導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇農(nóng)用地保護(hù)法律法規(guī)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第一條為了規(guī)范畜禽養(yǎng)殖行為，預(yù)防控制畜禽疫病，防止環(huán)境污染，保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)《畜牧法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定，結(jié)合本縣實(shí)際，制定本辦法。

第二條本縣行政區(qū)域內(nèi)畜禽養(yǎng)殖的規(guī)劃布局、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的設(shè)置、畜禽污染防治及畜禽養(yǎng)殖過(guò)程的監(jiān)督管理等適用本辦法。

本辦法所稱畜禽，是指在人工飼養(yǎng)條件下、以經(jīng)濟(jì)利用為目的的家養(yǎng)陸生動(dòng)物，包括豬、牛、兔、犬、雞、鴨、鵝等由國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政主管部門公布的畜禽遺傳資源目錄的畜禽。

第三條縣畜牧獸醫(yī)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)備案工作，依法主管本行政區(qū)域畜禽養(yǎng)殖的規(guī)劃布局以及畜禽養(yǎng)殖過(guò)程的監(jiān)督管理。

縣環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)本行政區(qū)域的畜禽養(yǎng)殖環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

縣國(guó)土資源行政主管部門依法對(duì)行政區(qū)域的畜禽養(yǎng)殖用地實(shí)施監(jiān)督管理。

鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本地畜禽養(yǎng)殖管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)屬地管理原則，切實(shí)承擔(dān)起對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)選址把關(guān)、審核、申報(bào)和日常監(jiān)管的職責(zé)。

第四條控制非規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)，規(guī)范發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（或養(yǎng)殖小區(qū)），鼓勵(lì)發(fā)展適度規(guī)模生態(tài)養(yǎng)殖場(chǎng)。

本辦法所稱規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)是指由單個(gè)主體投資建設(shè)、養(yǎng)殖規(guī)模達(dá)到本辦法要求的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)。

本辦法所稱養(yǎng)殖小區(qū)是指在適合畜禽養(yǎng)殖的地域內(nèi)，按照基礎(chǔ)設(shè)施完備、集約化養(yǎng)殖的要求，由多個(gè)養(yǎng)殖業(yè)主進(jìn)行專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一畜種、統(tǒng)一防疫、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一治污，并符合《畜牧法》規(guī)定條件及本辦法規(guī)定要求的養(yǎng)殖區(qū)域。

第二章規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和條件

第五條規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)：母豬存欄5頭以上；生豬存欄100頭以上；奶牛存欄5頭以上；肉牛存欄10頭以上；蛋禽存欄1000只以上；肉(土)雞存欄2000只以上；肉羊存欄100只以上；兔存欄500只以上。

達(dá)不到上述標(biāo)準(zhǔn)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)則稱為非規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）。

第六條養(yǎng)殖小區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)：生豬存欄500頭以上；奶牛存欄20頭以上；肉牛存欄50頭以上；肉羊存欄500只以上；兔存欄1000只以上；雞存欄10000只以上。

第七條新建畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

（一）有與其養(yǎng)殖規(guī)模相適應(yīng)的生產(chǎn)場(chǎng)所、養(yǎng)殖用地和配套設(shè)施；

（二）具備為其服務(wù)并有相應(yīng)資質(zhì)的畜牧獸醫(yī)技術(shù)人員；

（三）具備法律法規(guī)規(guī)定的動(dòng)物防疫條件；

（四）具備符合環(huán)境保護(hù)規(guī)定條件的治污設(shè)施及生態(tài)養(yǎng)殖條件；

（五）法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。

第八條患有人畜共患病的人員不得從事畜禽養(yǎng)殖，畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)飼養(yǎng)人員應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的健康標(biāo)準(zhǔn)，按照防疫要求做好個(gè)人衛(wèi)生消毒、防護(hù)工作，并接受專業(yè)知識(shí)的教育，畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)飼養(yǎng)人員的生活區(qū)域應(yīng)當(dāng)與畜禽養(yǎng)殖區(qū)域分開(kāi)。

第三章規(guī)劃布局

第九條畜禽養(yǎng)殖區(qū)域劃分為禁止養(yǎng)殖區(qū)、限制養(yǎng)殖區(qū)和適宜養(yǎng)殖區(qū)。

禁止養(yǎng)殖區(qū)是指生活飲用水的水源保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，以及自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)；城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學(xué)研究區(qū)、醫(yī)療區(qū)等人口集中區(qū)域；交通主干道及旅游通道等區(qū)域；國(guó)家或地方法律、法規(guī)規(guī)定需特殊保護(hù)的其他區(qū)域。

限制養(yǎng)殖區(qū)是指村莊及畜禽養(yǎng)殖會(huì)直接影響人民群眾生產(chǎn)、生活的村莊周邊區(qū)域。

適宜養(yǎng)殖區(qū)是指上述規(guī)定區(qū)域以外的符合生態(tài)養(yǎng)殖要求的其他區(qū)域。

第十條禁止養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)不得新建、擴(kuò)建畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，本辦法頒布前已建成的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)限期搬遷或關(guān)閉。

限制養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的數(shù)量、規(guī)模，不得新建、擴(kuò)建畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，已有的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)當(dāng)限期治理，確保排放污染物符合國(guó)家或省規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)；治理后仍未達(dá)標(biāo)排放的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)當(dāng)限期搬遷或關(guān)閉。

適宜養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)鼓勵(lì)發(fā)展適度規(guī)模生態(tài)畜牧業(yè)，新建、擴(kuò)建畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載量的要求，合理布局，按照適度規(guī)模、種植業(yè)、林業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)結(jié)合的原則發(fā)展。

第四章用地管理和養(yǎng)殖場(chǎng)審批程序

第十一條畜禽養(yǎng)殖用地應(yīng)堅(jiān)持鼓勵(lì)利用廢棄地、荒山荒坡地等未利用地，鼓勵(lì)利用園地、種植業(yè)基地發(fā)展農(nóng)牧結(jié)合生態(tài)養(yǎng)殖及畜禽排泄物資源化綜合利用、盡可能不占或少占耕地的原則。

第十二條鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)牧結(jié)合、節(jié)約用地的原則，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)符合生態(tài)養(yǎng)殖要求的適宜養(yǎng)殖區(qū)預(yù)留用地空間，將規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地納入土地利用總體規(guī)劃，落實(shí)養(yǎng)殖用地，滿足養(yǎng)殖用地需求。

第十三條規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地實(shí)行分類管理。畜禽舍等生產(chǎn)設(shè)施及綠化隔離帶用地，按照農(nóng)用地管理，作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍，不占建設(shè)用地指標(biāo)；管理和生活用房、疫病防控設(shè)施、飼料儲(chǔ)藏用房、硬化道路等附屬設(shè)施，屬于永久性建(構(gòu))筑物，其用地比照農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，需依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。涉及占用林地的應(yīng)辦理林地使用相關(guān)手續(xù)。

第十四條為有效解決畜牧用地建設(shè)和農(nóng)用地保護(hù)的矛盾，對(duì)確需占用耕地的，鼓勵(lì)推廣既適用又可有效恢復(fù)耕作層，并與生態(tài)畜牧業(yè)相適應(yīng)的規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)，采取架空或預(yù)制板鋪面隔離等耕作層保護(hù)措施，不得破壞耕作層，并由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織與業(yè)主簽訂復(fù)墾協(xié)議，期滿后由業(yè)主負(fù)責(zé)復(fù)墾。

第十五條新建、擴(kuò)建規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）按下列程序報(bào)批：

（一）申請(qǐng)：養(yǎng)殖業(yè)主先向養(yǎng)殖用地所在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)畜禽養(yǎng)殖用地，經(jīng)土地所在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，再持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同復(fù)印件、土地復(fù)墾協(xié)議向當(dāng)?shù)劓?zhèn)鄉(xiāng)人民政府提交用地申請(qǐng)。

（二）初審：鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府會(huì)同環(huán)保部門及基層國(guó)土所對(duì)所申請(qǐng)用地的用途、規(guī)模、選址等內(nèi)容進(jìn)行審核并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，審核同意后出具選址意見(jiàn)和選址圖(標(biāo)明配套設(shè)施用途、用地面積、拐點(diǎn)坐標(biāo))，報(bào)縣畜牧獸醫(yī)行政主管部門。

（三）審批：縣畜牧獸醫(yī)行政主管部門會(huì)同環(huán)保、國(guó)土等部門對(duì)鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府提交的材料進(jìn)行審核并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，縣環(huán)保、國(guó)土部門在職責(zé)范圍內(nèi)出具意見(jiàn)后，由縣畜牧獸醫(yī)行政主管部門作出書面批復(fù)。

（四）驗(yàn)收：對(duì)建設(shè)完工的規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)），由業(yè)主向縣畜牧獸醫(yī)行政主管部門提出驗(yàn)收申請(qǐng)。縣畜牧獸醫(yī)行政主管部門牽頭組織相關(guān)部門進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收合格的，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)核發(fā)動(dòng)物防疫條件合格證；驗(yàn)收不合格的按要求進(jìn)行整改，整改不到位不準(zhǔn)養(yǎng)殖。

第十六條畜禽養(yǎng)殖用地批準(zhǔn)后，不得擅自將用地改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用途?？h國(guó)土部門和鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府要加強(qiáng)用地全過(guò)程管理，確保規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）規(guī)范用地。

第五章養(yǎng)殖管理

第十七條規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）應(yīng)按照畜禽養(yǎng)殖技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行飼養(yǎng)，建立完善質(zhì)量控制措施，科學(xué)合理使用獸藥、飼料和飼料添加劑，落實(shí)人員做好記錄與檔案管理工作。

第十八條規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)規(guī)定，按畜禽養(yǎng)殖批次建立畜禽養(yǎng)殖檔案。畜禽養(yǎng)殖檔案包括畜禽引進(jìn)繁育、畜禽防疫、疾病診療、飼料獸藥使用、糞便處理、病死畜禽無(wú)害化處理、畜禽銷售等記錄。畜禽養(yǎng)殖檔案應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整、及時(shí)，不得偽造，并保留兩年以上。

第十九條畜禽養(yǎng)殖業(yè)主負(fù)責(zé)對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染實(shí)施治理，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）排放養(yǎng)殖污染物，應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，禁止向水體直接排放畜禽糞便、污水等。鼓勵(lì)支持將畜禽排泄物進(jìn)行無(wú)害化處理和資源化利用，生態(tài)還田、生產(chǎn)沼氣、生產(chǎn)有機(jī)肥等。

第二十條畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))應(yīng)當(dāng)建立健全動(dòng)物防疫制度，做好消毒和免疫工作。畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家動(dòng)物防疫規(guī)定，配合動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)做好強(qiáng)制免疫工作。

第二十一條畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定，對(duì)病死畜禽進(jìn)行無(wú)害化處理，禁止拋棄、銷售和加工病死畜禽。

第二十二條從事畜禽養(yǎng)殖不得有下列行為：

（一）違反法律、法規(guī)的規(guī)定和國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求使用飼料、飼料添加劑和獸藥；

（二）使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂泔水飼喂畜禽；

（三）使用垃圾場(chǎng)中的物質(zhì)飼喂畜禽；

（四）法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他禁止行為。

第六章監(jiān)督管理

第二十三條對(duì)未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自建設(shè)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)），按非法占用土地進(jìn)行查處。對(duì)于已經(jīng)建成、符合生態(tài)養(yǎng)殖要求但尚未辦理審批手續(xù)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，縣國(guó)土部門和鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府要督促畜禽養(yǎng)殖業(yè)主及時(shí)補(bǔ)辦用地審批手續(xù)。拒不辦理的，按非法占用土地進(jìn)行查處。

第二十四條對(duì)超過(guò)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)或排放總量指標(biāo)，排放污染物或造成周圍環(huán)境嚴(yán)重污染的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，縣環(huán)保部門可提出限期治理建議，報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。

被責(zé)令限期治理的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)向做出限期治理決定的縣環(huán)保部門提交限期治理計(jì)劃，并定期報(bào)告實(shí)施情況。提交的限期治理計(jì)劃中，應(yīng)規(guī)定畜禽廢渣綜合利用方案?？h環(huán)保部門在對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)限期治理項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收時(shí)，其驗(yàn)收內(nèi)容中應(yīng)包括上述綜合利用方案的落實(shí)情況。

第二十五條有下列行為之一的，由縣環(huán)保部門責(zé)令停止違法行為，限期改正，并依法進(jìn)行處罰：

（一）未采取有效措施，致使儲(chǔ)存的畜禽廢渣滲漏、散落、溢流、雨水淋失、散發(fā)惡臭氣味等對(duì)周圍環(huán)境造成污染和危害的；

（二）向水體傾倒畜禽糞便等廢渣的。

第二十六條畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))未按規(guī)定做好強(qiáng)制免疫或者強(qiáng)制免疫后未加施免疫標(biāo)識(shí)的；規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))未按規(guī)定建立畜禽養(yǎng)殖檔案的，或者未按照規(guī)定保存養(yǎng)殖檔案的，由縣畜牧獸醫(yī)行政主管部門責(zé)令限期改正，并依法進(jìn)行處罰。

篇2

    【英文關(guān)鍵詞】 Soil Pollution; Hazard; prevention and cure

    【正文】

    一、我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀及危害

    (一)我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀土壤污染大致可分為:重金屬污染、農(nóng)藥和有機(jī)物污染、放射性污染、病原菌污染等多種類型。據(jù)報(bào)道,目前我國(guó)受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近12000萬(wàn)公頃,約占總耕地面積的1/5;其中工業(yè)'三廢'污染耕地1000萬(wàn)公頃,污水灌溉的農(nóng)田面積已達(dá)330多萬(wàn)公頃。 污水灌溉等廢棄物對(duì)農(nóng)田已造成大面積的土壤污染。如沈陽(yáng)張士灌區(qū)用污水灌溉20多年后,污染耕地2500多公頃,造成了嚴(yán)重的鎘污染,稻田含鎘5-7mg/kg.天津近郊因污水灌溉導(dǎo)致2.3萬(wàn)公頃農(nóng)田受到污染物。廣州近郊因?yàn)槲鬯喔榷廴巨r(nóng)田2700公頃,因施用含污染物的底泥造成1333公頃的土壤被污染,污染面積占郊區(qū)耕地面積的46%.80年代中期對(duì)北京某污灌區(qū)進(jìn)行的抽樣調(diào)查表明,大約60%的土壤和36%的糙米存在污染問(wèn)題。另一方面,全國(guó)有1300-1600萬(wàn)公頃耕地受到農(nóng)藥的污染。除耕地污染之外,我國(guó)的工礦區(qū)、城市也還存在土壤(或土地)污染問(wèn)題。

    (二)土壤污染的危害 1.土壤污染導(dǎo)致嚴(yán)重的直接經(jīng)濟(jì)損失對(duì)于各種土壤污染造成的經(jīng)濟(jì)損失,目前尚缺乏系統(tǒng)的調(diào)查資料。僅以土壤重金屬污染為例,全國(guó)每年就因重金屬污染而減產(chǎn)糧食1000多萬(wàn)t,另外被重金屬污染的糧食每年也多達(dá)1200萬(wàn)t,合計(jì)經(jīng)濟(jì)損失至少200億元。對(duì)于農(nóng)藥和有機(jī)物污染、放射性污染、病原菌污染等其他類型的土壤污染所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失,目前尚難以估計(jì)。 2.土壤污染導(dǎo)致食物品質(zhì)不斷下降我國(guó)大多數(shù)城市近郊土壤都受到了不同程度的污染,有許多地方糧食、蔬菜、水果等食物中鎘、鉻、砷、鉛等重金屬含量超標(biāo)或接近臨界值。 3.土壤污染危害人體健康土壤污染會(huì)使污染物在植(作)物體中積累,并通過(guò)食物鏈富集到人體和動(dòng)物體中,危害人畜健康,引發(fā)癌癥和其他疾病等。 4.土壤污染導(dǎo)致其他環(huán)境問(wèn)題土地受到污染后,含重金屬濃度較高的污染表土容易在風(fēng)力和水力的作用下分別進(jìn)入到大氣和水體中,導(dǎo)致大氣污染、地表水污染、地下水污染和生態(tài)系統(tǒng)退化等其他生態(tài)問(wèn)題。

    二、土壤污染的特點(diǎn)土壤污染具有明顯的隱蔽性、滯后性、累積性和不可逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn),土壤一旦受到污染,則需要很長(zhǎng)的治理周期和較高的投資成本,造成的危害也比其他污染更難消除。 土地污染具有隱蔽性和滯后性。它往往要通過(guò)對(duì)土壤樣品化驗(yàn)和農(nóng)作物的殘留檢測(cè),其嚴(yán)重后果僅能通過(guò)食物給動(dòng)物和人類健康造成危害,因而不易被人們察覺(jué);因此,從產(chǎn)生污染到出現(xiàn)問(wèn)題通常會(huì)滯后很長(zhǎng)的時(shí)間。土壤污染具有累積性,污染物質(zhì)在土壤中不容易遷移、擴(kuò)散和稀釋,因此容易在土壤中不斷積累而超標(biāo)。土壤污染具有不可逆轉(zhuǎn)性,重金屬對(duì)土壤的污染基本上是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過(guò)程,許多有機(jī)化學(xué)物質(zhì)的污染也需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能降解;土壤污染很難治理,積累在污染土壤中的難降解污染物很難靠稀釋作用和自凈化作用來(lái)消除。因此,治理污染土壤通常成本較高、治理周期較長(zhǎng)。

    三、我國(guó)現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)定及其存在的問(wèn)題目前,我國(guó)涉及土壤保護(hù)的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《刑法》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《水土保持法》《土地復(fù)墾條例》《基本農(nóng)田保護(hù)法》《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》及大氣、水、固體廢棄物污染防治法等。另外,為了貫徹《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》,防止土壤污染,保護(hù)生態(tài)環(huán)境,我國(guó)于1995年制定了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 15618—1995)。盡管相關(guān)的法律法規(guī)不少,但大多針對(duì)經(jīng)濟(jì)利用、土地管理和利用、土地規(guī)劃及土地權(quán)屬問(wèn)題方面,對(duì)土壤污染防治的規(guī)定分散而不系統(tǒng),缺乏具可操作性的細(xì)則和有威懾力的責(zé)任追究條款我國(guó)現(xiàn)有的土壤保護(hù)法律法規(guī)存在的問(wèn)題主要有 :

    (一)《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》羅列的污染種類的滯后性,該法第20條規(guī)定:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù),防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展,推廣植物病蟲(chóng)害的綜合防治,合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長(zhǎng)激素?！痹摲ㄓ?989年頒布,但是對(duì)于所處的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r而言,以上的羅列已經(jīng)基本概括了所可能發(fā)生的污染種類,而這不發(fā)放置今日,就存在著些許的滯后性,無(wú)法窮盡污染種類,致使污染發(fā)生之時(shí),無(wú)追究污染著責(zé)任的法律依據(jù),其應(yīng)當(dāng)包括有放射性物質(zhì)和化學(xué)物質(zhì)的污染、亂堆放生產(chǎn)廢物和消費(fèi)廢物,以及包括生物性污染在內(nèi)的污染及其他可能造成土地退化的不良(有害)影響;

    (二)《土地管理法》 1.調(diào)整對(duì)象的局限性《土地管理法》的制定目的是為了加強(qiáng)土地管理,維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制,保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源,合理利用土地,切實(shí)保護(hù)耕地。對(duì)于防治土壤污染,該法也作了原則性的規(guī)定,即在第35規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,維護(hù)排灌工程設(shè)施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。這條規(guī)定是在《土地管理法》第4章,耕地保護(hù)當(dāng)中提出的,而并非在總則當(dāng)中對(duì)此問(wèn)題加以表述,這就導(dǎo)致了這部法在調(diào)整土壤污染問(wèn)題時(shí),調(diào)整對(duì)象存在著明顯的局限性; 2.土壤污染防治意識(shí)的缺乏性該法第43條規(guī)定:任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民字體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外。該法第36條規(guī)定:非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。可以看出的是,該法對(duì)于基本農(nóng)田的用途有著嚴(yán)格的規(guī)定,對(duì)于其他耕地的利用范圍則放寬限制,而興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則又放寬了農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的條件,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生排放的“三廢”物質(zhì),則是導(dǎo)致農(nóng)村土壤污染的最大元兇,而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和基本農(nóng)田土地布局和使用規(guī)劃的缺失,又是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在一定程度上造成耕地污染嚴(yán)重的原因。

篇3

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)用地；土壤污染；污染防治；法律問(wèn)題

Abstract:Inrecentyears,ourcountryagriculturelandsoilpollutionquestionwasincreasinglyfierce.Ourcountrypresentaboutagriculturallandsoilpollutionpreventionlaw,becauseitsinherentflaw,isunabletosatisfythepresentneed.Thearticlethroughtotheagriculturallandsoilpollutionpresentsituation’sinvestigationandstudy,hasdiscussedthepreventionfarmingsoilpollutionlawsandregulationsandtheinsufficiencyshallowly,andproposedthatestablishesandconsummatesourcountryfarmingsoilpollutionpreventionconcretelegalregime’ssuggestion.

keyword:Agriculturalland;Soilpollution;Preventionandcontrolofpollution;Legalmatter

前言

農(nóng)業(yè)用地是指農(nóng)、林、牧等各種土地資源的總稱，是人類賴以生存和發(fā)展的自然物質(zhì)的基礎(chǔ)。1我國(guó)是農(nóng)業(yè)用地資源極其匱乏的國(guó)家，隨著土壤污染問(wèn)題的不斷惡化，農(nóng)業(yè)用地資源質(zhì)量和數(shù)量的匱乏已成為限制農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的迅速發(fā)展、農(nóng)業(yè)化進(jìn)程的不斷加快、化學(xué)制品在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的集約使用，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的“短期行為”的不斷增多，我國(guó)的農(nóng)業(yè)用地污染情況日趨嚴(yán)重，并呈發(fā)展之勢(shì)。日益嚴(yán)重的土壤污染直接導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)不斷下降，同時(shí)也給我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口遭遇綠色貿(mào)易壁壘埋下了嚴(yán)重隱患，直接造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染的現(xiàn)狀及危害

（一）我國(guó)農(nóng)業(yè)用地污染的現(xiàn)狀

據(jù)報(bào)道，目前我國(guó)受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近12000萬(wàn)公頃，約占總耕地面積的1/5；其中工業(yè)"三廢"污染耕地1000萬(wàn)公頃，污水灌溉的農(nóng)田面積已達(dá)330多萬(wàn)公頃。

污水灌溉等廢棄物對(duì)農(nóng)田已造成大面積的土壤污染。如沈陽(yáng)張士灌區(qū)用污水灌溉20多年后，污染耕地2500多公頃，造成了嚴(yán)重的鎘污染，稻田含鎘5-7mg/kg。天津近郊因污水灌溉導(dǎo)致2.3萬(wàn)公頃農(nóng)田受到污染物。廣州近郊因?yàn)槲鬯喔榷廴巨r(nóng)田2700公頃，因施用含污染物的底泥造成1333公頃的土壤被污染，污染面積占郊區(qū)耕地面積的46%。80年代中期對(duì)北京某污灌區(qū)進(jìn)行的抽樣調(diào)查表明，大約60%的土壤和36%的糙米存在污染問(wèn)題。另一方面，全國(guó)有1300-1600萬(wàn)公頃耕地受到農(nóng)藥的污染。除耕地污染之外，我國(guó)的工礦區(qū)、城市也還存在土壤（或土地）污染問(wèn)題。

（二）我國(guó)農(nóng)業(yè)用地污染的危害

總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)用地土壤污染是由兩個(gè)方面的原因形成，一個(gè)是人為因素，發(fā)生在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中如不當(dāng)使用農(nóng)藥以及其他人類活動(dòng)中如工業(yè)污水流經(jīng)的土地引起的土壤污染或用工業(yè)廢水灌溉，不合理的使用地膜等；另一個(gè)就是自然因素所造成的污染，自然因素造成的土壤污染其因果關(guān)系和機(jī)理較為復(fù)雜，就我國(guó)農(nóng)業(yè)用地的污染主要來(lái)自不當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)種植方式如濫用農(nóng)藥、化肥等和工業(yè)污染所帶來(lái)的土壤重金屬含量超過(guò)國(guó)家和世界標(biāo)準(zhǔn)許可的范圍。

農(nóng)業(yè)用地土壤污染的危害主要有以下幾點(diǎn)：

1．一是糧食及農(nóng)產(chǎn)品安全受到威脅，進(jìn)而影響人類自身健康；二是耕地的生產(chǎn)能力下降，造成產(chǎn)量、效益的下滑；三是耕地的復(fù)種能力下降，部分耕地有可能喪失耕作能力；四是對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量造成嚴(yán)重?fù)p害，耕地的生態(tài)功能和農(nóng)村景觀會(huì)受到侵害。

2．土壤污染會(huì)使污染物在植(作)物體中積累,并通過(guò)食物鏈富集到人體和動(dòng)物體中,危害人畜健康,引發(fā)癌癥和其他疾病等。

3．耕地被放射性物質(zhì)污染后，通過(guò)放射性衰變，能產(chǎn)生a、β、γ射線，這些射線能穿透人體組織，對(duì)機(jī)體既可造成外照射損傷，又可通過(guò)飲食或呼吸進(jìn)入人體，造成內(nèi)照射損傷。

4．被有機(jī)廢棄物污染的土壤還容易腐敗分解，散發(fā)出惡臭，污染空氣。有機(jī)廢棄物或有毒化學(xué)物質(zhì)又能阻塞土壤孔隙，破壞土壤結(jié)構(gòu)，影響土壤的自凈能力；有時(shí)還能使土壤處于潮濕污穢狀態(tài)。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的立法現(xiàn)狀及問(wèn)題

目前我國(guó)已制定有關(guān)環(huán)境保護(hù)、治理污染的國(guó)家法律有6部，資源保護(hù)的法律有9部，國(guó)家有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的行政法規(guī)30多部，環(huán)境資源保護(hù)方面的行政規(guī)章有400多個(gè)。其中農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治立法主要有法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，包括農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、防治環(huán)境（包括土地）污染的規(guī)定和特殊區(qū)域的特別保護(hù)措施等方面。但是，目前在此方面不僅沒(méi)有專門性單行法律、法規(guī)，而且在《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等也只有些零散規(guī)定，防治土壤污染的法律基本上是一項(xiàng)空白，缺乏系統(tǒng)的、可操作性的具體法律制度。具體問(wèn)題如下：

1．現(xiàn)行土壤污染防治的法律條款都是原則性、概括性的規(guī)定，雖成體系但缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的專門性，針對(duì)性和系統(tǒng)性規(guī)定。現(xiàn)行有關(guān)土壤污染防治的法律條款只是概括性地指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。對(duì)于如何保障土壤不被污染，如何對(duì)污染的土壤進(jìn)行改良,并未作出明確而完善的規(guī)定。

2．不能滿足保障公眾健康和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)用地土壤污染問(wèn)題日益嚴(yán)重并呈現(xiàn)出加劇的趨勢(shì)，充分說(shuō)明了我國(guó)防治農(nóng)業(yè)用地土壤污染的法律、法規(guī)沒(méi)有達(dá)到法律的目的。

3．對(duì)土壤污染防治的預(yù)防性措施缺乏規(guī)范化、可操作性強(qiáng)的規(guī)定，主要倚重事后救濟(jì)?，F(xiàn)行的與環(huán)境資源保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)定對(duì)于土壤污染的預(yù)防作用并不明顯，事后性突出，這樣一來(lái)就很難真正達(dá)到立法的目的。有學(xué)者就土壤污染的現(xiàn)狀提出了土壤污染的預(yù)警制度，這是一個(gè)極好的創(chuàng)制，但如何實(shí)施，特別是如何以法律的形式作為可操作的制度加以明確仍有一定困難。

4．現(xiàn)行農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治的法律規(guī)范中缺乏法律責(zé)任的規(guī)定。法律責(zé)任是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治目標(biāo)的重要保障?，F(xiàn)行有關(guān)的法律規(guī)范中沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任主體，也沒(méi)有設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，致使一些嚴(yán)重污染土壤的行為得不到法律追究。

三、農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法律制度的構(gòu)建

（一）制定《土壤污染防治法

》，完善土壤污染防治的法律、法規(guī)體系

為了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染防治法律、法規(guī)體系。在這個(gè)體系中，應(yīng)當(dāng)中央立法和地方立法相結(jié)合、綜合性立法與單行性立法相結(jié)合、土壤環(huán)境保護(hù)與土壤污染防治立法相結(jié)合、實(shí)體性立法與程序性立法相結(jié)合，各層次、各部分的土壤污染防治立法相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充，共同達(dá)到土壤污染防治立法的總體目標(biāo)。

（二）樹(shù)立農(nóng)業(yè)用地保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則

這一原則和國(guó)際環(huán)境組織提出的“可持續(xù)發(fā)展”的指導(dǎo)思想是一致的?！皡f(xié)調(diào)發(fā)展”著重從橫向關(guān)系上，即制約發(fā)展的基本因素的相互關(guān)系上對(duì)發(fā)展提出要求，“可持續(xù)發(fā)展”則是從縱向歷史發(fā)展過(guò)程，即當(dāng)前需要與未來(lái)需要的關(guān)系上提出要求。兩者的目的都是為了保證社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人構(gòu)成危害。

（三）建立預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則的理念

這是針對(duì)農(nóng)用地污染難察覺(jué)、難治理的特點(diǎn)提出來(lái)的。也是針對(duì)環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)和國(guó)內(nèi)外環(huán)境管理的主要經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)提出的。這一原則在各部環(huán)境法律中均有體現(xiàn)。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)固體廢物污染環(huán)境的防治，實(shí)行減少固體廢物的產(chǎn)生、充分合理利用固體廢物和無(wú)害化處置固體廢物的原則。”這里提到的“減量化”、“資源化”和“無(wú)害化”就是預(yù)防為主原則的具體體現(xiàn)。此外，我國(guó)環(huán)境立法中確立的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”、“三同時(shí)制度”等環(huán)境管理制度，就是為了落實(shí)預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則。

（四）加強(qiáng)公眾保護(hù)環(huán)境法律意識(shí)

公眾環(huán)保意識(shí)較為薄弱，對(duì)自己的環(huán)境權(quán)益不了解，往往在自身受到環(huán)境危害的威脅時(shí)還弄不清危害的真正原因，搞不清維護(hù)自身利益的方法。要加強(qiáng)土壤與環(huán)境質(zhì)量的宣傳與科普工作，增強(qiáng)人民群眾對(duì)土壤污染的嚴(yán)重性和危害性的認(rèn)識(shí)，從而進(jìn)一步提高全民生態(tài)環(huán)保意識(shí)。

（五）加強(qiáng)政府在農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治過(guò)程中的職責(zé)

加強(qiáng)政府在農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治過(guò)程中的職責(zé)，如監(jiān)督和農(nóng)業(yè)上的指導(dǎo)。在環(huán)境哲學(xué)看來(lái)，環(huán)境污染都源于不合理的生產(chǎn)方式，因此，矯正不合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、減少土壤污染是農(nóng)業(yè)管理部門的職責(zé)所在；另一方面，推廣適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)環(huán)境的、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式才能從根本上防止土壤污染的加重。

（六）我國(guó)現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范中沒(méi)有有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，對(duì)土壤污染主體幾乎無(wú)任何約束，不用承擔(dān)任何責(zé)任，這也使得一些在國(guó)外難以生存的污染工業(yè)遷移到中國(guó)。因而在土壤污染防治法律規(guī)范中設(shè)立法律責(zé)任的規(guī)定成為必需。法律責(zé)任主體主要有：疏于職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的主管部門及其責(zé)任人員；1導(dǎo)致土壤污染的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者；導(dǎo)致土壤污染的工礦企業(yè)及其責(zé)任人員。造成了土壤污染的主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染修復(fù)或賠償責(zé)任，對(duì)于嚴(yán)重污染的行為要追究相關(guān)當(dāng)事人的刑事責(zé)任。

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篇4

衣食住行是人的最基本要求。在農(nóng)村基本解決溫飽問(wèn)題之后,農(nóng)民住房這一基本權(quán)利就突出地?cái)[在我們面前。但是,我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)的取得、行使和保護(hù)沒(méi)有明確的規(guī)定,只對(duì)農(nóng)村村民宅基地的取得、行使相關(guān)權(quán)利有相應(yīng)的限制性規(guī)定。例如,《土地管理法》第62條規(guī)定,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定,宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。該法第153條同時(shí)規(guī)定:宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。法律的嚴(yán)重缺位造成八億農(nóng)民住房這一基本權(quán)利得不到充分的保障,也更突出了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在的二元經(jīng)濟(jì),乃至二元社會(huì)的深層次問(wèn)題。

在我國(guó)城市化進(jìn)程中,長(zhǎng)期靠過(guò)度剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)民來(lái)發(fā)展工業(yè)和城市。城市和農(nóng)村兩大經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)被人為地割裂開(kāi),這就是所謂的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),其發(fā)展的嚴(yán)重后果是導(dǎo)致我國(guó)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu),即在一國(guó)之內(nèi)人為地劃分為城市和農(nóng)村、市民和農(nóng)民兩個(gè)社會(huì)和階層。其主要表現(xiàn)為:

1.工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”。從統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷到實(shí)行合同訂購(gòu),國(guó)家通過(guò)“剪刀差”從農(nóng)民那里拿走6000-8000億元。據(jù)專家測(cè)算,通過(guò)“剪刀差”、征地、農(nóng)民工務(wù)工等方式,全國(guó)農(nóng)民每年仍向城市做出大約2萬(wàn)億元的貢獻(xiàn)。

2.城鄉(xiāng)收入差距。城鄉(xiāng)居民之間存在較大的收入差距,并且這種收入差距不斷加大,導(dǎo)致社會(huì)貧富分化加劇。1978年前我國(guó)城鄉(xiāng)收入比是2.6!1,而到2003年,收入比卻升至3.2：1。

3.1958年通過(guò)、至今仍有效的《戶口登記條例》確定了“一國(guó)兩策、城鄉(xiāng)分治”的戶籍管理制度,中國(guó)公民由此被分為“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”,即從法律上將全國(guó)公民劃分為兩種身份和壁壘森嚴(yán)的兩個(gè)世界。農(nóng)村的孩子只有考上大學(xué)或參干才能合法地從一個(gè)世界(農(nóng)業(yè))轉(zhuǎn)換到另一個(gè)世界(非農(nóng)業(yè)),這造成了城市居民和農(nóng)村居民在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上的不平等。

4.城市居民和農(nóng)村居民在基本權(quán)利和社會(huì)福利方面的實(shí)際不平等。這些具體表現(xiàn)在:(1)農(nóng)村居民在求學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和自由遷徙等基本權(quán)利方面和城市居民不平等;(2)農(nóng)民在享受政府公共產(chǎn)品供給方面與城市居民有天壤之別;(3)農(nóng)民和城市居民的社會(huì)負(fù)擔(dān)不一樣,城市居民對(duì)國(guó)家的責(zé)任主要是納稅,并且個(gè)人所得稅有起征點(diǎn),而農(nóng)民的負(fù)擔(dān)卻多種多樣,既有人力也有金錢負(fù)擔(dān),并且金錢方面的負(fù)擔(dān)主要表現(xiàn)為“費(fèi)”,這種亂攤派、亂收費(fèi)是沒(méi)有起征點(diǎn)的。(4)農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)、房屋所有權(quán)等問(wèn)題上與城市居民享有的權(quán)利不平等。

在這種“以鄉(xiāng)養(yǎng)城、城鄉(xiāng)隔離”的體制下,涉及城市居民房屋所有權(quán)的法律、法規(guī)有《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、《城市規(guī)劃法》(2007年10月28日修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)、《建筑法》等。城市居民不僅可以享有國(guó)有土地的使用權(quán),還可以享有城市房屋所有權(quán)。而在農(nóng)村,涉及農(nóng)民房屋所有權(quán)的法律只有《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》和《土地管理法》,農(nóng)民在自己賴以生存的土地上,僅能享有一處宅基地的使用權(quán),不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有權(quán)(即不能領(lǐng)有國(guó)家房屋登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一頒發(fā)、全國(guó)通用的《房屋所有權(quán)證》)。

物權(quán)是個(gè)人獨(dú)立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物權(quán)之上,沒(méi)有獨(dú)立自主的物權(quán)也就沒(méi)有獨(dú)立的法律人格。物權(quán)法的基本功能就在于保護(hù)個(gè)人對(duì)社會(huì)財(cái)富的擁有,其結(jié)果是激發(fā)個(gè)人對(duì)財(cái)富的不斷追求,而個(gè)人對(duì)財(cái)富的增長(zhǎng)又能促進(jìn)整個(gè)社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)。個(gè)人財(cái)富的增長(zhǎng),也是一個(gè)人全面發(fā)展和個(gè)性解放的前提,在這個(gè)意義上,擁有財(cái)富的個(gè)人才是自由的。而只有自由的人才能更好地創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富,才能享受幸福的生活。應(yīng)該說(shuō),在個(gè)人的財(cái)富當(dāng)中,占有較大比例的部分是以房屋不動(dòng)產(chǎn)的形式表現(xiàn)出來(lái)的,在農(nóng)村尤為如此,我國(guó)農(nóng)民的全部積蓄幾乎都用在建房上。而我國(guó)某些法律似乎僅保護(hù)少數(shù)人的物權(quán),多數(shù)法律還在繼續(xù)維護(hù)、確認(rèn)城市和農(nóng)村、非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口這種不平等的現(xiàn)狀,這是現(xiàn)行法律的最大缺陷。

二、農(nóng)村房屋所有權(quán)方面的法律規(guī)定及其缺陷

雖然我國(guó)《憲法》第13條規(guī)定公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。但憲法本身并未對(duì)“合法”進(jìn)行明確規(guī)定,而交由其他法律來(lái)界定。

《民法通則》第3條規(guī)定當(dāng)事人在民事活動(dòng)中的地位平等。第5條明確規(guī)定,公民、法人的合法的民事權(quán)益受法律保護(hù),任何組織和個(gè)人不得侵犯。該法第75條同時(shí)規(guī)定,公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn),包括公民的合法收入、房屋、儲(chǔ)蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財(cái)產(chǎn)。公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù),禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收。對(duì)于以上條文所提到的“合法”,《民法通則》本身依然沒(méi)有做出具體的規(guī)定或解釋,而又交由其他法律、法規(guī)來(lái)進(jìn)一步落實(shí)。

《物權(quán)法》第2條規(guī)定,因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系,適用本法。本法所稱物,包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)?！段餀?quán)法》中涉及房屋所有權(quán)制度的主要條款包括該法第9條(不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外)和第30條(因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的,自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力)。因此,根據(jù)《物權(quán)法》的以上規(guī)定,可以大膽推斷:農(nóng)村的房屋可能因?yàn)椴粚儆凇昂戏ńㄔ臁被颉拔唇?jīng)登記”而不發(fā)生物權(quán)的效力。

從《憲法》到《民法通則》,再到最近才制定、實(shí)施的《物權(quán)法》,雖然法律一再?gòu)?qiáng)調(diào)公民在法律面前一律平等、公民的權(quán)利受法律的平等保護(hù),但筆者認(rèn)為至少在房屋所有權(quán)方面,城市居民和農(nóng)村居民是顯然不平等的。

從城市的房屋所有權(quán)制度的演變來(lái)看,在進(jìn)行住房制度改革以前,我國(guó)在城鎮(zhèn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一分配的福利性分房制度(公有住房租用制度,即公有房居住者僅有使用權(quán)而沒(méi)有其他的權(quán)利)。上世紀(jì)80年代末“房改”以后,由原來(lái)的公房制度逐漸過(guò)渡為現(xiàn)在的商品房制度,即房屋統(tǒng)一由開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商業(yè)化開(kāi)發(fā),購(gòu)房者(主要是城市居民)在自由競(jìng)爭(zhēng)的房地產(chǎn)市場(chǎng)上購(gòu)買房屋,取得房屋的所有權(quán)。根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、《城市規(guī)劃法》、《建筑法》等法律、規(guī)章的規(guī)定,開(kāi)發(fā)商在城市進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)必須取得《國(guó)有土地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》、《商品房銷售(預(yù)售或現(xiàn)售)許可證》(簡(jiǎn)稱“五證”)等合法手續(xù)才能將房屋向社會(huì)銷售。而購(gòu)房者在購(gòu)買商品房、向國(guó)家繳交相關(guān)稅費(fèi)之后,憑購(gòu)房合同及完稅證明等手續(xù)便可向國(guó)家相關(guān)部門申領(lǐng)房屋產(chǎn)權(quán)證。所以,在城市購(gòu)買商品房,只要符合法律規(guī)定的條件,是完全可以向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記并取得不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬證書。從法律意義上看,不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)(對(duì)于房屋而言是房屋所有權(quán)人依法對(duì)其所有的房屋享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利)的證明。實(shí)行商品房制度以后,在城市逐漸形成房地產(chǎn)市場(chǎng)。

對(duì)于農(nóng)村居民而言,在現(xiàn)行的法律框架下,法律只是籠統(tǒng)地說(shuō)“合法的財(cái)產(chǎn)受保護(hù)”,但怎樣才讓農(nóng)民的房屋變成“合法”卻沒(méi)有法律規(guī)定。首先,《房地產(chǎn)管理法》和《房屋權(quán)屬登記管理辦法》都是“城市”的(《建筑法》雖未冠以“城市”,但該法第83條規(guī)定,搶險(xiǎn)救災(zāi)及其他臨時(shí)性房屋建筑和農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動(dòng),不適用本法。新修訂的、2008年1月1日生效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條第2款規(guī)定,在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)劃管理辦法,由省、自治區(qū)、直轄市制定。這對(duì)農(nóng)村住宅建設(shè)問(wèn)題又留下令人費(fèi)解的尾巴),沒(méi)有一部全國(guó)統(tǒng)一適用的建設(shè)法、住宅法,農(nóng)村的房屋當(dāng)然會(huì)被不動(dòng)產(chǎn)登記“拒之門外”。既然農(nóng)村的房屋未經(jīng)國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃并進(jìn)行權(quán)屬登記,根據(jù)《物權(quán)法》及相關(guān)的房地產(chǎn)規(guī)定,是否農(nóng)民的房屋都是“非法建筑”?八億農(nóng)民的房屋所有權(quán)被法律有意無(wú)意地遺忘!其次,房地產(chǎn)的原則是“地隨房走”,在農(nóng)村卻變成“房隨地走”,即農(nóng)村只有宅基地方面的規(guī)定,卻沒(méi)有房屋方面的法律規(guī)定。并且現(xiàn)行的法律限制一戶農(nóng)民只能申請(qǐng)一塊宅基地(與一個(gè)城市居民可以同時(shí)合法擁有多處房產(chǎn)形成鮮明對(duì)比),并且該宅基地只能在本村,這無(wú)疑將農(nóng)民緊緊地捆綁在自己的土地上,失去了遷徙自由。再次,農(nóng)民只能將其房屋轉(zhuǎn)讓給本經(jīng)濟(jì)組織的成員,并且一旦轉(zhuǎn)讓就不能再申請(qǐng)宅基地。而城市居民可以將其房屋轉(zhuǎn)讓、出租給任意人,并且轉(zhuǎn)讓后還可以再購(gòu)買房屋。因此,從這點(diǎn)來(lái)看,農(nóng)民的民事權(quán)利能力是受到限制的,我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)只存在于城市,農(nóng)村是沒(méi)有房地產(chǎn)市場(chǎng)的。那么,農(nóng)村是否需要房地產(chǎn)市場(chǎng)?農(nóng)民能否屬于住房消費(fèi)者?限制農(nóng)民的民事權(quán)利能力是否合理?其答案是不言自明的,住宅權(quán)是最基本的人權(quán),農(nóng)民和城市居民作為同一個(gè)國(guó)家的公民理應(yīng)在法律面前人人平等。

三、對(duì)完善農(nóng)民房屋所有權(quán)法律和保護(hù)農(nóng)民利益的展望

我國(guó)《土地管理法》之所以規(guī)定農(nóng)民只能以“戶”為單位申請(qǐng)一處宅基地,并且農(nóng)民的房屋只能在本村內(nèi)轉(zhuǎn)讓,除了受到二元經(jīng)濟(jì)思想的影響之外,據(jù)說(shuō)還是出于對(duì)耕地、農(nóng)用地的保護(hù)———從而保證我國(guó)的糧食生產(chǎn)及糧食安全。但《土地管理法》有沒(méi)有達(dá)到其預(yù)定的目標(biāo)?雖然我國(guó)已實(shí)行堪稱世界上最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)法律,但1996年我國(guó)的耕地面積約為19.51億畝,到2003年減少至18.51億畝,至2006年又減少至18.27億畝。所以禁止農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓房屋、宅基地并不能達(dá)到保護(hù)耕地的預(yù)期目的。

另外,近一段時(shí)間來(lái)我國(guó)某些大城市房?jī)r(jià)居高不下,毗鄰這些城市的農(nóng)村和開(kāi)發(fā)商聯(lián)合進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),由于土地的性質(zhì)是集體的,因此無(wú)法辦理正規(guī)的產(chǎn)權(quán)證(購(gòu)房者只能領(lǐng)到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府頒發(fā)的“產(chǎn)權(quán)證”或“榮譽(yù)村民證”)。但其房屋價(jià)格比市場(chǎng)價(jià)低一半,有的甚至只有市價(jià)的三分之一,所以這類建在集體土地上的房產(chǎn)還出現(xiàn)銷售火爆的現(xiàn)象,這就是引人注目的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。就此問(wèn)題,建設(shè)部還曾在2007年6月18日通過(guò)新聞發(fā)言人的形式向社會(huì)“購(gòu)買新建商品房風(fēng)險(xiǎn)的提示”,其中包括“城市居民不要購(gòu)買在集體土地上建設(shè)的房屋。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。目前,有些村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓,用于安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,但在安置過(guò)程中,擅自擴(kuò)大銷售對(duì)象,以較低的價(jià)格向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買此類房屋,將無(wú)法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記,合法權(quán)益難以得到保護(hù)。有些項(xiàng)目允諾辦理的‘鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)’、‘小產(chǎn)權(quán)’,均不符合法律規(guī)定,不受法律保護(hù)”等內(nèi)容。所以,“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題成為政府、農(nóng)村集體組織、本地農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商和外來(lái)購(gòu)房者之間利益的多層次“博弈”。其實(shí),“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題也是市場(chǎng)和行政管制、農(nóng)村和城市、法律和道德之間沖突的一種表現(xiàn),也是農(nóng)民爭(zhēng)取合法房屋所有權(quán)、渴望開(kāi)放農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的一種正當(dāng)回應(yīng)。

《憲法》和相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村的土地和宅基地歸村集體所有,他們當(dāng)然有權(quán)決定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以來(lái),政府壟斷土地的一級(jí)市場(chǎng),政府以很低的價(jià)格從農(nóng)民手中強(qiáng)行征收土地,然后以幾十甚至幾百倍的高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商,“賣別人的地來(lái)給自己賺錢”。農(nóng)民當(dāng)然明白其中的潛在利益,希望能獲得高額補(bǔ)償。其結(jié)果是導(dǎo)致農(nóng)民和政府在征地補(bǔ)償過(guò)程中的對(duì)立情緒和沖突,也彰顯了法律的不合理和不公平。因此,筆者認(rèn)為,將來(lái)應(yīng)重點(diǎn)從以下幾方面來(lái)保護(hù)農(nóng)村房屋所有權(quán)和農(nóng)民利益。

1.打破城鄉(xiāng)隔絕、地域界限和身份限制,構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)和城鄉(xiāng)和諧的大市場(chǎng)(包括房地產(chǎn)市場(chǎng)),通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制,對(duì)城鄉(xiāng)資本、人員、技術(shù)信息等市場(chǎng)要素進(jìn)行公平、自由的流動(dòng)。除了準(zhǔn)許農(nóng)民到城市自由擇業(yè)、居住之外,還應(yīng)允許城市居民到農(nóng)村買房甚至投資,最終實(shí)現(xiàn)“把窮人留在城市(哪怕只住廉租屋),讓富人住在農(nóng)村(有條件的還可住別墅)”。這樣,帶動(dòng)國(guó)家和民間資本對(duì)農(nóng)村的投資,興建幼兒園、中小學(xué)、醫(yī)院等配套公共設(shè)施,改善農(nóng)村的居住和投資環(huán)境,也使農(nóng)民通過(guò)各種途徑賺城里人的錢而走上富裕的道路,讓農(nóng)民充分享受現(xiàn)代化的成果和城市文明。通過(guò)城鄉(xiāng)的雙向交流,可以使城市的房?jī)r(jià)降下來(lái),緩解交通堵塞;也可促使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧發(fā)展。

2.統(tǒng)一法制,使城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)利在法律上真正人人平等,讓城鄉(xiāng)居民處于公平競(jìng)爭(zhēng)的同一起跑線上。在房屋所有權(quán)制度方面,應(yīng)設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān),對(duì)于符合法律規(guī)定條件的農(nóng)村房產(chǎn)給予登記并頒證。那種認(rèn)為農(nóng)民的房屋不重要或其房產(chǎn)價(jià)值低而不給予登記的看法是毫無(wú)根據(jù)的,法律應(yīng)重在疏導(dǎo)而不是堵塞。法律應(yīng)預(yù)設(shè)適當(dāng)?shù)臈l件,只要農(nóng)民的房屋符合法律規(guī)定的條件就能領(lǐng)到房屋產(chǎn)權(quán)證,引導(dǎo)農(nóng)民向“規(guī)范建房、合理利用土地”的健康方向發(fā)展。

3.國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù),因?yàn)槲覈?guó)是人口大國(guó),耕地減少必然涉及到國(guó)家的糧食安全。但這樣一個(gè)涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的問(wèn)題應(yīng)由政府進(jìn)行宏觀調(diào)控,并且應(yīng)依法進(jìn)行。而不能全部由農(nóng)村和農(nóng)民來(lái)承擔(dān),更不能以保護(hù)糧食安全為由限制農(nóng)民合法出售宅基地和荒地的使用權(quán),甚至拒絕為農(nóng)民辦理房屋產(chǎn)權(quán)證。