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關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；核心問題；產(chǎn)城融合

中圖分類號：F27文獻標識碼：A文章編號：16723198（2013）16007302

1引言

2012年12月16日，中央經(jīng)濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量。與傳統(tǒng)提法比較，新型城鎮(zhèn)化更強調內在質量的全面提升，也就是要推動城鎮(zhèn)化由偏重數(shù)量規(guī)模增加向注重質量內涵提升轉變。新型城鎮(zhèn)化是中國實現(xiàn)“內生增長模式”的關鍵，是整個經(jīng)濟進入新一輪增長的引擎。

自從十提出建設新型城鎮(zhèn)化以來，關于如何建設新型城鎮(zhèn)化的探討不斷見諸媒體，形成了不小的波瀾。在理論創(chuàng)新與實踐探索中，人們對新型城鎮(zhèn)化各有各的理解，其中也涉及到許多關乎全局的問題，如何正確理解新型城鎮(zhèn)化的深刻內涵，如何進行體制機制改革，如何提高城市的產(chǎn)業(yè)支撐等，這些核心問題的厘清，對于新型城鎮(zhèn)化的科學健康發(fā)展有著極其重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

2新型城鎮(zhèn)化的真正內涵—人的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，而科學發(fā)展觀的一個核心理念就是以人為本。城鎮(zhèn)化的中心是要解決人的問題，要讓人在城鎮(zhèn)中更好地進行生產(chǎn)生活，要讓少年、中青年和老年等各類人群都能在城鎮(zhèn)中找到生存空間。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化在價值取向上是“以物為本”，片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，以至于出現(xiàn)了“空城”、“鬼城”現(xiàn)象。在“人造城鎮(zhèn)”這一發(fā)展理念下，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路過度依賴資源投入，重發(fā)展數(shù)量而輕發(fā)展質量和效益，已經(jīng)難以為繼。

當前，一些城市以“加速城鎮(zhèn)化進程”為幌子，大搞擴城、造城運動，粗放式占用大量土地，土地強征，房屋強拆，甚至造成了一些惡性事件，引發(fā)了一系列社會矛盾和社會問題。這些城市的城鎮(zhèn)化建設，仍然是建立在計劃經(jīng)濟思維上，以投資來拉動地方GDP的增長。其結果就是以就業(yè)、收入、福利為內容的民生沒有得到改善。而且，過度建設只是重走過去的老路，是違背新型城鎮(zhèn)化以人為本的核心要素的。

新型城鎮(zhèn)化必須始終牢牢抓住“人的城鎮(zhèn)化”這一真正內涵，提高城鎮(zhèn)化質量，造福百姓。這里面有兩層寓意，一是城鎮(zhèn)化的本質是為了實現(xiàn)人的全面發(fā)展，而不是為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化；二是城鎮(zhèn)的一切應當以人為核心，要牢固樹立人本思想，創(chuàng)造良好的人本環(huán)境，形成良好的人本氣氛，使城鎮(zhèn)具有人情味，產(chǎn)生良好的為人服務的功能。

新型城鎮(zhèn)化建設必須始終堅持以人為本這個核心理念，牢固樹立人本思想，把政府職能轉變、體制機制改革作為著力點，建設服務型政府，提供良好的民生服務，用新型城鎮(zhèn)化建設助力人的自由、全面發(fā)展。讓全體人民共同享受城鎮(zhèn)化進程帶來的發(fā)展成果，才能保證經(jīng)濟的健康持續(xù)增長，實現(xiàn)社會安定和民眾幸福。

3新型城鎮(zhèn)化的保障—體制機制改革

3.1戶籍制度改革

城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是衡量城鎮(zhèn)化進程的一個最主要的標志?，F(xiàn)行的戶籍制度以及附著在戶籍之上的醫(yī)療、教育等各種福利制度極大地限制了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程。2012年，我國的城鎮(zhèn)化率達52.6%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅35.3%。這說明2.6億農(nóng)民工在城市還沒有享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共福利。我國國情復雜，區(qū)域差異大，戶籍改革應充分考慮我國區(qū)域差異性、發(fā)展水平的差距性，不能簡單搞一刀切，而是要分類、分層次、分階段推進戶籍制度改革。

首先，要放寬中小城市落戶條件，全面推開小城鎮(zhèn)戶籍管理制度。在中小城市，有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉為城鎮(zhèn)戶口，并且享受城鎮(zhèn)戶口的所有待遇，這包括醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育等。直轄市、副省級市和其他大城市，考慮到資源環(huán)境承載能力，要進一步完善其落戶政策，合理控制規(guī)模。

其次，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理，推行居住證制度，破除現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結構。

最后，也是最關鍵的，要逐步剝離粘附在城鎮(zhèn)戶口的各種福利和保障，最終實現(xiàn)二者完全脫離。戶籍制度改革是要讓目前已經(jīng)處在城里的2.6億農(nóng)民工以及未來還將陸續(xù)進城的農(nóng)民和城市居民一樣，能夠實現(xiàn)基本公共服務的均等化，最終實現(xiàn)人口的自由遷徙。這些公共服務將包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面的內容。

3.2土地制度改革

農(nóng)民要進城變成市民，自然離不開土地問題，深化土地管理制度改革是推進城鎮(zhèn)化的重要突破口。

土地制度改革的核心問題有兩個，一是土地的節(jié)約利用。因為城鎮(zhèn)化，城市建設用地要增加，但我國耕地要控制，所以一定要把城市建設用地的增加和農(nóng)村建設用地的減少掛鉤，讓土地節(jié)約利用。加大城鎮(zhèn)內部閑置、廢棄土地的再開發(fā)利用，通過復墾整理增加耕地，以高密度、集約化的用地模式，提高土地承載力，建設集約型城鎮(zhèn)。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。要允許農(nóng)民的宅基地及房產(chǎn)流轉，允許農(nóng)民集體建設用地進入市場，改革征地制度，讓農(nóng)民分享土地的增值收益，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，減小農(nóng)民的城鎮(zhèn)化成本。

土地制度的改革及相應配套措施的完善是新型城鎮(zhèn)化建設的核心內容之一，土地作為關鍵要素，能否通過市場實現(xiàn)有效配置直接關系到城鎮(zhèn)化的成功與否。只有從根源上提高土地使用效率，擴大建設用地供給，減少政府對土地收入的依賴，才能解決當前城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的“土地”城鎮(zhèn)化而非“人口”城鎮(zhèn)化等問題。

城鎮(zhèn)化過程中的主角，是大量進城的農(nóng)民，因此相應的戶籍制度、土地制度應圍繞這一群體進行全面調整，而這種調整要進行復雜的制度設計。

4新型城鎮(zhèn)化的根本—產(chǎn)業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市建設的基礎，也是城市人口聚集的前提，選擇未來型持續(xù)成長產(chǎn)業(yè)，是新型城鎮(zhèn)建設的前提和基礎。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設的融合發(fā)展，已成為中國特色城鎮(zhèn)化建設中一種廣泛認可的模式。

農(nóng)民變身市民后，唯有樂業(yè)，才能安居。城鎮(zhèn)化須有產(chǎn)業(yè)支撐，不能人為造城，防止城鎮(zhèn)空心化，出現(xiàn)所謂的“空城”、“鬼城”。政府要創(chuàng)造條件，去推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人口積聚，推動二者良性互動，以城促產(chǎn)、以產(chǎn)興城，推進產(chǎn)城融合。

首先，要做好科學的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。每個城市特點不同，應根據(jù)城市文化特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不要過分依賴房地產(chǎn)，不要千城一面，盲目模仿。在產(chǎn)業(yè)結構調整的過程中，主要應當有市場規(guī)律來決定，政府應該提高產(chǎn)業(yè)規(guī)劃水平。推進產(chǎn)城融合需要對區(qū)域的發(fā)展進行整體規(guī)劃，其中涉及到產(chǎn)業(yè)項目、生活設施、交通配套等各個方面。這種規(guī)劃本身應該是多層次、綜合性的，要滿足綜合需求。

其次，新型城鎮(zhèn)化的重點是發(fā)展縣域經(jīng)濟，而生產(chǎn)要素如何向城鎮(zhèn)聚集是一個難題。資金、技術、人才、資本都在向高端城市聚集，要想推進城鎮(zhèn)的建設，生產(chǎn)要素的聚集相當重要?？梢酝ㄟ^產(chǎn)業(yè)園區(qū)的聚集效應，推動生產(chǎn)要素的聚集。產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式應該成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐方向。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要以人為本，綜合配套，結合現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)，特別是消費服務產(chǎn)業(yè)的人本關聯(lián)性，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)配套的雙重效應。

新型城鎮(zhèn)化應以市場來做導向，以政府來做規(guī)劃主導，要因地制宜、循序漸進。新型城鎮(zhèn)化要堅持城鎮(zhèn)化建設與產(chǎn)業(yè)集聚同步進行，引領企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，確保當?shù)剞r(nóng)民和城市分散到這的市民，確保他們的幸福指數(shù)達到市民的水平。

5結論

新型城鎮(zhèn)化是一個循序漸進的過程，要立足國情，汲取國內外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓，按照科學發(fā)展觀的要求，以人為本，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，努力促進“三化”協(xié)調發(fā)展。我們要深刻理解“以人為本”的真正內涵，積極進行體制機制改革，努力實現(xiàn)產(chǎn)城融合，促進城鎮(zhèn)化全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，從而有效地發(fā)揮城鎮(zhèn)對經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)代化的載體作用，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。

參考文獻

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[2]徐憲平.面向未來的中國城鎮(zhèn)化道路[J].求是，2012，（05）.

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關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；石川河；土地安全；生態(tài)環(huán)境

中圖分類號：S181文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20201030058

前言

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。現(xiàn)階段，人民群眾的溫飽問題已經(jīng)基本解決，對于美好生活的向往，已經(jīng)轉移到更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更好的教育、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務?，F(xiàn)階段已經(jīng)在農(nóng)用地治理方面開展了系列研究與工程建設，對確保國家耕地紅線和糧食安全起到了巨大推動作用。土地工程應為人民群眾的衣食住行提供更加良好的土地，這其中還存在合理配置區(qū)域空間資源、協(xié)調區(qū)域基礎設施建設、人居環(huán)境的質量提高等問題。為了更好地滿足人民對美好生活的向往，在現(xiàn)有工作的基礎上，還需在人居環(huán)境方面做更多工作。這就需要健康、持續(xù)、穩(wěn)定的建設用地投入作為基本保障，而新型城鎮(zhèn)化建設是解決這一問題的關鍵所在[1-3]。

1積極推進新型城鎮(zhèn)化建設

1.1新型城鎮(zhèn)化基本情況

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化[4，5]。新型城鎮(zhèn)化的要求是不斷提升城鎮(zhèn)化建設的質量內涵，與傳統(tǒng)提法比較，更強調內在質量的全面提升?！靶隆笔侵赣^念更新、體制革新、技術創(chuàng)新，是新型工業(yè)化、區(qū)域城鎮(zhèn)化、社會信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的生態(tài)發(fā)育過程?！靶汀敝皋D型，包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、城市交通、建設用地等方面的轉型，環(huán)境保護也要從末端治理向“污染防治—清潔生產(chǎn)—生態(tài)產(chǎn)業(yè)—生態(tài)基礎設施—生態(tài)政區(qū)”五同步的生態(tài)文明建設轉型[6，7]。隨著時代的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化逐漸成為現(xiàn)代社會發(fā)展的重要內容，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，走集約、智能、綠色、低碳的新路子，著力提高內在承載力。強化城市和區(qū)域生態(tài)規(guī)劃，做到多規(guī)合一，合理處置好城市建設中眼前和長遠、局部和整體的生態(tài)關系，注重生態(tài)基礎設施和宜居生態(tài)工程建設。

1.2科學技術破解城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，新型城鎮(zhèn)化瓶頸日益凸顯[8-11]。建設用地利用粗放，質量問題日益突出。2000—2010年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)以粗放式用地、用能的方式不斷擴張，在土地開發(fā)利用前，未考慮土地質量健康問題，導致多地出現(xiàn)“毒地”現(xiàn)象，危害人類健康，整個過程處于“亞健康”狀態(tài)。區(qū)域發(fā)展不協(xié)調，人居環(huán)境差距大。過多的優(yōu)勢資源集中在區(qū)位條件較好地區(qū)，居民生活水平不斷提高，生態(tài)環(huán)境逐年改善；反之部分區(qū)域的發(fā)展投入較少，經(jīng)濟水平不高，周邊環(huán)境呈臟、亂、差趨勢發(fā)展，再加上政策體系和管理體制的差異，使得人居生態(tài)環(huán)境質量、教育、醫(yī)療等配套設施方面差距越來越大，這也是阻礙新型城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的核心問題。城市功能不完善，設計實際不匹配。在前期規(guī)劃中不根據(jù)實際開展相關工作，完全不遵從科學依據(jù)，不持有科學態(tài)度，導致城市基礎設施的發(fā)展與土地利用的規(guī)劃和發(fā)展脫節(jié)。建設資金量不足，發(fā)展需求難滿足。新型城鎮(zhèn)化建設資金主要來源于政府財政支出，由于政府財政支出結構復雜、投資項目多等問題，單一依賴財政支出，難以滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，導致城鎮(zhèn)建設資金投入不足，城鎮(zhèn)基礎設施建設尚未完善的問題。

1.3新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的市場潛力

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的應有之義和基本之策。我國的城鎮(zhèn)化起步于1949年，較發(fā)達國家來說，起步晚，水平較低，但是速度快。到2017年，我國城鎮(zhèn)化率為58.52%，比世界平均水平高3.7%，但與處于相同發(fā)展階段的上中等收入國家平均水平相比，低了近7%，與高收入國家差距更大，還有很大發(fā)展?jié)摿Α?014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》[12]正式，按照國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案明確的時間表，2014年底前開始試點，并根據(jù)情況不斷完善方案，到2017年各試點任務取得階段性成果，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗；2018—2020年，逐步在全國范圍內推廣試點地區(qū)的成功經(jīng)驗?？梢娭袊男滦统擎?zhèn)化，是確鑿無疑的大方向。

根據(jù)近10多年來陜西省統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，陜西省2000—2018年城鎮(zhèn)化率都低于全國平均水平，但城鎮(zhèn)化率與全國平均水平逐漸靠近，2019年達到59.43%。陜西省作為絲綢之路建設的發(fā)源地和橋頭堡，近年來經(jīng)濟呈現(xiàn)出強勁發(fā)展的趨勢和巨大的發(fā)展?jié)摿Γ湫滦统擎?zhèn)化發(fā)展進程必將會對省域經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生推動作用[13]。

在新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，要積極探索新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設融合發(fā)展路徑，搶抓陜西省縣域經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)建設有力機遇，瞄準特色小鎮(zhèn)建設、城市基礎設施建設等領域，注重科研引領作用，加強重大項目策劃儲備，為陜西省的新型城鎮(zhèn)化建設作出新貢獻。

2新型城鎮(zhèn)化建設新模式——以石川河為例

陜西省富平縣石川河綜合整治項目是新型城鎮(zhèn)化建設的成功案例，項目建成后，將生態(tài)建設與人文環(huán)境有機結合，實現(xiàn)了多方共贏，充分滿足了人民對美好生活環(huán)境的向往。

2.1前期治理

土地安全是確保人居安全最重要的條件之一。新型城鎮(zhèn)化建設的首要任務是開展“土地治理”科研攻關，針對建設區(qū)域內存在的土地質量脆弱、生活、建筑垃圾圍城、土地污染嚴重等一系列導致生態(tài)環(huán)境逐步惡化的問題，采取科學手段，開展前期調查、技術研發(fā)、問題治理、工程實施以及后期管控，對區(qū)域內的污損土地進行全面治理和維護，從根源上解決土地“亞健康”的問題，以此為良好的生態(tài)環(huán)境及區(qū)域整治建設提供堅實基礎。

2.2生態(tài)環(huán)境建設

在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》中，對生態(tài)環(huán)境給予前所未有的高度重視，提出了眾多的“生態(tài)命題”，表明在國家層面已經(jīng)將城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境予以緊密關聯(lián)。一個良性的、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化必定是將生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展前提的。在城市開發(fā)的過程中，土地資源、水資源、生物資源以及氣候資源等應該被綜合考慮并加以利用。城鎮(zhèn)化質量與生態(tài)環(huán)境具有相互作用，只有兩者之間協(xié)調發(fā)展，才能全面促進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

以富平石川河為例，通過GIS、GPS、RS等技術，實施綠色基礎設施規(guī)劃先行，建立生態(tài)本底，設置生態(tài)調控單元，并將綠色基礎設施作為項目開發(fā)的建設重點，最終形成利于人類生存、提升環(huán)境質量的生態(tài)結構。在微氣候改善評價方面，對項目前后包括溫度、濕度、光照和風環(huán)境等主要生態(tài)環(huán)境指標進行評價，最后形成了一套適用于中小型城市城鎮(zhèn)邊緣區(qū)生態(tài)環(huán)境評價指標體系。研究表明，該項目不僅使石川河局部微氣候得到極大改善，而且有效緩解了富平縣的城市熱島效應。整個建設過程，將“綠地系統(tǒng)”轉型為“綠色基礎設施”，將“開敞空間”營造為“綠色廊道”，將“城市片區(qū)”整合為“生態(tài)功能區(qū)”，切實為新型城鎮(zhèn)化建設打好“生態(tài)本底”與“綠色根基”，創(chuàng)造了一個更為適宜人類居住生活的環(huán)境。

2.3智慧人居建設

科學技術的發(fā)展引領時代交替，5G、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術深入普及的浪潮下，我國的新型城鎮(zhèn)化建設也逐步邁進智慧化時代。有的學者提出了智慧城市的概念，其核心是讓新一代信息技術充分運用在城市的各行各業(yè)中，實現(xiàn)精細化和動態(tài)化管理。在此基礎上，石川河提出了智慧人居的概念，依托信息化基礎建設的完善，以智能家居、智慧社區(qū)和智慧養(yǎng)老為切入，創(chuàng)新研發(fā)了智慧人居社區(qū)平臺，全方位構建了“人物互聯(lián)、業(yè)務在線、數(shù)據(jù)智能、網(wǎng)絡協(xié)同”的社區(qū)運營生態(tài)，最終實現(xiàn)人居環(huán)境智能優(yōu)化。

2.4運營模式創(chuàng)新

在運營模式上，創(chuàng)新性地提出了基于提升土地價值為核心的綜合開發(fā)運營模式。由企業(yè)足額墊付項目費用，改變了政府擔保金融機構貸款的模式，將企業(yè)收益與項目質量互相綁定，既解決了政府資本不足的問題，又保證項目保質保量完成，達到雙重目的，為新型城鎮(zhèn)化建設的輔助功能開發(fā)利用提供了可運行的經(jīng)濟支撐方法。石川河項目運用該模式，不但帶動周邊經(jīng)濟效益增長，同時又吸引多個知名企業(yè)前來投資[14，15]。

3新型城鎮(zhèn)化背景下的工作思路

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，要把生態(tài)環(huán)境保護放到重要位置，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路，更加重視人居環(huán)境系統(tǒng)化提升的科技研發(fā)。要全面創(chuàng)新，加強土地整治、城市綜合體建設、土地開發(fā)研究、凈土生態(tài)治理全方位創(chuàng)新，采取規(guī)劃先行，高起點構建新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略藍圖，重視土地整治、綠色建筑材料等核心技術研發(fā)與工程應用轉化，進行產(chǎn)業(yè)化模式推廣，通過同網(wǎng)（物聯(lián)網(wǎng)）、同臺（通用功能平臺）、同數(shù)（數(shù)據(jù)體系）、同效（高效運營數(shù)據(jù)中心）和同制（制度系統(tǒng)）組合而成的高度標準化體系，將科技融入建設環(huán)境的提高，讓人居環(huán)境更加智慧化，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地整治與建設用地開發(fā)協(xié)同發(fā)展，最大限度地滿足人民群眾對美好生活的向往。

4新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建議

4.1以土地安全為核心的新材料、新技術、新裝備研發(fā)新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)落地的首要任務應以科研作為支撐治理工程實施及應用的基礎，確保土地潔凈安全。從研究角度出發(fā)，應著力凈土新材料、新技術、新裝備的研發(fā)，從而保證人居用地土壤環(huán)境長遠安全，保障新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設可持續(xù)健康發(fā)展。

4.2以生態(tài)環(huán)境建設為導向的新方法、新技術研發(fā)

生態(tài)環(huán)境是指影響人類生存與發(fā)展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數(shù)量與質量的總稱，是關系到社會和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的復合生態(tài)系統(tǒng)，新型城鎮(zhèn)化下生態(tài)環(huán)境建設需綜合考慮3個方面。重點針對工程項目區(qū)域，開展城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境評估研究；針對陜西城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的典型問題，開展生態(tài)環(huán)境建設新技術及新材料研發(fā)；開展城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境管控的新方法及新模式研究。

篇3

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》2014年3月出臺，它是指導全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎性規(guī)劃。[1]規(guī)劃要求地方各級政府要全面貫徹落實該規(guī)劃，建立健全工作機制，因地制宜研究制定符合本地實際的新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃和具體政策措施。于是，各省基本緊隨其后出臺了本省的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。尤其是《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》2015年初正式啟動，江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市（鎮(zhèn)）被列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，國家發(fā)改委將對新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作進行跟蹤監(jiān)督，開展年度評估考核，建立試點動態(tài)淘汰機制。科學的規(guī)劃評價是引導、調控和促進新型城鎮(zhèn)化建設的重要手段，但是目前很多地方還沒有認識到規(guī)劃評價的重要性，更談不上對建設規(guī)劃的科學評價，以至于新型城鎮(zhèn)化建設還處于盲然或失控的狀態(tài)。所以，建立新型城鎮(zhèn)化的評價機制十分必要。那么，新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃評價應包括哪些內容？如何對新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃進行科學評價？本文在對新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃評價概念內涵解讀的基礎上，基于指標體系的方法，擬分別構建新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃編制成果的評價指標體系和新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃實施程度和效果的評價指標體系。同時，也將試著對兩個試點省——江蘇和安徽的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制成果進行初步評價，并就單列的試點城市——青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）的實施進行初步診斷。

2新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃評價的概念內涵

新型城鎮(zhèn)化建設不僅應該要有規(guī)劃，而且要加強對新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃的評價工作。進一步講，規(guī)劃不是編制好就完事，規(guī)劃重在實施。[2]基于系統(tǒng)觀和過程觀，新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃評價包括了對規(guī)劃編制階段的規(guī)劃文本、規(guī)劃方案進行評價和對規(guī)劃實施后的效果進行評價，還包括了對規(guī)劃實施過程進行評價，三者總稱為對規(guī)劃實施情況的評價。

2.1新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃編制成果評價規(guī)劃編制成果是對新型城鎮(zhèn)化未來狀態(tài)的描述和新型城鎮(zhèn)化建設的指引，規(guī)劃成果內不僅包括新型城鎮(zhèn)化建設的目標，還應包括達到目標的方法和手段。也就是說，對規(guī)劃本身的評價首先應對規(guī)劃目標的合理性和可實施性做出評價。

2.2新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃實施效果評價對新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃實施效果的評價主要集中于規(guī)劃實施前、后的對比分析上，研究的方法傾向于通過實證來分析規(guī)劃目標的實現(xiàn)情況。但是新型城鎮(zhèn)化是一個過程，所以這里強調對規(guī)劃是否達到目標進行跟蹤評價。2.3新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃實施過程評價以往的規(guī)劃評價側重于對規(guī)劃編制成果和實施效果的研究，但問題是往往很難判別哪些結果與規(guī)劃本身有關、關聯(lián)度有多大。換句話說，如果忽略對規(guī)劃實施過程的研究，就很難客觀評價規(guī)劃本身的科學性和科學分析影響規(guī)劃實施效果的動因。對新型城鎮(zhèn)化而言，筆者認為應綜合考量規(guī)劃實施的執(zhí)行性和對規(guī)劃實施的進程。通過對新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃評價概念內涵的解讀，可以提升對這一規(guī)劃實施重要保障機制的認知。

3新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃評價的指標體系建構

為了簡化工作和便于實用，從以下兩方面來建立新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃評價的指標體系：一是針對規(guī)劃編制成果的評價指標體系，一是針對規(guī)劃實施的評價指標體系。并分別在編制和實施評價指標體系的基礎上，給出相應的評價方法。3.1針對規(guī)劃編制成果的評價指標體系一般來說，規(guī)劃編制成果包括規(guī)劃文本、規(guī)劃方案等。對規(guī)劃方案的評價不是本文的關注點，本文強調的是對規(guī)劃文本即規(guī)劃本身的評價。針對新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃文本的質量進行評價，為下一步新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃實施工作的開展，以及保障新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃實施的效果具有十分重要的意義。國外已經(jīng)形成比較成熟的評價規(guī)劃文本質量的方法，并將其運用到各種規(guī)劃文本的評價中。表面上看，這是對規(guī)劃文本質量的評價，實質上是在回答“什么才是一個好的規(guī)劃”的問題，表現(xiàn)為內在有效性評價和外在有效性評價兩方面。[3]內在有效性指的是規(guī)劃文本自身的完整性和承接性，一般來說是由基礎事實、遠景描述、目標政策、實施工具四項要素組成；外在有效性主要有以下兩個層面的含義：一是“垂直級”相關規(guī)劃的協(xié)調和接應程度的評價，二是“平行級”相關規(guī)劃的協(xié)調和配合程度的評價。具體地說，內在有效性包括了規(guī)劃的核心要素，如規(guī)劃目標、遠景描述、基礎事實、內容和格式、政策（為實現(xiàn)規(guī)劃中的各個目標而制定的具體措施）和實施性；外在有效性涉及范圍和覆蓋面問題，反映的是上下層規(guī)劃之間的協(xié)調關系，以及各左右規(guī)劃之間的一致性。鑒于當前我國規(guī)劃評價的基礎和水平，基于簡明和可操作的原則，本文試著給出針對新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃編制成果的評價指標體系（表1），對其規(guī)劃文本質量予以評價。表中的評價內容主要包括以下四個方面的內容：（1）規(guī)劃目標的合理性評價；（2）規(guī)劃數(shù)據(jù)的準確性和可靠性評價；（3）規(guī)劃成果表達和內在邏輯性評價；（4）規(guī)劃外在有效性評價。前三項反映了規(guī)劃文本的內在有效性；第四項反映了規(guī)劃文本的外在有效性。需補充說明的是，規(guī)劃文本的外在有效性是不忽視的。以地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃為例來說明，一方面其新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃要與國家的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃相銜接，另一方面則是要考慮下面縣市新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃的承接性，尤其是同一層次的“多規(guī)協(xié)調”問題也是必須考慮的。需要說明的是，通常規(guī)劃文本質量評價的操作者為監(jiān)測新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的政府部門、規(guī)劃師或者是第三方機構，而表1只是針對規(guī)劃評價請的專家而言，即評價新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃文本質量的方法是依據(jù)這個明細單來確定新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃是否遺漏了一些規(guī)劃要素，從而判斷規(guī)劃質量的高低。表1中應用的計分方法作為初期處理新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃要素賦值的技術指引，直觀呈現(xiàn)評估的定量結果。具體地說，由熟悉掌握評分原則的專家對文本條目逐條進行評判賦分。根據(jù)評價后的總得分，可以評判規(guī)劃文本的質量亦即規(guī)劃的優(yōu)劣水平。規(guī)劃是為未來建設提供遠景發(fā)展目標，為遠景發(fā)展目標的實現(xiàn)提供具體的操作框架。新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃編制成果的評價總的要求是，判斷規(guī)劃是否滿足經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，是否具有較好的適應性和可操作性。這樣的評價可以促進在新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃文本中深入考慮規(guī)劃中各要素的完整性及邏輯性，并加強規(guī)劃間的協(xié)調。盡管這里只是一個初步建議，但新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃文本質量評價的重要性將會日漸提升。

3.2針對規(guī)劃實施的評價指標體系對于規(guī)劃實施的評價研究，國內外有著明顯的差別。國外較為完善的公開化的規(guī)劃評價信息系統(tǒng)或支持系統(tǒng)以及管理機制為規(guī)劃實施評價工作的開展提供了便利條件，并且多采用定量分析方法。相比之下，我國“重編制、輕實施”現(xiàn)象依然嚴重，不僅忽視了對規(guī)劃實施評價的研究，其評價工作也未充分落實。前面介紹了規(guī)劃實施其實分為實施過程和實施效果兩部分，這里不打算詳細劃分實施過程評價和實施效果評價，主要考慮到新型城鎮(zhèn)化是一個長期的、持續(xù)的過程，加之由于新型城鎮(zhèn)化建設的復雜性所導致的規(guī)劃實施不確定性，所以筆者把規(guī)劃的實施和規(guī)劃的效果結合起來考慮，即把對規(guī)劃進度的評價和對規(guī)劃是否達到預定目標的評價結合起來，不斷跟蹤和定期反饋，進而提出針對新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃實施的評價指標體系（表2）。關于該指標體系的幾點說明：（1）一個指標體系應該符合以下要求：指標體系應該是全面的和多方位的指標組合；指標應該是具有普遍意義的，可以分享的；指標是清晰的，而不是含糊的；對于新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃實施的評價，重點內容分為規(guī)劃實施執(zhí)行情況的評價和對規(guī)劃實施效果的評價兩大部分。規(guī)劃實施執(zhí)行情況的評價主要是對規(guī)劃的執(zhí)行情況的進度進行跟蹤和對規(guī)劃發(fā)揮作用的情況進行評價；規(guī)劃實施效果的評價則主要是是否達到預定目標進行評價。（2）考慮到彈性與剛性控制的結合，規(guī)劃實施的進展情況設立了引導性和控制性兩類衡量指標；考慮到指標不僅應該與發(fā)展目標相一致，而且指標應該反映公眾參與，結果讓公眾可以接受，所以，規(guī)劃實施效果評價的內容包括基于規(guī)劃目標的指標和公眾滿意度這個附加指標。在這里，把新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃的目標確定為經(jīng)濟發(fā)展目標、社會發(fā)展目標、生態(tài)發(fā)展目標以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標（最能反映新型城鎮(zhèn)化建設特征的目標），這四個目標還可以進一步細化，可以參照相關的成熟研究成果。[4]增加公眾滿意度指標主要是體現(xiàn)公眾參與規(guī)劃這一新鮮事物。[5]（3）關于如何給指標賦分。規(guī)劃的執(zhí)行情況，粗略按實施、未實施、違反建設三類劃分。實施得1（100%）分，未實施得0分，違反建設得-1（-100%）分。規(guī)劃目標的落實情況按達到目標的百分數(shù)計算。（4）關于如何匯總得出結果。首先，采用加權求和的方法，分別得出規(guī)劃實施程度和實施效果的得分；其次，仍采用加權求和的方法，按照規(guī)劃實施占30%，實施效果占70%的比重，求得最終的評價結果。（5）關于最終結果的解釋。得分在80%以上，表明規(guī)劃實施程度比較好，規(guī)劃引導和控制作用強；得分在60%—80%之間，表明規(guī)劃實施程度一般，規(guī)劃具有一定引導和控制作用強；得分在30%—60%之間，表明規(guī)劃實施程度比較差，規(guī)劃引導和控制作用弱；得分在30%以下，表明規(guī)劃實施程度很差，規(guī)劃基本沒有發(fā)揮引導和控制作用。綜上所述，對新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃的實施效果和實施程度的評價，可以選取一些指標并通過對這些指標的計算來跟蹤了解新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃是否促進新型城鎮(zhèn)化建設向預定目標發(fā)展。這些指標可用來監(jiān)測新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟、社會、生態(tài)（資源、環(huán)境）方面的進展，尤其是城鄉(xiāng)一體化的程度。通過對新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃實施情況定期開展評價，可以動態(tài)了解新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃的落實情況，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化建設實際情況與規(guī)劃目標之間的差距，并弄清民眾對新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃實施情況的看法，從而為新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃的調整、修編提供決策依據(jù)，加強對新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃的監(jiān)督管理。

4對試點省市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的初步評價與診斷

4.1對兩個試點省——江蘇和安徽新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃編制成果的初步評價對照規(guī)劃文本的評審條目，下面對江蘇和安徽新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃編制成果做定性評價。2014年5月，《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了江蘇未來推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的總體目標、重大任務、空間布局、發(fā)展形態(tài)與發(fā)展路徑，提出了體制機制改革的主要方向和關鍵舉措。該規(guī)劃的最大特點是以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為導向，把新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃統(tǒng)一。從規(guī)劃目標的合理性看，該規(guī)劃把發(fā)展目標分為城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化質量顯著提升、城鄉(xiāng)空間布局形態(tài)更加優(yōu)化、城鄉(xiāng)基本公共服務水平進一步提高、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展能力穩(wěn)步提升、體制機制不斷完善，目標設置比較科學合理；從規(guī)劃數(shù)據(jù)的準確性和可靠性看，該規(guī)劃在對發(fā)展現(xiàn)狀充分認識的基礎上，分析必須高度重視和需要著力解決的矛盾和問題；從規(guī)劃的內在邏輯性看，該規(guī)劃有清晰的指導思想。特別值得肯定的是，該規(guī)劃有策略和行動安排，便于指引實施；從規(guī)劃的外在有效性方面看，該規(guī)劃在考慮平行級規(guī)劃的協(xié)調方面明顯考慮不足。規(guī)劃最后指出，由省發(fā)展改革主管部門會同各有關方面負責規(guī)劃實施情況的監(jiān)測評估，檢查規(guī)劃落實情況，評價規(guī)劃實施效果，并適時開展規(guī)劃實施中期評估和專項監(jiān)測。但如何監(jiān)測？如何評價？并沒有給出具體方法。2015年2月，《國家新型城鎮(zhèn)化試點省安徽總體方案》試圖建立比較完善的新型城鎮(zhèn)化體制機制，努力形成有利于新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度體系。該總體方案的最大特點是明確了責任主體，讓各政府部門清楚自己在推進新型城鎮(zhèn)化進程中的工作任務。從規(guī)劃目標的合理性看，該規(guī)劃方案把發(fā)展目標分為農(nóng)業(yè)轉移人口市民化促進機制初步建立、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平明顯提高、產(chǎn)城融合發(fā)展進一步加快、多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制基本建立、與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應的農(nóng)村土地管理制度進一步完善，但這些目標如何衡量是個問題；從規(guī)劃數(shù)據(jù)的準確性和可靠性看，該規(guī)劃方案并沒有展現(xiàn)出來；從規(guī)劃的內在邏輯性看，有明確的試點任務，也給出了相應的策略和行動安排；從規(guī)劃的外在有效性方面看，該規(guī)劃方案也沒有展開，當然作為總體方案這部分可以忽略。該規(guī)劃方案最后指出，新型城鎮(zhèn)化試點省工作領導小組定期對改革試點總體進展、政策落實和實施效果開展督查指導、考核通報，及時協(xié)調解決試點推進中出現(xiàn)的問題，不斷完善政策措施，反映出它們是把規(guī)劃作為一項政策來對待，十分重視政策落實和政策措施完善。

4.2關于試點城市——青島市新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃實施的診斷與建議2014年底，《青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》出臺，該規(guī)劃堅持以人為本、公平共享為指導原則，以人的城鎮(zhèn)化為核心。該規(guī)劃的目標有：加快農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化進程、構建城鄉(xiāng)一體化的大都市區(qū)、實踐科學合理的發(fā)展模式、建設宜居幸福的生活環(huán)境、完善新型城鎮(zhèn)化的體制機制。該規(guī)劃的任務是穩(wěn)步推進人口市民化、加快產(chǎn)業(yè)結構升級、提高城鎮(zhèn)基本公共服務水平、均衡城鄉(xiāng)要素配置、推進城鎮(zhèn)生態(tài)文明與文化傳承。對照前面關于規(guī)劃實施的評價指標體系，本文建議，在青島市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施中，一是要區(qū)分哪些是引導性內容，哪些是強制性內容，以便了解規(guī)劃的執(zhí)行情況；二是要進一步優(yōu)化和完善發(fā)展指標體系，目前在經(jīng)濟發(fā)展水平、基本公共服務、基礎設施、資源環(huán)境方面均列出了指標，并明確了標準，但是如何真正體現(xiàn)以人為本、公平共享，讓公眾滿意，所以建議增加公眾滿意度指標。關于考核評價，該規(guī)劃強調要形成以本規(guī)劃確定的新型城鎮(zhèn)化指標體系、人口市民化、城鄉(xiāng)一體化、行動計劃為主確定重點考核內容，這就需要建立健全統(tǒng)計監(jiān)測指標體系和綜合評價指標體系，健全完善新型城鎮(zhèn)化監(jiān)測評價制度。一方面，要開展城鎮(zhèn)化年度動態(tài)監(jiān)測與跟蹤分析，定期青島市城鎮(zhèn)化發(fā)展報告；另一方面，要開展城鎮(zhèn)化規(guī)劃中期規(guī)劃評估與專項監(jiān)測，推動本規(guī)劃順利實施。本文建議，只有把年度考評、中期考核和期末考核結合起來，形成完善的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施評價體系，才能真正使規(guī)劃見效、實施有果?？偟膩砜?，目前出臺的各級新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，只是在末尾提出要進行考評，至于如何考評，沒有給出具體的考評方法。以上對試點省市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的考評，也只是從定性上指出問題，有條件的話，可以依據(jù)本文前面提出的指標體系組織開展定量評價。

5結語

篇4

摘要：推進新型城鎮(zhèn)化建設是加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，就滑縣新型城鎮(zhèn)化建設來講，如何做到以中心城鎮(zhèn)擴容提質為重點，以中心集鎮(zhèn)建設為依托，推動縣域新型城鎮(zhèn)化建設快速發(fā)展，值得認真研究和思考。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化建設調研報告

一、城鎮(zhèn)化建設的現(xiàn)狀

近年來，滑縣始終按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展方向，緊緊圍繞建設具有區(qū)域性影響力中等城市目標，按照“中心縣城、明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小康村落”的城鎮(zhèn)發(fā)展布局，加快縣城新區(qū)開發(fā)和舊城改造，著力推進小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設，城鄉(xiāng)面貌明顯變化，縣城被命名為“省級衛(wèi)生城”、“省級園林城”和“市級文明縣城”?？h城建成區(qū)面積由2005年的14平方公里發(fā)展到28平方公里。

（一）城鎮(zhèn)布局進一步優(yōu)化

一是高起點謀劃，城鎮(zhèn)規(guī)劃逐步完善。2005年，滑縣全面啟動了縣城新一輪總體規(guī)劃修編及主要道路、主要建筑物控制詳細規(guī)劃編制工作，規(guī)劃面積達到42平方公里。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃實現(xiàn)全覆蓋，對19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃進行了重新修編、評審和報批；二是縣城空間逐步拓展。將道口鎮(zhèn)、城關鎮(zhèn)、小鋪鄉(xiāng)所轄約100平方公里作為縣城規(guī)劃控制范圍，縣城空間規(guī)模進一步擴大，空間結構趨向合理。

（二）縣城初具中等城市規(guī)模

一是加強道路建設?；h投入建設資金3億多元，對縣城16條主干道進行了建設和改造，對城區(qū)大部分背街小巷進行了治理；二是抓好配套設施建設。開發(fā)建設了賓北廣場、戲曲廣場、敬老廣場等10個休閑廣場和農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)等7個專業(yè)市場。建設了體育場、體育館、游泳館；三是全力搞好新區(qū)建設。縣委縣政府高度重視新區(qū)建設，支持新區(qū)建設，初步形成了“五園、四區(qū)、三中心”的框架，建成區(qū)面積達到了10平方公里。四是大力實施舊城改造。

（三）小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設初見成效

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步加大道路、學校、敬老院、休閑廣場、文化活動中心和市場建設力度，基礎設施建設取得了明顯改善。新農(nóng)村社區(qū)建設工作初見成效。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)錦和新城、白道口鎮(zhèn)濱河新村社區(qū)兩個省級新農(nóng)村示范村已全面啟動。錦和新城建設，涉及33個行政村，10063戶，39980人，原村莊占地9451畝，新城占地2476畝，節(jié)約土地6975畝。

二、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)整合土地、村莊的主要做法

為給產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)建設提供更為廣闊的空間，有效破解“三農(nóng)”難題，縣委、縣政府創(chuàng)新管理體制機制，打破行政區(qū)劃，先后將原隸屬城關鎮(zhèn)、小鋪鄉(xiāng)管理的37個行政村4萬多農(nóng)業(yè)人口劃歸產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)全權代管。代管的這些村莊，如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進程，成為一個新課題。

按照“以社區(qū)建設為突破、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐、以人文關懷為紐帶、以文明建設為保證”的建設方向，通過對代管的行政村進行村莊、土地雙整合，全面啟動了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)――錦和新城建設。在具體工作中，主要采取了五項措施：一是科學規(guī)劃，適度超前；二是民主決策，積極穩(wěn)妥城鎮(zhèn)化進程；三是政策鼓勵，加快推進城鎮(zhèn)化進程；四是籌集資金，破解錦和新城建設資金匱乏難題；五是整合土地，創(chuàng)新土地流轉模式。

三、城鎮(zhèn)化建設中存在的主要問題

（一）規(guī)劃執(zhí)法剛性不足

縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設普遍缺乏控制性詳規(guī)指導，縣城控制性詳細規(guī)劃編制評審工作滯后，致使規(guī)劃控制缺乏依據(jù)。同時受管理體制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設缺乏規(guī)劃人員的監(jiān)控和指導，規(guī)劃實施難以落實，規(guī)劃執(zhí)法剛性不足。部分居民對城鄉(xiāng)規(guī)劃了解不夠，支持力度不大。

（二）輻射帶動力不強

全縣除縣城外，其余城鎮(zhèn)建設普遍規(guī)模較小，對周邊鄉(xiāng)村的輻射帶動力明顯不足。

（三）產(chǎn)業(yè)建設滯后

縣內各建制鎮(zhèn)普遍產(chǎn)業(yè)建設規(guī)模偏小，技術落后，產(chǎn)品單一，抵御風險能力差，運行困難，產(chǎn)業(yè)承載力缺失，競爭力不強。

（四）城管機制不夠健全

城市管理機制有待完善，城市管理尚存在“一治就好、一停就亂”的現(xiàn)象，特別是城鎮(zhèn)基礎設施管理難以監(jiān)管到位，損毀嚴重；綠化、美化、亮化標準還比較低，城鎮(zhèn)居民的城市意識和參與管理意識不強，社區(qū)建設比較滯后。

四、加快新型城鎮(zhèn)化建設的幾點建議

（一）強化規(guī)劃修編，促進科學發(fā)展

城鎮(zhèn)規(guī)劃是城市建設與管理的依據(jù)和推進城鎮(zhèn)化的基礎。突出重點抓好縣城、集鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃，正確處理近期建設與遠景發(fā)展、城鎮(zhèn)建設與保護耕地、經(jīng)濟建設與環(huán)境保護的關系。編制好交通、供電、通訊、環(huán)保、綠化以及市政公用基礎設施等專項規(guī)劃，健全城鎮(zhèn)服務功能。

（二）發(fā)展縣域經(jīng)濟，為城鎮(zhèn)化建設提業(yè)支撐

以產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動城鎮(zhèn)化建設，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，增強城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐，快速提升城鎮(zhèn)實力，增大城鎮(zhèn)輻射、帶動、集聚作用。按照“因地制宜、合理布局、發(fā)揮優(yōu)勢、創(chuàng)造特色”原則，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，做強做大農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織服裝、化工塑料傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育光伏、新材料和裝備制造業(yè)。 （三）理順建設體制，探索城鎮(zhèn)管理與經(jīng)營新途徑

按照縣城發(fā)展策略，抓好城市資產(chǎn)經(jīng)營，做大做強城建投資公司，提高融資和經(jīng)營城市的能力。加強城市土地儲備，促進城市建設良性發(fā)展。加快縣城管理體制改革，撤消縣城區(qū)內建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設立街道辦事處，全面推進村改居工作，實行城市化管理。完善小城鎮(zhèn)建設開發(fā)市場，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體，走投資、建設、經(jīng)營一體化道路。

篇5

關鍵詞：推進；新型城鎮(zhèn)化；建設

十提出建設新型城鎮(zhèn)化以來，關于如何建設新型城鎮(zhèn)化的探討不斷見諸媒體，形成了不小的波瀾。在理論創(chuàng)新與實踐探索中，人們對新型城鎮(zhèn)化各有各的理解，其中也涉及到許多關乎全局的問題，如何正確理解新型城鎮(zhèn)化的深刻內涵，如何進行體制機制改革，如何提高城市的產(chǎn)業(yè)支撐等，這些核心問題的厘清，對于新型城鎮(zhèn)化科學健康發(fā)展有著極其重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

1 新型城鎮(zhèn)化的真正內涵―人的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，而科學發(fā)展觀的一個核心理念就是以人為本。城鎮(zhèn)化的中心是要解決人的問題，要讓人在城鎮(zhèn)中更好地進行生產(chǎn)生活，要讓少年、中青年和老年等各類人群都能在城鎮(zhèn)中找到生存空間。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化在價值取向上是“以物為本”，片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，以至于出現(xiàn)了“空城”、“鬼城”現(xiàn)象。在“人造城鎮(zhèn)”這一發(fā)展理念下，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路過度依賴資源投入，重發(fā)展數(shù)量而輕發(fā)展質量和效益，已經(jīng)難以為繼。

當前，一些城市以“加速城鎮(zhèn)化進程”為幌子，大搞擴城、造城運動，粗放式占用大量土地，土地強征，房屋強拆，甚至造成了一些惡性事件，引發(fā)了一系列社會矛盾和社會問題。這些城市的城鎮(zhèn)化建設，仍然是建立在計劃經(jīng)濟思維上，以投資來拉動地方GDP的增長。其結果就是以就業(yè)、收入、福利為內容的民生沒有得到改善。而且，過度建設只是重走過去的老路，是違背新型城鎮(zhèn)化以人為本的核心要素的。

新型城鎮(zhèn)化必須始終牢牢抓住“人的城鎮(zhèn)化”這一真正內涵，提高城鎮(zhèn)化質量，造福百姓。這里面有兩層寓意，一是城鎮(zhèn)化的本質是為了實現(xiàn)人的全面發(fā)展，而不是為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化；二是城鎮(zhèn)的一切應當以人為核心，要牢固樹立人本思想，創(chuàng)造良好的人本環(huán)境，形成良好的人本氣氛，使城鎮(zhèn)具有人情味，產(chǎn)生良好的為人服務的功能。

新型城鎮(zhèn)化建設必須始終堅持“以人為本”這個核心理念，牢固樹立人本思想，把政府職能轉變、體制機制改革作為著力點，建設服務型政府，提供良好的民生服務，用新型城鎮(zhèn)化建設助力人的自由、全面發(fā)展。讓全體人民共同享受城鎮(zhèn)化進程帶來的發(fā)展成果，才能保證經(jīng)濟的健康持續(xù)增長，實現(xiàn)社會安定和民眾幸福。

2 新型城鎮(zhèn)化的保障―體制機制改革

2.1戶籍制度改革

城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是衡量城鎮(zhèn)化進程的一個最主要的標志?，F(xiàn)行的戶籍制度以及附著在戶籍之上的醫(yī)療、教育等各種福利制度極大地限制了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程。2012年，我國的城鎮(zhèn)化率達52.6%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅35.3%。這說明2.6億農(nóng)民工在城市還沒有享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共福利。我國國情復雜，區(qū)域差異大，戶籍改革應充分考慮我國區(qū)域差異性、發(fā)展水平的差距性，不能簡單搞一刀切，而是要分類、分層次、分階段推進戶籍制度改革。

首先，要放寬中小城市落戶條件，全面推開小城鎮(zhèn)戶籍管理制度。在中小城市，有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉為城鎮(zhèn)戶口，并且享受城鎮(zhèn)戶口的所有待遇，這包括醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育等。直轄市、副省級市和其他大城市，考慮到資源環(huán)境承載能力，要進一步完善其落戶政策，合理控制規(guī)模。

其次，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理，推行居住證制度，破除現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結構。

最后，也是最關鍵的，要逐步剝離粘附在城鎮(zhèn)戶口的各種福利和保障，最終實現(xiàn)二者完全脫離。戶籍制度改革是要讓目前已經(jīng)處在城里的2.6億農(nóng)民工以及未來還將陸續(xù)進城的農(nóng)民和城市居民一樣，能夠實現(xiàn)基本公共服務的均等化，最終實現(xiàn)人口的自由遷徙。這些公共服務將包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面的內容。

2.2土地制度改革

農(nóng)民要進城變成市民，自然離不開土地問題，深化土地管理制度改革是推進城鎮(zhèn)化的重要突破口。

土地制度改革的核心問題有兩個，一是土地的節(jié)約利用。因為城鎮(zhèn)化，城市建設用地要增加，但我國耕地要控制，所以一定要把城市建設用地的增加和農(nóng)村建設用地的減少掛鉤，讓土地節(jié)約利用。加大城鎮(zhèn)內部閑置、廢棄土地的再開發(fā)利用，通過復墾整理增加耕地，以高密度、集約化的用地模式，提高土地承載力，建設集約型城鎮(zhèn)。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。要允許農(nóng)民的宅基地及房產(chǎn)流轉，允許農(nóng)民集體建設用地進入市場，改革征地制度，讓農(nóng)民分享土地的增值收益，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，減小農(nóng)民的城鎮(zhèn)化成本。

土地制度的改革及相應配套措施的完善是新型城鎮(zhèn)化建設的核心內容之一，土地作為關鍵要素，能否通過市場實現(xiàn)有效配置直接關系到城鎮(zhèn)化的成功與否。只有從根源上提高土地使用效率，擴大建設用地供給，減少政府對土地收入的依賴，才能解決當前城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的“土地”城鎮(zhèn)化而非“人口”城鎮(zhèn)化等問題。

城鎮(zhèn)化過程中的主角，是大量進城的農(nóng)民，因此相應的戶籍制度、土地制度應圍繞這一群體進行全面調整，而這種調整要進行復雜的制度設計。

3 新型城鎮(zhèn)化的根本―產(chǎn)業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市建設的基礎，也是城市人口聚集的前提，選擇未來型持續(xù)成長產(chǎn)業(yè)，是新型城鎮(zhèn)建設的前提和基礎。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設的融合發(fā)展，已成為中國特色城鎮(zhèn)化建設中一種廣泛認可的模式。

農(nóng)民變身市民后，唯有樂業(yè)，才能安居。城鎮(zhèn)化須有產(chǎn)業(yè)支撐，不能人為造城，防止城鎮(zhèn)空心化，出現(xiàn)所謂的“空城”、“鬼城”。政府要創(chuàng)造條件，去推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人口積聚，推動二者良性互動，以城促產(chǎn)、以產(chǎn)興城，推進產(chǎn)城融合。

首先，要做好科學的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。每個城市特點不同，應根據(jù)城市文化特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不要過分依賴房地產(chǎn)，不要千城一面，盲目模仿。在產(chǎn)業(yè)結構調整的過程中，主要應當有市場規(guī)律來決定，政府應該提高產(chǎn)業(yè)規(guī)劃水平。推進產(chǎn)城融合需要對區(qū)域的發(fā)展進行整體規(guī)劃，其中涉及到產(chǎn)業(yè)項目、生活設施、交通配套等各個方面。這種規(guī)劃本身應該是多層次、綜合性的，要滿足綜合需求。

其次，新型城鎮(zhèn)化的重點是發(fā)展縣域經(jīng)濟，而生產(chǎn)要素如何向城鎮(zhèn)聚集是一個難題。資金、技術、人才、資本都在向高端城市聚集，要想推進城鎮(zhèn)的建設，生產(chǎn)要素的聚集相當重要?？梢酝ㄟ^產(chǎn)業(yè)園區(qū)的聚集效應，推動生產(chǎn)要素的聚集。產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式應該成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐方向。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要以人為本，綜合配套，結合現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)，特別是消費服務產(chǎn)業(yè)的人本關聯(lián)性，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)配套的雙重效應。

新型城鎮(zhèn)化應以市場來做導向，以政府來做規(guī)劃主導，要因地制宜、循序漸進。新型城鎮(zhèn)化要堅持城鎮(zhèn)化建設與產(chǎn)業(yè)集聚同步進行，引領企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，確保當?shù)剞r(nóng)民和城市分散到這的市民，確保他們的幸福指數(shù)達到市民的水平。

4 結束語

新型城鎮(zhèn)化是一個循序漸進的過程，要立足國情，汲取國內外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓，按照科學發(fā)展觀的要求，以人為本，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，努力促進“三化”協(xié)調發(fā)展。我們要深刻理解“以人為本”的真正內涵，積極進行體制機制改革，努力實現(xiàn)產(chǎn)城融合，促進城鎮(zhèn)化全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，從而有效地發(fā)揮城鎮(zhèn)對經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)代化的載體作用，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。

參考文獻：

[1] .在改革開放進程中深入實施擴大內需戰(zhàn)略[J].求是，2012，（04）.

[2] 徐憲平.面向未來的中國城鎮(zhèn)化道路[J].求是，2012，（05）.

篇6

關鍵詞：中心村 新型城鎮(zhèn)化 新型農(nóng)村社區(qū) 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

近年來，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，按照中央和山西省省委、省政府的關于新型城鎮(zhèn)化的部署、長治市委、市政府以“三化同步”為引領，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進公共服務均等化，加快城鄉(xiāng)一體化。作為推進市域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的突破口，全力構建“以中心城區(qū)為核心、大縣城為節(jié)點、大集鎮(zhèn)為支撐、中心村為基點的”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，堅持頂層設計，強化中心村建設，采取政策引領，典型示范，園區(qū)推動，社區(qū)化服務等措施，著力培育中心村，推進新型城鎮(zhèn)化，涌現(xiàn)出了郊區(qū)南村、長治縣振興、潞城常莊、壺關常平等一大批中心村建設典型，在此結合中心村發(fā)展理論，淺析長治市中心村發(fā)展的現(xiàn)狀，分析其存在問題，提出一些對策建議。

一、中心村的理論分析及現(xiàn)實問題

（一）中心村的概念和規(guī)劃目標

1、中心村的概念

綜合經(jīng)濟學、城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的學者的觀點，中心村是以區(qū)域位置和經(jīng)濟發(fā)展條件較好的農(nóng)村居發(fā)點為中心，聚集周圍一些自然村和散居村而形成的具有一定規(guī)模和較好的生存環(huán)境，并對周圍一定區(qū)域的經(jīng)濟和社會發(fā)展起輻射帶動作用的新型農(nóng)村社區(qū)。其內涵是由若干行政村組成的，具有一定人口規(guī)模和較為齊全的公共設施的農(nóng)村社區(qū)，它介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間，是城鄉(xiāng)居民點最基層的完整的規(guī)劃單元，是村莊體系中的最高層次。中心村是一個規(guī)劃概念。

2、建設中心村的必要性

一是中心村是農(nóng)村向城鎮(zhèn)化轉型的銜接點；二是突破城鄉(xiāng)二元結構框架，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關節(jié)。建設中心村目的以現(xiàn)代農(nóng)村取代傳統(tǒng)農(nóng)村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，著眼于以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動、協(xié)調發(fā)展的新型關系；三是中心村具有與小城鎮(zhèn)同等的資源配置優(yōu)勢。中心村建設有利于優(yōu)化農(nóng)村空間結構，集約利用土地資源、基礎設施共建共享、改善農(nóng)村生活質量和轉變農(nóng)民意識，促進農(nóng)村生產(chǎn)力、基礎設施和社會事業(yè)的發(fā)展，降低鄉(xiāng)村環(huán)境的整治成本，從而達到“一心多用”的功能。

（二）長治市中心村建設存在的問題

村莊人口數(shù)量達到3000人以上才具備經(jīng)濟、社會資源上的在效利用，但從總體上看，長治市中心村的規(guī)模和實力還很弱，集聚和輻射功能不是很強，扶持政策也不夠有力，中心村的發(fā)展還處于探索和起步階段。

1、布點規(guī)劃與發(fā)展建設脫節(jié)。在“千村示范萬村整治”工程實施過程中，長治市大部分縣區(qū)雖編制了縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，明確了中心村的數(shù)量和布點，但不少地方只停留在規(guī)劃上，缺乏因村制宜地控制規(guī)模、集聚發(fā)展的有力政策和措施。

2、功能與定位不明確。在中心村建設中，單一地開展基礎設施建設、社會事業(yè)發(fā)展、土地和村莊整理尤其是村民住宅樓、安置樓的情況比較多，系統(tǒng)地厘清中心村在人口數(shù)量、輻射半徑、建設類型、發(fā)展方向等功能定位的比較少，特別是對中心村、一般村在吸納與集聚農(nóng)村人口關系上還不是十分清晰。

3、發(fā)展的資源要素配置嚴重不足。一方面，中心村承擔著集聚農(nóng)村人口、輻射帶動周邊村發(fā)展的重要功能，但另一方面其做大做強的要素配置嚴重不足，在土地指標、規(guī)劃空間、資金扶持等與其它行政村同等對待，發(fā)展受到嚴重制約。

4、扶持政策滯后。目前，關于中心村的發(fā)展，沒有一個專門的明確的扶持政策，規(guī)劃如何調整、審批、人口如何集聚、宅基地如何置換、項目如何整合、村莊如何管理等等缺乏指導性的意見，不少中心村發(fā)展往往處于自發(fā)狀態(tài)。

5、建設中心村就需行政村合并，這是基本前提。這個問題關乎農(nóng)村群眾切身利益，涉及城鄉(xiāng)格局、行政區(qū)域和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展格局的重大調整，隨之產(chǎn)生的舊村改造與新村建設、拆遷戶的安置、補償和宅基地處置等一系列矛盾最為突出的是宅基地無法在中心村范圍內集中，宅基地無法集中，也無法經(jīng)濟、合理地設置公共服務設施。

三、培育中心村的建議

（一）堅持規(guī)劃先行，加強規(guī)劃控制，明確方向、探索新模式。

建議在現(xiàn)有縣市域村莊布局規(guī)劃的基礎上，利用城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃編制之際，進一步修編完善市縣域村莊布局規(guī)劃，厘清中心村在功能與空間關系，明確中心村的發(fā)展數(shù)量與區(qū)域定點。按照人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、土地集約、設施配套的要求，立足區(qū)位條件和資源稟賦，科學編制中心村的建設規(guī)劃，明確中心地發(fā)展的方向、發(fā)展模式和服務半徑，探索以企帶村型、塌陷區(qū)治理型、易地搬遷型、商貿帶動型、資源交換型、旅游帶動型等模式。在規(guī)劃編制的基礎上，提出“發(fā)展中心村、控制一般村、萎縮空心村”的村莊建設空間管制措施，用“規(guī)范”來引導和鼓勵農(nóng)村人口到中心村集聚，嚴格控制一般村的規(guī)模擴大，絕對禁止萎縮村的農(nóng)民建房審批。

（二）整合資源，加強政策扶持力度。

中心村建設需要大量資金投入。要進一步加大公共財政向農(nóng)村傾斜的力度，不斷增加財政扶持資金總量，優(yōu)化資金使用結構，在繼續(xù)加強面上一般村莊整治建設投入的同時，增設“中心村培育工程”專項資金。相關部門按照“中心村的點定到哪里，相關部門的項目和資金就配套到哪里”要求，對中心村建設的政策要進行完善，特別是安排和實施涉農(nóng)項目時要向中心村傾斜，整合各種資源，把中心村建設與村莊整治、下山搬遷、農(nóng)村危舊房改造、農(nóng)民飲用水、清水河道、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路、鄉(xiāng)村文化體育、綠化示范村、農(nóng)村電氣化、農(nóng)民健康工程等有機結合起來。

（三）加強用地保障，滿足建設需求。

1、要把中心村建設優(yōu)先納入土地整治項目。按照基本農(nóng)田總量不減和實現(xiàn)建設用地增減平衡的前提下，允許進行農(nóng)用地、建設用地調整互換使用，保障中心村建設的用地和空間。政府應重視土地使用的計劃的安排，國土部門要挖掘土地潛力，搞好土地占補平衡，開展土地整理，圍繞“改造空收村、溶并零散村、建設新農(nóng)村”思路，將空閑宅基地復墾成耕地，產(chǎn)生的復墾指標由縣國土局統(tǒng)一收儲，對農(nóng)民進行補助獎勵資金。

2、建立建新宅交出老宅基地等相關傾斜政策，引導鼓勵基層及農(nóng)民群眾在農(nóng)村宅基地置換中，農(nóng)民向集鎮(zhèn)或在中心村購房后，應限期拆除舊房，退宅還耕，減少農(nóng)村居民點建設用地規(guī)模。農(nóng)村宅基置換按照“一戶一宅”原則，采取多種形式置換。農(nóng)民在獲取新的宅基地后，根據(jù)“一戶一宅’，規(guī)定要無償退回宅基地交給集體以體現(xiàn)農(nóng)村“一戶一宅”的法律規(guī)定，推行城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤工作，從耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、土地出讓金中提取一定比例資金用于舊村改造整理，退宅還耕，發(fā)展農(nóng)作物，體現(xiàn)宅基地歸集體所有，又可挖掘土地利用潛力，增加耕地面積。

（四）加強金融支持，為中心村建設籌集資金。

要積極探索農(nóng)村集體建設用地使用抵押貸款，為中心村建設提供信貸支持。進一步拓展農(nóng)民建房融資渠道。加強對農(nóng)房抵押登記工作的協(xié)調落實，逐步拓展農(nóng)房抵押貸款試點地區(qū)范圍。開辦農(nóng)村居民住宅樓按揭貸款，對符合條件、土地證和房產(chǎn)證齊全、申請按揭貸款的，適當給予一定的利率優(yōu)惠。積極探索社會力量支持中心村建設的有關用地指標和稅收等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵和支持社會力量通過投資、捐助等多種方式參與中心村建設。

（五）加強改革創(chuàng)新，切實破解制度屏障。

要完善有利于促進農(nóng)村人口集聚的體制機制，深化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制改革和行政區(qū)劃管理體制改革，積極探索村莊撤擴并的有效辦法，達到區(qū)域調整、資產(chǎn)融合、和諧穩(wěn)定的效果。在推進農(nóng)村人口向中心村集聚過程中，對愿意放棄并退出本村老宅基地、選擇跨村建房的農(nóng)戶，涉及的相關村集體可以合理調整、互換和有償使用住宅用地。對于因歷史原因造成一戶多宅，異地就業(yè)或戶主已農(nóng)轉非而導致不再使用宅基地的農(nóng)戶，通過經(jīng)濟補償由村集體收回，統(tǒng)一安排使用。對需要流轉的農(nóng)村宅基地，應做好集體土地所有權和使用權確權登記工作，確保集體土地依法有序流轉。積極探索深化農(nóng)村住房產(chǎn)權制度改革的有效辦法，在中心村范圍內，允許其有條件、有范圍地有償流轉。

（六）發(fā)揮農(nóng)民的主動性。

中心村建設涉及行政村歸并，實施過程中要尊重農(nóng)民的意愿，提高參與度，實施人的城鎮(zhèn)化。爭取廣大農(nóng)民群眾理解、支持不搞強制遷并。在統(tǒng)一規(guī)劃下，就如何建設，建設什么由農(nóng)民發(fā)言，克服關門搞規(guī)劃，應從農(nóng)村地域出發(fā)，符合經(jīng)濟條件、農(nóng)民意愿前提下集中連片搞建設。規(guī)劃要與本地經(jīng)濟發(fā)展相呼應，既要實用，又要充分體現(xiàn)和展示新時期農(nóng)村風貌。規(guī)劃中要綜合當?shù)厝丝凇⒔煌?、?jīng)濟結構、自然條件等因素，設計出優(yōu)秀住宅戶型，做到功能齊全，布局合理，建設出低、中、高檔次的房屋滿足不同經(jīng)濟的農(nóng)民需求，體現(xiàn)出農(nóng)村特色。

參考文獻：

1、張偉；丘陵低山區(qū)中心村空間布局研究[D]；西南大學；2008年

篇7

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；政府；制度設計

世界經(jīng)濟發(fā)展史告訴我們，城鎮(zhèn)化是推進經(jīng)濟快速發(fā)展的重要動力。黨的十把城鎮(zhèn)化納入“四化同步”發(fā)展戰(zhàn)略，十八屆三中全會也提出要“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”，這為我國推進城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。

一、 新型城鎮(zhèn)化的內涵

改革開放30多年來，我國城鎮(zhèn)化速度明顯加快。城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%上升為2012年的52.6%，短短34年實現(xiàn)了34.7個百分點的增長，年均超過增長超過1個百分點，這說明，我國的城鎮(zhèn)化在快速的推進。但另一方面，我國的城鎮(zhèn)化與發(fā)達國家高達80%的城鎮(zhèn)化率相比還有一定的差距，還有很大的提升空間。把城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟社會發(fā)展的主要抓手，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要的動力源泉。

所謂新型城鎮(zhèn)化，就是以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為基礎，以產(chǎn)城融合、集約節(jié)約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為主要特征的城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。

二、 新型城鎮(zhèn)化的作用分析

城鎮(zhèn)化是推動經(jīng)濟快速發(fā)展的重要力量，在人類發(fā)展史上，每一次城市化快速推進的時期，總是伴隨著經(jīng)濟的快速增長。當前，中國的新型城鎮(zhèn)化也是實現(xiàn)中國現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑，在我國現(xiàn)代化過程中必將發(fā)揮重要的作用。

1、新型城鎮(zhèn)化有助于擴大消費需求。城鎮(zhèn)化的過程實際上就是農(nóng)村人口遷離農(nóng)村進入城鎮(zhèn)生活的過程，而城鎮(zhèn)生活的特點以及收入水平的提高，會使城鎮(zhèn)化人口的需求迅速的擴大。而中國當前推進的新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，是以滿足人的需要，提高人民群眾的生活水平為出發(fā)點和落腳點的，因此，這必將更加促進消費的增長。有研究指出，我國城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，就可以拉動GDP增長1.5個百分點，就會有1300多萬人口從農(nóng)村轉入城鎮(zhèn)，由農(nóng)民變?yōu)槭忻?，而這種身份的變化必將極大地促進消費的增長。

2、新型城鎮(zhèn)化有利于擴大投資，拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的過程中必然會導致城鎮(zhèn)基礎設施建設、公共交通、公共服務等需求迅猛的擴張，而這都需要大量投資的保障，這種投資的擴張必然會拉動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國推進的新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的一個重要不同就在于我國提出工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”，這意味我國在城鎮(zhèn)化的過程中不僅會有大量城鎮(zhèn)的發(fā)展，還會伴隨著工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，這種“四化同步”發(fā)展必將促進包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)等在內的眾多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而優(yōu)化我國的產(chǎn)業(yè)結構。

3、新型城鎮(zhèn)化可以推進中國社會的全面發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程從本質上來說是一種生活理念的轉變，也是一種文化形態(tài)的轉變， 從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文明向現(xiàn)代都市文明的轉變，這種轉變不僅僅為促進經(jīng)濟的發(fā)展，而且會伴隨著民眾價值理念、文化理念、行為習慣等的改變。在當前工業(yè)化、信息化快速發(fā)展的今天，中國的以人為本的城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，不僅會極大地促進經(jīng)濟發(fā)展，而且也會對社會建設、文化建設、政治建設、生態(tài)文明建設都產(chǎn)生重要的促進作用。

三、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的問題

雖然我國的城市化進程取得了巨大的發(fā)展，近年來更是以世界第一的速度在快速發(fā)展。比如，1998年，我國城市化人口為3億人，2008年突破了6億人，而到2012年，我國城鎮(zhèn)人口規(guī)模首次超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達到了52.6%。隨著我國快速推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，城鎮(zhèn)化進程必然將會加快推進，但在城鎮(zhèn)化過程中也出現(xiàn)了一些問題需要引起我們的關注。

1、我國城鎮(zhèn)化的效率不太高，導致土地利用粗放

長期以來，我國城鎮(zhèn)化走的是一條低成本的依賴土地的擴張道路，有學者測算，我國GDP每增長1%，對土地的占用量是西方發(fā)達國家的5-8倍。這對于中國這樣一個人口眾多、人均土地稀少的國家來說，土地的利用效率不高，土地利用方式粗放。

2、在某些地區(qū)出現(xiàn)城鎮(zhèn)化過快推進的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化質量不高

在我國城鎮(zhèn)化的過程中，由于部分地區(qū)出于政績的考慮，出現(xiàn)了急躁冒進的現(xiàn)象。比如一些地區(qū)出現(xiàn)了過度的大拆大建，出現(xiàn)了不顧地方經(jīng)濟發(fā)展水平和人民群眾的實際，過度的依賴房地產(chǎn)開發(fā)，把城鎮(zhèn)化簡單的看做就是發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，造成一些地方樓房建立起來了，但是卻沒有足夠的入住率，甚至出現(xiàn)了媒體所謂的“鬼城”，這說明我國城鎮(zhèn)化的質量不高。有資料顯示，2000年至2012年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了60%，而真正的戶籍人口城鎮(zhèn)化率在2012年只有35%。城鎮(zhèn)建城區(qū)的面積擴張速度遠高于城鎮(zhèn)戶籍人口的增長速度，而同期人均建設用地超過國家規(guī)定限額的30%。

3、城鎮(zhèn)化過程中配套措施相對滯后

城鎮(zhèn)化的過程是一個系統(tǒng)推進的過程，是以人為核心的經(jīng)濟、社會、政治、文化和生態(tài)文明建設的全面推進，也是民眾福利普遍提高、社會保障不斷健全、文明程度不斷提高的過程。但在我國的城鎮(zhèn)化過程中，有些地方為了完成任務，強制農(nóng)村居民搬遷上樓，但不注重給農(nóng)民提供非農(nóng)就業(yè)崗位和收入來源，導致好心辦壞事，讓農(nóng)民不滿意。有些地方不注重加強公共基礎設施建設，導致人進了城，上了樓，但有后顧之憂，也不適應城市的生活節(jié)奏和方式，降低了城鎮(zhèn)化的質量。

四、加快推進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議

加快推進新型城鎮(zhèn)化建設是我國現(xiàn)代化建設的重要推動力量，也是重要支撐，面對當前城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題，我們需要采取以下措施。

1、加強城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中土地的利用效率

科學合理的發(fā)展規(guī)劃是城鎮(zhèn)化質量提升的重要前提和基礎。在城鎮(zhèn)化過程中要加強城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，用科學合理的發(fā)展規(guī)劃，做好規(guī)劃設計，避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”式的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略以及盲目發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，按照各地的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況以及未來城市發(fā)展的趨勢和定位，制定科學合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，并在實際的推進過程中真正貫徹執(zhí)行。要通過加強城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的科學性，來提高城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中土地的利用效率，減少對土地等重要戰(zhàn)略資源的開發(fā)利用效率。

2、合理控制城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，實現(xiàn)加快推進與穩(wěn)步提高的協(xié)調

我國已經(jīng)確立了走新型城鎮(zhèn)化的道路，而且世界經(jīng)濟發(fā)展的歷程也表示，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必將極大地促進中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。但在推進城鎮(zhèn)化的過程中，要避免急躁冒進和不顧實際盲目推動的城鎮(zhèn)化。要積極穩(wěn)妥的推進城鎮(zhèn)化，按照經(jīng)濟發(fā)展階段、人民生活水平、民眾的期待和各地的實際來合理的推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化的質量和效益，努力實現(xiàn)加快推進和穩(wěn)步提高的協(xié)調發(fā)展。

3、加強城鎮(zhèn)化配套實施和制度建設，真正實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而不是物的城鎮(zhèn)化，不是高樓大廈，而是生活環(huán)境、生活習慣、行為方式等的全面的城鎮(zhèn)化，因此，在城鎮(zhèn)化的過程中，要加強城鎮(zhèn)化配套設施和制度建設，加大公共基礎社會投資和建設，提高新入城城鎮(zhèn)局面的生活環(huán)境，提高新入城居民的生活便利，提高其熟悉和適應現(xiàn)代城鎮(zhèn)生活的技能，真正把城鎮(zhèn)化過程變成以人為本的城鎮(zhèn)化，讓人民群眾在城鎮(zhèn)化的過程中享受到福利的提高。（作者單位：海南師范大學經(jīng)濟與管理學院）

參考文獻

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從重城鎮(zhèn)化增量到重城鎮(zhèn)化存量，不斷提高城鎮(zhèn)化質量和水平

2010年以來，內蒙古的城鎮(zhèn)化已經(jīng)從高速向中高速轉變?！笆晃濉逼陂g，我區(qū)城鎮(zhèn)化以每年1.66個百分點的高速推進，這與我區(qū)經(jīng)濟的高速發(fā)展相適應。進入“十二五”以來的4年間，受到國內外環(huán)境的影響，經(jīng)濟下行壓力加大，經(jīng)濟增速放緩，城鎮(zhèn)化推進速度也由“十一五”期間的“高速”推進相應地調整為平均每年增加1.0個百分點，2014年城鎮(zhèn)化率達到59.5%，比2013年提高0.8個百分點，可見經(jīng)濟發(fā)展速度影響城鎮(zhèn)化的進程。并且戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率相差17個百分點左右，城鎮(zhèn)化的整體水平還不高。因此，適應經(jīng)濟新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化要對城鎮(zhèn)化速度做出適當調整，不追求速度、增量，而是要重視質量，突出解決好已進城的農(nóng)牧民市民化問題，即存量問題，形成經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化協(xié)調共進的態(tài)勢，避免過度城市化。所以，城鎮(zhèn)化速度要從過去的每年增加1個百分點以上調整為每年0.7-1個百分點為宜。但由于各地經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平不平衡，我區(qū)各盟市城鎮(zhèn)化率最高和最低的相差50個百分點，不能整齊劃一，應因地制宜，宜快則快，宜慢則慢，不盲目攀比速度，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平明顯滯后西部，因此，要快一些，而西部城鎮(zhèn)化水平高于全區(qū)，應放慢速度，重在提升城鎮(zhèn)化質量，不管哪個地區(qū)，都要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展速度和產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力來推進城鎮(zhèn)化。

從依靠擴大城區(qū)規(guī)模、投資驅動為主的粗放型發(fā)展方式，向依靠集約利用土地、創(chuàng)新驅動為主的發(fā)展方式轉變

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而不僅僅是土地城鎮(zhèn)化。我區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，2000-2013年城市用地增長彈性系數(shù)達到2.16，而合理區(qū)間為1-1.12?？梢?，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，針對城市、城鎮(zhèn)蔓延的問題，要合理劃定城區(qū)邊界，保留城市內的綠芯和城市間的綠帶，做到城市發(fā)展絕不突破耕地紅線、生態(tài)底線，遏制城市蔓延趨勢。同時，必須集約利用城市內的土地，杜絕盲目效仿建設大廣場、大馬路、大場館、豪華辦公樓等形象工程的粗放建設方式，綜合考慮資源環(huán)境承載力、發(fā)展階段和現(xiàn)實條件，合理確定發(fā)展目標，做到不過度超前建設。合理配置各類用地，優(yōu)化城市土地利用結構，提高建設用地的利用效率。嚴格執(zhí)行國家標準，將城市人均建設用地指標控制在120平方米之內，縣級城市和小城鎮(zhèn)可適當放寬，控制在150平方米的合理范圍之內，防止出現(xiàn)有城無人的空心城市。

現(xiàn)階段，我區(qū)經(jīng)濟需要從工業(yè)為主，向工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)并重轉變，通過技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、體制機制創(chuàng)新，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級和新材料、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、煤清潔高效利用等新興產(chǎn)業(yè)的培育和規(guī)模的擴大，延長產(chǎn)業(yè)鏈，促進工業(yè)和信息化的結合、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。同時，要抓住國家“一帶一路”戰(zhàn)略、“京津冀一體化”機遇和我國居民消費層次提升的需要，積極發(fā)展對俄蒙貿易，提升具有資源優(yōu)勢的草原、森林、沙漠旅游業(yè)的發(fā)展層次，不斷為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供新動力，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化的互促共進。優(yōu)化投資結構，增加對新興產(chǎn)業(yè)、新技術以及人才引進培養(yǎng)的投入，加快科技研發(fā)速度和科技成果的轉化和產(chǎn)業(yè)化，促進產(chǎn)業(yè)結構向更高層次發(fā)展，不斷提升投資經(jīng)濟效益，引進科技人才和管理人才，進而提供更多的就業(yè)機會，吸納不同層次的人才到城鎮(zhèn)就業(yè)。

以人為本，促進民生建設與城市市政建設、城市建設與鄉(xiāng)村建設統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化需要從速度推進型向質量提高型轉變。其核心就是堅持以人為本，而不只是以城市市政建設為本，要轉變投資重點和工作重心，積極推進公共服務常住人口全覆蓋，加快進城農(nóng)牧民的市民化。為此，優(yōu)先促進就業(yè)和教育均等化，讓進城農(nóng)牧民、外來務工人員實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，農(nóng)牧民隨遷子女與城市里的孩子一樣接受同等的學前教育、義務教育、職業(yè)教育。要增加國家、自治區(qū)義務教育投入，提高國家和自治區(qū)在教育上的投入比重，不斷改善辦學條件，提高教學質量。加快配套性改革，順應城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，重新核定城區(qū)和縣域教師編制，增加城區(qū)教師編制，改變教師結構性短缺問題。降低入學門檻，按照“以就近入學為主，以進入公辦學校為主”的要求，盡可能做到讓進城農(nóng)民和外來務工人員子女與城市戶籍人口子女同等入學。加強宣傳，增強外來務工人員參加技能培訓的主動性，建立培訓機構與企業(yè)和用人單位的聯(lián)合培養(yǎng)機制，提高就業(yè)技能培訓的實用性和質量，增強進城農(nóng)牧民就業(yè)能力，提高就業(yè)率。加強督促檢查，增強企業(yè)為農(nóng)民工保險的主動性，同時提高農(nóng)民工自身參保的意識，不斷提高參保率。穩(wěn)步推進保障房建設，降低申報條件，將農(nóng)牧民和外來務工人員納入城市保障房體系，建立保障房申請、審核、退出、監(jiān)督機制，保證保障房分配的公平性，使進城農(nóng)牧民和外來務工人員住有所居。

新型城鎮(zhèn)化不僅要提高城市自身的發(fā)展水平，還要關注農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。因此，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、社會管理、公共服務等一體化聯(lián)動發(fā)展，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。實施好十個全覆蓋工程，加快基礎設施和公共服務向農(nóng)村牧區(qū)延伸，促進農(nóng)村與城市基礎設施、公共服務均等化;加強農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，抓好糧食生產(chǎn)和農(nóng)畜產(chǎn)品品牌建設，擴大需求，為城鎮(zhèn)化提供基礎動力;做好規(guī)劃，注意保持鄉(xiāng)村特色，防止城鄉(xiāng)一樣化，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展。

提高城市規(guī)劃管理水平，建設富有人文特色的綠色、生態(tài)城市

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求建設綠色、人文、智慧城市，是重在城市內在品質的提升，目的是讓城市更加宜居，城市生活更加美好。城市是生態(tài)、經(jīng)濟、社會系統(tǒng)構成的復雜系統(tǒng)，要建設好必須依靠科學的管理。為此，要堅持規(guī)劃統(tǒng)籌的理念，先行先試“三規(guī)合一”，做到經(jīng)濟社會、土地利用、城市發(fā)展有機銜接、協(xié)調推進。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃編制或修編、審批、監(jiān)督管理工作，充分吸收多學科專家參與城市的規(guī)劃編制工作，逐漸改變規(guī)劃師由于學科限制而導致的城市規(guī)劃對于人文、生態(tài)重視不夠，城市發(fā)展與人文、生態(tài)不協(xié)調的問題，增強城市規(guī)劃的可操作性性，將文化特色、生態(tài)理念融入城市規(guī)劃和建設之中，建設富有文化內涵、綠色低碳的城市。加強法制約束，建立責任追究制度，避免城市建設中隨意突破規(guī)劃限制的問題，維護規(guī)劃的權威性、嚴肅性。

加大體制機制改革創(chuàng)新力度，消除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙

篇9

關鍵詞：南昌經(jīng)開區(qū)；城鎮(zhèn)化建設；思考

城鎮(zhèn)化水平是反映一個區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展程度的重要標志。近年來，南昌經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟規(guī)模不斷壯大，基礎設施不斷完善，城市規(guī)模不斷擴大，城市功能明顯增強，城鎮(zhèn)化水平顯著提升。由于服務業(yè)發(fā)展滯后、中心城區(qū)集聚效益不強和城鄉(xiāng)居民收入差距等因素制約了就地城鎮(zhèn)化的快速提升，影響了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化有機結合。針對南昌經(jīng)開區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀、存在的問題，就提高城鎮(zhèn)化水平提出相應的對策建議。

1南昌經(jīng)開區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

隨著國家級新區(qū)——贛江新區(qū)的設立，將賦予南昌經(jīng)開區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設更多的新的內涵。為全面了解南昌經(jīng)開區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀，探尋南昌經(jīng)開區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展路徑，就近五年統(tǒng)計數(shù)據(jù)做一個比對分析研究。

1.1從發(fā)展階段看，城鎮(zhèn)化在加速

一是從就業(yè)結構看，第一、二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重分別從2012年的1.85%、73.22%、24.93%調整到2016年的0.86%、60.98%、38.16%，一產(chǎn)業(yè)、二產(chǎn)就業(yè)比重下降0.99和12.24個百分點，第三產(chǎn)業(yè)提高13.23個百分點，就業(yè)人數(shù)正加快向三產(chǎn)轉移，服務業(yè)落后現(xiàn)狀正在逐步改善。二是從城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調性看，2012年城鎮(zhèn)化率63.78%、工業(yè)化率65.45%，城鎮(zhèn)化慢工業(yè)化水平，兩者差距1.67個百分點，而2016年城鎮(zhèn)化率快于工業(yè)化率0.93個百分點，這充分表明南昌經(jīng)開區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化同步協(xié)調發(fā)展。

1.2從縱向看，人口集聚正在加速

從2012-2016年，人口逐步向區(qū)管委會中心片區(qū)、黃家湖片區(qū)、江西財大片區(qū)轉移，人口集聚功能基本實現(xiàn)。城鎮(zhèn)人口由2012年的16.2萬人增加到2016年的20.84萬人，年均增加0.93萬人；城鎮(zhèn)化率由2012年的63.78%上升到2016年的66.95%，年均提高了0.97個百分點。

1.3從公共設施看，基礎設施不斷完善

一是基礎設施投資高位增長。2016年全區(qū)固定資產(chǎn)投資638.96億元，同比增長16.9%，其中基礎設施投資為72.95億元，同比增長35.1%，高于固定資產(chǎn)投資增幅18.1個百分點。二是公共服務支出力度不斷加大。2016年與民生關系密切的教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務和環(huán)境保護6個領域累積支出4.34億元，其中教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)林水事務分別增長28.66%，10.09%、20.23%和37.11%。

1.4從公共服務看，城鎮(zhèn)保障日趨完善

一是教育穩(wěn)步發(fā)展。2016年全區(qū)有各類學校中小學23所，在校學生近2.5萬人。幼兒園36所，小學入學率100%,初中入學率100%；省優(yōu)質高中———南昌十中已落戶,結束了沒有高中的歷史。轄區(qū)還有19所高等院校，7所職業(yè)技術學校，在校學生近20萬。二是醫(yī)療衛(wèi)生不斷改善?，F(xiàn)有各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構125個，醫(yī)院床位378張，共有醫(yī)療衛(wèi)生機構技術人員756人，其中執(zhí)業(yè)醫(yī)師和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師311人。

2南昌經(jīng)開區(qū)城鎮(zhèn)化建設的隱憂

2.1服務業(yè)發(fā)展滯后不利于城鎮(zhèn)化提升

城鎮(zhèn)化水平的提升主要是以主導產(chǎn)業(yè)的支撐為基礎。推進城鎮(zhèn)化建設的關鍵是失地農(nóng)民能否順利地轉移到城鎮(zhèn)或企業(yè)并實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。南昌經(jīng)開區(qū)長期致力于發(fā)展制造業(yè)，制造業(yè)更多需要技術工人，且容納就業(yè)人口有限，由于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，不利于失地農(nóng)村勞動力轉移至為主導產(chǎn)業(yè)服務的服務業(yè)上。從三次產(chǎn)業(yè)結構看，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重由2010年的18.22%調整到2016年的20.11%，低于南昌市22.69個百分點。2010-2016年第三產(chǎn)增加值占GDP比重僅提高了1.89個百分點，服務業(yè)發(fā)展影響了城鎮(zhèn)化進一步提升。

2.2中心區(qū)域集聚能力不強不利于城鎮(zhèn)化提升

以區(qū)管委會為中心2km范圍內人口18萬，其中學生約10萬人，但中心區(qū)域公共服務和文化體育等配套設不完善，商業(yè)配套起步較晚，處于人口規(guī)模集聚階段，輻射能力和帶動能力弱。這些因素的綜合作用，致使中心區(qū)域不明顯，功能不全，服務業(yè)發(fā)展及人口集聚能力不強，影響了城鎮(zhèn)化質量和水平。

2.3城鎮(zhèn)人口偏小不利于城鎮(zhèn)化提升

近年來，南昌經(jīng)開區(qū)幫助失地農(nóng)牧民就地建設了高標準安置小區(qū)，并配套建設相應的公共基礎設施，以加快推進新型城鎮(zhèn)化步伐。2016年雖然南昌經(jīng)開區(qū)城鎮(zhèn)化率達到66.95%，但仍低于全市平均水平5.34個百分點。全區(qū)現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口20.84萬人，同比增長2.15%，低于全市0.41個百分點，總的來說是全區(qū)城鎮(zhèn)人口過于分散，集聚度，也不利于成片商業(yè)開發(fā)。2.4城鄉(xiāng)收入差距不利于城鄉(xiāng)一體化進程縱向看，南昌經(jīng)開區(qū)居民收入增長高于GDP增幅。2016年全區(qū)城鎮(zhèn)居民收入26759.12元，增長9.7%；農(nóng)村居民可支配收入16558.77元，增長10.1%，城鄉(xiāng)居民收入差距正在縮小，作為國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，但與城區(qū)比仍有一定差距。橫向看，全區(qū)城鎮(zhèn)居民收入仍然不高。2016年，雖然全區(qū)農(nóng)村居民可支配收入高于全市1607元，城鎮(zhèn)可支配收入與全市比差距較大，低于全市7857元，城鄉(xiāng)收入差距還有待于進一步縮小。

3加快南昌經(jīng)開區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設的建議

3.1加快人口城鎮(zhèn)化進程

一是加快推進中心區(qū)域的基礎設施建設。致力于打造區(qū)管委會為中心、以江西財經(jīng)大學、江西農(nóng)業(yè)大學、東華理工大學為支點的行政商務經(jīng)濟圈；以綠地、萬科、正榮、恒大等樓盤為基礎，逐步改造現(xiàn)有基礎設施，加快優(yōu)質教育落戶，著力抓好三甲醫(yī)院和商業(yè)綜合體項目引進和建設。對現(xiàn)有老企業(yè)實施騰籠換鳥，建設一批總部企業(yè)基地和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，為中心區(qū)域人口集聚奠定基礎。二是支持企業(yè)員工區(qū)內購房。全區(qū)有各類從業(yè)人員13萬人，其中30~40%員工屬于工作在區(qū)內，生活區(qū)外，主要是因區(qū)內教育、醫(yī)療、衛(wèi)生條件落后。在打造良好環(huán)境的同時，出臺政策支持企業(yè)員工在區(qū)內購房，留住這部分消費群體。

3.2加快推進產(chǎn)城融合

人的城鎮(zhèn)化關鍵在就業(yè)，城鎮(zhèn)化建設離不開產(chǎn)業(yè)支撐。一是突出工業(yè)產(chǎn)業(yè)主導作用。強力實施“工業(yè)強區(qū)、三產(chǎn)富區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略，以現(xiàn)有“3+X”產(chǎn)業(yè)為基礎，進一步改善和提升投資環(huán)境，強化招商引資力度，狠抓項目推進。重點抓電子信息產(chǎn)業(yè)、新能源汽車及汽車零部件產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥食品產(chǎn)業(yè)、家電產(chǎn)業(yè)等主導產(chǎn)業(yè)，支持現(xiàn)有主導產(chǎn)業(yè)骨干企業(yè)做大做強，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)集聚度。二加快發(fā)展商貿業(yè)。充分發(fā)揮鐵、公、機、水綜合立體交通優(yōu)勢，以江西鋼城、郵政物流、順豐物流為龍頭，加快發(fā)展商貿物流發(fā)展；以國際汽車城、下羅舊城改造、紫荊路商業(yè)街為抓手打造好一批全區(qū)特色商業(yè)中心。

3.3加快培育新消費熱點

一是挖掘智力資源。利用北大科技園、清華科技園等國家級雙創(chuàng)基地的優(yōu)勢，發(fā)揮高校智力資源為區(qū)內企業(yè)開展產(chǎn)品創(chuàng)意設計、文化傳播等生產(chǎn)業(yè)。加強校企合作，協(xié)助科研單位做好科研成果就地轉化。二是開發(fā)旅游資源。利用梅嶺得天獨厚的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，加快推進前進片區(qū)開發(fā)，打造鄉(xiāng)村休閑購物、旅游渡假、消費娛樂為一體的綜合商業(yè)區(qū)。

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篇10

國家在新一輪的城鎮(zhèn)化建設中，強調新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，提出城鎮(zhèn)化必須進入以提升質量為主的轉型發(fā)展新階段，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。中國經(jīng)濟能否順利轉型與持續(xù)增長在很大程度上依賴于新型城鎮(zhèn)化建設能否順利推進。而在新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，土地制度的改革將深刻影響這一進程的整體走向。本文從當前我國城鄉(xiāng)二元土地結構的現(xiàn)狀入手，分析現(xiàn)有土地制度對新型城鎮(zhèn)化建設的制約因素，提出土地制度的改革調整方向。

一、城鄉(xiāng)二元土地結構的現(xiàn)狀

我國《土地管理法》對土地的所有權作了如下的規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?；诔青l(xiāng)土地在所有權上的不同，在城鎮(zhèn)化過程中，國家通過對集體土地進行征收，才能改變其所有權的性質，實現(xiàn)土地的城鎮(zhèn)化。

1.地方政府的土地財政推進了城鎮(zhèn)化的進程

1987年12月1日，深圳敲響土地拍賣第一槌。從此，土地作為大宗可處置資產(chǎn)，成為地方政府的主要財政收入來源。各地以土地整備中心、儲備中心與企業(yè)合作等形式進行土地一級開發(fā)與整理，通過拍賣等方式將整理好的土地推向市場獲取差價，成為實現(xiàn)土地溢價的主要模式。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，2013年全國土地出讓收入達到4.1萬億元人民幣，再創(chuàng)歷史新高。

土地財政支撐了中國快速城鎮(zhèn)化。農(nóng)民手里的土地被征用，變作城市建設用地實現(xiàn)增值。增值的部分用來進行城市基礎設施和配套建設，城鎮(zhèn)化進程得到了資金上的支撐。

2.人口的城鎮(zhèn)化落后于土地的城鎮(zhèn)化

在城鎮(zhèn)化過程中，一些城市過分追求面積擴張，修建新城區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，建成區(qū)人口密度偏低，不注重土地的集約利用，人口的城鎮(zhèn)化速度落后于土地的城鎮(zhèn)化速度。2012年，我國城市建成區(qū)面積達4.56萬平方公里，2002-2012年年均增加1959平方公里，年均增長5.8%，而同期城市人口年均增長率僅為3.6%。

土地城鎮(zhèn)化的加速，一方面占用了集體土地的資源，使農(nóng)民賴以生存的土地資源數(shù)量減少，另一方面農(nóng)民并沒有同步市民化，這就使得在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了失地農(nóng)民這一特殊群體。這一城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)差距進一步拉大，城鄉(xiāng)二元結構的矛盾更為突出。

二、土地制度對新型城鎮(zhèn)化建設的制約因素

1.土地產(chǎn)權不清晰

我國《土地管理法》雖然明確規(guī)定土地的國有和集體兩種所有制，但在具體的占有使用上，存在著多種產(chǎn)權不夠清晰的情況。在實行土地“招拍掛”以前，國有土地的使用大多都是以劃撥形式實現(xiàn)的，目前行政事業(yè)單位仍沿用這樣的格局，這就使得以往糊里糊涂的土地產(chǎn)權“誰占用得多誰受益多”的現(xiàn)象仍還存在。農(nóng)村的集體土地，從法律上講所有權屬于集體，而集體這一主體如何確定，在產(chǎn)權的明確和權利主體的清晰上，還有著相當大的缺失。如農(nóng)村的土地產(chǎn)權人，是行政村落中以村委會為代表的村集體，但這一集體的利益如何落實到個體的村民身上，農(nóng)民對耕地、宅基地及村落其他土地的占有及使用權該如何體現(xiàn)。

2.土地市場不統(tǒng)一

在實行土地“招拍掛”后，國有土地通過市場體制進行統(tǒng)一出讓，看似市場健全、公平統(tǒng)一。然而地方政府出于招商引資、發(fā)展本地經(jīng)濟等多方面的考慮，在市場中人為地干預資源配置的方式，通過協(xié)議等方式出讓工業(yè)用地，使工業(yè)用地與居住、商業(yè)用地在出讓存在著比較大的差異。我國城市土地利用結構上，工業(yè)用地出讓不僅量很大，而且比例很高。近十年來每年新增供地中40%-50%的土地用于工業(yè)。土地通過不同的用途，形成了不同的價格機制，工業(yè)用地的價格遠遠低于商業(yè)及居住用地，工業(yè)用地往往是以低地價、零地價甚至財稅返還等負低價出讓給用地者。價格不能真實反映市場的機會成本，不能進行有效的資源配置，導致同地不同權、同權不同價。

3.土地要素流動性不均衡

我國現(xiàn)行國有和集體兩種所有制條件下的土地權屬表現(xiàn)出資源具有不同的流動性。

國有土地要素的市場流動性強。土地一級市場通過對存量土地和增量土地的整理，以“招拍掛”為主的方式公開轉讓土地的使用權，把土地資源投入市場；房地產(chǎn)企業(yè)通過公開摘牌等模式獲取土地資源參與土地二級市場的開發(fā)，也就是通過房地產(chǎn)市場的商品流動性實現(xiàn)土地使用權的再次轉移；購買的房地產(chǎn)商品的業(yè)主可以通過再次出售、出租、抵押等方式在三級市場上實現(xiàn)土地使用權再次轉移。在一二三級土地市場中，土地及其附著在土地上的建筑物一起可以作為標的物進行抵押、出租、出售，要素通過在市場上的靈活流動，為權利人帶來收益。

集體土地要素的市場流動性較差。國家對集體土地進行征用，集體土地被動改變性質，得以補償。但征用過程中的這一補償和土地出讓后的市場收益往往嚴重脫節(jié)，集體土地得到的要素補償款不具有市場性質。而除土地征用外，集體土地很難直接進入公開市場，不能進行自由流轉、出售、出租、抵押、擔保等交易，資源要素無法順利實現(xiàn)流動。

4.征收集體土地的補償不合理

現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的用途給予補償”，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。在集體土地征收為國有土地的過程中，地方政府按照這一標準，征農(nóng)民一畝地，只需賠償農(nóng)民區(qū)區(qū)數(shù)萬元。然后，地方政府通過土地整理機構，對該土地上實施“七通一平”，加工成可供開發(fā)的熟地，再通過“招拍掛”等公開拍賣的方式把土地投放到市場，高價出讓，最大限度獲取土地資本的增值收益。

對于集體土地的原有使用者農(nóng)民來說，他們分配到的土地增值收益通常僅是土地增值收益的零頭，農(nóng)民得不到集體土地征收過程中產(chǎn)生的大部分增值收益。據(jù)安徽省的統(tǒng)計表明，近幾年來農(nóng)民從被征用土地獲得的補償費用，僅為政府通過“招拍掛”賣出土地收入總額的5%左右。農(nóng)民失去對集體土地的用益物權，也就失去生活的一項最基本的保障。然而，失去土地的農(nóng)民除了拿到有限的補償款外，又通常得不到其他方面的生活保障。同時由于地價過高，農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉移的積極性大大降低，城鄉(xiāng)差距進一步加大，三農(nóng)問題也更加嚴峻，城鎮(zhèn)化的進程受到阻礙。

三、土地制度的改革調整方向

1.完善土地登記，明晰土地產(chǎn)權

對于國有未出讓土地進行登記，明確土地及附屬建筑物權益。充分挖掘土地的權益，注重土地地上、地面、地下權益的綜合利用和收益的多重獲取。對于企業(yè)等經(jīng)營性機構占用的劃撥土地，補交土地出讓金，體現(xiàn)市場公正，減少政府行政性土地劃撥，減少尋租空間，增加土地收益。

對于集體土地實際上有兩個主體共同擁有控制權，一是集體（農(nóng)村經(jīng)濟組織），擁有所有權；一是承包經(jīng)營者，擁有用益物權，且這一權利具有相對獨立性。中國《物權法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權為“用益物權”。土地承包經(jīng)營權作為一種用益物權，意味著農(nóng)民對集體土地享有占有、使用、收益的排他性權利，而且此權利并不因土地所有權人即集體的變更而喪失。土地權屬主體的規(guī)范首先要對農(nóng)民承包經(jīng)營權進行確權，尊重和保護農(nóng)民對土地的物權。

2.健全土地流轉市場化體系

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。可以考慮許多國家都建立起的土地銀行制度，實施國家調控土地市場、合理配置土地資源、保障國家規(guī)劃實施、有序推進社會與經(jīng)濟進步。改變低成本征地的現(xiàn)狀，抑制地方政府盲目進行城市平面擴張，縮小征地范圍，擴大國有土地有償使用范圍。在征收農(nóng)村集體經(jīng)營性建設土地時，與國有土地同等入市、同權同價，使土地利用價格能夠充分反映土地價值。

合理利用城市建設用地，通過在公開市場的流轉提高土地的使用效率。避免城市空間的粗放擴張，通過系統(tǒng)和預見性的城市規(guī)劃，優(yōu)化城市空間結構。適當提高城市建設用地的利用率，通過舊城改造，收回閑置、空置用地等方式更加集約地利用現(xiàn)有建設用地。改變目前工業(yè)建設用地浪費的局面，通過價格機制調整市場供應，減少行政干預。在流轉方式上，可以考慮建立差別化的土地供應體系，如土地公告出讓、土地使用權租賃、土地指標交易等制度，通過多種方式發(fā)揮土地的市場價值。

健全農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉市場。在目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營基本制度下，建立農(nóng)村土地市場流轉體系。農(nóng)民根據(jù)自身意愿，自主通過統(tǒng)一市場實現(xiàn)承包土地使用權的流轉，可以采取轉包、租賃、土地使用權入股等方式自由流轉承包經(jīng)營的土地，還可以通過公開市場退出土地的承包經(jīng)營。這樣，一方面有利于集約利用農(nóng)業(yè)用地，使農(nóng)村土地向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)轉移，優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，有助于農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構戰(zhàn)略性調整；另一方面有利于農(nóng)民從市場中獲取公平的土地收益，從土地的用益物權中獲得經(jīng)濟上的保障，更好地從事非農(nóng)業(yè)以外的生產(chǎn)活動，順利實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉變，推動城鎮(zhèn)化進程中“人的城鎮(zhèn)化”。

3.建立以人為本的土地增值收益共享機制

在城鎮(zhèn)化的過程中，土地的城鎮(zhèn)化要同步于人的城鎮(zhèn)化，集體土地的征收補償要注重對農(nóng)民用益物權的補償。從用益物權的角度來看，農(nóng)民不僅需要得到對土地產(chǎn)值的補償，更要得到就業(yè)和生活的社會保障。土地產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關系及土地對農(nóng)民的就業(yè)和社會保障功能等，都有可能被記入到補償金額中，共同構成分享土地增值收益的因素。這樣，農(nóng)民對于土地的使用權益，才能得到比較公平的補償和保障。

要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，需要實施配套改革，完善配套法制。規(guī)范土地流轉市場，制定公開、公平、公正的市場交易規(guī)則，完善評估定價規(guī)則，實現(xiàn)集體建設用地與國有建設用地“同地、同權、同價”。同時，在集體土地被征收的過程中，對農(nóng)民的補償既要考慮農(nóng)民作為個人的收益補償，又要考慮農(nóng)民作為集體成員的收益補償，公平的分享集體組織的收益。通過健全的社會保障體系，使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中，在失去集體組織權益的同時，真正享有市民化的權益。

4.保證耕地數(shù)量與質量，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的統(tǒng)一

我國人口眾多，但是可以利用的耕地面積有限，這是我國的基本國情之一。保護耕地是國家長期堅持的一項基本土地制度。因此在土地開發(fā)整理推進新型城鎮(zhèn)化過程中，我們要始終堅守18億畝耕地保護紅線，確保耕地面積不會減少，同時在此基礎上盡可能地增加耕地的面積，并確保生態(tài)環(huán)境的良好發(fā)展。

地方政府在推進城鎮(zhèn)化建設，征用集體土地的同時，要注重土地的節(jié)約利用，同時嚴格土地用途，統(tǒng)籌耕地數(shù)量和質量，注重生態(tài)管護，加強基本農(nóng)田管理，堅持耕地占補平衡，推進土地整理復墾，在確?，F(xiàn)有耕地面積的基礎上，不斷研究新的科學技術，提高土地的生產(chǎn)力和質量，為未來全面提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎。

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