīng)濟規(guī)律和公平原則的。美國、法國、意大利、西班牙等發(fā)達國家也存在一定數(shù)量的收費公路。但發(fā)達國家在修建收費公路時,一般比較重視道路的級差效益,主張要提供與收費公路平行的不收費公路供公路用戶選擇,使用者可選擇是以支付公路通行費為代價來換取增加運輸量、降低運行成本、縮短運距、節(jié)約時間、減少交通擁擠等道路使用效益,還是以忍受不便為代價來換取在公路上免費通行的權利。我國在規(guī)劃、建設收費公路時,沒有充分考慮道路級差效益,常常出現(xiàn)多條收費公路并行現(xiàn)象,使人們有到處是收費路的感覺。

3.隨著公路的快速發(fā)展,人們對高等級公路的認識發(fā)生了變化。改革開放初期,公路嚴重匱乏,技術等級普遍偏低,很多地方為建成一條二級公路而歡欣鼓舞,人們把二級路收費視為理所當然。現(xiàn)在高速公路縱橫交錯,高速公路作為體現(xiàn)道路級差效益的高等級公路收費,人們從心理上是能夠接受的,但很多二級路在人們心目中已不再是當年的高等級公路,對其仍然收費就產(chǎn)生了質(zhì)疑。

這些問題已引起高層決策部門的高度重視,國務院2004年頒布的《收費公路管理條例》明確提出公路發(fā)展堅持非收費公路為主、適當發(fā)展收費公路。面對這些問題和情況,必須進一步完善公路投融資體制,才能從根本上解決問題,從而實現(xiàn)我國公路建設又快又好的發(fā)展。

三、幾點建議

國務院《收費公路管理條例》對收費公路作了明確界定:高速公路連續(xù)里程30公里以上、一級公路連續(xù)里程50公里以上,中西部地區(qū)二級公路連續(xù)里程60公里以上。

筆者認為,這一規(guī)定是符合我國公路發(fā)展階段性實際的,也是符合公路發(fā)展經(jīng)濟規(guī)律的。但由于目前我國公路投融資體制還存在一些缺陷,特別是政府對公益性質(zhì)的一般公路投資力度不夠,各級政府及其交通主管部門在實際操作中還存在很多困難。為此,對完善公路投融資體制改革建議如下:

1.國家財政應承擔起一般國道的投資責任。長期以來,國家基本不向一般國道建設投資,主要由地方政府投資實施,這是造成一般國道收費站點多的主要原因?，F(xiàn)在隨著國民經(jīng)濟快速發(fā)展,國家財力大大增強,中央財政對今后一般國道的建設和改擴建應承擔主要投資責任,以避免新設收費站點。

2.地方各級政府要加大財政性資金對公路建設的投資。要按照《公路法》規(guī)定,省道主要由省級政府投資,縣道由市、縣級政府投資,縣、鄉(xiāng)、村三級是鄉(xiāng)道、村道的投資主體。目前,各級財政對公路建設投資嚴重不足,地方公路建設主要靠養(yǎng)路費,而養(yǎng)路費顧名思義主要應是道路養(yǎng)護資金,而不是建設資金。各級財政從公共財政理念出發(fā),應加大對公路建設的支出。養(yǎng)路費作為國家為公益事業(yè)發(fā)展而依法征收的稅費,要嚴格征管,不能挪用,也不宜為發(fā)展某個產(chǎn)業(yè)而減免,否則會對全社會的福利造成損失。

3.對高速公路、一級公路和中西部地區(qū)的二級公路,仍堅持投資主體多元化、項目業(yè)主多層化、籌資方式多樣化的改革方向,加大籌資力度,加快建設步伐。

4.由于公路所具有的巨大的外部經(jīng)濟特性,各級政府要繼續(xù)從土地政策、稅收政策等方面給予公路建設優(yōu)惠。