導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇土地確權(quán)政策具體規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

隨著10月13日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》，又一項(xiàng)旨在將市場(chǎng)化要素引入傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制的改革方案即將落地。

十至今，中央先后出臺(tái)了21項(xiàng)農(nóng)村改革方案，涉及扶貧、農(nóng)村戶籍制度等多個(gè)方面。筆者獲悉，“十三五”期間，為了進(jìn)一步完善農(nóng)村多種所有制經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制等10余項(xiàng)改革意見(jiàn)將要研究制定，這些改革的共同點(diǎn)在于通過(guò)引入市場(chǎng)化要素，達(dá)到賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的目的。

：落實(shí)農(nóng)地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變

農(nóng)村土地制度改革，在“十三五”期間還將繼續(xù)深化。據(jù)悉，在深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革方面，政府將抓緊對(duì)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律的修訂，適時(shí)就第二輪承包期滿后耕地延包辦法，新承包期限等內(nèi)容提出具體方案;集體土地方面，在基本完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作;并將在有條件的地區(qū)開(kāi)展土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)等。

農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦日前表示，目前已有12個(gè)省開(kāi)展整省推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，有2160個(gè)縣開(kāi)展了整縣推進(jìn)試點(diǎn)。截至今年6月底，全國(guó)已完成實(shí)測(cè)承包地面積3.5億畝，確權(quán)面積2.6億畝。在為承包地確實(shí)權(quán)、頒鐵證的同時(shí)，農(nóng)民相當(dāng)于吃了一顆長(zhǎng)效定心丸，可以在土地上投入，也可以放心流轉(zhuǎn)，這也是發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。

但農(nóng)地確權(quán)頒證工作在推進(jìn)過(guò)程中也遇到了困難。據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文介紹，目前關(guān)于確權(quán)登記頒證以后的承包期年限是個(gè)很糾結(jié)的技術(shù)性問(wèn)題，有些地方的承包證在承包期限一欄寫著“長(zhǎng)久不變”幾個(gè)字，而這在法律和制度上都還沒(méi)有具體規(guī)定。

目前，有關(guān)部門正在研究制定“關(guān)于落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的政策的意見(jiàn)”。據(jù)多位專家介紹，“農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”這一概念是在十七屆三中全會(huì)提出的。而隨著二輪承包期時(shí)間即將到期，根據(jù)新的政策，特別是修訂后的法律做出的規(guī)定來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的制度安排在現(xiàn)階段是必須優(yōu)先考慮的課題。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)張紅宇此前在接受采訪時(shí)也表示，關(guān)于什么叫土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”及其法律表述的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)部正在按照中央的要求，會(huì)同相關(guān)部門形成意見(jiàn)和報(bào)告。

產(chǎn)權(quán)：集體產(chǎn)權(quán)將折股量化

作為社會(huì)主義公有制的重要形式，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也是中國(guó)農(nóng)村“十三五”期間的一部“重頭戲”。

筆者此前獲悉，政府正在研究制定“關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)”，其重點(diǎn)在于明確集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在深化農(nóng)村土地制度改革的同時(shí)，還將分類推進(jìn)集體資產(chǎn)確權(quán)到戶以及股份合作制改革，要求將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到每位集體組織成員身上。

在目前國(guó)務(wù)院部署開(kāi)展的11項(xiàng)農(nóng)村改革試點(diǎn)中，集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)是一項(xiàng)重要內(nèi)容。據(jù)了解，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革從25年前就已開(kāi)始。20世紀(jì)80年代，地處改革前沿的珠江三角洲一帶，農(nóng)村社區(qū)居民結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，同時(shí)集體資產(chǎn)的管理和收益分配矛盾突出，農(nóng)民群眾主動(dòng)開(kāi)展了各具特色的產(chǎn)權(quán)制度改革探索與實(shí)踐。20世紀(jì)90年代后，北京、上海、江蘇、浙江等地也遇到同樣的問(wèn)題，相繼進(jìn)行改革試點(diǎn)。目前，全國(guó)范圍內(nèi)約有4.8%的村集體已經(jīng)進(jìn)行此類改革。

據(jù)悉，在土地制度改革逐漸深化的同時(shí)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度還將分類推進(jìn)集體資產(chǎn)確權(quán)到戶以及股份合作制改革。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，將折股量化到組織成員，同時(shí)將健全農(nóng)村集體資金、農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)村集體資源等“三資”的管理監(jiān)督和收益分配制度。

中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥說(shuō)，價(jià)值在數(shù)萬(wàn)億元的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是農(nóng)村集體成員的一筆巨大財(cái)富，對(duì)這筆財(cái)產(chǎn)的處置，目前很多地區(qū)雖然已經(jīng)有分紅，但采取集體折股量化做法的并不多。這是考慮到在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)并不完善的現(xiàn)狀下，集體成員一旦出現(xiàn)變動(dòng)，會(huì)發(fā)生股權(quán)糾紛，而折股時(shí)也容易因?yàn)榇甯刹繖?quán)力過(guò)于集中產(chǎn)生貓膩。但總體來(lái)說(shuō)，折股量化可以更好地解決集體資產(chǎn)盈利后的分配問(wèn)題，更好地保障農(nóng)民個(gè)人的財(cái)政權(quán)利。

價(jià)改：農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革漸進(jìn)推進(jìn)

據(jù)韓長(zhǎng)賦介紹，“十三五”發(fā)展方向是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，繼續(xù)保證糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，以保供給、保收入、保生態(tài)為主要任務(wù)，繼續(xù)深化改革、開(kāi)拓創(chuàng)新、完善政策，進(jìn)一步鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展好勢(shì)頭，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力的基礎(chǔ)支撐和保障。而具體而言，拓寬農(nóng)民增收渠道，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)是其中一個(gè)重大課題，必須千方百計(jì)提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，廣開(kāi)農(nóng)民就業(yè)門路，使農(nóng)民收入年均增幅繼續(xù)保持“兩個(gè)高于”的好勢(shì)頭。

而對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益影響最大的因素就是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，其形成機(jī)制在“十三五”期間也將迎來(lái)大改。

據(jù)了解，針對(duì)下一步農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革方向，國(guó)家確定將用“分品種施策，漸進(jìn)式推進(jìn)”的方式完善價(jià)格形成機(jī)制，對(duì)不同品種實(shí)行差別化支持政策。其中，改進(jìn)并繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥的最低收購(gòu)價(jià)政策;按照價(jià)補(bǔ)分離的方針，繼續(xù)實(shí)施棉花、大豆兩個(gè)品種的目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格的決定性作用，通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)生產(chǎn)，調(diào)節(jié)供求，并完善補(bǔ)貼發(fā)放辦法;針對(duì)目前結(jié)余量巨大的玉米，將改革完善其收儲(chǔ)政策。

篇2

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的幾個(gè)問(wèn)題

1.產(chǎn)權(quán)主體模糊

我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)定不盡相同，存在主體界定不清、相互交叉現(xiàn)象。《憲法》《民法通則》和《土地管理法》分別對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體有所界定，但又表述不一，存在交叉問(wèn)題，導(dǎo)致在實(shí)際操作中存在土地產(chǎn)權(quán)主體多元化現(xiàn)象。

2.產(chǎn)權(quán)界定不清

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不清表現(xiàn)為：一是農(nóng)村土地所有權(quán)界定不清，由于歷史原因，現(xiàn)行土地所有權(quán)歸“三級(jí)所有”，對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)缺乏統(tǒng)一規(guī)定；二是農(nóng)村土地使用權(quán)界定不清，經(jīng)過(guò)多次土地調(diào)整，土地使用期限與農(nóng)民期望值不相符；三是農(nóng)村土地處置權(quán)界定不清，因土地所有權(quán)界定不清，導(dǎo)致土地處置權(quán)存在混亂。

3.產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明

一是農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織間產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明。作為農(nóng)村土地所有者的集體組織把土地使用權(quán)通過(guò)租賃或承包方式賦予農(nóng)民，使土地使用權(quán)和所有權(quán)分開(kāi)。集體組織作為土地所有者應(yīng)得到農(nóng)民的租金，但現(xiàn)實(shí)中并非如此，例如有些土地，農(nóng)民并不上交租金；二是農(nóng)民和國(guó)家間產(chǎn)權(quán)關(guān)系存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。從理論層面上講，國(guó)家和農(nóng)民間不存在直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但大多數(shù)人往往認(rèn)為兩者之間存在直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系；三是集體經(jīng)濟(jì)組織和國(guó)家間產(chǎn)權(quán)關(guān)系不合理。國(guó)家在征地過(guò)程中，將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，使集體失去土地使用權(quán)的同時(shí)，農(nóng)民也失去了土地使用權(quán)。國(guó)家在征地過(guò)程中容易出現(xiàn)土地定價(jià)不合理，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償不充分的現(xiàn)象。

4.產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)混亂

一是對(duì)農(nóng)村土地具有所有權(quán)的“村集體”，在土地使用的監(jiān)督和管理方面沒(méi)有確定明確的形式和程序；二是對(duì)于土地承包者應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)沒(méi)有具體規(guī)定。目前，對(duì)土地承包權(quán)的界限、內(nèi)容和法律形式都缺乏明確規(guī)定，無(wú)法對(duì)土地所有者和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行有效約束。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革與完善措施

1.明確所有權(quán)主體

在目前，農(nóng)村土地所有權(quán)存在歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民小組和村民委員會(huì)“三級(jí)所有”的現(xiàn)狀，應(yīng)根據(jù)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)際情況，對(duì)土地所有權(quán)的主體進(jìn)行明確，從而有效解決土地多頭管理或所有權(quán)缺位等問(wèn)題。目前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織范圍較廣，管理費(fèi)用過(guò)高，已被列入農(nóng)村土地所有權(quán)之外；村民小組不是一級(jí)行政單位，且不是經(jīng)濟(jì)組織，因此也不應(yīng)列入農(nóng)村土地所有權(quán)之內(nèi)；村民委員會(huì)是最基層的一級(jí)農(nóng)村組織，是群眾選舉產(chǎn)生的，可以代表群眾心聲集中行使權(quán)力，因此可以把農(nóng)村土地所有權(quán)主體明確為村民委員會(huì)。

2.健全使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，首先，建立土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要準(zhǔn)確定位，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)揮好服務(wù)職能，不得采取行政干預(yù)行為。農(nóng)民是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，流轉(zhuǎn)行為應(yīng)基于農(nóng)民的自愿。

3.明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有著雙重屬性，經(jīng)營(yíng)權(quán)具有土地使用權(quán)性質(zhì)，承包權(quán)具有土地所有權(quán)性質(zhì)。目前土地所有權(quán)存在的主要缺陷是所有權(quán)經(jīng)常侵害使用權(quán)，導(dǎo)致土地使用權(quán)運(yùn)行不充分。可以通過(guò)以下措施解決，一是土地承包期永續(xù)化。目前很多國(guó)家通過(guò)延長(zhǎng)土地承包期來(lái)完善土地制度，因土地所有權(quán)歸集體所有，集體始終具有對(duì)土地的處置權(quán)，因此土地承包權(quán)永續(xù)化并不是土地私有化。二是明確農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。在承包范圍和法律規(guī)定之內(nèi)，農(nóng)戶按時(shí)履行責(zé)任和義務(wù)，任何個(gè)人和組織都不能干涉農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。三是對(duì)農(nóng)戶收益權(quán)進(jìn)行界定。在承包期限內(nèi)，農(nóng)戶依據(jù)合同交足發(fā)包方租金和根據(jù)法律上繳國(guó)家稅收之后，剩余部分由農(nóng)戶自由支配。四是對(duì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓權(quán)進(jìn)行明確。在承包期內(nèi)農(nóng)戶有權(quán)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，任何部門不能進(jìn)行限制和阻撓。

4.其他補(bǔ)充保障措施

為有效保障農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，首先，要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善；其次，要強(qiáng)化法律法規(guī)的落實(shí)，加大執(zhí)法力度，尤其是要落實(shí)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證》等制度，該制度在對(duì)土地承包情況進(jìn)行摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，以第二次全國(guó)土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，以依法簽訂的土地承包合同、發(fā)放的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書和集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果為依據(jù)，是確認(rèn)、變更、解除土地承包合同，以及確認(rèn)、變更、注銷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的重要依據(jù)。

篇3

（1）三權(quán)發(fā)證工作的準(zhǔn)備階段中央出臺(tái)三權(quán)發(fā)證工作政策法規(guī)，都需要地方基層行政單位積極響應(yīng)，依據(jù)實(shí)際國(guó)土資源信息，具體問(wèn)題具體分析，保證如實(shí)地將上級(jí)的工作任務(wù)執(zhí)行到位。一般可以從以下幾個(gè)角度來(lái)進(jìn)行探析：一是深入學(xué)習(xí)中央關(guān)于三權(quán)發(fā)證工作的文件精神，結(jié)合上級(jí)行政單位的要求，制定具體的三權(quán)發(fā)證工作政策，為開(kāi)展各項(xiàng)工作打下基礎(chǔ)；二是健全三權(quán)發(fā)證工作組織體系，明確各自單位，部門和個(gè)人的權(quán)責(zé)，遵循行政層次的基本規(guī)范，為開(kāi)展三權(quán)發(fā)證工作奠定組織基礎(chǔ)，保證各項(xiàng)工作都有人去落實(shí)；三是搜集整理資料信息，將基層國(guó)土部門提供的資料進(jìn)行打印，將全國(guó)土地調(diào)查成果納入其中，一般采用最新航攝影像1∶5000或1∶2000正射影像圖作為開(kāi)展三權(quán)發(fā)證工作的外業(yè)調(diào)查底圖資料。四是明確各個(gè)部門，各個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，一般情況下，縣級(jí)國(guó)土資源部門牽頭，成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整個(gè)發(fā)證工作的方案制定，基層行政單位負(fù)責(zé)執(zhí)行具體的發(fā)證工作。

（2）三權(quán)發(fā)證工作的宣傳階段三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行需要在前期做好一系列的宣傳工作，以保證全面提高登記發(fā)證工作的質(zhì)量和效益。對(duì)此，應(yīng)該積極做好以下幾方面的工作：一是積極召開(kāi)縣域?qū)ｎ}會(huì)議，做好行動(dòng)部署的同時(shí)，將參與到三權(quán)發(fā)證工作的人員納入其中，開(kāi)展專業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以保證各個(gè)環(huán)節(jié)都可以切實(shí)地將工作執(zhí)行到位；二是積極通過(guò)各種手段，確權(quán)和登記發(fā)證工作公告，尤其是發(fā)證時(shí)間，地點(diǎn)，具體資料登記信息等，需要能夠及時(shí)地傳播到負(fù)責(zé)單位，社區(qū)范圍內(nèi)；三是基層單位應(yīng)該積極強(qiáng)化宣傳工作，一般是派出宣講團(tuán)、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組宣講政策法規(guī)，使得農(nóng)戶意識(shí)到三權(quán)確定是政府主導(dǎo)、財(cái)政出資、確定權(quán)屬，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的好事，使廣大農(nóng)民朋友積極參與到三權(quán)發(fā)證工作過(guò)程中去；四是利用新聞媒體的輿論引導(dǎo)作用，營(yíng)造良好的三權(quán)發(fā)證工作的社會(huì)氛圍。

（3）三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行階段三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行階段，是一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在此過(guò)程中，主要采取先行試點(diǎn)，探索方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并遵守先易后難，有重點(diǎn)，有步驟的去執(zhí)行。對(duì)于那些歷史遺留的問(wèn)題，應(yīng)該積極制定有針對(duì)性的專題研究方案，從實(shí)際出發(fā)，保證確權(quán)登記發(fā)證工作的順利進(jìn)行。此過(guò)程中需要注意以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一要堅(jiān)持尊重歷史、尊重農(nóng)民意愿、尊重客觀事實(shí)，這“三尊重”原則，保證權(quán)屬依據(jù)信息的準(zhǔn)確性，符合要求，公示無(wú)異，將其落到實(shí)處；二要對(duì)于發(fā)證過(guò)程中的難題，應(yīng)該積極組織專家小組，依據(jù)基本政策要求，穩(wěn)妥地開(kāi)展發(fā)證工作，避免其對(duì)于發(fā)證工作進(jìn)度造成負(fù)面影響，更不能引發(fā)社會(huì)矛盾；三要嚴(yán)格做好執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督和管理，保證質(zhì)量。

（4）三權(quán)發(fā)證工作的驗(yàn)收階段三權(quán)發(fā)證工作的開(kāi)展過(guò)程，牽涉到農(nóng)戶的根本利益，在三權(quán)發(fā)證工作驗(yàn)收的過(guò)程中，同樣需要注意很多細(xì)節(jié)，以保證做到做實(shí)做好。一是依據(jù)實(shí)際情況，做好基層補(bǔ)差補(bǔ)缺工作；二是各個(gè)基層領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)該建立有效的驗(yàn)收組織體系，對(duì)于三權(quán)發(fā)證工作的執(zhí)行成果進(jìn)行驗(yàn)收；三是制定符合實(shí)際情況的驗(yàn)收規(guī)范，規(guī)避發(fā)證工作出現(xiàn)缺陷，以保證發(fā)證工作質(zhì)量和效益；四是積極建立有效的資料驗(yàn)收程序，保證依照具體規(guī)定，做好資料整理工作，在此基礎(chǔ)上積極做好檢查驗(yàn)收工作。

2三權(quán)發(fā)證工作方案實(shí)施策略

就我院承擔(dān)過(guò)此項(xiàng)工作的執(zhí)行情況來(lái)看，主要存在下列問(wèn)題：一是執(zhí)行主體工作重要性認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為上級(jí)重視，農(nóng)民不積極，作用不大；二是組織領(lǐng)導(dǎo)能力不佳，對(duì)政策的研究不透徹，技術(shù)方案路線不科學(xué)，農(nóng)民配合程度差；三是經(jīng)費(fèi)保證體系不全，通過(guò)招投標(biāo)方式確定的少數(shù)技術(shù)單位對(duì)該項(xiàng)工作難度認(rèn)識(shí)不足，采用低價(jià)競(jìng)標(biāo)，導(dǎo)致工期推進(jìn)滯后，財(cái)政撥付滯后的僵局；四是法律法規(guī)意識(shí)淡薄，紀(jì)律性意識(shí)不強(qiáng)，政策法規(guī)出臺(tái)遲緩，糾紛調(diào)處不及時(shí)，引發(fā)過(guò)程矛盾，影響工作推進(jìn)，對(duì)于這樣的情況，各地應(yīng)該積極采取有效的措施去進(jìn)行改善和調(diào)整。

（1）樹(shù)立正確的三權(quán)工作觀念做好三權(quán)發(fā)證工作的關(guān)鍵所在是必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門作為執(zhí)行發(fā)證工作的行為主體，如何保證其以高度的責(zé)任感做好各方面工作，顯得尤為重要。主要途徑有：一是深入學(xué)習(xí)中央和省級(jí)文件精神，將其作為開(kāi)展三權(quán)發(fā)證工作的依據(jù)；二是積極將三權(quán)發(fā)證工作政策進(jìn)行廣泛宣傳，尤其是在農(nóng)村社會(huì)范圍內(nèi)，使得其深入理解三權(quán)發(fā)證工作的重要性，農(nóng)民的利益所在，讓農(nóng)民參與意識(shí)、自我維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍；三是地方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該高度重視三權(quán)發(fā)證工作的開(kāi)展，將其作為工作重點(diǎn)，積極健全組織體系，制定監(jiān)督政策，強(qiáng)化調(diào)度，及時(shí)化解矛盾糾紛必須有足夠的經(jīng)費(fèi)保障，樹(shù)立正確的三權(quán)發(fā)證工作的觀念。

（2）加大三權(quán)發(fā)證工作的投入三權(quán)發(fā)證工作涉及千家萬(wàn)戶，關(guān)乎權(quán)屬和利益，常遇矛盾糾紛形成政策障礙，各地應(yīng)該積極預(yù)見(jiàn)縣域財(cái)政的實(shí)際情況，其主要涉及到的內(nèi)容有：住宅基地丈量工作，繪圖工作，權(quán)屬調(diào)查工作，證書表格印制工作，業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，工作復(fù)雜程度，數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)工作要統(tǒng)籌兼顧，預(yù)算合理，使用得當(dāng)。

（3）樹(shù)立三權(quán)發(fā)證的法治觀念三權(quán)發(fā)證工作的開(kāi)展應(yīng)該以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，結(jié)合國(guó)家建立和實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的有關(guān)要求，不要單獨(dú)割裂，要統(tǒng)籌兼顧，保證三權(quán)發(fā)證工作處于合理，健康，科學(xué)的狀態(tài)下進(jìn)行。一要積極從法律法規(guī)的角度開(kāi)展宣傳工作，使得行為主體意識(shí)到三權(quán)發(fā)證工作需要在法制的環(huán)境下進(jìn)行，避免出現(xiàn)暗箱操作的情況；二要積極發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，對(duì)于違背要求的行為進(jìn)行核實(shí)，發(fā)證工作必經(jīng)依法依規(guī)，界址清晰，面積準(zhǔn)確，四方認(rèn)可，公示無(wú)異議的秩序下進(jìn)行。

3增加農(nóng)村房屋調(diào)查內(nèi)容的意義

在開(kāi)展宅基地和集體建設(shè)用地調(diào)查的同時(shí)，調(diào)查地上房屋產(chǎn)權(quán)狀況，測(cè)量房屋的房角點(diǎn)和房屋邊長(zhǎng)，量算房屋面積，并將房屋調(diào)查成果記載在地籍調(diào)查表等地籍資料中，通過(guò)建立健全不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房地統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證。充分兼顧宅基地管理制度改革、集體建設(shè)用地入市等農(nóng)村土地制度改革的迫切需要，以充分保護(hù)土地權(quán)益、維護(hù)交易安全為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)條件、工作需求和經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性，避免重復(fù)投入，因事、因地、因物，審慎科學(xué)地選擇符合本地區(qū)實(shí)際的調(diào)查方法。此項(xiàng)工作可以采用先試點(diǎn)后展開(kāi)的模式，通過(guò)對(duì)局部地區(qū)的試點(diǎn)總結(jié)，形成一套可靠、有效的調(diào)查方法，為全面開(kāi)展工作提供作業(yè)依據(jù)。

4結(jié)束語(yǔ)

篇4

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀；問(wèn)題； 對(duì)策；云南鎮(zhèn)康

中圖分類號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）07-0294-02

土地是農(nóng)民賴以生存的根本，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，迫切需要政府加強(qiáng)管理和服務(wù)，以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作對(duì)于完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。在上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)下，鎮(zhèn)康縣堅(jiān)持以土地整理推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、以土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、以規(guī)模經(jīng)營(yíng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過(guò)加快土地流轉(zhuǎn)，有效解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，拓寬了土地經(jīng)營(yíng)和外出務(wù)工2個(gè)方面的增收途徑，有力推動(dòng)了全縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作健康快速發(fā)展[1-3]。

1 鎮(zhèn)康縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

鎮(zhèn)康縣轄7個(gè)（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)、71個(gè)行政村、885個(gè)村民小組，農(nóng)業(yè)人口16.08萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)戶數(shù)3.66萬(wàn)戶，全縣有耕地面積2.64萬(wàn)hm2。自1999年第二輪土地延包以來(lái)，全縣家庭承包經(jīng)營(yíng)面積達(dá)1.98萬(wàn) hm2，人均耕地0.13 hm2。截至2016年底，鎮(zhèn)康縣農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)面積累計(jì)達(dá)5 712.53 hm2，占承包面積的 28.9%。流轉(zhuǎn)形式主要包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租及其他方式。其中：轉(zhuǎn)讓977.53 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的17.1%；出租1 147.07 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的20.1%；轉(zhuǎn)包13.33 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的0.2%；互換22 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的0.4%；其他方式3 552.6 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的62.2%。流入企業(yè)4 128.73 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的72.3%；流入農(nóng)民專業(yè)合作社925.73 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的16.2%；流入種植大戶658.07 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的11.5%。簽訂規(guī)范書面流轉(zhuǎn)合同2 274份，占50.2%，口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)合同2 250份，占49.8%。2016年年內(nèi)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶為1 012戶，面積為920.33 hm2，占承包面積的4.6%。流轉(zhuǎn)形式主要包括轉(zhuǎn)讓、出租、其他方式等。其中：出租847 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的92.0%；其他方式73.33 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的8.0%。流入企業(yè)面積860 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的93.4%；流入合作社33.33 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的3.6%。流入種糧大戶及其他主體27 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的2.9%。通過(guò)加強(qiáng)管理，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步規(guī)范[4-7]。

2 鎮(zhèn)康縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

2.1 群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)法律政策認(rèn)識(shí)不足

部分地方《土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)宣傳不到位，農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策不了解，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。加上農(nóng)民大多有戀土情深，寧愿粗放經(jīng)營(yíng)或者撂荒土地，也不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。也有部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部未深入了解流轉(zhuǎn)政策精神，導(dǎo)致引導(dǎo)不力。

2.2 流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

一些農(nóng)戶外出務(wù)工便將土地流轉(zhuǎn)給親戚朋友，土地流轉(zhuǎn)特別是農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)大多為口頭約定，沒(méi)有擬定正式書面合同，對(duì)雙方的利益分配、權(quán)利義務(wù)及補(bǔ)償措施等沒(méi)有具體的規(guī)定。鎮(zhèn)康縣多起土地流轉(zhuǎn)合同流轉(zhuǎn)時(shí)間超過(guò)了二輪承包的剩余期限。流轉(zhuǎn)后也不及時(shí)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）備案，全縣簽訂流轉(zhuǎn)合同4 524份，備案的僅有1 520份。

2.3 對(duì)流轉(zhuǎn)土地缺少監(jiān)管

土地流轉(zhuǎn)后，為進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，業(yè)主改變?cè)械倪吔绾偷孛?，?duì)土地進(jìn)行了整理，打亂了原有的四至邊界，一旦無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)，土地恢復(fù)等工作沒(méi)有檔案圖紙和資金保障，也為合同到期后恢復(fù)原狀埋下隱患。

2.4 流轉(zhuǎn)服務(wù)不到位，市場(chǎng)不健全

農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)管理及服務(wù)工作由農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)承擔(dān)，但近年來(lái)由于機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)撤并，部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒(méi)有專職的農(nóng)經(jīng)員，難以開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策咨詢?？h鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心尚未成立，缺乏完整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制及土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，政府也沒(méi)有賦于相應(yīng)的職權(quán)。

2.5 檔案資料不完整

土地二輪承包時(shí)，存在地塊不實(shí)、面積不準(zhǔn)、登記不完善等問(wèn)題，易導(dǎo)致流轉(zhuǎn)糾紛，對(duì)土地流轉(zhuǎn)也造成一定的影響。村組干部更換頻繁，造成檔案資料不完整、查無(wú)憑據(jù)。

3 發(fā)展對(duì)策

3.1 加強(qiáng)政策引導(dǎo)

一是引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。采取多種形式，大力宣傳農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策，達(dá)到家喻戶曉、消除群眾疑慮和誤解的目的。通過(guò)政策措施積極引導(dǎo)農(nóng)戶自愿向農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作經(jīng)濟(jì)組織、種養(yǎng)大戶、工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)科技人員、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地，建立生產(chǎn)基地，開(kāi)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是加快農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念經(jīng)營(yíng)土地，創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，提高土地產(chǎn)出率和經(jīng)營(yíng)效益。

3.2 促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工程，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，全面提高農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)能力。發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，因地制宜發(fā)展農(nóng)村加工、建筑、商貿(mào)、物流和鄉(xiāng)村旅游等二、三產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)勞務(wù)輸出組織管理服務(wù)，培育勞務(wù)品牌，穩(wěn)定輸出規(guī)模，提高輸出質(zhì)量，進(jìn)一步壯大勞務(wù)經(jīng)濟(jì)。支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)村個(gè)體私營(yíng)企業(yè)。通過(guò)各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策和措施，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民純收入中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入比重，減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴。

3.3 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理

3.3.1 夯實(shí)土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。穩(wěn)步推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，賦予農(nóng)民更加明晰、完備、充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立健全縣流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，提高管理服務(wù)水平。做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)供求信息收集與、法律政策咨詢、合同鑒證管理等工作，完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目招商引資和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)組織協(xié)調(diào)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、矛盾糾紛調(diào)處及撂荒地處理等工作。

3.3.2 規(guī)范流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須經(jīng)協(xié)商一致后，簽訂統(tǒng)一的書面流轉(zhuǎn)合同。流轉(zhuǎn)合同應(yīng)及時(shí)上報(bào)發(fā)包方和縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心備案，并完善檔案管理體系。

3.3.3 妥善處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的要求，依法解決農(nóng)村土地承包和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的矛盾糾紛。

3.4 建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體制機(jī)制

3.4.1 建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體制。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)為各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法流轉(zhuǎn)交易提供服務(wù)平臺(tái)，具體事務(wù)涉及國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、工商等管理主管部門，須建立基于縣級(jí)政府統(tǒng)一歸口管理的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行體制，建設(shè)縣級(jí)產(chǎn)權(quán)交易中心，統(tǒng)籌、集約涉農(nóng)部門的相關(guān)管理、服務(wù)職能，形成合力。

3.4.2 健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)機(jī)制。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)要建立健全規(guī)范的市場(chǎng)管理制度和交易規(guī)則，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行、服務(wù)規(guī)范、糾紛調(diào)處、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等作出具體規(guī)定。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流D交易應(yīng)采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)、現(xiàn)場(chǎng)拍賣、招投標(biāo)等方式進(jìn)行。經(jīng)縣級(jí)產(chǎn)權(quán)交易中心交易的項(xiàng)目必須經(jīng)交易信息平臺(tái)備案。

4 結(jié)語(yǔ)

加快農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)也利于提高資源配置效率、促進(jìn)農(nóng)民增收，更能優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素、提高土地利用率，從而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

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篇5

論文關(guān)鍵詞：帕累托改進(jìn)；農(nóng)村土地承包；經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；社會(huì)保障

十七屆三中全會(huì)提出在保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。政策允許農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，其目的在于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)逐步向規(guī)?；⒓s化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

1土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的帕累托改進(jìn)效應(yīng)及經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件

帕累托改進(jìn)是建立在帕累托最優(yōu)的基礎(chǔ)上的概念，帕累托最優(yōu)是指在一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的、一般均衡的市場(chǎng)體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個(gè)人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進(jìn)其任何他人的福利。帕累托最優(yōu)是現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)判斷一個(gè)社會(huì)的資源配置是否達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)和社會(huì)福利最大化的標(biāo)準(zhǔn)之一。

過(guò)多的勞動(dòng)投入與過(guò)少的資本和技術(shù)投入的均衡是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置的特點(diǎn)，這顯然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的低階均衡，農(nóng)業(yè)的高階均衡應(yīng)該是資本、技術(shù)的投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的均衡。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)要發(fā)展起來(lái)必須打破低階均衡，使剩余勞動(dòng)力流出農(nóng)業(yè)部門，而資本與技術(shù)等要素流人農(nóng)業(yè)部門。要想逐步改進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的低階均衡的狀況，進(jìn)行土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)是一個(gè)可行之路，規(guī)?；?jīng)營(yíng)必然要求資本與技術(shù)的大力投人。

實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)涉及到完善土地流轉(zhuǎn)制度問(wèn)題。美國(guó)和日本分別采取租用別人土地、出臺(tái)促進(jìn)流轉(zhuǎn)土地的法律和政策及采取措施擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模。我國(guó)可以模仿美國(guó)和日本通過(guò)土地租賃實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大的經(jīng)營(yíng)模式，這對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的規(guī)模要求是適用的，這就需要流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要的前提條件就是土地的產(chǎn)權(quán)是清晰的，在保證土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有外，土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)是歸農(nóng)民個(gè)人自由支配的(但不能改變土地的農(nóng)用耕地用途)。

市場(chǎng)是配置資源的基本形式，任何有限經(jīng)濟(jì)資源的利用，如果不通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源更不能例外。而清晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)發(fā)揮作用的前提，產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見(jiàn)，制度約束對(duì)于農(nóng)地市場(chǎng)的作用和經(jīng)濟(jì)的效率具有顯著影響。只要產(chǎn)權(quán)是排他性的和可轉(zhuǎn)讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國(guó)目前的產(chǎn)權(quán)具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時(shí)間)都影響著資源的配置效率。

2我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及其改進(jìn)

以來(lái)，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)村逐步確立了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這是對(duì)農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，可以說(shuō)是我國(guó)農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。

2．1農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來(lái)，影響和制約著農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)村土地制度需要進(jìn)行新的改革，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的第二次飛躍，客觀上要求農(nóng)村土地必須走規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約發(fā)展的道路。政策允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，無(wú)疑將有助于促進(jìn)我國(guó)土地生產(chǎn)要素市場(chǎng)的發(fā)育和建立，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置的進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變、不改變土地用途和不損害農(nóng)民承包權(quán)益的前提下，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同市場(chǎng)主體之間的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)?，F(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)，指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項(xiàng)制度尚處于初期的探索發(fā)展階段，存在一些問(wèn)題也是在所難免的，重要的是要正確的認(rèn)識(shí)問(wèn)題之所在，積極探索其解決之道。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，比較普遍的問(wèn)題是流轉(zhuǎn)中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的多，零星流轉(zhuǎn)的多，口頭協(xié)議的多，債權(quán)不清的多，隱性問(wèn)題的多；所謂“五少”，即有流轉(zhuǎn)服務(wù)的少，有秩序流轉(zhuǎn)的少，有操作規(guī)程的少，有規(guī)范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)混亂。多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃的市場(chǎng)，有些地方客觀存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，但市場(chǎng)往往具有隱蔽性、無(wú)序性、地域性強(qiáng)、市場(chǎng)狹小的特點(diǎn)。各地雖然均存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但是沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的公平。因此，中國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍然只是具有雛形，尚處于非常初級(jí)的階段，且發(fā)育緩慢，需要政府的引導(dǎo)和相應(yīng)的政策措施的支持。在我國(guó)農(nóng)村非政府組織或者說(shuō)是民間組織不是很發(fā)達(dá)的情況下，政府的官方認(rèn)證、支持和引導(dǎo)就顯得至關(guān)重要了。

2．2完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)機(jī)制

針對(duì)這些問(wèn)題，政府應(yīng)在這幾方面著手：一是清理和完善農(nóng)村土地承包手續(xù)，保證土地產(chǎn)權(quán)的界定清晰。按照十七屆三中全會(huì)《決定》的要求，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。二是完善法制體系，制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化原則性的條款規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》有許多是原則性的條款，應(yīng)將其進(jìn)一步的細(xì)化，以便在實(shí)際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過(guò)程中自由裁量過(guò)大而帶來(lái)的不良影響。三是提高農(nóng)民素質(zhì)，加大對(duì)農(nóng)民教育和培訓(xùn)的投入。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)的提高有利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成和完善，同時(shí)，也對(duì)資本技術(shù)投入增加后所實(shí)施的規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供人力資源的支持。

3農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善

土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，社會(huì)保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的唯一依靠，是農(nóng)民的基本的社會(huì)保障，對(duì)于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進(jìn)程將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。所以，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，要建立在積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的基礎(chǔ)上，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保障。解決好農(nóng)民自身的保障問(wèn)題，解除他們的后顧之憂，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度，土地的流轉(zhuǎn)自然就會(huì)加快。地方政府在開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作的過(guò)程中，應(yīng)積極推進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點(diǎn)的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會(huì)保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3．1農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)與完善

3．1．1建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)民提供最低生活保障

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組(2007)認(rèn)為，在市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化背景下，構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是一個(gè)正確的發(fā)展方向。農(nóng)村低保是農(nóng)村社會(huì)保障體系的“基石”，健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是也必須是從這里起步。而且，建立農(nóng)村低保制度，也是對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度的改革和完善。建立規(guī)范化、科學(xué)化和法制化的農(nóng)村低保制度來(lái)豐富和完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對(duì)公民生存權(quán)的保障。是“最后的安全網(wǎng)”。作為一種制度，農(nóng)村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時(shí)救濟(jì)，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權(quán)的一種應(yīng)有的權(quán)利。基層政府應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)村低保工作，為農(nóng)民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來(lái)制定，要保證其有可行性。目前，在我國(guó)農(nóng)村，因病致貧、因教育致貧等現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的，如果沒(méi)有低保來(lái)兜底農(nóng)民的基本生存，后果不堪設(shè)想。貧困是動(dòng)蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負(fù)的外部效應(yīng)，糾正這種負(fù)的外部效應(yīng)，避免動(dòng)蕩，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是政府的應(yīng)盡職責(zé)。 轉(zhuǎn)貼于

3．1．2健全農(nóng)民合作醫(yī)療體系，保證其病有所醫(yī)

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡(jiǎn)稱新農(nóng)合)試點(diǎn)推廣以來(lái)，全國(guó)各地已經(jīng)取得了較多制度建設(shè)和基金擴(kuò)面成效。截至2007年9月底，全國(guó)已開(kāi)展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))有2448個(gè)，占全國(guó)總縣(市、區(qū))的85．53％；參加新農(nóng)合人口達(dá)到7‘26億，參合率達(dá)到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農(nóng)合補(bǔ)償，共補(bǔ)償資金591億元。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應(yīng)進(jìn)一步的完善，政府財(cái)政尤其是中央財(cái)政對(duì)這部分的投入支出要加大，保證這項(xiàng)制度的健康運(yùn)行有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。2009年，全國(guó)財(cái)政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長(zhǎng)19．5％，這說(shuō)明，我國(guó)現(xiàn)在的財(cái)政收入是完全可以支撐新農(nóng)合所需資金的。

3．1．3養(yǎng)老保障可借鑒日本的農(nóng)民年金制度

在農(nóng)民達(dá)到一定年齡后，規(guī)定他們必須對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，政府給予這部分農(nóng)民足以保障其生活的補(bǔ)貼，這種做法相當(dāng)于給了農(nóng)民退休金，采用農(nóng)民年金制度會(huì)促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利水平的提高。這樣就使農(nóng)民的晚年生活有了保障，同時(shí)也極大減輕土地的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民養(yǎng)老方面，也要發(fā)揮原有的家庭養(yǎng)老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老能很好的結(jié)合起來(lái)，讓農(nóng)民也能安享幸福的晚年。

3．2農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化建設(shè)

從另外的一個(gè)角度來(lái)看，不僅僅是農(nóng)村社會(huì)保障的建立和完善有助于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也為我國(guó)向城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系邁進(jìn)，提供了一個(gè)很好的契機(jī)。

我國(guó)現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元體制是由我國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致的，從西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，二元經(jīng)濟(jì)模式并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須要經(jīng)歷的階段。但是，現(xiàn)階段的發(fā)展中國(guó)家基本上都存在著二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展中國(guó)家的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與其所處的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境及采取的經(jīng)濟(jì)政策是密切相關(guān)的。在和平發(fā)展的世界環(huán)境中，發(fā)展中國(guó)家要推動(dòng)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要積極地進(jìn)行工業(yè)化，而工業(yè)化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發(fā)達(dá)圍家那樣通過(guò)殖民掠奪來(lái)實(shí)現(xiàn)，由此，發(fā)展中國(guó)家只能在本國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行，硬性的、人為的劃分農(nóng)村和城市，通過(guò)政府的政治強(qiáng)制權(quán)力來(lái)保障城市工業(yè)發(fā)展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應(yīng)屬前蘇聯(lián)的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規(guī)模的全國(guó)公有制與高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。全國(guó)公有制的本質(zhì)，是國(guó)家掌控資源；高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，是國(guó)家配置資源。其目標(biāo)指向，是加速蘇聯(lián)的工業(yè)化進(jìn)程，并傾斜于重工業(yè)化與軍工化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府掌控經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了給社會(huì)主義工業(yè)化進(jìn)行原始積累，政府利用行政手段切斷農(nóng)民與市場(chǎng)的自然、自發(fā)聯(lián)系，剝奪其自由進(jìn)出市場(chǎng)并依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)決定自己經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)利，人為壓低農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，以低價(jià)收購(gòu)或強(qiáng)制征收的方式，通過(guò)“剪刀差”來(lái)獲取工業(yè)發(fā)展所需的資金。政府以自己規(guī)定的遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格強(qiáng)制收購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品的途徑，來(lái)為國(guó)家進(jìn)行工業(yè)化積累巨額資金。

篇6

關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國(guó)依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過(guò)政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場(chǎng)配置資源的程度，但是政府同大型國(guó)有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對(duì)土地的壟斷卻進(jìn)一步強(qiáng)化。中國(guó)經(jīng)濟(jì)由投資拉動(dòng)的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動(dòng)金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特殊激勵(lì)結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴(kuò)張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長(zhǎng)方式的弊端已在財(cái)政、稅收、金融、投資、價(jià)格形成機(jī)制、社會(huì)和諧、政府行為諸多方面彰顯出來(lái)。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開(kāi)甚至放閘的沖動(dòng)，進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。

本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。

二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

（一）以進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機(jī)，開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的五年計(jì)劃，有以土地利用管制和耕地保護(hù)為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個(gè)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中，各自為政，相互沖突，導(dǎo)致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長(zhǎng)指標(biāo)為主導(dǎo)，決定一個(gè)地方在一個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)面貌，也決定地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，因此，往往成為主導(dǎo)性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個(gè)地方的城市化程度相對(duì)應(yīng)，而且城市外延的擴(kuò)大也決定一個(gè)地方城市政府的財(cái)政能力，加上我國(guó)目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設(shè)規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進(jìn)行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對(duì)一個(gè)地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)量的指標(biāo)性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化水平大大超過(guò)預(yù)期，另一方面，由于我國(guó)改革后的第一個(gè)土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期明顯過(guò)低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來(lái)越失去其權(quán)威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國(guó)土開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補(bǔ)的國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃體系。以推進(jìn)形成主體功能區(qū)為契機(jī)，把國(guó)土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對(duì)國(guó)土進(jìn)行全面規(guī)劃，實(shí)行科學(xué)的國(guó)土開(kāi)發(fā)和保護(hù)，對(duì)于優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的土地進(jìn)行科學(xué)布局，以《國(guó)土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學(xué)性，減少行政干預(yù)，減少下位法之間的沖突和矛盾。

（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展

改革二十多年來(lái)，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國(guó)有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國(guó)遍地開(kāi)花，在很大程度上得益于當(dāng)時(shí)的政策鼓勵(lì)農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問(wèn)題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當(dāng)時(shí)廣東比較靈活的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長(zhǎng)江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴(yán)格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時(shí)，留下了大量存量集體建設(shè)用地，為長(zhǎng)三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長(zhǎng)三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢(shì)在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實(shí)施必須要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，土地要素的角色和功能應(yīng)有所差異。在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨(dú)家控制土地、低價(jià)供應(yīng)土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路，不僅導(dǎo)致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色，土地政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)借鑒優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗(yàn)，避免建設(shè)用地完全通過(guò)征用的傾向，給集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)開(kāi)辟一個(gè)通道，將對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護(hù)為主，土地政策的制定和實(shí)施則應(yīng)以強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制的完善為主，通過(guò)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付，縮小這兩個(gè)區(qū)域與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進(jìn)形成主體功能區(qū)建設(shè)中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）建立和健全補(bǔ)償機(jī)制，縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展

我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個(gè)很重要的原因是，一個(gè)地方不抓經(jīng)濟(jì)，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會(huì)不斷拉大，地方政府收入也上不來(lái)。

地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來(lái)政府獲得的土地收入的差距。一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購(gòu)買力越強(qiáng)，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場(chǎng)也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購(gòu)買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場(chǎng)也無(wú)法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實(shí)寫照。

盡管我們力圖通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預(yù)算外收入的差距，一個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來(lái)，光靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，無(wú)法帶來(lái)地方富裕和地方政府財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)。

解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對(duì)于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標(biāo)有所放松，支持優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域城市化的進(jìn)程和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進(jìn)程；對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外，在財(cái)政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護(hù)基金，給予補(bǔ)償；除了中央財(cái)政渠道外，還應(yīng)探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機(jī)會(huì)損失補(bǔ)償機(jī)制，即由優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進(jìn)行發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，辦法包括建設(shè)用地指標(biāo)可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然可持續(xù)發(fā)展。

（四）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用

我國(guó)上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府通過(guò)壟斷土地供應(yīng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，這種增長(zhǎng)模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來(lái)政府經(jīng)營(yíng)土地和金融的高風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民權(quán)益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入追求增長(zhǎng)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的機(jī)制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對(duì)土地的行政配置和獨(dú)家壟斷，發(fā)揮市場(chǎng)在土地配置中的基礎(chǔ)性作用，通過(guò)價(jià)格機(jī)制反映土地資源的稀缺性，引導(dǎo)土地的更集約、更節(jié)約及更有價(jià)值利用；將財(cái)產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來(lái)的土地價(jià)值增值的成果，促進(jìn)社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定。

具體而言，在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，土地政策的重點(diǎn)是，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府逐步退出對(duì)土地征用和供應(yīng)的壟斷，誘導(dǎo)目前過(guò)量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)膫€(gè)案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)行合法保護(hù)。在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，真正發(fā)揮市場(chǎng)在配置土地資源中的作用，既通過(guò)價(jià)格機(jī)制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過(guò)健全市場(chǎng)和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對(duì)土地級(jí)差收益的分享，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。

三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計(jì)

（一）優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的土地政策

1.優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)土地供應(yīng)目前工業(yè)用地比重過(guò)高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過(guò)低的局面。應(yīng)著力研究發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系，提高土地的集約度和利用效率，推動(dòng)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)從過(guò)于依賴工業(yè)增長(zhǎng)向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市集聚效應(yīng)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場(chǎng)供應(yīng)量，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉(zhuǎn)用于通過(guò)市場(chǎng)方式供應(yīng)于經(jīng)營(yíng)性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過(guò)市場(chǎng)方式供應(yīng)轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營(yíng)性用地。

2.強(qiáng)化市場(chǎng)在建設(shè)用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應(yīng)的途徑。（1）嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過(guò)于寬泛，占地過(guò)多，既浪費(fèi)土地，又易滋生腐敗。建議對(duì)建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定，清理一些以公共利益名義實(shí)際是營(yíng)利性的用地。進(jìn)行某些公共用地按市場(chǎng)價(jià)賠償?shù)脑圏c(diǎn)。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場(chǎng)、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅(jiān)持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對(duì)土地實(shí)行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要就實(shí)行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況，建議出臺(tái)政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過(guò)征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來(lái)國(guó)土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲(chǔ)備土地為存量土地，嚴(yán)禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲(chǔ)備范圍，明確土地儲(chǔ)備中心主要通過(guò)對(duì)存量建設(shè)用地的收購(gòu)和收回以獲取土地。

3.嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點(diǎn)。（1）出臺(tái)政策統(tǒng)一處理歷史遺留問(wèn)題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當(dāng)前土地資產(chǎn)價(jià)格上漲的有利時(shí)機(jī)，以盤活閑置土地為目的，由國(guó)務(wù)院盡快出臺(tái)關(guān)于處置國(guó)有閑置建設(shè)用地歷史遺留問(wèn)題的規(guī)定，對(duì)閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機(jī)構(gòu)抵債土地繳納閑置費(fèi)、土地收回和相關(guān)稅費(fèi)等作出明確政策規(guī)定。同時(shí)，加強(qiáng)土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進(jìn)行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點(diǎn)，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機(jī)。（2）對(duì)存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進(jìn)行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對(duì)“無(wú)證用地”、“歷史用地”要視情給予專項(xiàng)指標(biāo)支持和減免稅費(fèi)，由登記機(jī)關(guān)直接按歷史用地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報(bào)建手續(xù)后方可進(jìn)行。對(duì)違法用地的舊廠房拆遷，應(yīng)視情給予補(bǔ)償。為防止地方借改造之機(jī)擴(kuò)大集體建設(shè)用地范圍,建議國(guó)土部門在珠三角地區(qū)進(jìn)行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點(diǎn)。（3）尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)建利益共同體。政府應(yīng)主要從舊物業(yè)改造帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和物業(yè)的稅收中受益，土地價(jià)值升值的絕大部分應(yīng)留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對(duì)于需要政府和社會(huì)資本介入的大型物業(yè)改造項(xiàng)目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長(zhǎng)期享有物業(yè)出租的收入。

4.實(shí)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過(guò)程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應(yīng)向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對(duì)于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。

5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。以浙江為例，土地嚴(yán)管前，浙江省已有各類開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動(dòng)開(kāi)發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設(shè)用地的按計(jì)劃指標(biāo)控制與管理，再過(guò)5到10年，浙江的一些城市將面臨無(wú)地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬(wàn)畝，最高年份達(dá)70萬(wàn)畝。土地嚴(yán)管后，2005年國(guó)家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬(wàn)畝，加上已獲批準(zhǔn)可使用的折抵指標(biāo)共20多萬(wàn)畝，大量已批項(xiàng)目等地開(kāi)工。建議對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的辦法，改為以功能區(qū)域?yàn)閱挝唬瑢?shí)行耕地占補(bǔ)平衡。（3）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過(guò)縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡，這種做法一直沒(méi)有得到中央認(rèn)可。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種做法將越來(lái)越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺(tái)功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺(tái)有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。

6.進(jìn)行土地財(cái)產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動(dòng)土地財(cái)產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來(lái)源。根據(jù)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，土地財(cái)產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來(lái)源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實(shí)施。建議將與土地財(cái)產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)由多個(gè)部門征收，改為只由稅務(wù)部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個(gè)稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)、新增建設(shè)有償使用費(fèi)合并征收，體現(xiàn)保護(hù)耕地的目的；土地保有稅是對(duì)持有建設(shè)用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)公布一個(gè)地區(qū)一定時(shí)期的土地價(jià)格，稅務(wù)部門根據(jù)地價(jià)上漲的情形對(duì)土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對(duì)建設(shè)用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價(jià)值的使用。（2）在土地財(cái)產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺(tái)土地出讓金納入地方預(yù)算管理實(shí)施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點(diǎn)：一是，預(yù)算資金管理是年初進(jìn)行預(yù)算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場(chǎng)行為，當(dāng)年計(jì)劃出讓多少土地可以由有關(guān)機(jī)構(gòu)控制，但出讓金多少則受市場(chǎng)左右，土地出讓金如何納入地方預(yù)算管理要有具體實(shí)施細(xì)則。二是，中央在土地出讓金預(yù)算管理的規(guī)定中，應(yīng)規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機(jī)。

7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)。建議政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)，這樣，一方面可以減輕政府的財(cái)政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級(jí)差收益，使稀缺的建設(shè)用地按市場(chǎng)價(jià)格配置到更有價(jià)值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)踐證明，村留用地既有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來(lái)源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要途徑。建議中央出臺(tái)專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。

（二）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地政策

1.逐步加大市場(chǎng)在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營(yíng)土地風(fēng)險(xiǎn)。（1）改變建設(shè)用地指標(biāo)過(guò)于集中于大城市的局面。在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，政府在建設(shè)用地上行政配置資源的色彩濃，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響大。在一些省份，2/3以上的建設(shè)用地指標(biāo)被集中使用于省會(huì)城市和少數(shù)幾個(gè)中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該予以改變。（2）在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的做法，實(shí)行政府土地儲(chǔ)備和獨(dú)家經(jīng)營(yíng)土地，但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營(yíng)土地并非一本萬(wàn)利，應(yīng)減少政府獨(dú)家供應(yīng)土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲(chǔ)備。（3）在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施用地比重過(guò)高，帶來(lái)供地結(jié)構(gòu)的不合理，也影響土地收益，應(yīng)當(dāng)予以改變。

2.嘗試工業(yè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，維持我國(guó)制造業(yè)的全球優(yōu)勢(shì)。審慎評(píng)估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對(duì)我國(guó)工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺(tái)，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價(jià)招商引資行為，但也會(huì)提高重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國(guó)現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長(zhǎng)速度。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應(yīng)給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長(zhǎng)期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費(fèi)。推廣地方農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域落戶，促進(jìn)制造業(yè)向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持我國(guó)制造業(yè)在全球的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

3.維持工業(yè)化、城市化進(jìn)程中集體和國(guó)有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。（1）城市化進(jìn)程中的土地國(guó)有化趨勢(shì)應(yīng)該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃這個(gè)龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制的長(zhǎng)期并存。我國(guó)憲法確立的土地國(guó)有制和集體土地所有制的并存，有利于維護(hù)我們這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國(guó)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時(shí)土地就必須國(guó)有化的現(xiàn)實(shí)格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來(lái)劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時(shí)的長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)踐證明，村留用地既有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來(lái)源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要途徑。建議中央出臺(tái)專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。

4.盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律，結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。（1）應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應(yīng)與國(guó)有土地一樣，可以出租，出讓，轉(zhuǎn)讓，抵押；可以獲得與國(guó)有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設(shè)用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計(jì)劃實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，依法進(jìn)行土地登記，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得轉(zhuǎn)用證書。（3）要對(duì)所轄地域的非農(nóng)建設(shè)用地作一次認(rèn)真普查，制定出補(bǔ)辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設(shè)用地必須依法取得，禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市；建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場(chǎng)。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場(chǎng)原則將集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，這一過(guò)程不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，任何建設(shè)用地使用者都可根據(jù)市場(chǎng)公平交易的原則，與集體土地所有者或建設(shè)用地使用者進(jìn)行等價(jià)交換。土地使用權(quán)價(jià)格應(yīng)該是市場(chǎng)價(jià)格。(4)加強(qiáng)集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權(quán)上，嚴(yán)格界定集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地權(quán)利，在流轉(zhuǎn)收益分配上的關(guān)系，要加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益資金的管理，將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運(yùn)用于農(nóng)民的社會(huì)保障，以保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

5.進(jìn)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過(guò)程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應(yīng)騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對(duì)于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。

6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的辦法，改為以功能區(qū)域?yàn)閱挝?，?shí)行耕地占補(bǔ)平衡。（2）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過(guò)縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡。（3）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，跨省耕地動(dòng)態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺(tái)功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺(tái)有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。

（三）限制開(kāi)發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護(hù)的財(cái)政和地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。（1）國(guó)家財(cái)政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補(bǔ)償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對(duì)于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。（3）國(guó)家出臺(tái)政策，建立發(fā)達(dá)地區(qū)向限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的環(huán)境補(bǔ)償辦法。

2.加大林權(quán)、草場(chǎng)權(quán)屬改革，增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；（2）林地權(quán)屬的長(zhǎng)期化；（3）解決草場(chǎng)的“公地悲劇”問(wèn)題，解決草場(chǎng)界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。

3.對(duì)于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開(kāi)發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進(jìn)程，帶來(lái)當(dāng)?shù)厝丝谥赂?，?yīng)該支持當(dāng)?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設(shè)用地指標(biāo)上，改變完全集中于大中城市的格局，對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標(biāo)。

（四）禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護(hù)的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。由于本區(qū)域主要是國(guó)家森林公園或自然保護(hù)區(qū)，資源的保護(hù)具有國(guó)家公共品的特性，因此，必須建立限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的土地和資源保護(hù)的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財(cái)政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。

2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償政策。前些年實(shí)施的退耕還林還草政策，對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復(fù)起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復(fù)期，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財(cái)政支持相當(dāng)關(guān)鍵，因此，這一政策對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對(duì)于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。不僅如此，在實(shí)施主體功能區(qū)以后，由于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)功能，中央財(cái)政應(yīng)對(duì)本區(qū)域生態(tài)修復(fù)以后的維護(hù)設(shè)立專門資金。

篇7

一、《物權(quán)法》的公布實(shí)施，為促進(jìn)和深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革提供了法律保障

《物權(quán)法》是規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的民事基本法律，調(diào)整因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系，包括明確國(guó)家、集體、私人和其他權(quán)利人的物權(quán)以及對(duì)物權(quán)的保護(hù)?！段餀?quán)法》的公布實(shí)施，為林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革向縱深推進(jìn)指明了發(fā)展方向，奠定了法理基礎(chǔ)，提供了法律支持。

（一）明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?/p>

《物權(quán)法》的基本目的和功能之一，是定分止?fàn)?，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，杜絕各種糾紛爭(zhēng)執(zhí)。先秦法家曾經(jīng)揭示闡述過(guò)這一深刻道理。管子說(shuō)過(guò)：“律者，所以定分止?fàn)幰病保ā豆茏?#8226;七臣七主》）。慎子提到著名的兔子理論：“一兔走街，百人追之，分未定也；積兔滿市，過(guò)而不顧，非不欲兔，分定不可爭(zhēng)也”（《呂氏春秋•慎勢(shì)》）。商鞅進(jìn)一步地闡述：“一兔走，百人逐之，非以兔可分以為百也，由名分之未定也。夫賣兔者滿市，而盜不敢取，由名分已定也。故名分未定，堯、舜、禹、湯且皆如騖焉而逐之；名分已定，貪盜不取”（《商君書•定分》）。當(dāng)兔子所有權(quán)這一物權(quán)不明確時(shí)，按照先占主義原則，誰(shuí)實(shí)際占有該物，就獲得了兔子所有權(quán)。因此，要避免出現(xiàn)眾人爭(zhēng)奪物權(quán)的不穩(wěn)定狀況，首先要做的就是明確物權(quán)。這個(gè)確定物權(quán)的行為就是“定分”。需要指出的是，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，物權(quán)日益發(fā)達(dá)，不僅所有權(quán)需要“定分”，用益物權(quán)也需要“定分”。

集體林權(quán)制度主體改革就是“定分”，具體來(lái)說(shuō)是將林地所有權(quán)與使用權(quán)分離，在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，將林地使用權(quán)承包到戶，同時(shí)由政府登記并頒發(fā)權(quán)屬證書，從法律上予以確認(rèn)和保護(hù)。在通過(guò)“定分”、明晰權(quán)屬關(guān)系后，農(nóng)戶成為了權(quán)利主體和經(jīng)營(yíng)主體，享有占有、使用、收益和一定程度的處分等權(quán)能，自主安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。實(shí)踐表明，集體林權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)了“山定主、樹(shù)定根、人定心”，定分止?fàn)幍墓δ艿玫匠浞职l(fā)揮，化解了大量林區(qū)糾紛矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，福建省2003年以來(lái)，共調(diào)處各類涉林糾紛22333起，面積193.1萬(wàn)畝，有力地促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定。邵武市家塘鎮(zhèn)鐵羅村，通過(guò)林改，從有名的“上訪村”變?yōu)椤胺€(wěn)定村”。江西省通過(guò)林改解決了90%多的山林糾紛?！段餀?quán)法》的公布實(shí)施，將會(huì)更加有力地鞏固和發(fā)展集體林權(quán)制度改革“定分止?fàn)帯背晒?/p>

（二）理順生產(chǎn)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)物盡其用

物權(quán)界限清楚并受到切實(shí)的法律保護(hù)，物權(quán)具有通暢便捷的交易機(jī)制，是促進(jìn)權(quán)利人利用其財(cái)產(chǎn)，充分發(fā)揮物的效用的前提?！段餀?quán)法》發(fā)揮“物盡其用”的功能，關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)好用益物權(quán)制度和擔(dān)保物權(quán)制度。物權(quán)權(quán)利人通過(guò)擔(dān)保物權(quán)制度，拓寬融資渠道，分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)物權(quán)交易功能，實(shí)現(xiàn)物盡所用。所有權(quán)人通過(guò)用益物權(quán)制度，將自己的財(cái)產(chǎn)和土地交給最能發(fā)揮物的效用的“他人”利用，實(shí)現(xiàn)“物盡其用”，這對(duì)實(shí)行土地公有制的我國(guó)具有重要意義。集體林原來(lái)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式僵硬低效，生產(chǎn)關(guān)系不順導(dǎo)致了植樹(shù)造林難、護(hù)林防火難、科技推廣難、產(chǎn)業(yè)發(fā)展難、農(nóng)民增收難等問(wèn)題，最終造成集體林地生產(chǎn)力低下。目前全國(guó)25億畝集體林地平均每畝森林蓄積量?jī)H為3.3立方米，既低于全國(guó)平均水平，更低于世界水平。集體林經(jīng)營(yíng)管理模式改革是大勢(shì)所趨，是農(nóng)村林業(yè)發(fā)展的必由之路。集體林權(quán)制度改革就是實(shí)現(xiàn)《物權(quán)法》用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)制度的生動(dòng)的實(shí)踐。

集體林權(quán)制度改革創(chuàng)設(shè)了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《物權(quán)法》明確林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)。這一用益物權(quán)交給農(nóng)戶，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地發(fā)揮了農(nóng)村土地的效用。2005年以來(lái)，福建省植樹(shù)造林總面積連續(xù)3年每年超過(guò)200萬(wàn)畝，比改革前翻了一番。江西省林改兩年多來(lái)，每年人工造林面積是近10年最多的。山區(qū)農(nóng)民成為山林的經(jīng)營(yíng)主體，舍得投入、精心經(jīng)營(yíng)，“把山當(dāng)田耕，把樹(shù)當(dāng)菜種”，大幅度地提高了林地生產(chǎn)力和單位面積產(chǎn)出率，收入也不斷增長(zhǎng)。2006年永安市農(nóng)民人均林業(yè)收入2513元，占農(nóng)民人均收入的51.2%，比改革前增長(zhǎng)3.4倍，有的農(nóng)戶收入可達(dá)萬(wàn)元。2005年江西省農(nóng)民林業(yè)現(xiàn)金收入比2004年增長(zhǎng)40%以上。

（三）明確私有物權(quán)地位，平等保護(hù)公私財(cái)產(chǎn)權(quán)利

《物權(quán)法》強(qiáng)調(diào)對(duì)公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利在法律上給予平等保護(hù)，明確規(guī)定國(guó)家、集體、私人和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。這在社會(huì)主義國(guó)家立法中是重大的理論突破和制度創(chuàng)新，具有劃時(shí)代的意義。

《物權(quán)法》這一立法價(jià)值取向有效化解了困擾非公有制林業(yè)主體發(fā)展的難題。一方面，集體林權(quán)制度改革成果得到鞏固，廣大山區(qū)農(nóng)民享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到物權(quán)保護(hù)，在土地調(diào)整、征地、拆遷等過(guò)程中農(nóng)民合法權(quán)益受到國(guó)家法律保護(hù)；另一方面，為社會(huì)民間資本進(jìn)入林業(yè)領(lǐng)域奠定了基本法律制度基礎(chǔ)。江西省非公制造林比重從2004年的不足30%上升到2005年的64.7%,社會(huì)投資造林資金達(dá)到4.26億元，全省社會(huì)投入造林資金2006年達(dá)5.47億元。福建省南平市2006年個(gè)體私營(yíng)造林面積占全市造林面積的75.5%；莆田市個(gè)體私營(yíng)造林3.3萬(wàn)公頃以上的大戶達(dá)45家。

（四）理順公共資產(chǎn)支配秩序，遏制公有資產(chǎn)流失

《物權(quán)法》在國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度和公共資產(chǎn)支配秩序這個(gè)極為重大的制度建設(shè)方面，表現(xiàn)出極大的理論創(chuàng)新勇氣。無(wú)庸置疑，公有制不能僅僅停留在抽象的政治訴求上，更重要的是體現(xiàn)在法律實(shí)現(xiàn)上?！段餀?quán)法》通過(guò)具體的民事規(guī)范加強(qiáng)了公有制的法律實(shí)現(xiàn)形式，利用《物權(quán)法》“特定主體、特定客體、特定權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任”這個(gè)基本法律規(guī)則，將公共財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益以及處分等支配關(guān)系在法律上規(guī)定清楚，并從權(quán)利的享有與義務(wù)責(zé)任承擔(dān)相結(jié)合的角度，建立公共資產(chǎn)保護(hù)和利用的法律制度。

我國(guó)林地分為國(guó)家所有和集體所有兩種類型。集體林權(quán)制度改革堅(jiān)持了社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持林地集體所有權(quán)不變?！段餀?quán)法》明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！段餀?quán)法》同時(shí)規(guī)定，涉及土地承包、調(diào)整、補(bǔ)償資金以及集體企業(yè)處置等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依照法定程序由本集體成員決定。從各地實(shí)踐來(lái)看，集體林權(quán)制度改革依照農(nóng)村土地承包法、村民委員會(huì)組織法等法律嚴(yán)格推進(jìn)，林地承包方案等重要事項(xiàng)由集體成員決定?！段餀?quán)法》通過(guò)相關(guān)物權(quán)制度，對(duì)包括林地在內(nèi)的集體所有資產(chǎn)支配管理加以規(guī)范，為集體林權(quán)制度改革指明了方向，提供了法律保障。有利于林業(yè)各項(xiàng)改革在公共資產(chǎn)領(lǐng)域建立起“權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任”清晰的具體制度，為有效地防止公有資產(chǎn)流失奠定了重要的制度基礎(chǔ)。

二、《物權(quán)法》的公布實(shí)施，為推進(jìn)林業(yè)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展開(kāi)創(chuàng)了有利局面

現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)需要規(guī)范、高效、通暢、便捷的現(xiàn)代市場(chǎng)機(jī)制。經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)林業(yè)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)取得了較大的成績(jī)，但是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要仍然有較大差距。市場(chǎng)交易是優(yōu)化配置生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)條件，借助現(xiàn)代市場(chǎng)機(jī)制，才能使各種生產(chǎn)要素向林業(yè)積聚，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展?！段餀?quán)法》的制定和實(shí)施，對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)市場(chǎng)機(jī)制具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建立符合林業(yè)發(fā)展要求的市場(chǎng)機(jī)制，一是要維護(hù)市場(chǎng)主體的平等地位，二是要充分利用好土地和資金兩類財(cái)產(chǎn)的使用關(guān)系。就土地使用關(guān)系而言，通過(guò)承包流轉(zhuǎn)使林地所有權(quán)與林地使用權(quán)分離，由最能發(fā)揮其價(jià)值的人來(lái)使用和經(jīng)營(yíng)林地?！段餀?quán)法》通過(guò)設(shè)定用益物權(quán)制度實(shí)現(xiàn)這種利用關(guān)系。就資金使用關(guān)系而言，《物權(quán)法》設(shè)定的擔(dān)保物權(quán)制度可以極大地提高資金使用效益。建立林業(yè)市場(chǎng)機(jī)制，這類財(cái)產(chǎn)利用關(guān)系猶如鳥(niǎo)之兩翼，車之兩輪，相互促進(jìn)，相輔相成。林業(yè)發(fā)展領(lǐng)域如果不能建立起相應(yīng)的用益物權(quán)制度和擔(dān)保物權(quán)制度，現(xiàn)代林業(yè)市場(chǎng)機(jī)制也就無(wú)從談起。

（一）保護(hù)主體平等地位，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和共同發(fā)展

《物權(quán)法》不僅厘清了國(guó)有財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)的界限，并從制度上明確保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。馬克思說(shuō)過(guò)：“商品是天生的平等派,它要求買者與賣者之間必須遵守交換的等價(jià)法則?！币虼耍У袅似降?，就失掉了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；失掉了公平競(jìng)爭(zhēng)，就失掉了共同發(fā)展?，F(xiàn)代林業(yè)建設(shè)應(yīng)該對(duì)所有的市場(chǎng)主體，包括國(guó)有、集體和私有主體，都一視同仁，使其具有平等地位。這需要各級(jí)政府和林業(yè)主管部門根據(jù)物權(quán)法律制度的要求提高駕馭市場(chǎng)的能力，進(jìn)一步統(tǒng)一稅費(fèi)政策、資源利用政策和投融資政策，為各種林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

（二）完善用益物權(quán)制度，夯實(shí)林業(yè)市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建的基礎(chǔ)

《物權(quán)法》明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)是用益物權(quán)，并建立起相關(guān)的用益物權(quán)制度，給予了物權(quán)的保障，作為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，這為建立農(nóng)村林地用益物權(quán)制度奠定了基本框架。

同時(shí)，《物權(quán)法》明確規(guī)定，國(guó)家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的參照用益物權(quán)的有關(guān)規(guī)定，國(guó)有林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也屬于用益物權(quán)，也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“物盡其用”的目標(biāo)。

在土地社會(huì)主義公有制性質(zhì)不改變的前提下，《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村集體林地和國(guó)有林地用益物權(quán)制度的創(chuàng)設(shè)，為林業(yè)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。用益物權(quán)制度是建設(shè)有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在要求，也是建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的基本條件。市場(chǎng)交易的前提是擁有可依法交易的財(cái)產(chǎn)權(quán)。這不僅要求在法律上明確物的總括利益的歸屬，即明確物在法律上的所有權(quán)人，還要明確物的使用價(jià)值利益的歸屬，即明確物的用益物權(quán)人。林地是最基本的林業(yè)生產(chǎn)要素之一，但由于法律禁止土地買賣，土地所有權(quán)不具有可轉(zhuǎn)讓性，要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)有效配置資源，創(chuàng)立林業(yè)用益物權(quán)制度，對(duì)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制具有根本性的意義。

（三）健全擔(dān)保物權(quán)制度，盤活森林資源資產(chǎn)

擔(dān)保物權(quán)在于適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求擔(dān)保債權(quán)，融通資金。《物權(quán)法》在擔(dān)保物權(quán)制度上取得了突破，設(shè)立了抵押、質(zhì)押、留置、權(quán)利抵押等諸多制度，并擴(kuò)大了抵押擔(dān)保物的范圍。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，幾乎所有可交易的財(cái)產(chǎn)均可以作為抵押物?！段餀?quán)法》完善了抵押擔(dān)保機(jī)制，改變了林權(quán)抵押貸款的不利局面，為盤活森林資源資產(chǎn)，拓寬融資渠道，將林權(quán)制度改革向縱深推進(jìn)，提供了相應(yīng)的法律保障。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有一個(gè)歷史發(fā)展的過(guò)程。改革開(kāi)放初期，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)歷史條件還不成熟，國(guó)家對(duì)于林地使用權(quán)抵押比較謹(jǐn)慎。按照擔(dān)保法規(guī)定，可以抵押的僅限于荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)，即“四荒地”使用權(quán)。同時(shí)，擔(dān)保法規(guī)定，“依法可以抵押的其他財(cái)產(chǎn)”才可以抵押，也就是說(shuō)抵押物的范圍只限于法律規(guī)定可以抵押的財(cái)產(chǎn)，這就把“四荒地”以外的林地使用權(quán)，排除在可以抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之外。

此外，最高人民法院在《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》中規(guī)定：當(dāng)事人以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時(shí)抵押的，土地使用權(quán)部分的抵押無(wú)效。此條規(guī)定的農(nóng)作物包括森林林木，土地使用權(quán)也包括林地使用權(quán)。按照此規(guī)定，林地使用權(quán)抵押得不到司法保護(hù)，意味著一旦債務(wù)不清償，債權(quán)人不能通過(guò)司法救濟(jì)來(lái)行使抵押權(quán)，無(wú)法處置抵押物，要求債務(wù)清償。其結(jié)果，必然導(dǎo)致森林資產(chǎn)難以作為財(cái)產(chǎn)抵押來(lái)融資。

《物權(quán)法》完善了不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)制度，明確規(guī)定“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”即可抵押，其立法意圖就是抵押財(cái)產(chǎn)無(wú)需法律規(guī)定，只要不被法律禁止，即可抵押。在《物權(quán)法》中，林地、草原與耕地都是農(nóng)業(yè)用地類型。《物權(quán)法》明確規(guī)定，禁止抵押的有耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，林地使用權(quán)并沒(méi)有在禁止抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之內(nèi)。同時(shí)，《物權(quán)法》規(guī)定，“建筑物和其他土地附著物”可以抵押，并且允許多項(xiàng)財(cái)產(chǎn)一并抵押，所以林地使用權(quán)及其附著物的林木可以一并抵押。

林業(yè)經(jīng)營(yíng)具有周期長(zhǎng)、投入大、見(jiàn)效慢的特點(diǎn)，因此森林資產(chǎn)抵押融資對(duì)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有重大意義。集體林權(quán)制度改革，林農(nóng)實(shí)現(xiàn)增收，目前主要是對(duì)現(xiàn)有森林資源的財(cái)富存量進(jìn)行初始分配帶來(lái)的，隨著改革向縱深推進(jìn)，林農(nóng)增收必須依賴于經(jīng)營(yíng)森林帶來(lái)財(cái)富增量。廣大農(nóng)戶成為經(jīng)營(yíng)主體后，要提高林地生產(chǎn)力，必須自己加大投入、加快資金周轉(zhuǎn)。在目前農(nóng)村融資狀況下，山區(qū)農(nóng)民融資十分困難，因而以林權(quán)抵押貸款為主的小額貸款顯得極其重要。福建、江西等地的實(shí)踐充分證明，以林權(quán)抵押貸款為主的小額貸款成為山區(qū)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、勞動(dòng)致富等的原始推動(dòng)力之一。

三、《物權(quán)法》的公布實(shí)施，為切實(shí)保護(hù)廣大山區(qū)農(nóng)民的基本利益奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

《物權(quán)法》是保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)的基本法律，也是保護(hù)廣大山區(qū)農(nóng)民基本利益的基本法律。加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、解決我國(guó)“三林”問(wèn)題，是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。通過(guò)充分尊重和有力保護(hù)廣大山區(qū)農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)尤其是新增財(cái)產(chǎn)，是激發(fā)他們改善私有財(cái)產(chǎn)保有狀況，創(chuàng)造更多社會(huì)財(cái)富的積極性和主動(dòng)性的前提?！段餀?quán)法》通過(guò)設(shè)定各種制度和救濟(jì)方式，規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)給予平等保護(hù)，公民合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，對(duì)嚴(yán)重侵犯公民私有財(cái)產(chǎn)的違法行為設(shè)定了法律責(zé)任。

（一）保護(hù)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施后，社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)一直存在爭(zhēng)議?！段餀?quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)明確界定為用益物權(quán)的一種類型，確立了基本的法律地位，為土地承包經(jīng)營(yíng)人得到更為全面的物權(quán)保護(hù)奠定了重要的制度基礎(chǔ)。

集體林權(quán)制度改革借鑒了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)，將林地所有權(quán)與使用權(quán)分離，即由原來(lái)體制下的集體所有、集體使用，改為集體成員集體所有、集體成員使用，目前主要通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包的合同形式予以確認(rèn)。這種以承包合同為基礎(chǔ)的農(nóng)地使用關(guān)系，受到債權(quán)作為相對(duì)權(quán)的限制，不能對(duì)抗善意第三人，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)容易受到其他人的侵害?！段餀?quán)法》確定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，使農(nóng)戶對(duì)林地的使用權(quán)由債權(quán)轉(zhuǎn)變成物權(quán)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用關(guān)系的物權(quán)化提供了法律基礎(chǔ)，為鞏固集體林權(quán)制度改革的成果，消除和減少侵害農(nóng)戶合法權(quán)益的行為，保護(hù)廣大農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)自，進(jìn)一步激發(fā)其生產(chǎn)積極性，創(chuàng)造財(cái)富，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，提供了極為有利的條件。

《物權(quán)法》不僅明確了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，而且延長(zhǎng)了對(duì)林地的承包期限，強(qiáng)調(diào)土地承包期屆滿，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可依法繼續(xù)承包?！坝泻惝a(chǎn)者有恒心”，這一規(guī)定賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的使用土地的權(quán)利，這對(duì)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、投入大的林業(yè)來(lái)說(shuō)，意義重大。

（二）完善農(nóng)村集體成員的決策權(quán)

《物權(quán)法》首次明確集體所有權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，并將原來(lái)“集體所有權(quán)”改為“集體成員集體所有權(quán)”，具體規(guī)定了土地承包、調(diào)整、補(bǔ)償?shù)忍幹眉w財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)必須由集體成員決定的法定程序和要求。從制度上堵住了侵害農(nóng)民“成員”權(quán)力的漏洞，十分有利于集體林權(quán)制度改革，鞏固集體林經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變的成果。

（三）健全林地征收征用補(bǔ)償制度

《物權(quán)法》為了防止林地等農(nóng)村集體土地受到侵害，健全和完善了集體土地征收征用制度，建立了更為嚴(yán)格的補(bǔ)償制度。《物權(quán)法》規(guī)定了比較詳細(xì)的關(guān)于征收征用土地的補(bǔ)償原則，強(qiáng)調(diào)必須足額補(bǔ)償。特別值得注意的是，《物權(quán)法》還規(guī)定了征收農(nóng)民使用的土地，必須對(duì)農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到的損害進(jìn)行補(bǔ)償；將商業(yè)目的的用地排除在國(guó)家征收之外，企業(yè)取得商業(yè)用地，須按照合同法的規(guī)定與土地使用權(quán)人農(nóng)戶或居民談判簽約；對(duì)于任意撕毀承包合同及強(qiáng)行攤派等侵害農(nóng)民合法權(quán)益的問(wèn)題，《物權(quán)法》也明確規(guī)定了救濟(jì)措施。這對(duì)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益將起到十分重要的作用。

四、積極應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，制定有力措施全面貫徹《物權(quán)法》

（一）《物權(quán)法》的公布實(shí)施對(duì)依法治林工作帶來(lái)新挑戰(zhàn)

《物權(quán)法》的公布實(shí)施，對(duì)現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建、相關(guān)林業(yè)政策調(diào)整，對(duì)依法治林、依法行政工作提出了新的、更高的要求，對(duì)現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)帶來(lái)發(fā)展的機(jī)遇，同時(shí)，也帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

（1）集體林產(chǎn)權(quán)不明晰、林權(quán)不落實(shí)所引發(fā)的矛盾將進(jìn)一步凸顯。針對(duì)集體山林歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范等制約林業(yè)發(fā)展的深層次矛盾和問(wèn)題，近年來(lái)，福建、江西、遼寧、浙江、云南等省率先開(kāi)展了以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)、減輕稅費(fèi)、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，取得了階段性的顯著成效。但從全國(guó)范圍來(lái)看，這項(xiàng)基礎(chǔ)性林業(yè)改革工作的推進(jìn)速度還不快，大部分省份的改革還沒(méi)有展開(kāi)，集體林產(chǎn)權(quán)仍然處于不明晰的狀態(tài)，使得廣大群眾投身林業(yè)、發(fā)展林業(yè)的積極性遲遲無(wú)法調(diào)動(dòng)起來(lái)，發(fā)揮出來(lái)。這也成為農(nóng)村和林業(yè)領(lǐng)域貫徹落實(shí)《物權(quán)法》、保障農(nóng)民合法權(quán)益的一個(gè)制度，需要加大推進(jìn)力度，用典型引導(dǎo)這項(xiàng)改革在全國(guó)范圍的全面展開(kāi)。

（2）集體林地被劃入自然保護(hù)區(qū)和國(guó)營(yíng)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)所帶來(lái)的沖突將進(jìn)一步凸顯。其一，在國(guó)營(yíng)林場(chǎng)建立發(fā)展過(guò)程中，集體林地被劃入國(guó)營(yíng)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)，但權(quán)屬?zèng)]有改變?！段餀?quán)法》公布實(shí)施之后，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其被占的林地主張其權(quán)利成為潛在的沖突因素。國(guó)營(yíng)林場(chǎng)要想繼續(xù)使用集體林地，應(yīng)當(dāng)采取合法手段來(lái)獲取林地使用權(quán)。比如，采取租賃、合營(yíng)或征用等方式使用集體所有林地。其二，在自然保護(hù)區(qū)建立發(fā)展過(guò)程中，集體林地被劃入自然保護(hù)區(qū)，但權(quán)屬?zèng)]有改變。無(wú)論處于核心區(qū)、試驗(yàn)區(qū)還是緩沖區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體林利用都受到不同程度的限制，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生計(jì)受到影響?！段餀?quán)法》公布實(shí)施后，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)正視這一問(wèn)題，并積極采取有效措施解決這一問(wèn)題。

（3）個(gè)人投資營(yíng)造的林木被劃入公益林所帶來(lái)的矛盾將進(jìn)一步凸顯。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，各地陸續(xù)出臺(tái)了“誰(shuí)造誰(shuí)有、合造共有”等鼓勵(lì)個(gè)人等非公有制主體投資造林的政策，廣大林農(nóng)及其他業(yè)主通過(guò)林業(yè)項(xiàng)目貸款、世界銀行貸款或者其他自主投資等發(fā)展用材林造林項(xiàng)目，極大地促進(jìn)了我國(guó)林業(yè)發(fā)展，廣大林農(nóng)和業(yè)主對(duì)這些“綠色銀行”也有著很大的獲利預(yù)期。按照《物權(quán)法》規(guī)定，物權(quán)權(quán)利人對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)力，享有林地使用權(quán)的個(gè)人投資者，依法可以主張相應(yīng)的占有、使用、收益和處分林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的權(quán)利。但是，目前部分林農(nóng)等個(gè)人投資營(yíng)造的林木被劃入重點(diǎn)公益林，林木被禁伐或限伐，經(jīng)營(yíng)受到限制，經(jīng)濟(jì)受到損失。雖然有部分政策補(bǔ)償或者補(bǔ)助，但是相對(duì)于林農(nóng)的巨大付出和沉重的還貸壓力，無(wú)異于杯水車薪。林農(nóng)的生產(chǎn)積極性受到挫傷，部分甚至陷入債務(wù)重重的窘?jīng)r，給社會(huì)帶來(lái)了不穩(wěn)定因素，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。應(yīng)該積極探索，采取合法手段妥善解決，化解這些矛盾。

（4）林權(quán)確權(quán)發(fā)證與林業(yè)建設(shè)改革實(shí)踐發(fā)展的不適應(yīng)將進(jìn)一步凸顯。按照《物權(quán)法》規(guī)定，國(guó)家將逐步實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，包括統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法。按照森林法等相關(guān)規(guī)定，林權(quán)登記管理主要由林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，是林業(yè)主管部門的重要職責(zé)，也是林業(yè)管理的重要手段?？傮w來(lái)看，在林業(yè)建設(shè)和改革中，尤其是集體林權(quán)制度改革中，廣大林業(yè)基層工作機(jī)構(gòu)較好地完成林權(quán)登記的相關(guān)工作。但是，目前還有一些地方確認(rèn)權(quán)屬發(fā)放林權(quán)證的工作推進(jìn)緩慢，與林業(yè)改革和發(fā)展等工作需要不相適應(yīng)?！段餀?quán)法》公布實(shí)施之后，國(guó)家實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，將會(huì)對(duì)林權(quán)登記工作提出更高的要求，林權(quán)登記管理工作機(jī)構(gòu)將面臨著新的挑戰(zhàn)。

（5）野生動(dòng)物物權(quán)相關(guān)規(guī)定的不完善導(dǎo)致的相關(guān)問(wèn)題將進(jìn)一步凸顯?！段餀?quán)法》明確規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，屬于國(guó)家所有?！彼傅囊吧鷦?dòng)植物是法律明文規(guī)定的珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的陸生野生動(dòng)物及野生植物。但是，在實(shí)踐中逐步暴露出我國(guó)現(xiàn)有野生動(dòng)物物權(quán)制度的局限和漏洞。主要是：其一，馴養(yǎng)繁殖國(guó)有野生動(dòng)物資源的產(chǎn)權(quán)歸屬亟需明確。按照《物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)物資源，任何單位和個(gè)人都不能取得所有權(quán)。國(guó)有野生動(dòng)物資源經(jīng)過(guò)馴養(yǎng)繁殖之后產(chǎn)生的新一代，作為孳息也應(yīng)該屬于國(guó)家所有。但是，目前私人獲得馴養(yǎng)繁殖國(guó)有野生動(dòng)物許可權(quán)之后，可以進(jìn)行經(jīng)營(yíng)交易，獲取收益。這明顯與《物權(quán)法》規(guī)定相矛盾，亟需研究國(guó)有野生動(dòng)物經(jīng)過(guò)馴養(yǎng)繁殖后新一代的權(quán)屬關(guān)系，以及出售利用收益的性質(zhì)和歸屬。狩獵權(quán)也需要按照物權(quán)法定的原則確定歸屬制度。其二，國(guó)有野生動(dòng)物造成損害的賠償制度需進(jìn)一步健全完善。《物權(quán)法》規(guī)定國(guó)家享有國(guó)有野生動(dòng)物所有權(quán)，野生動(dòng)物造成他人損害，如果沒(méi)有免責(zé)事由，就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。但是，目前由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，而國(guó)家所有的野生動(dòng)物所造成的危害由有關(guān)地方政府承擔(dān)。這種權(quán)責(zé)利關(guān)系需要進(jìn)一步合理調(diào)整。其三，非國(guó)有野生動(dòng)物的種質(zhì)資源如何保護(hù)，出現(xiàn)法律空檔。依照《物權(quán)法》規(guī)定，個(gè)人或者集體對(duì)其所有的野生動(dòng)物依法享有處置權(quán)，但是，對(duì)非國(guó)有野生動(dòng)物種質(zhì)資源的保護(hù)，法律規(guī)定存在缺陷，為防止我國(guó)種質(zhì)資源向境外流失，應(yīng)強(qiáng)化法律完善。

（6）采伐限額政策與權(quán)利主體物權(quán)行使的矛盾將進(jìn)一步凸顯。物權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括占有、使用、收益和處置四個(gè)方面權(quán)能。目前，采伐限額政策對(duì)處置收益的限制已經(jīng)超出了物權(quán)行使所應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)的范圍，對(duì)于商品林而言更是如此。按照《物權(quán)法》的規(guī)定，權(quán)利人可以請(qǐng)求排除妨礙，也可以請(qǐng)求損害賠償。雖然國(guó)家對(duì)公益林已給予了生態(tài)效益補(bǔ)助，但是經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)僅屬于公益林提供生態(tài)產(chǎn)品的財(cái)政激勵(lì)，不屬于物權(quán)損害賠償，也不屬于生態(tài)產(chǎn)品的交易價(jià)格。這些限制已經(jīng)與《物權(quán)法》相違背，將給林業(yè)部門全面推進(jìn)依法行政帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。在過(guò)去特定的歷史條件下，這種限制是必需的，但是到今天，采伐限制政策應(yīng)該根據(jù)實(shí)踐發(fā)展進(jìn)行調(diào)整，或加大購(gòu)買生態(tài)產(chǎn)品的公共財(cái)政支付，或形成生態(tài)服務(wù)交易機(jī)制，保護(hù)生態(tài)服務(wù)提供者的合法權(quán)益。公權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)在尊重和保護(hù)私權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

（二）貫徹《物權(quán)法》推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的對(duì)策建議

《物權(quán)法》的頒布實(shí)施對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將帶來(lái)極為深刻的影響，我們應(yīng)當(dāng)在分析現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)和依法治林所面臨的新形勢(shì)新情況的基礎(chǔ)上，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《物權(quán)法》，加強(qiáng)林業(yè)物權(quán)制度研究，建立和完善現(xiàn)代林業(yè)物權(quán)制度，促進(jìn)林業(yè)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)和宏觀調(diào)控機(jī)制創(chuàng)新。

（1）以《物權(quán)法》統(tǒng)一思想，積極推動(dòng)林權(quán)制度改革?！段餀?quán)法》的核心在于通過(guò)物權(quán)法定，明確物的歸屬，達(dá)到“定分止?fàn)帯?，從而?shí)現(xiàn)“物盡其用”。林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革作為我國(guó)林業(yè)領(lǐng)域的一項(xiàng)重大改革措施，其根本目的就是要通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、分清權(quán)責(zé)，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者造林營(yíng)林管林的積極性，保障他們的合法權(quán)益和勞動(dòng)成果，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)興林富民。兩者的本質(zhì)目的是一致的。要把在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革作為林業(yè)貫徹落實(shí)《物權(quán)法》的最重要的手段之一，通過(guò)深化改革，使物權(quán)法律制度在林業(yè)法律制度體系中得到全面體現(xiàn)，并貫穿到林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全過(guò)程，真正搞好用益物權(quán)，利用好擔(dān)保物權(quán)，實(shí)現(xiàn)物盡其用，促進(jìn)林興民富。

（2）抓緊研究應(yīng)對(duì)物權(quán)沖突的對(duì)策。對(duì)國(guó)營(yíng)林場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)所占集體林地林木情況進(jìn)行調(diào)查，充分了解實(shí)際情況，區(qū)分不同類型，采取不同的方式，制定相應(yīng)的政策進(jìn)行調(diào)整。要逐步加大補(bǔ)償力度，待條件成熟時(shí)可以考慮出臺(tái)土地征收為國(guó)有土地的財(cái)政政策，也可以采取用經(jīng)營(yíng)管理區(qū)以外的國(guó)有林地置換區(qū)內(nèi)的集體林地、組織核心區(qū)居民移民的辦法，解決當(dāng)?shù)卦用竦纳?jì)和發(fā)展問(wèn)題。對(duì)個(gè)人投資營(yíng)造而被劃入重點(diǎn)公益林的，適應(yīng)《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)積極探索新機(jī)制。

（3）加強(qiáng)林權(quán)登記工作。《物權(quán)法》關(guān)于國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的規(guī)定，明確了既要對(duì)城市房地產(chǎn)這一類型的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記，又要對(duì)耕地、林地、草原等其他類型的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記。對(duì)于林地（和林木）這一類型的不動(dòng)產(chǎn)，林業(yè)部門應(yīng)該根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，在堅(jiān)持林權(quán)登記日常管理職能由林業(yè)部門執(zhí)行的前提下，加強(qiáng)研究和完善林權(quán)統(tǒng)一登記管理制度，尤其是林地這一不動(dòng)產(chǎn)類型，滿足林業(yè)各項(xiàng)改革和工作的要求。

（4）完善野生動(dòng)物資源物權(quán)制度研究和建設(shè)。首先，按照《物權(quán)法》，研究確定馴養(yǎng)繁殖國(guó)家野生動(dòng)物資源歸屬，加強(qiáng)馴養(yǎng)繁殖人的合法權(quán)益保護(hù)，創(chuàng)新各種物權(quán)機(jī)制實(shí)現(xiàn)馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物資源的商業(yè)開(kāi)發(fā)利用，在保護(hù)和利用中尋求發(fā)展；其次，應(yīng)積極探索國(guó)有野生動(dòng)物造成損害賠償制度，研究建立科學(xué)合理的中央政府、地方政府責(zé)任承擔(dān)制度；再次，對(duì)法律未做規(guī)定的國(guó)家所有野生動(dòng)物種質(zhì)資源保護(hù)問(wèn)題，要加快研究和強(qiáng)化立法力度，防止種質(zhì)資源外流。

（5）抓緊推進(jìn)相關(guān)配套立法工作。《物權(quán)法》的出臺(tái)實(shí)施，需要一系列的下位法豐富和支持。目前，林業(yè)物權(quán)制度體系中還有不少需要予以補(bǔ)充和完善的地方，要抓緊審查林業(yè)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，各級(jí)林業(yè)主管部門要盡快完成相關(guān)配套立法工作計(jì)劃，抓緊開(kāi)展行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作，對(duì)有關(guān)物權(quán)的規(guī)定，都要依照《物權(quán)法》進(jìn)行修改或者廢止，并將清理結(jié)果向全社會(huì)公開(kāi)；對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)抵押、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、國(guó)有林經(jīng)營(yíng)管理、公益林管理補(bǔ)償?shù)确矫嬉策€存在立法空白，需要加快研究步伐。

篇8

關(guān)鍵詞：違法建筑 物權(quán) 財(cái)產(chǎn)權(quán)

違法建筑的存在，既可能破壞城市（鄉(xiāng)村）的建設(shè)秩序與社會(huì)秩序，亦可能給建造人和公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成威脅。基于對(duì)公眾安全的維護(hù)和法律規(guī)范的尊重，拆除違法建筑之正當(dāng)性似乎毋庸置疑。然如此正當(dāng)之行政執(zhí)法在實(shí)踐中卻遭遇了諸多困境。一是違法建筑并未因立法和執(zhí)法之嚴(yán)苛而有所減少，縱觀城市的各個(gè)角落，違法建筑遍地可見(jiàn)；二是因拆除違法建筑而引發(fā)的官民沖突，乃至不斷見(jiàn)諸報(bào)端?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施一年多以來(lái)，實(shí)踐中又出現(xiàn)了所謂“拆違代拆遷”、“拆違帶動(dòng)拆遷”模式，“拆違”之正當(dāng)性由此更受關(guān)注。這些問(wèn)題的存在表明，以“拆除”為核心的違法建設(shè)治理模式面臨重大的正當(dāng)性危機(jī)，亟需深刻反思。實(shí)踐中確立的以“拆除”為核心的治違模式，其根本落腳點(diǎn)在于違法建筑基于其先天違法性而不存在物權(quán)價(jià)值，因而可以成為公權(quán)力肆意處理的對(duì)象。那么違法建筑之上究竟能否成立物權(quán)呢？

一、關(guān)于違法建筑物權(quán)地位的爭(zhēng)論

1．無(wú)所有權(quán)說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的取得是以登記為生效要件的，未經(jīng)登記不能取得所有權(quán)。因?yàn)檫`法建筑先天的違法性，使其無(wú)法依法完成登記，所以建造人無(wú)法取得違法建筑的所有權(quán)，建造人的違法的建造行為阻卻了其獲得所有權(quán)的可能性。

2．動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)說(shuō)，即建造人只能對(duì)違章建筑中的建筑材料享有所有權(quán)。理由主要在于：其一，違章建筑不具備合法的報(bào)建批準(zhǔn)手續(xù)， 建造人不能對(duì)建筑物享有所有權(quán)，只能對(duì)建筑材料享有所有權(quán)。其二，違章建筑具有違法性，但建筑材料本身作為動(dòng)產(chǎn)是合法的，能成為動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的客體。

3．占有說(shuō)，認(rèn)為違法建筑因其違法性不能取得所有權(quán)，但違法建筑本身的利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)，違法建筑雖然沒(méi)有所有權(quán)，但可以適用《物權(quán)法》有關(guān)占有的制度來(lái)保護(hù)。

4．不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)說(shuō)，即建造人對(duì)違章建筑享有不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。理由主要在于：雖然違章建筑不能辦理所有權(quán)登記，但建造人可以遵循基于事實(shí)行為發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的規(guī)則而取得所有權(quán)。賦予其所有權(quán)可以有效對(duì)抗行政權(quán)力的任意干涉，對(duì)抗違反程序或?qū)嶓w規(guī)定的公權(quán)力行使。

5．不完全產(chǎn)權(quán)說(shuō)。完整的產(chǎn)權(quán)需要同時(shí)擁有占有、使用、收益和處分權(quán)利；“違法建筑”沒(méi)有獲得所有、使用、收益和處分的合法權(quán)利束，成為不完全產(chǎn)權(quán)。

二、否定違法建筑物權(quán)的理?yè)?jù)及后果

綜合前述幾種觀點(diǎn)，否定違法建筑物權(quán)地位主要從如下幾個(gè)方面進(jìn)行。

1．違法建筑取得所有權(quán)，是否違背物權(quán)法定原則？

首先，關(guān)于物權(quán)法定原則的內(nèi)涵，學(xué)界的認(rèn)識(shí)并不完全一致。如崔建遠(yuǎn)教授認(rèn)為物權(quán)法定主義是指，物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律規(guī)定，其反面意思就是物權(quán)不得由當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)。王利明教授將物權(quán)法定原則表述為“所有權(quán)的取得，不得違反法律的規(guī)定”，“所有權(quán)的取得必須合法。”換言之，關(guān)于物權(quán)哪些內(nèi)容法定，學(xué)界的認(rèn)識(shí)并不完全一致，是只有物權(quán)類型和內(nèi)容法定，還是包括物權(quán)的效力、變動(dòng)要件、保護(hù)方法，皆為法定，不同學(xué)者認(rèn)識(shí)不一。

其次，即使將物權(quán)的取得納入物權(quán)法定原則的內(nèi)容，那么違法建筑是否一定不能取得物權(quán)呢？學(xué)界否認(rèn)違法建筑所有權(quán)所依據(jù)的條款主要是《物權(quán)法》第九條、第三十條。第九條規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。第三十條規(guī)定：因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定并未完全排除違法建筑通過(guò)事實(shí)行為而取得物權(quán)。（1）《物權(quán)法》并未明文禁止違法建筑的物權(quán)取得；（2）《物權(quán)法》關(guān)于依據(jù)事實(shí)行為而取得物權(quán)的行為中，雖使用了“合法建造”一詞，但其只是一種行為列舉，而非行為限定；（3）關(guān)于依據(jù)事實(shí)行為而取得物權(quán)的條款中，在“合法建造”、“拆除房屋”之后還有“等”這一兜底概念。換言之，法律并未將依據(jù)事實(shí)行為而取得物權(quán)的行為限定于“合法建造”。（4）建造人在建設(shè)違法建筑過(guò)程中雖未取得相關(guān)合法手續(xù)，但其它法律并未完全排除此種建筑的所有權(quán)。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的具體規(guī)定。

最后，即使我們認(rèn)定違法建筑與物權(quán)法定原則可能存在不一致，但違反物權(quán)法定原則是否一律否認(rèn)其物權(quán)效力呢？對(duì)于這一點(diǎn)，學(xué)者基本持反對(duì)態(tài)度。如梁慧星、陳華彬提出：“違反物權(quán)法定主義而創(chuàng)設(shè)物權(quán)時(shí)，其法律效果宜區(qū)分不同情況而分別確定。（1）法律有明確規(guī)定時(shí)，從其規(guī)定；對(duì)于違反物權(quán)法的物權(quán)設(shè)定行為，法律無(wú)特別規(guī)定時(shí)，則此法律行為因違反強(qiáng)制性或禁制性規(guī)定而無(wú)效，不能發(fā)生預(yù)期的物權(quán)設(shè)定效果。（2）當(dāng)事人的物權(quán)設(shè)定行為部分違反內(nèi)容強(qiáng)制的規(guī)定，但如果除去該部分，其它部分仍可成立的，則僅違反禁止規(guī)定的部分無(wú)效，其它部分仍然有效。（3）物權(quán)設(shè)定行為雖因違反物權(quán)法定主意而無(wú)效，但如果當(dāng)事人的行為具備其它法律行為的要件，則該行為認(rèn)可發(fā)生該其它法律行為的效力?！睙o(wú)論學(xué)者們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)分哪些情況具體對(duì)待，但一個(gè)共同的思路是，違反物權(quán)法定并非絕對(duì)導(dǎo)致物權(quán)無(wú)效。

2．違法建筑取得所有權(quán)，是否違背物權(quán)公示原則？

有學(xué)者依據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第六條和《城市房地產(chǎn)管理法》相關(guān)規(guī)定，指出，“我國(guó)現(xiàn)行立法及司法實(shí)踐中適用的皆是登記實(shí)質(zhì)主義，按照登記實(shí)質(zhì)主義，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的取得、移轉(zhuǎn)、變更和廢止等，非經(jīng)登記，不發(fā)生效力。由此，違章建筑無(wú)法辦理登記手續(xù)領(lǐng)取所有權(quán)證書，也就不能進(jìn)行物權(quán)公示?！?/p>

這種觀點(diǎn)顯然站不住腳。（1）登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的生效要件，其針對(duì)的應(yīng)該是依法律行為而發(fā)生的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)，對(duì)于法律行為以外的事實(shí)而發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)則有顯著不同。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)由事實(shí)行為而發(fā)生的，不以登記為要件，在原因事實(shí)發(fā)生之時(shí)，即產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的效果，當(dāng)事人當(dāng)即取得物權(quán)。我國(guó)《物權(quán)法》第28-30條都是關(guān)于依據(jù)事實(shí)行為而取得物權(quán)的情形。此時(shí)，物權(quán)的成立不以登記為要件。新建屬于事實(shí)行為，建造人自建造行為完成時(shí)，即自動(dòng)取得所有權(quán)。不能登記，并不影響建造人就違章建筑物的所有權(quán)取得的效力。但是，如果當(dāng)事人要對(duì)該不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行處分，則必須進(jìn)行登記，否則該處分行為無(wú)效。（2）并非違法建筑都不能進(jìn)行登記。在英國(guó)、香港等地，違法建筑也需要進(jìn)行登記。實(shí)際上在我國(guó)八十年代，違法建筑也是需要登記的。1988年當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)《關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見(jiàn)》第五條明確指出，違章建筑不論其能否給予從寬確權(quán)處理，一律都要進(jìn)行登記，做到不重不漏，為城市規(guī)劃建設(shè)和管理積累資料。而1997年通過(guò)的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第二十三條卻明確將違章建筑列為不予登記的情形之一。這一立法條款延續(xù)至今。（3）即使從權(quán)利處分的角度看，違法建筑因?yàn)槲唇?jīng)登記，其處分權(quán)受到限制。但其原因在于“未經(jīng)登記”，而非“違法建筑”。換言之，如果某一建筑實(shí)體上違反了某一法律規(guī)范，但因登記機(jī)關(guān)失誤未有察覺(jué)，對(duì)其進(jìn)行了登記。那么其權(quán)利處分就不受到限制。另，如果放開(kāi)對(duì)違法建筑的登記，那么這一問(wèn)題也能得到解決。

3．違法建筑是否具備物權(quán)上所有權(quán)的特征？

有學(xué)者指出，因?yàn)樗袡?quán)是一種完全的物權(quán)，所有人可以享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，是一種絕對(duì)的、統(tǒng)一的支配力，而違章建筑物由于其先天的違法性而不能根據(jù)物權(quán)法授予其所有權(quán)。這種觀點(diǎn)顯然有待商榷。首先，違法建筑上能否成立物權(quán)，是一種立法政策。立法賦予違法建筑以所有權(quán)，其自然就具備了所有權(quán)的特征；如果立法規(guī)定違法建筑上不能成立所有權(quán)，其自然也就不具備所有權(quán)的特征。其次，所有權(quán)的四個(gè)基本權(quán)能：占有、使用、收益、處分，在違法建筑上亦能成立。在實(shí)踐中，建造人對(duì)于違法建筑，均可行使占有、使用、收益等權(quán)能。在特定情況下，其處分權(quán)能也能得到認(rèn)可（如小產(chǎn)權(quán)房）。

4.賦予違法建筑所有權(quán)，是否會(huì)導(dǎo)致違法建筑的泛濫？

實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界反對(duì)違法建筑上成立所有權(quán)的一個(gè)重要理由就是承認(rèn)違法建筑的所有權(quán)將導(dǎo)致違法建筑的泛濫。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)難以成立。（1）賦予違法建筑所有權(quán)，并非無(wú)視違法建筑的“違法性”。對(duì)于建造人違反公法規(guī)范的行為，仍應(yīng)按照相應(yīng)的法律規(guī)范予以處理。（2）違章建筑是否會(huì)泛濫，這主要是公法要解決的問(wèn)題。其主要涉及違法建筑的發(fā)現(xiàn)機(jī)制（巡查、舉報(bào)等）是否健全、處理程序啟動(dòng)機(jī)制是否健全、處理程序是否高效便捷等。如果這些機(jī)制都運(yùn)作順暢，違法建筑泛濫的趨勢(shì)便能得到有效遏制。

三、違反公法進(jìn)行建設(shè)的法律后果

違法建筑與合法建筑的根本區(qū)別在于違法建筑違反了相關(guān)法律的規(guī)定，那么，該“違法性”對(duì)違法建筑所有權(quán)的歸屬會(huì)造成什么影響呢，或者說(shuō)“違法性”是否會(huì)阻卻建造人對(duì)違法建筑所有權(quán)的享有呢？這就需要從違法行為產(chǎn)生的法律后果來(lái)進(jìn)行探討。

根據(jù)我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條之規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或未按許可證要求進(jìn)行建設(shè)的，可能產(chǎn)生四種形式的法律責(zé)任，分別為：責(zé)令停止建設(shè)；責(zé)令改正+罰款；責(zé)令拆除；沒(méi)收和（或）行政處罰。

就前兩種責(zé)任形式而言，其適用條件主要在于正在建設(shè)中的違法建設(shè)和“能夠通過(guò)改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響”的違法建筑。如果純粹從技術(shù)角度考慮，實(shí)踐中，除了絕對(duì)違反公法上的禁止性規(guī)范而產(chǎn)生的違法建設(shè)外，絕大多數(shù)違法建設(shè)的違法性都能通過(guò)改正措施得到矯正。但不同的是，這種“改正措施”的具體形式如何選擇，其實(shí)施成本如何得到考量。但無(wú)論行政機(jī)關(guān)如何裁量，這兩種責(zé)任形式并不直接影響當(dāng)事人對(duì)違法建筑的物權(quán)。

后兩種責(zé)任形式即“責(zé)令拆除”和“沒(méi)收”涉及到當(dāng)事人對(duì)違法建筑物權(quán)的處理。上述兩種責(zé)任形式也不影響違法建筑物權(quán)的存在。（1）這兩種責(zé)任形式都是行政處理的結(jié)果。在行政機(jī)關(guān)作出行政處理之前，該標(biāo)的物依然合法存在。而行政機(jī)關(guān)對(duì)該違法行為的處理，要受到執(zhí)法資源、期限等諸多因素的制約。并非任何違法行為都能得到處理，特別是及時(shí)處理。在行政機(jī)關(guān)做出處理決定之前，如果不承認(rèn)違法建筑的物權(quán)效力，其法律狀態(tài)將處于不穩(wěn)定狀態(tài)，有違法安定性原則；（2）這兩種責(zé)任形式的效力都是非終局的。具言之，即使行政機(jī)關(guān)作出了“責(zé)令拆除”或“沒(méi)收”的行政處理決定，違法建筑物之物權(quán)并不當(dāng)然消滅。當(dāng)事人仍可在法定期限內(nèi)通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟挑戰(zhàn)該行政處理決定。因此，這兩種責(zé)任形式仍可能因行政復(fù)議或司法審查而被撤銷；（3）即使認(rèn)可這兩種責(zé)任形式的合法性，其也并不必然消滅違法建設(shè)的所有權(quán)。如在“沒(méi)收”之后，在政府決定將其拆除之前，其所有權(quán)仍然能夠成立；只是違法建筑的所有人由建造人變?yōu)閲?guó)家；（4）這兩種責(zé)任形式的適用條件相當(dāng)嚴(yán)格。責(zé)令拆除適用條件是“無(wú)法采取改正措施消除影響的”且“能夠拆除的”。如前所述，前一條件的成立，需要經(jīng)過(guò)如下程序的審查：①評(píng)估違法建設(shè)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響；②評(píng)估違法建設(shè)能否采取改正措施；③評(píng)估改正措施能否消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響。在欠缺科學(xué)的程序機(jī)制的情況下，上述要件適用的正當(dāng)性很容易受到挑戰(zhàn)。

綜上，建造人違反公法而建造的違法建筑，會(huì)因違法情由和違法情節(jié)的不同而產(chǎn)生不同的法律責(zé)任。但無(wú)論是責(zé)令停止建設(shè)、行政處罰，還是責(zé)令拆除，甚至“沒(méi)收”，都不必然改變違法建筑之物權(quán)狀態(tài)。質(zhì)言之，當(dāng)事人對(duì)公法的違反，即使對(duì)強(qiáng)制性，乃至禁止性規(guī)范的違反，都不直接和必然影響違法建筑的物權(quán)效力。

篇9

一年來(lái)，在縣委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和縣人大、縣政協(xié)的監(jiān)督支持下，我們認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省、市各項(xiàng)決策部署，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全縣廣大干部群眾，求實(shí)創(chuàng)新，開(kāi)拓進(jìn)取，真抓實(shí)干，圓滿完成了縣____屆人大二次會(huì)議確定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持了增速加快、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效益提升、協(xié)調(diào)推進(jìn)的良好勢(shì)頭。預(yù)計(jì)全縣生產(chǎn)總值達(dá)到35億元，增長(zhǎng)15%；規(guī)模以上工業(yè)增加值達(dá)到4.6億元，增長(zhǎng)17%；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資達(dá)到67.3億元，增長(zhǎng)42%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)到19.8億元，增長(zhǎng)18.5%；地方財(cái)政收入達(dá)到1.02億元，增長(zhǎng)20%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到15600元，增長(zhǎng)15%；農(nóng)民人均純收入達(dá)到4370元，增長(zhǎng)20%；全面建成小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到68.8%。

特色產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，增收基礎(chǔ)更加牢固。深度推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，果、畜、薯等規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)效益穩(wěn)步提升。蘋果產(chǎn)業(yè)不斷壯大，新植果園11.2萬(wàn)畝，補(bǔ)植5.8萬(wàn)畝，種植區(qū)域向西北部適宜區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷覆蓋。加強(qiáng)校企聯(lián)合、院地合作，大力推廣先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，積極開(kāi)展“果沼畜”互支互促等三級(jí)五類示范園創(chuàng)建，蘋果產(chǎn)業(yè)逐步由規(guī)模擴(kuò)張向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變。全縣落實(shí)果園標(biāo)準(zhǔn)化管理56萬(wàn)畝，果品總產(chǎn)量達(dá)到50萬(wàn)噸，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值20億元。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)步伐加快，新發(fā)展龍頭企業(yè)6戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織68家，流轉(zhuǎn)土地1.7萬(wàn)畝，新增氣調(diào)保鮮能力3萬(wàn)噸。畜牧產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)突破，協(xié)調(diào)落實(shí)雙聯(lián)貸款等各類資金1億多元，扶持建成養(yǎng)殖企業(yè)（小區(qū)）50戶、養(yǎng)牛示范村20個(gè)、養(yǎng)牛示范戶20__戶，青貯玉米秸稈21萬(wàn)噸，全縣牛飼養(yǎng)量達(dá)到15.1萬(wàn)頭，畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁出了新的步伐。旱作農(nóng)業(yè)全面推廣，集中連片種植全膜小麥30.1萬(wàn)畝、玉米27.3萬(wàn)畝、洋芋33.5萬(wàn)畝、大蒜3萬(wàn)畝，發(fā)展設(shè)施蔬菜2100畝，培育壯大了區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，拓寬了農(nóng)民增收渠道。

項(xiàng)目總量快速增長(zhǎng)，發(fā)展后勁持續(xù)增強(qiáng)。搶抓政策機(jī)遇，積極銜接爭(zhēng)取，全年實(shí)施各類重點(diǎn)項(xiàng)目106項(xiàng)，完成投資58億元，增長(zhǎng)46%，進(jìn)一步夯實(shí)了發(fā)展基礎(chǔ)。交通建設(shè)成效顯著，實(shí)施靜秦公路改建等項(xiàng)目51項(xiàng)，完成投資2.2億元。油鋪硬化道路340.6公里，通村道路硬化率提高了10.7個(gè)百分點(diǎn)，是近年來(lái)爭(zhēng)取項(xiàng)目最多、建設(shè)里程最長(zhǎng)的一年，群眾出行條件大幅改善。水利建設(shè)快速推進(jìn)，城區(qū)供水改擴(kuò)建一期工程投入使用，建成甘溝張著等農(nóng)村集中供水工程10處，有效解決了5.5萬(wàn)人的飲水安全問(wèn)題，自來(lái)水入戶率提高了9.8個(gè)百分點(diǎn)。治理河堤53.9公里，新修塘壩8座，水利保障能力不斷增強(qiáng)。生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，加大公路沿線、溝道梁卯和道路綠化等重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)，完成造林7.2萬(wàn)畝，栽植行道樹(shù)650公里，建成苗木繁育基地2萬(wàn)畝。新修梯田5.9萬(wàn)畝，開(kāi)發(fā)整理土地2.6萬(wàn)畝。新增戶用沼氣1300戶，發(fā)展天然氣用戶790戶。電訊基礎(chǔ)逐步夯實(shí)，110千伏李店變電站、35千伏和10千伏及以下線路改造完工，新增通訊基站204個(gè)。

地方工業(yè)集群發(fā)展，質(zhì)量效益逐步提升。突出紙制品包裝、農(nóng)產(chǎn)品加工、化工、地毯等重點(diǎn)，培育壯大產(chǎn)業(yè)集群，工業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)銷售收入18.2億元，增長(zhǎng)23.8%；實(shí)現(xiàn)利稅9500萬(wàn)元，增長(zhǎng)32.4%。園區(qū)功能不斷完善，編制完成控制性詳細(xì)規(guī)劃，建成狗娃河橋、次二路及綠化工程，園區(qū)基礎(chǔ)條件進(jìn)一步改善。新入園項(xiàng)目2項(xiàng)，完成投資3.3億元。工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)展良好，實(shí)施重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目11項(xiàng)，完成投資6.3億元。乳化劑生產(chǎn)線、馬鈴薯精淀粉改擴(kuò)建、空心磚隧道窯等7個(gè)項(xiàng)目建成投產(chǎn)，地毯集中加工、蘋果脫水與膨化加工項(xiàng)目完成廠房等基礎(chǔ)工程。節(jié)能減排深入開(kāi)展，重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)污染治理不斷加強(qiáng)，城區(qū)生活污水處理廠投入運(yùn)營(yíng)，單位生產(chǎn)總值能耗降低4.5個(gè)百分點(diǎn)，主要污染物排放控制在目標(biāo)值以內(nèi)。

城鎮(zhèn)建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，人居環(huán)境不斷改觀。加快城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目23項(xiàng)，完成投資17億元，城鎮(zhèn)化率提高2個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到20.1%。城鎮(zhèn)規(guī)劃持續(xù)完善，高標(biāo)準(zhǔn)修編縣城總體規(guī)劃，完成了7個(gè)修建性詳細(xì)規(guī)劃、3個(gè)小城鎮(zhèn)規(guī)劃和10個(gè)新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)容提質(zhì)，文屏教育園學(xué)校校舍、道路橋梁、綠化亮化工程進(jìn)展較快，西城區(qū)集中供熱站等市政工程全面建成。新建續(xù)建商住樓45幢55萬(wàn)平方米，完成既有建筑節(jié)能改造75幢35萬(wàn)平方米。甘溝等重點(diǎn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)配套取得新的進(jìn)展。城鎮(zhèn)管理得到加強(qiáng)，扎實(shí)開(kāi)展“城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治鞏固提升年”活動(dòng)，集中整治中心城區(qū)、交通主干線及鄉(xiāng)村環(huán)境“臟亂差”問(wèn)題，建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制，城鄉(xiāng)人居環(huán)境不斷好轉(zhuǎn)。

第三產(chǎn)業(yè)增速加快，開(kāi)放開(kāi)發(fā)成效顯著。積極發(fā)展 旅游產(chǎn)業(yè)，搞活商貿(mào)流通，全力拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，第三產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到9億元，增長(zhǎng)18.1%。旅游開(kāi)發(fā)步伐加快，編制完成葫蘆河現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光園規(guī)劃，建成成紀(jì)書畫產(chǎn)業(yè)園，精心組團(tuán)參加各類旅游推介活動(dòng)，全縣旅游綜合收入增長(zhǎng)20%。商貿(mào)物流更加活躍，深入實(shí)施“萬(wàn)村千鄉(xiāng)市場(chǎng)工程”，建成30個(gè)農(nóng)家店和甘溝鄉(xiāng)商貿(mào)中心，改造完成紅寺、余灣2處農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，金果博覽城建設(shè)進(jìn)展較快，市場(chǎng)體系不斷健全。實(shí)施招商引資項(xiàng)目19項(xiàng)，引進(jìn)到位資金25億元。不斷擴(kuò)大出口份額，創(chuàng)匯1800萬(wàn)美元。金融服務(wù)穩(wěn)步提升，新增麒瑞、匯民等小額貸款公司2個(gè)，增設(shè)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)4個(gè)，全縣貸款余額達(dá)到34.7億元，增長(zhǎng)25.2%，貸存比提高1.5個(gè)百分點(diǎn)，金融支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，公共服務(wù)全面加強(qiáng)。突出基礎(chǔ)配套，狠抓規(guī)范管理，統(tǒng)籌發(fā)展科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)，公共服務(wù)均等化進(jìn)程進(jìn)一步加快。教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，新建改建西嶺等幼兒園9所，完成校安工程和教師周轉(zhuǎn)房項(xiàng)目6個(gè)，改造薄弱學(xué)校食堂20個(gè)，建成文屏教育園4所學(xué)校23幢校舍主體工程，教育基礎(chǔ)條件顯著改善。深入推進(jìn)高效課堂建設(shè)、學(xué)生養(yǎng)成教育和校園文化建設(shè)，教育教學(xué)質(zhì)量穩(wěn)中有升，高考二本上線2608人，較上年增長(zhǎng)4.6個(gè)百分點(diǎn)。醫(yī)療條件有效改善，開(kāi)工建設(shè)了縣婦幼保健院醫(yī)療保健綜合樓，建成4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務(wù)樓和26個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生室。中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展步伐加快，建成縣醫(yī)院中醫(yī)館和8個(gè)中醫(yī)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，中醫(yī)院順利通過(guò)“二級(jí)甲等中醫(yī)醫(yī)院”評(píng)審。積極推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生綜合改革，規(guī)范新農(nóng)合報(bào)銷管理，強(qiáng)化醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)，醫(yī)療保障和服務(wù)水平進(jìn)一步提高?？萍嘉幕聵I(yè)得到加強(qiáng)，各行各業(yè)科技成果不斷涌現(xiàn)，申報(bào)專利23件，順利通過(guò)全國(guó)科技先進(jìn)縣復(fù)驗(yàn)。華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，編排完成大型歷史秦劇《李廣》，成紀(jì)故城遺址成功申報(bào)國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位。建成體育惠民工程2個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站22個(gè)，新增有線電視用戶700戶，發(fā)展手持移動(dòng)電視用戶1280戶。計(jì)生服務(wù)逐步優(yōu)化，全面落實(shí)各項(xiàng)節(jié)育措施和優(yōu)先優(yōu)惠政策，人口自然增長(zhǎng)率控制在7‰以內(nèi)，順利通過(guò)“國(guó)優(yōu)”省級(jí)評(píng)估驗(yàn)收。

民本民生加速改善，社會(huì)大局和諧穩(wěn)定。堅(jiān)持把改善民生擺在各項(xiàng)工作的首位，下功夫解決了一批事關(guān)群眾切身利益的困難和問(wèn)題，省市縣列實(shí)事全部辦結(jié)，財(cái)政用于民生方面的投入達(dá)到18.4億元，占總支出的81.5%，增長(zhǎng)21.1%。社保體系逐步健全，建成老年人日間照料中心和2個(gè)農(nóng)村互助老人幸福院，開(kāi)工建設(shè)老年福利服務(wù)中心。新建續(xù)建保障性住房3370套，改造農(nóng)村危房3600戶，發(fā)放各類救助資金1.4億元，有效解決了困難群眾的基本生活。簽約考錄高校畢業(yè)生788人，新增就業(yè)5600人。加大勞動(dòng)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)農(nóng)民5萬(wàn)人次，輸轉(zhuǎn)勞務(wù)10.1萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)收入12.2億元。扶貧開(kāi)發(fā)縱深推進(jìn)，建成新農(nóng)村示范村29個(gè)，實(shí)施整鄉(xiāng)整村推進(jìn)項(xiàng)目15個(gè)，年內(nèi)3.5萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧。社會(huì)治理不斷創(chuàng)新，現(xiàn)役消防中隊(duì)營(yíng)房完成主體工程，司法局業(yè)務(wù)樓全面建成，為四河、紅寺等7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安裝了公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)，全縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，政法基層基礎(chǔ)進(jìn)一步加強(qiáng)。認(rèn)真落實(shí)聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)包案和 通報(bào)談話制度，深入排查調(diào)處矛盾糾紛，群眾案件得到妥善處理。突出隱患排查治理和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加大檢查頻次，加強(qiáng)日常監(jiān)管，安全生產(chǎn)形勢(shì)保持穩(wěn)定。同時(shí)，民族宗教、雙擁共建、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、物價(jià)、縣志、檔案、地震、殘疾人保障等工作取得了新的成績(jī)，省市駐靜單位為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。

一年來(lái)，我們適應(yīng)跨越發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的任務(wù)要求，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新，修訂完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門責(zé)任目標(biāo)考核辦法，順利完成了水利、食藥監(jiān)等領(lǐng)域改革，政府規(guī)范化、科學(xué)化決策管理水平不斷提升。我們自覺(jué)接受人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督，積極配合人大、政協(xié)開(kāi)展視察、調(diào)研，高度重視人大代表建議和政協(xié)委員提案辦理，65件建議提案均按期辦結(jié)。我們按照省、市、縣委開(kāi)展“雙聯(lián)”行動(dòng)的統(tǒng)一部署，深入開(kāi)展進(jìn)村入戶走訪、政策技術(shù)宣講、矛盾糾紛排查、示范典型培育和助農(nóng)增收幫扶工作，規(guī)劃實(shí)施幫扶項(xiàng)目142項(xiàng)，聯(lián)系鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活條件明顯改善。我們深入開(kāi)展效能風(fēng)暴行動(dòng)，加大糾風(fēng)治亂和民主評(píng)議行風(fēng)力度，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目、社保資金和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)22項(xiàng)，取消行政事業(yè)性收費(fèi)10項(xiàng)，建成了縣政務(wù)服務(wù)中心和24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，強(qiáng)化行政效能監(jiān)察和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，政務(wù)服務(wù)水平進(jìn)一步提升。

____年工作任務(wù)

2014落實(shí)黨的____屆三中全會(huì)精神的第一年，也是實(shí)施“十二五”規(guī)劃至關(guān)重要的一年。黨的____屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總體思路和目標(biāo)任務(wù)，開(kāi)啟了新一輪改革的宏偉征程，為我們破解發(fā)展難題、推動(dòng)轉(zhuǎn)型跨越提供了難得機(jī)遇。國(guó)務(wù)院支持西部發(fā)展、建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、六盤山特困片區(qū)扶貧規(guī)劃、陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃的縱深推進(jìn)和全省“3341”項(xiàng)目工程、“1236”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)的深入實(shí)施，為我們爭(zhēng)取項(xiàng)目支持、實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)展創(chuàng)造了廣闊空間。經(jīng)過(guò)歷屆領(lǐng)導(dǎo)班子和廣大干部群眾的共同努力，縣域綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，特色產(chǎn)業(yè)迅速壯大，社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，為我們集聚發(fā)展合力、加快小康進(jìn)程奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。只要我們搶抓機(jī)遇，真抓實(shí)干，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)新突破、推動(dòng)新發(fā)展。

政府工作的總體要求是：全面貫徹落實(shí)黨的____大、____屆三中全會(huì)和縣____次黨代會(huì)精神，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，緊緊圍繞建設(shè)百萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)蘋果生產(chǎn)大縣、全省教育強(qiáng)縣和全國(guó)文明縣城，突出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、地方工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、改善民生六項(xiàng)重點(diǎn)，全力穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革，奮力開(kāi)創(chuàng)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越發(fā)展新局面。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)是：生產(chǎn)總值增長(zhǎng)12%，達(dá)到39.5億元；規(guī)模以上工業(yè)增加值增長(zhǎng)14%，達(dá)到5.4億元；固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)28%，達(dá)到86億元；地方財(cái)政收入增長(zhǎng)15%，達(dá)到1.18億元；社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)15%，達(dá)到22.8億元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)12%，達(dá)到17472元；農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)18%，達(dá)到5157元；城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.8%以內(nèi)；人口自增率控制在7‰以內(nèi)；萬(wàn)元生產(chǎn)總值能耗降低4個(gè)百分點(diǎn)；全面建成小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到73.3%。

政府工作的主要任務(wù)是：全力做好“六項(xiàng)重點(diǎn)工作”，努力實(shí)施“十大工程”，竭力辦成“十件實(shí)事”。

全力做好“六項(xiàng)重點(diǎn)工作”：

（一）突出產(chǎn)業(yè)增效、農(nóng)民增收，進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。持續(xù)做大做強(qiáng)果、畜、薯等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，確保農(nóng)業(yè)增加值增長(zhǎng)8%，達(dá)到13.7億元。做優(yōu)做強(qiáng)蘋果產(chǎn)業(yè)，按照果品適宜區(qū)全覆蓋的要求，以細(xì)巷、古城等重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和靜秦公路、高速公路等重點(diǎn)區(qū)域?yàn)閹?dòng)，新植果園10萬(wàn)畝，補(bǔ)植5萬(wàn)畝，育苗20__畝以上，實(shí)現(xiàn)百萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)蘋果生產(chǎn)大縣目標(biāo)。大力推廣先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化管理措施，推動(dòng)果品產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，建成“三級(jí)五類”示范園24萬(wàn)畝，覆黑膜30萬(wàn)畝、反光膜10萬(wàn)畝，果實(shí)套袋25億只，搭建防雹網(wǎng)20__畝，完成果園標(biāo)準(zhǔn)化管理70萬(wàn)畝，確保掛果園面積達(dá)到50萬(wàn)畝，總產(chǎn)量60萬(wàn)噸，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值24億元。高度重視蘋果品牌保護(hù)和推介，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)資市場(chǎng)、營(yíng)銷市場(chǎng)、包裝市場(chǎng)的規(guī)范管理，堅(jiān)決打擊各類違規(guī)違法行為，提高果品經(jīng)營(yíng)效益。擴(kuò)大出口創(chuàng)匯份額，創(chuàng)匯1600萬(wàn)美元以上。持續(xù)發(fā)展畜牧產(chǎn)業(yè)，整合雙聯(lián)惠農(nóng)貸款和婦女小額擔(dān)保貸款等各類資金，加大畜牧養(yǎng)殖扶持力度，新建養(yǎng)殖企業(yè)（小區(qū)）25個(gè)、養(yǎng)牛示范村25個(gè)、養(yǎng)牛示范戶2500戶，青貯玉米秸稈25萬(wàn)噸，畜牧業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到2.6億元，力爭(zhēng)進(jìn)入全省養(yǎng)牛大縣行列。穩(wěn)步推廣旱作農(nóng)業(yè)，組裝配套全膜覆土溝播、測(cè)土配方施肥等實(shí)用技術(shù)，糧食總產(chǎn)量穩(wěn)定在20萬(wàn)噸以上，確保全縣糧食安全。加大優(yōu)良種薯擴(kuò)繁力度，建立種薯繁育基地3.9萬(wàn)畝，種植洋芋30萬(wàn)畝以上。積極發(fā)展設(shè)施蔬菜及高原夏菜，種植瓜菜12萬(wàn)畝以上?？v深推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，集中實(shí)施“1236”扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)，創(chuàng)新工作機(jī)制，積極爭(zhēng)取扶持，抓好整村推進(jìn)項(xiàng)目，改善基本生產(chǎn)生活條件，大力培育富民產(chǎn)業(yè)，提高貧困農(nóng)民自我發(fā)展能力。扎實(shí)開(kāi)展“雙聯(lián)”行動(dòng)，強(qiáng)化“雙聯(lián)”單位幫扶責(zé)任，加大扶貧績(jī)效考核，著力推動(dòng)貧困村加快發(fā)展、貧困戶盡快脫貧，確保貧困村農(nóng)民人均純收入增幅高于全縣平均水平2個(gè)百分點(diǎn)，全年減貧4萬(wàn)人。深化農(nóng)村重點(diǎn)改革，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，積極發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)和合作組織，加快土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立新型農(nóng)村用地制度，開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)頒證，探索實(shí)行利用土地、宅基、林地“三權(quán)”進(jìn)行抵押擔(dān)保。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)技推廣、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、防災(zāi)減災(zāi)、市場(chǎng)流通、信息服務(wù)等社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保規(guī)模和覆蓋面。

（二）突出擴(kuò)張總量、提高效益，進(jìn)一步加快壯大地方工業(yè)。堅(jiān)持工業(yè)強(qiáng)縣，做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。實(shí)施工業(yè)項(xiàng)目8項(xiàng)，完成投資5.8億元。提升園區(qū)承載能力，加快道路、給排水、污水處理、集中供熱等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)工建設(shè)西濱河路和次七路。集中開(kāi)展環(huán)境綜合整治，創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境，提升整體形象。年內(nèi)新入園項(xiàng)目5項(xiàng)，完成投資5.2億元。集群發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，開(kāi)工建設(shè)皓天原料藥生產(chǎn)基地、15萬(wàn)噸廢紙綜合利用等6個(gè)項(xiàng)目，續(xù)建地毯集中加工、蘋果脫水與膨化加工項(xiàng)目，不斷壯大工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量。幫助企業(yè)破解融資、銷售等難題，做大做強(qiáng)恒達(dá)、欣葉等紙箱包裝龍頭企業(yè)，全力推動(dòng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)、集聚規(guī)模、集群發(fā)展。加大招商引資力度，積極承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)以商招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商，多渠道引進(jìn)一批財(cái)源型、生產(chǎn)型、高新技術(shù)型和就業(yè)容量大的項(xiàng)目，確保招商引資20億元以上。嚴(yán)格實(shí)施節(jié)能減 排，突出重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)污染治理，加大環(huán)保執(zhí)法力度，加強(qiáng)節(jié)能減排技改，加快新產(chǎn)品、新技術(shù)推廣應(yīng)用，確保完成節(jié)能減排任務(wù)。

（三）突出項(xiàng)目帶動(dòng)、增強(qiáng)后勁，進(jìn)一步加快基礎(chǔ)設(shè)施配套。搶抓政策疊加的良好機(jī)遇，精心論證儲(chǔ)備和爭(zhēng)取實(shí)施一批大項(xiàng)目、好項(xiàng)目。全年實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目144項(xiàng)，完成投資84.6億元。不斷完善交通路網(wǎng)，配合抓好天平高速____段建設(shè)，積極爭(zhēng)取靜西路等進(jìn)入省級(jí)路網(wǎng)改造規(guī)劃。完成靜秦公路改建，暢通南北主通道。加大通暢工程爭(zhēng)取實(shí)施力度，強(qiáng)化施工監(jiān)管，提高建設(shè)質(zhì)量。繼續(xù)抓好村社路、產(chǎn)業(yè)路建設(shè)養(yǎng)護(hù)，方便群眾出行，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。切實(shí)強(qiáng)化水利保障，積極爭(zhēng)取實(shí)施引洮二期工程。加快農(nóng)村安全飲水工程建設(shè)，提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)質(zhì)量，建成界石鋪北山、仁大峽口等集中供水工程。治理狗娃河口至胡家河段河堤7公里。積極開(kāi)發(fā)利用清潔水源，加強(qiáng)重點(diǎn)水源地保護(hù)，做好水質(zhì)檢測(cè)和凈化處理，確保城鄉(xiāng)群眾用水安全。規(guī)范河道采砂管理，嚴(yán)禁亂采亂挖行為。全面加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家級(jí)生態(tài)縣創(chuàng)建，認(rèn)真實(shí)施黃土高原林業(yè)綜合治理、退耕還林等項(xiàng)目，做好綠色城市、綠色屏障、綠色通道、綠色村鎮(zhèn)和綠色庭院“五綠工程”建設(shè)，栽植各類苗木2500萬(wàn)株。嚴(yán)格封山禁牧和林木管護(hù)，鞏固生態(tài)建設(shè)成果。建設(shè)“一池三改”戶用沼氣700戶，推廣太陽(yáng)能路燈1000盞、太陽(yáng)灶3300個(gè)、太陽(yáng)能熱水器1680個(gè)。

（四）突出完善功能、提升品位，進(jìn)一步加快城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目38項(xiàng)，完成投資21億元，全縣城鎮(zhèn)化率提高2.5個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到22.6%。完善規(guī)劃體系，完成縣城總體規(guī)劃修編，編制縣城控制性詳細(xì)規(guī)劃和風(fēng)貌規(guī)劃，抓好6個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃、4個(gè)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和10個(gè)村莊風(fēng)貌特色規(guī)劃。加大規(guī)劃執(zhí)法力度，從嚴(yán)查處未批先建、亂修亂建等違法行為，確保城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)范有序。加快城鎮(zhèn)建設(shè)，續(xù)建文屏教育園，完成道路、給排水、綠化、亮化、人行道鋪裝等工程，開(kāi)工建設(shè)文屏廣場(chǎng)和集中供熱站。敷設(shè)完成西城區(qū)地下管網(wǎng)，續(xù)建濱河花園C、D住宅小區(qū)，新建北二環(huán)東路、東關(guān)路等城區(qū)道路。加快威戎、仁大、李店等小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)承載能力。以全省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)縣為契機(jī)，加快新農(nóng)村建設(shè)，持續(xù)改善農(nóng)村面貌。嚴(yán)格城鎮(zhèn)管理，深入開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，集中解決突出問(wèn)題，創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境。組建成立縣城市管理行政執(zhí)法局，全面加強(qiáng)市容市貌、交通秩序等日常管理，健全完善長(zhǎng)效機(jī)制，提高精細(xì)化管理水平。切實(shí)加強(qiáng)供熱監(jiān)管，規(guī)范物業(yè)管理，不斷改善居民生活環(huán)境。

（五）突出市場(chǎng)培育、消費(fèi)拉動(dòng)，進(jìn)一步加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大開(kāi)放開(kāi)發(fā)，加快發(fā)展商貿(mào)物流和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，確保第三產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)13%。積極發(fā)展旅游業(yè)，實(shí)施界石鋪紀(jì)念園美化亮化和展館更新工程，爭(zhēng)創(chuàng)4A級(jí)旅游景區(qū)和國(guó)家愛(ài)國(guó)主義教育基地。深度挖掘成紀(jì)歷史文化，啟動(dòng)建設(shè)伏羲文化館、____歷史人物館等6大展館。完善提升旅游要素，大力發(fā)展農(nóng)家樂(lè)，加快建設(shè)葫蘆河流域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游觀光園，確保全年游客接待量和旅游綜合收入分別增長(zhǎng)20%以上。大力發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)，全面落實(shí)推動(dòng)非公經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的各項(xiàng)政策措施，廢除各種不合理規(guī)定和隱形壁壘，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)、市政設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域，鼓勵(lì)恒達(dá)、欣葉等有條件的私營(yíng)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。協(xié)調(diào)解決非公企業(yè)投資融資、建設(shè)用地等方面的困難和問(wèn)題，推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。非公經(jīng)濟(jì)增加值占生產(chǎn)總值的比重提高3個(gè)百分點(diǎn)。加快發(fā)展商貿(mào)物流業(yè)，論證建設(shè)建材市場(chǎng)、汽配城等大型商貿(mào)設(shè)施，建成平?jīng)鼋鸸┯[城一期工程和灃泰公司2.5萬(wàn)噸儲(chǔ)備庫(kù)。認(rèn)真實(shí)施“萬(wàn)村千鄉(xiāng)市場(chǎng)工程”，新建日用消費(fèi)品“農(nóng)家店”30個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)中心1處。大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、家政服務(wù)、健康養(yǎng)生等生活業(yè)。做好隴原紅、鑫龍果品公司等重點(diǎn)流通企業(yè)和威戎、界石鋪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村商務(wù)信息服務(wù)試點(diǎn)工作。深入開(kāi)展以食品、藥品、農(nóng)資為重點(diǎn)的市場(chǎng)秩序整治，強(qiáng)化調(diào)控監(jiān)管，促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)范繁榮。

（六）突出公共服務(wù)、改善民生，進(jìn)一步加快和諧社會(huì)建設(shè)。堅(jiān)持項(xiàng)目向民生傾斜，資金向民生聚攏，集中精力辦實(shí)事、解難題，讓發(fā)展成果更多更公平惠及廣大群眾。統(tǒng)籌發(fā)展教育事業(yè)，加快教育綜合改革，均衡配置城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源，不斷縮小城鄉(xiāng)、校際差距，逐步解決城區(qū)學(xué)校擇校熱和大班額問(wèn)題。加快教育園建設(shè)進(jìn)度，續(xù)建實(shí)驗(yàn)中學(xué)、文萃中學(xué)、職教中心和文德初中等4所學(xué)校，確保職教中心順利通過(guò)國(guó)家中職改革發(fā)展示范校驗(yàn)收，2所高中明年秋季開(kāi)始招生。大力實(shí)施校舍改造和學(xué)前教育推進(jìn)工程，建成三中、高城寨小學(xué)教學(xué)樓，威戎中學(xué)、原安中心小學(xué)、四河初中教師周轉(zhuǎn)房和仁大、曹務(wù)、威戎梁馬幼兒園，進(jìn)一步改善農(nóng)村辦學(xué)條件。加強(qiáng)師德師風(fēng)和教師隊(duì)伍建設(shè)，全面推行素質(zhì)教育，提高教育教學(xué)質(zhì)量。不斷改善醫(yī)療條件，加快中醫(yī)院、婦幼保健院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生室建設(shè)。健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)中醫(yī)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)建全省中醫(yī)藥示范縣。深入推進(jìn)公立醫(yī)院改革，持續(xù)抓好醫(yī)德醫(yī)風(fēng)建設(shè)，不斷規(guī)范診療服務(wù)，做好新農(nóng)合籌資提標(biāo)和資金風(fēng)險(xiǎn)防控，逐步提高城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平。加快發(fā)展文體事業(yè)，全面推進(jìn)華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)建設(shè)，扶持建辦一批養(yǎng)生產(chǎn)品、手工文化產(chǎn)品、民間工藝品、地方特色文化旅游紀(jì)念品開(kāi)發(fā)營(yíng)銷等中小型文化企業(yè)，確保文化產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)30%以上。建成成紀(jì)大劇院，改造寺山廣播電視轉(zhuǎn)播臺(tái)，新建界石鋪繼紅文化廣場(chǎng)，開(kāi)展全民健身活動(dòng)，不斷豐富群眾文化體育生活。順利通過(guò)全國(guó)文明縣城創(chuàng)建驗(yàn)收。抓好人口計(jì)生工作，嚴(yán)格落實(shí)計(jì)劃生育責(zé)任制，加大工作推行力度，狠抓節(jié)育措施落實(shí)，確保完成年度人口計(jì)生工作目標(biāo)任務(wù)。健全社會(huì)保障體系，全面落實(shí)各項(xiàng)就業(yè)政策，統(tǒng)籌解決好高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員、退役軍人、殘疾人的就業(yè)問(wèn)題。建成5個(gè)互助老人幸福院，爭(zhēng)取建設(shè)城區(qū)老年公寓、城市社區(qū)老年人日間照料中心和李店鎮(zhèn)中心敬老院。關(guān)心農(nóng)村空巢老人、留守婦女和兒童。規(guī)范城鄉(xiāng)低保等社會(huì)救助制度，提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，保障困難群眾生產(chǎn)生活。擴(kuò)大養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)覆蓋面，不斷提高社會(huì)保障水平。創(chuàng)新加強(qiáng)社會(huì)治理，高度重視群眾來(lái)信來(lái)訪和網(wǎng)絡(luò)輿情，嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部下訪、約訪、包案制度，及時(shí)妥善解決群眾合理訴求。按照“全覆蓋、零容忍、嚴(yán)執(zhí)法、重實(shí)效”的要求，嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”責(zé)任制，強(qiáng)化隱患排查和安全監(jiān)管， 確保安全生產(chǎn)形勢(shì)穩(wěn)定。加強(qiáng)國(guó)防教育、雙擁共建和民兵預(yù)備役建設(shè)，做好民族宗教、殘疾人、紅十字會(huì)等工作。加快政法基層基礎(chǔ)建設(shè)，爭(zhēng)取實(shí)施人民法院審判法庭、看守所和派出所改造項(xiàng)目，建成公安局業(yè)務(wù)技術(shù)用房。深入開(kāi)展大平安建設(shè)，從源頭上防范和處置各類矛盾，推動(dòng)社會(huì)治理從打擊防范控制向服務(wù)管理建設(shè)延伸和拓展，確保社會(huì)大局和諧穩(wěn)定。

努力實(shí)施“十大工程”：

1.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增收工程。投資2.2億元，新植補(bǔ)植果園15萬(wàn)畝，育苗20__畝，養(yǎng)牛17萬(wàn)頭、養(yǎng)豬35.3萬(wàn)口，推廣旱作農(nóng)業(yè)65萬(wàn)畝，種植瓜菜12萬(wàn)畝，確保農(nóng)民人均從特色產(chǎn)業(yè)中收入4500元。2.美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程。投資8.1億元，建成新農(nóng)村示范村50個(gè)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村示范點(diǎn)4個(gè)。3.道路交通提升工程。投資16.3億元，配合做好天平高速____段建設(shè)，改造加固危橋4座，完成通暢工程350公里，新修維修鄉(xiāng)村道路240公里、村社道路150公里、產(chǎn)業(yè)道路200公里，鋪砂養(yǎng)護(hù)道路750公里。4.地方工業(yè)提質(zhì)工程。投資5.8億元，新開(kāi)工業(yè)項(xiàng)目6項(xiàng)，續(xù)建工業(yè)項(xiàng)目2項(xiàng)，新增從業(yè)人員600人，確保規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)銷售收入、利稅分別增長(zhǎng)15%和13%以上。5.教育基礎(chǔ)完善工程。投資2.1億元，續(xù)建校舍23幢12.6萬(wàn)平方米，新建教師周轉(zhuǎn)房116套3935平方米。6.醫(yī)療條件改善工程。投資1.4億元，續(xù)建婦幼保健院綜合樓，開(kāi)工建設(shè)縣中醫(yī)院中醫(yī)特色門診住院綜合樓，新修3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務(wù)樓、周轉(zhuǎn)宿舍和10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生室。7.縣城開(kāi)發(fā)配套工程。投資19億元，新建市政工程10項(xiàng)，建設(shè)城市道路4條3.5公里，實(shí)施棚戶區(qū)改造1200戶，開(kāi)工建設(shè)商住樓25幢35萬(wàn)平方米，完成既有建筑節(jié)能改造60萬(wàn)平方米。8.生態(tài)治理保護(hù)工程。投資1.2億元，完成造林8.5萬(wàn)畝，新修梯田5.5萬(wàn)畝，建成塘壩10座，治理流域40平方公里，全縣森林覆蓋率達(dá)到27.3%，水土流失治理程度達(dá)到86.8%。9.環(huán)境綜合治理工程。投資1億元，整治城區(qū)及交通沿線、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、村莊周圍環(huán)境，配套完善重點(diǎn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)施11村農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目，加大面源污染治理，收集處理廢舊農(nóng)膜、生活垃圾。10.電力通訊保障工程。投資1.8億元，新建、改造10千伏及以下線路50公里，建成移動(dòng)、電信、聯(lián)通基站180個(gè)，4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋城區(qū)及重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

竭力辦成“十件實(shí)事”：

集中力量辦好與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的10件實(shí)事：1.續(xù)建城區(qū)供水工程，新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程15處，解決10萬(wàn)人的飲水安全問(wèn)題。2.建成農(nóng)村幼兒園3所。3.完成靜秦公路改建。4.新建廉租房90套、公租房800套，續(xù)建廉租房144套、公租房20__套。5.搬遷安置12鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困群眾1432戶6831人。6.改造農(nóng)村危房4000戶。7.建成汽車南站。8.建成老年福利服務(wù)中心。9.新增城鎮(zhèn)就業(yè)4000人，考錄高校畢業(yè)生600人以上。10.建設(shè)城區(qū)天然氣站和輸氣管線。

加強(qiáng)政府自身建設(shè)

各位代表，面對(duì)新的形勢(shì)和任務(wù)，我們將以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，扎實(shí)開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，著力推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保圓滿完成各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。

始終堅(jiān)持改革創(chuàng)新。認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的____屆三中全會(huì)精神，穩(wěn)步推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新施政理念和行政管理方式，理順政府與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系，著力推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、管辦分開(kāi)。加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政審批制度改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，清理規(guī)范審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批程序，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。推行行政審批事項(xiàng)集中辦理模式，推進(jìn)審批程序網(wǎng)上辦公及辦理過(guò)程網(wǎng)上監(jiān)察，探索完善便民利民綜合服務(wù)平臺(tái)，嚴(yán)格執(zhí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)、限時(shí)辦結(jié)、公開(kāi)承諾和責(zé)任追究制，建設(shè)服務(wù)型、高效型政府。

始終堅(jiān)持依法行政。牢固樹(shù)立法治理念，自覺(jué)學(xué)法、守法、用法，全面推進(jìn)法治政府建設(shè)。抓好“六五”普法，加強(qiáng)法律服務(wù)和法律援助，建立健全社會(huì)征信體系，營(yíng)造良好的法治環(huán)境。進(jìn)一步完善政府議事規(guī)則及重大決策咨詢等制度，提高政府決策的科學(xué)化民主化規(guī)范化水平。著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)源頭監(jiān)管，嚴(yán)格舉債程序，控制和化解地方政府性債務(wù)。規(guī)范執(zhí)法行為，完善行政執(zhí)法責(zé)任制和過(guò)錯(cuò)追究制，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。自覺(jué)接受人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督，及時(shí)辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案，認(rèn)真做好人大視察、政協(xié)調(diào)研意見(jiàn)建議的落實(shí)和反饋。高度重視社會(huì)輿論監(jiān)督，全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，保障廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。