導語：如何才能寫好一篇國土空間規(guī)劃編制技術(shù)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

X年X月X日至X月X日，我參加了國土空間規(guī)劃編制專題培訓，在培訓過程中，省委、省政府有關(guān)領(lǐng)導同志和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W者的精彩授課，讓我對國土空間規(guī)劃編制的主要目標、重大意義、思路框架、重點任務(wù)和方法步驟等一系列國土規(guī)劃的內(nèi)容有了更加清晰的認識和理解。

這次意義非凡的學習讓我深受啟發(fā)，讓我更加理解新時代中國特色社會主義思想的主要內(nèi)涵，可以說是讓我受益匪淺，收獲頗豐，也更加堅定了我對新形勢下編制好國土空間規(guī)劃的信心和決心。結(jié)合實際，我有以下幾點體會：

一、要以人民為中心，充分體現(xiàn)人民性。

編制好國土空間規(guī)劃既是重大經(jīng)濟活動，也是重大民生工程。規(guī)劃的目的是解決經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)以及人民群眾的居住、生活、游息、交通出行等實際問題，必須牢固樹立“以人為中心的發(fā)展思想”，堅持以人文本原則，積極順應(yīng)時代變化，將滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，作為國土空間規(guī)劃編制的出發(fā)點和落腳點。

具體編制工作中，要加強調(diào)查研究，認真傾聽群眾呼聲，征求群眾意見建議，堅持以人的需要、人的感受、人的全面發(fā)展來安排好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，將落實國家戰(zhàn)略與滿足人民群眾對美好生活的向往融為一體，切實通過科學合理高效的規(guī)劃。從大處著眼，從小處下筆，使制定的規(guī)劃精細合理，真正滿足群眾的實際需要，體現(xiàn)規(guī)劃的人民性。

二、要堅持可持續(xù)發(fā)展，編制好國土空間規(guī)劃。

既滿足當代人需求，又不損害后代人利益的發(fā)展。建立一個責權(quán)清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系對經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要指導作用，必須要遵循可持續(xù)發(fā)展原則。堅持黨的領(lǐng)導，堅持實事求是，尊重規(guī)律，精準把握自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律、文化規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，實事求是、因地制宜開展規(guī)劃編制工作，切忌盲目追求高大上，脫離客觀實際，給經(jīng)濟社會發(fā)展造成危害。

要堅持節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在資源環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界，為可持續(xù)發(fā)展預留空間。我們要始終踐行新發(fā)展理念，按照節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，加快形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。

三、要以問題為導向，切實解決規(guī)劃實施中的難題。

長期以來，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等各類空間性規(guī)劃對推動經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，但也存在規(guī)劃類型過多、標準不統(tǒng)一、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題，這些問題歸根結(jié)底是規(guī)劃不科學造成的，是各類規(guī)劃從本位主義思想出發(fā)，把局部利益、短期效益、部門職責凌駕于戰(zhàn)略性、長遠性、全局性之上造成的。在新時代高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，有序、高效、法治、協(xié)調(diào)的空間秩序迫在眉睫，勢在必行。

篇2

為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》（〔2006〕85號）精神，深入實施《福建省建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟區(qū)綱要》和《福建省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，省政府決定開展全省主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策。主體功能區(qū)規(guī)劃是統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和人口資源環(huán)境的重要載體，也是協(xié)調(diào)各類空間規(guī)劃的重要手段，涉及各地自然條件、資源環(huán)境狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，涉及全省人口分布、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，涉及我省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展布局等，需要各有關(guān)方面廣泛參與，深入研究，科學論證，民主決策。為切實做好這項工作，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

一、目的和意義

編制全省主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要認真貫徹落實科學發(fā)展觀，按照省委、省政府關(guān)于全面推進海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略部署，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我省人口分布、經(jīng)濟布局、土地利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間按優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)的有關(guān)要求進行科學合理劃分，并按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境以及城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。按主體功能區(qū)對全省國土空間發(fā)展方向和要求進行定位，是在區(qū)域發(fā)展中貫徹落實科學發(fā)展觀、實施“五個統(tǒng)籌”的重大舉措，也是貫徹落實宏觀調(diào)控政策的重要保證，有利于維護自然生態(tài)系統(tǒng)和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，對全面推進海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。各級各部門必須高度重視,從經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā),認真做好規(guī)劃編制工作。

二、主要任務(wù)和工作步驟

主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的主要任務(wù)是：確定全省主體功能區(qū)劃分的具體標準和評價指標體系，綜合評價分析國土空間，提出全省主體功能區(qū)規(guī)劃基本思路，編制完成《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃》。工作分兩個階段進行：

第一階段（2007年7月～2008年2月）：

2007年7～8月，全面部署全省主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作。

2007年8～12月，全面開展基礎(chǔ)研究。組織省直有關(guān)部門開展全省主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)調(diào)查、信息收集、技術(shù)支撐等工作以及相關(guān)政策研究；部分委托科研單位開展專題研究；布置各設(shè)區(qū)市組織開展本市所轄各縣（市、區(qū)）主體功能區(qū)劃相關(guān)工作；配合全國主體功能區(qū)規(guī)劃劃定我省進入國家級主體功能區(qū)的范圍。

2008年1～2月，在專題研究成果基礎(chǔ)上，形成《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃基本思路》。

第二階段（2008年3～12月）：

2008年3月，在《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃基本思路》基礎(chǔ)上，起草編制《福建省主體功能區(qū)規(guī)劃》。

2008年6月，形成規(guī)劃初稿，報全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導小組辦公室，與國家主題功能區(qū)規(guī)劃和相鄰地區(qū)省級主體功能區(qū)規(guī)劃進行銜接。

2008年9月，將根據(jù)銜接意見修改形成的規(guī)劃再次報全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導小組辦公室進行銜接。

2008年11月，將銜接并修改完善后形成的規(guī)劃（送審稿）與專家論證報告一起提交省政府審議。

三、工作組織和要求

篇3

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；路徑探析

中圖分類號：TU981 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，隨著我國改革開放的不斷深入，城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)中積累的一些問題日益凸現(xiàn)，有些已經(jīng)嚴重制約經(jīng)濟社會的發(fā)展[1]。突出的表現(xiàn)是：空間規(guī)劃相互沖突、缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體系、審批效率低下、規(guī)劃信息不公開導致社會矛盾。

規(guī)劃間相互矛盾問題的越演越烈，導致城市發(fā)展空間分割嚴重，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配置失衡，城市空間利用效率低下，無法實現(xiàn)空間優(yōu)化開發(fā)和耕地保護的作用。實施“多規(guī)合一”是新形勢下規(guī)劃工作的新任務(wù)。探索從“多規(guī)分立”走向“多規(guī)合一”的有效途徑是新形勢下規(guī)劃工作的新任務(wù)[2]。市縣“多規(guī)合一”是解決市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，強化政府空間管控能力和改革政府規(guī)劃體制的必經(jīng)之路，是對規(guī)劃編制、審批、管理和實施等現(xiàn)行制度的規(guī)劃體制改革創(chuàng)新，是提高規(guī)劃公信力和完善地方政府治理體系的重要內(nèi)容[3]。

二、研究背景及研究區(qū)域情況

1.研究背景

黨的十三中全會以來，中央政府高度重視推進“多規(guī)合一”工作，在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》指出：要推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”[4]。2016年12月召開的中央城市會議強調(diào)：以主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌各類規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。四川省積極推進以“縣”為單位的多規(guī)合一工作，其中南充市西充縣納入四川第二批縣域全域規(guī)劃試點之一。這些足以見證南充市在全市推進“多規(guī)合一”工作迫在眉睫。

2.研究區(qū)域概況

（1）發(fā)展概況

南充位于四川東北部，成渝經(jīng)濟區(qū)北部，嘉陵江中游。幅員面積12494平方公里，現(xiàn)轄3區(qū)5縣，截止2014年末常住人口達常住人口633.38萬人，城鎮(zhèn)化率42.4%，形成油氣化工、汽車汽配、絲紡服裝、農(nóng)產(chǎn)品加工4大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，奪得中國優(yōu)秀旅游城市、國家園林城市、國家規(guī)劃定位的成渝經(jīng)濟區(qū)北部中心城市和川東北地區(qū)中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）規(guī)劃編制情況

①國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是由發(fā)改部門組織編制的，對市域一定時期內(nèi)（通常為5年）經(jīng)濟與社會的發(fā)展各項內(nèi)容做出具體安排的規(guī)劃，是指導地方經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性綱領(lǐng)。內(nèi)容涵蓋南充市生產(chǎn)力分布、重大建設(shè)項目和區(qū)域經(jīng)濟重要比例關(guān)系等方面，為南充市的社會、經(jīng)濟、文化建設(shè)工作指明方向。目前，南充市已經(jīng)完成國民經(jīng)濟社會發(fā)展第十三個五年綱要。

②土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是由南充市國土資源局主導的，在滿足國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求前提下，充分考慮本地的自然、經(jīng)濟、社會條件，從空間和時間2個維度對土地的開發(fā)、利用、治理、保護工作給予詳細的規(guī)定和布署。

③城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為我國規(guī)劃體系中一種重要的法定規(guī)劃，一旦通過審批將成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、引導和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)、保護和管理城鄉(xiāng)空間資源的法律依據(jù)[5]。對于南充市而言，政府部門合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展空間布局的重要抓手，是改善生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵指南，是促進資源、能源節(jié)約和綜合利用的重要依據(jù)。

三、規(guī)劃間存在的問題

1.空間規(guī)劃沖突

由于不同的規(guī)劃由不同的部門負責編制，從而出發(fā)點不同、戰(zhàn)略目標不同、依據(jù)不同，技術(shù)手段與方法不同，最終導致城市經(jīng)濟發(fā)展與實際社會發(fā)展空間布局不吻合，大量的資源被浪費，沒有得到合理利用。比如對比南充市的土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，有的土地在土地利用規(guī)劃里屬于非建設(shè)用地，而在城鄉(xiāng)規(guī)劃里屬于建設(shè)用地，由此而引發(fā)的土地利用矛盾，延遲城市的建設(shè)工期，影響城市的正常運行。

2.規(guī)劃審批效率低下

第一，信息流通不暢。規(guī)劃主管部門各自為政，審批手續(xù)混亂，空間管理權(quán)限重疊，信息共享不足。項目落地慢，各部門間項目協(xié)調(diào)成本高。第二，審批時間長。跨部門的行政審批制度，行政審批中互為前置，來回審批，項目的審批時間拉長，導致項目不能及時實施，難以滿足當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。第三，重視行政審批，項目實施后的監(jiān)督工作無人問津。呈現(xiàn)“嚴進、松管、輕罰”局面，項目實施的質(zhì)量難以保證。同一條道路、同一區(qū)域地下管道一年修來修去的現(xiàn)象很普遍。

3.各規(guī)劃水平不高

多次指出，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。就南充市而言，目前需要一個多專業(yè)合作的規(guī)劃編制團隊，統(tǒng)籌各規(guī)劃的編制。缺乏一個統(tǒng)一的規(guī)劃體系，造成一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復建設(shè)，脫離發(fā)展需求。規(guī)劃種類繁多、規(guī)劃水平稂莠不齊、各部門的規(guī)劃體現(xiàn)部門利益、很難保證規(guī)劃宗旨的實現(xiàn)。

4.法律依據(jù)和保障不同

在我國目前的行政體制框架內(nèi)，多規(guī)合一首先是誰主導的問題，目前多規(guī)間的法律關(guān)系沒有理順，缺乏健全的相關(guān)法律體系作為編制實施的有力保障[6]。土地規(guī)劃法由《土地管理法》作為法律依據(jù)，法律地位相對較高。城鄉(xiāng)規(guī)劃由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為支撐，法律地位也較高。而發(fā)展規(guī)劃是政府宏觀政策的集中體現(xiàn)，只有中央政府的政策作為支撐，沒有法律上的支持?？梢?，法律基礎(chǔ)的不健全，多規(guī)合一沒有強有力的法律保障，難以形成目標對象明晰的完整體系，影響規(guī)劃實施的效能。

四、推進“多規(guī)合一”的途徑

1.建立多規(guī)合一的問題解決機制

高度重視規(guī)劃間存在的規(guī)劃內(nèi)容交叉、管制重疊、標準不一的問題，深入剖析問題來源，確定推進多規(guī)合一的工作重心。在現(xiàn)有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，重新編制一個綜合發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標、期限、規(guī)劃技術(shù)標準等，內(nèi)容包括宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標管控等方面，將其作為各規(guī)劃的“領(lǐng)頭羊”，統(tǒng)籌制定土地利用、城市建設(shè)、綜合交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等分項規(guī)劃，進一步規(guī)范和引導各部門規(guī)劃工作的有序展開，科學推進規(guī)劃的編制和實施。

2.成立高規(guī)格領(lǐng)導小組實施“三線”管控

成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會或規(guī)劃領(lǐng)導小組和機構(gòu)，統(tǒng)籌管理多規(guī)合一空間管控規(guī)劃的實施，重大項目審批及指導各專項規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。改革多規(guī)合一規(guī)劃體制，提高其級別和規(guī)格，強化其權(quán)威性。利用行政手段，促進多規(guī)合一的統(tǒng)一和有效實施。以政府為主導，組織相關(guān)部門成立專門的“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導小組，以空間布局、生態(tài)紅線劃定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面為重點，有效推進多規(guī)間的有效銜接。根據(jù)國家和省《主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，擬定落實主體功能區(qū)規(guī)劃的相關(guān)配套政策和措施，以城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護紅線“三線”為底線，優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)的空間布局。同時，制定并完善經(jīng)濟社會、資源環(huán)境政策和空間管控措施，營造良好的政策環(huán)境，確保多規(guī)合一工作的有序展開。

3.探索市縣空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制

結(jié)合市縣所處的宏觀環(huán)境，綜合考慮現(xiàn)有的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護等相關(guān)規(guī)劃目標，明確“多規(guī)合一”的核心目標，判定相應(yīng)的指標體系。探索整合各類規(guī)劃以及銜接協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的工作機制，提出完善市縣空間規(guī)劃的對策與建議，加快市縣空間規(guī)劃的高效實施。在遵循各類規(guī)劃發(fā)展目標、法律法規(guī)的要求的前提下，合理確定規(guī)劃間統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃中期年限和目標年限，促使各類規(guī)劃的目標有效實施。

4.構(gòu)建統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系

結(jié)合十三五規(guī)劃編制，擬構(gòu)建“1+3+x”市縣規(guī)劃體系?！?”指南充市“十三五”規(guī)劃綱要，“3”指城鄉(xiāng)、土地利用和環(huán)境保護規(guī)劃等空間規(guī)劃，“X”指各類專項規(guī)劃或行動方案。結(jié)合全市實際發(fā)展，完善城鄉(xiāng)、土地利用和環(huán)境保護規(guī)劃等三大空間規(guī)劃。以一個重點領(lǐng)域或行業(yè)編制一個專項規(guī)劃為原則，合理確定專項規(guī)劃數(shù)量，精簡各規(guī)劃內(nèi)容，促進專項規(guī)劃向?qū)嵤┓桨负托袆佑媱澽D(zhuǎn)變，增強專項規(guī)劃的可行性。

5.建立高效的審批程序

在構(gòu)建“多規(guī)合一”協(xié)作平臺的基礎(chǔ)上，搭建業(yè)務(wù)協(xié)同辦理“多規(guī)合一”信息平臺，建立一套全市統(tǒng)一的建設(shè)項目審批與用地管理的辦事規(guī)則，構(gòu)建發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多部門聯(lián)動會審工作機制。開展項目生成和審批的業(yè)務(wù)協(xié)同作業(yè)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同管理，優(yōu)化審批程序，推進項目審批流程改革。建立“多規(guī)合一”保障監(jiān)督體系和反饋機制，確保項目高效推進。

參考文獻：

[1]王蒙徽.推動政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域資源環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展――廈門市開展“多規(guī)合一”改革的思考與實踐[J].城市規(guī)劃，2015，06：9-13+42.

[2].從多規(guī)分立走向多規(guī)合一[J].環(huán)境保護，2015，Z1：16.

[3]劉志平.“多規(guī)合一”第三方評估及“十三五”展望[J].探索與爭鳴，2015，06：34-35.

[4]顧朝林.論中國“多規(guī)”分立及其演化與融合問題[J].地理研究，2015，04：601-613.

篇4

關(guān)鍵詞: 地下空間;管理;問題;蘇州

Abstract: The current city underground space utilization has entered a period of rapid development, and a lot of problems arise, especially management problems based on no unified planning. The author passes pair of underground space management departments and professional units of Suzhou, Nanjing and other cities in interviews, understanding the situation and the management problems of city underground space development and utilization, and then put forward countermeasures.

Keywords: underground space; management; problems; Suzhou city

中圖分類號：F291.1文獻標識碼：A 文章編號：

一.引言

隨著城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，擴大城市空間容量的需求與城市土地資源緊缺的矛盾越來越尖銳，交通擁擠、環(huán)境惡化等問題越來越嚴重，走地上地下綜合開發(fā)之路，科學、合理的開發(fā)利用地下空間，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也有利于城市功能的增強和生態(tài)環(huán)境的改善。

當前，我國城市地下空間的開發(fā)利用進入了快速發(fā)展時期，問題也隨之暴露，規(guī)劃和管理比較薄弱。地下空間管理涉及眾多部門，如國土資源、規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、民防、消防、抗震、水利、綠化、環(huán)保等，存在著無統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上的多頭管理。部門之間各自為政、各自施工，導致管理錯位、缺位的現(xiàn)象時有發(fā)生，也易造成地下空間重復建設(shè)，影響地下工程之間的銜接，使得地上地下不協(xié)調(diào)。管理問題儼然成為地下空間發(fā)展的關(guān)鍵問題。

二.城市地下空間開發(fā)利用及管理的現(xiàn)狀

我國大規(guī)模開發(fā)利用地下空間始于20世紀60年代，進入二十一世紀以后，我國城市地下空間的開發(fā)數(shù)量快速增長，特大城市地下空間開發(fā)利用的總體規(guī)模和發(fā)展速度已居世界同類城市的先進前列，中國已經(jīng)成為世界城市地下空間開發(fā)利用的大國。筆者將從規(guī)劃編制、法律法規(guī)的制定、資金籌集等方面概述我國城市地下空間開發(fā)利用及管理的現(xiàn)狀。

（一）專項規(guī)劃先行

城市地下空間的開發(fā)建設(shè)必須堅持規(guī)劃先行，北京、上海、青島、杭州等20多個城市編制了地下空間專項規(guī)劃[參考文獻

[1] 錢七虎.中國城市地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)狀評價和前景展望[J].民防苑,2006(S1),1-4.][1]1，有效規(guī)范了區(qū)域地下工程的開發(fā)建設(shè)，加速城市發(fā)展進程。由于各省市地下空間發(fā)展水平不一，我國尚未制定國家層面的地下空間規(guī)劃編制規(guī)范，江蘇省正在研究制定地下空間規(guī)劃編制導則，在導則的基礎(chǔ)上，各地方根據(jù)當?shù)貙嶋H制定地下空間的利用規(guī)范。部分城市如上海、北京、深圳和杭州等對地下空間編制了概念性規(guī)劃[[2] 魏秀玲,楊承志.我國城市地下空間開發(fā)利用管理相關(guān)問題探討[J].中國房地產(chǎn)，2010(355),59-60.][2]59，但尚未有城市出臺地下空間總體規(guī)劃。

（二）相關(guān)法律法規(guī)陸續(xù)出臺

在國家層面涉及到城市地下空間開發(fā)利用的法律法規(guī)主要有：《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》、《中華人民共和國人民防空法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等[[3] 何世茂,徐敏.走向有序的地下空間開發(fā)利用—法規(guī)、規(guī)劃、管理三位一體的體系建設(shè)[J]. 現(xiàn)代城市研究,2009,24(8):19-20.][3]20。

國內(nèi)很多城市如上海、深圳、杭州、南京、蘇州等也出臺了地方性法規(guī)。2010年底，蘇州市《關(guān)于確定蘇州工業(yè)園區(qū)地下空間土地出讓價格（試行）的通知》，是首個非一線城市有關(guān)地下商業(yè)建筑開始計價的地方性文件。為推進蘇州市桐涇公園地下空間建設(shè)，解決地下空間權(quán)屬糾紛，蘇州市于2011年8月1日開始實施《蘇州市地上地下空間建設(shè)用地使用權(quán)利用和登記暫行辦法》，是江蘇省首個涉及地下空間建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法。

從全局看，城市地下空間法規(guī)不完善、缺乏權(quán)威性的國家立法[[4] 陳曉強,錢七虎. 我國城市地下空間綜合管理的探討[J].地下空間與工程學報,2010,6(4):666-667.][4]667。

（三）籌資渠道多元化趨勢

當前地下空間的資金來源有財政籌集、資源補償籌集、政策性籌集、信貸籌集、利用外資和市場籌集等多種方式[[5] 胡春林.武漢城市地下空間開發(fā)利用初探[J].城市發(fā)展研究,10-11.][5]11，政府財政是地下空間的主要資金來源。武漢市地下空間融資渠道單一，主要依靠政府籌資和土地收益、水資源費等，缺乏新型融資手段[[6] 邱先發(fā).科學開發(fā)利用武漢市地下空間[J].建設(shè)論壇,18-19.][6]19。部分大城市對融資模式進行了積極探索，廣州、深圳和南京通過招標、拍賣、掛牌出讓等方式吸引民間資本投入地下空間建設(shè)[[7] 云清.滬、杭、穗、深地下空間開發(fā)動態(tài)[J].中華建設(shè),2007,27-28.][7]28，改善了資金短缺的現(xiàn)狀，向投資主體的多元化邁出了有意義的步伐。

三.城市地下空間管理的問題

（一）總體規(guī)劃尚未出臺，實際施工不按規(guī)劃執(zhí)行

蘇州市規(guī)劃部門制定了地下空間總體規(guī)劃，但并未向社會公布。實際施工中也沒有嚴格按照已有規(guī)劃來執(zhí)行，尤其市區(qū)由于道路條件和交通的限制，地下工程在施工過程中往往一改再改。地下總規(guī)遲遲未能出臺是施工不按現(xiàn)行規(guī)劃執(zhí)行的重要原因。

開發(fā)利用初期，本著“有需要就開發(fā)”的觀念,蘇州市并未制定地下空間總體規(guī)劃，隨著地下空間開發(fā)利用的規(guī)模擴大、速度加快，逐漸認識到編制地下總規(guī)的重要性，但由于已完工的項目各自為政，新建工程建設(shè)進度不一，新編制的規(guī)劃在實施過程中只能根據(jù)現(xiàn)實情況不斷調(diào)整。

篇5

1.1 理性發(fā)展

上一輪土地利用規(guī)劃在規(guī)劃理念上過分強調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地的保護，沒有將土地利用規(guī)劃作為促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手段。新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該充分借鑒國際上的“理性發(fā)展”理念，按照“五個統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導思想、原則、規(guī)劃目標、建設(shè)用地指標分配時，妥善處理好“經(jīng)濟、社會發(fā)展與資源保護”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系，在規(guī)劃修編的操作過程中，立全局觀念、彈性觀念和動態(tài)觀念，真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標、社會進步目標和生態(tài)環(huán)境改善目標的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

1.2空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展

1.2.1空間規(guī)劃理論。土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的中長期空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃最基本的特征是地域性。我國上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標調(diào)控與規(guī)劃分區(qū)相結(jié)合”，其著重強調(diào)的是規(guī)劃對用地數(shù)量的指標要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過于籠統(tǒng)，不能承擔起有效地控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。

1.2.2可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展是指一種既滿足當代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問題是不損及我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內(nèi)，同時采用人工生態(tài)措施(包括鄰域或更大的區(qū)域)，確保土地持續(xù)利用。土地是一切社會、經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)和資源，同時也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標無非是建設(shè)發(fā)達的經(jīng)濟、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活.因此強調(diào)人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應(yīng)當成為當前我國土地利用規(guī)劃的主題。在制定土地利用規(guī)劃過程中把土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進去，實現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟效益和社會效益，即達到生態(tài)合理性、經(jīng)濟有效性和社會可接受性。

2 土地規(guī)劃創(chuàng)新方法

2.1評價方法

①規(guī)劃實施評價：按照國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對上輪規(guī)劃的實施效果進行評價，做出是否進行規(guī)劃修編的結(jié)論性意見。②環(huán)境影響評價：按照我國2012年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進行環(huán)境影響評價。但如何進行土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價目前還缺乏具體的規(guī)程和辦法，各地也是各行其是，迫切需要進行統(tǒng)一和規(guī)范。

2.2 系統(tǒng)工程方法

土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本物質(zhì)載體，是國家最主要、可調(diào)控的資源，這一特點決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程。因此，在規(guī)劃過程中，采用以數(shù)學模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然?？梢赃\用不同的規(guī)劃方法來解決，如線性規(guī)劃、灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標規(guī)劃等。如按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會大大提高，規(guī)劃對地方社會經(jīng)濟的發(fā)展一定會有很好的保障和促進作用。

2.3 應(yīng)用3S技術(shù)

按照國士資源部《國土資源部關(guān)于開展縣級土地利用總體規(guī)劃修編試點工作的通知》( 土資發(fā)[20021189號)、《縣(市)級土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)措南(試行)》和《縣(市)級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準(試行)》的要求，本輪規(guī)劃修編要在地籍數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進行，提高規(guī)劃管理水平。這是本輪規(guī)劃修編最突出、最嚴格的技術(shù)要求，對提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平具有重要意義。這兩個數(shù)據(jù)庫和規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)當以地理信息技術(shù)為基礎(chǔ)，重點普及遙感技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等現(xiàn)代化手段，使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實施全過程實現(xiàn)信息化。同時，基于土地規(guī)劃中需要解決的許多問題(如資源優(yōu)化配置、地區(qū)經(jīng)濟社會同人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等)具有半結(jié)構(gòu)化的特點(即對所需解決的問題雖有一定的了解，但又難以精確把握其發(fā)展演化的規(guī)律)，因此要特別重視將決策支持系統(tǒng)(DSS)技術(shù)引入土地規(guī)劃，通過人―機交互系統(tǒng)，為決策者對半結(jié)構(gòu)化問題進行有效決策支持，提高決策的透明度與決策的科學性。

2.4 吸收公眾參與

土地利用總體規(guī)劃作為國家的宏觀規(guī)劃，其編制應(yīng)該是各級人民政府的事情，而不是國土資源管理部門的部門規(guī)劃，因此，規(guī)劃的編制應(yīng)由政府主導，各有關(guān)部門、有關(guān)專家和相關(guān)社會群體共同參與，規(guī)劃的主體要由以政府各職能部門和規(guī)劃管理部門為主，向以政府規(guī)劃部門和社會重要研究機構(gòu)為主轉(zhuǎn)變。公眾參與不僅是像上輪規(guī)劃一樣為了提供信息資料，而是要參與規(guī)劃目標、指標的分配和確定，規(guī)劃方案的擬定、協(xié)商和協(xié)調(diào)。

3 結(jié)語

未來的土地利用規(guī)劃將會以各種不同途徑沿著可預見的方向發(fā)展，規(guī)劃必須更加有效地協(xié)調(diào)人地關(guān)系，解決人地糾紛。規(guī)劃理念的創(chuàng)新勢必會引發(fā)規(guī)劃工作的全新發(fā)展，但同時，只有規(guī)劃中各環(huán)節(jié)的進一步完善，規(guī)劃理念的新成果才能得以體現(xiàn)。

（收稿：2013-11-12）

參考文獻

[1]王敏,董金瑋,鄭新奇.土地規(guī)劃環(huán)境影響評價指標體系的構(gòu)建[J].水土保持研究,2008.

[2]王永生,環(huán)評.新一輪土地規(guī)劃修編的重要舉措[J].中國國土資源報,2006.

篇6

關(guān)鍵詞 社會轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經(jīng)濟體制改革以來，當前經(jīng)濟社會正向市場經(jīng)濟體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉(zhuǎn)型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實施模式奠定理論基礎(chǔ)。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。

我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆娬{(diào)的是合作，認為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源［1］。現(xiàn)在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認為社會公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構(gòu)等，強調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務(wù)管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預社會經(jīng)濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。

實質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構(gòu)以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現(xiàn)公共目標的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系的變化，引導社會經(jīng)濟和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進社會經(jīng)濟在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數(shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點和經(jīng)濟利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會經(jīng)濟和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權(quán)力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟活動提供高效服務(wù)。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標的要求編寫的。1993年2月國務(wù)院正式批準實施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務(wù)院批準實施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設(shè)用地”。基本上體現(xiàn)了當時處在社會主義計劃商品經(jīng)濟下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質(zhì)，具體情況如下：

第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導和規(guī)范。規(guī)劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設(shè)公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達的指令性規(guī)劃指標），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強調(diào)保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟下的法律約束都沒有達到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導致在市場經(jīng)濟沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃

1997年，國務(wù)院了11號文件，即《關(guān)于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權(quán)的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學性。

第二，規(guī)劃公共治理目標不夠全面。在規(guī)劃治理目標上過分強調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護，以“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實際操作過程中缺乏合理性。

第三，實現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務(wù)院（行政機構(gòu)）通過各級政府層層（科層制）方式來實現(xiàn)，導致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運用的協(xié)調(diào)配合。社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和管理中的難點［7］。

3社會轉(zhuǎn)型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟體制的完善而轉(zhuǎn)變。當前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實現(xiàn)公共利益為主導的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟全球化進程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運用價格規(guī)律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟競爭進程中去，以市場為基礎(chǔ)引導土地資源的合理配置。

第三，市場經(jīng)濟下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟促進了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟全球化和國家經(jīng)濟高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉(zhuǎn)型期實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運動與發(fā)展、經(jīng)濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉(zhuǎn)變?！皩崿F(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：

第一，市場化經(jīng)濟奠定社會基礎(chǔ)。經(jīng)濟體制改革后，各級政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應(yīng)屬于社會的權(quán)力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權(quán)利的實現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務(wù)的意識和社會中介組織體系，為實現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎(chǔ)。

第二，民主化進程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟改革的是政治改革。對原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］?，F(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。

第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時期，我國國土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營機構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。

4實現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉(zhuǎn)型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：

4.1 科學確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標，從而實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4.2 規(guī)劃編制實施中樹立市場經(jīng)濟和全球化理念

我國社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場供求變化進行調(diào)整，同時經(jīng)濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實施情況動態(tài)評價的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會主義經(jīng)濟體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟發(fā)展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護資源和保護環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡(luò)治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權(quán)，以適當方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強調(diào)公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4.5 規(guī)劃實施中加強市場對土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實施過程實質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導和調(diào)控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強對微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達國家的共同特點，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進。我國社會轉(zhuǎn)型時期，為了強化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進入規(guī)制的同時，更要加強對這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴格依法行政。

4.7 實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較??；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

參考文獻（References）

［1］俞可平.治理和善治引論［J］.與現(xiàn)實，1999，10（5）：37-41.［Yu Keping. Introduction of Governance and Good Governance ［J］. Marxism and Reality, 1999, 10(5): 37-41.］

［2］錢振明.公共治理轉(zhuǎn)型的全球分析［J］.江蘇行政學院學報，2009，9（1）：109-114.［Qian Zhenming. Global Analysis on the Transformation of Public Governance ［J］. The Journal of Jiangsu Administration Institute, 2009, 9(1):109-114.］

［3］師學義.基于GIS的縣級土地利用規(guī)劃理論與方法研究［D］.南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2006：32-34.［Shi Xueyi. On Theoretical Approaches of Land Use Planning of the County Level Based on GIS ［D］. Nanjing：Nangjing Agriculture University, 2006: 32-34.］

［4］顧建光.政策能力與國家公共治理［J］.公共管理學報，2010，7（1）：8-13.［Gu Jianguang. Policy Capacity and Public Governance ［J］. Journal of Public Management, 2010, 7(1): 8-13.］

［5］蔡玉梅，鄭振源，馬彥琳.中國土地利用規(guī)劃的理論和方法探討［J］.中國土地科學，2005，19（5）：31-35.［Cai Yumei, Zheng Zhenyuan, Ma Yanlin. Exploration of Theory and Methodology of Land Use Planning in China ［J］. China Land Science, 2005,19(5): 31-35.］

［6］胡靜，陳銀蓉，梅昀.中國土地利用規(guī)劃制度創(chuàng)新機制分析［J］.中國人口•資源與環(huán)境，2010，20（6）：155-159.［Hu Jing, Chen Yinrong, Mei Yun. Institutional Innovation Mechanism of Land Use Planning in China ［J］. China Population, Resources and Environment, 2010, 20(6): 155-159.］

［7］相偉.建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機制加強規(guī)劃間的協(xié)調(diào)［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2010，（8）：30-32.［Xiang Wei. Establishment of Planning and Coordination Mechanisms to Strengthen Coordination Between Planning ［J］.Macroeconomic Management, 2010, (8): 30-32.］

［8］高平，蔡玉梅.中國土地利用規(guī)劃模式選擇初探［J］.中國土地，2010，（11）：24-27.［Gao Ping, Cai Yumei. China land Use Planning Mode Discussion ［J］. China Land, 2010, (11): 24-27.］

［9］歐海若.土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)理論問題研究［D］.杭州：浙江大學，2004：50-51.［Ou Hairuo. Study on Basic Theoretic Issue of Land Use Planning ［D］.Hangzhou： Zhejiang University, 2004: 50-51.］

［10］陳麗.我國轉(zhuǎn)型時期土地利用規(guī)劃的制度均衡分析［D］.南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2007：50-52.［Chen Li. On Institutional Equilibrium of Land Use Planning of China in Transitional Period ［D］. Nanjing：Nangjing Agriculture University, 2007: 50-52.］

［11］龍菲.西方的城市治理及其對我國的啟示［J］.城市問題，2004，23（2）：71-74.［Long Fei. Urban Governance Experience of Western Countries and Its Inspiration to China ［J］. Urban Problems, 2004, 23（2）:71-74.］

［12］陳銀蓉，梅昀.科學發(fā)展觀與新時期土地利用規(guī)劃修編［J］.中國土地科學，2005，19（3）：3-8.［ Chen Yinrong, Mei Yun. Scientific Development Idea and the Revision of Land Use Planning in the New Period ［J］. China Land Science, 2005, 19(3): 3-8.］

［13］岳云龍.從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理：事業(yè)單位改革的目標取向及路徑選擇［J］.中國行政管理，2008，（4）：36-38.［Yue Yunlong. From Traditional Management to Modern Governance：The Targeted Goals of Public Service Units Reform and Approaches ［J］. Chinese Public Administration, 2008, (4): 36-38.］

［14］韓青.空間規(guī)劃協(xié)調(diào)理論研究綜述［J］.城市問題，2010，（4）：28-31.［Han Qing. Literature Review of Spatial Planning Coordination ［J］. Urban Problems, 2010, (4): 28-31.］

Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

篇7

關(guān)鍵詞：市場經(jīng)濟；城鄉(xiāng)規(guī)劃制度；措施

1引言

我們現(xiàn)在的社會由于受到經(jīng)濟全球化的作用，所以我國社會發(fā)展的主流趨勢就是市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟的發(fā)展也是必然的趨勢，是順應(yīng)大時代背景之下的發(fā)展。我們知道社會各個方面的發(fā)展都是要在市場經(jīng)濟的條件下，所以我們也必須不斷進行創(chuàng)新，我們在規(guī)劃城鄉(xiāng)工作的時候也需要把市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢作為主要目標，并且我們要在這個基礎(chǔ)上進行改善資源的配置，從而可以創(chuàng)新規(guī)劃工作的制度，這是非常有利于我國城鄉(xiāng)結(jié)合的長遠發(fā)展的。

2城鄉(xiāng)規(guī)劃制度創(chuàng)新的重要性

我們知道新制度經(jīng)濟學理論可以為我國進行創(chuàng)新制度，給予一種非常有價值的分析框架。并且一些新制度經(jīng)濟學者把“轉(zhuǎn)型”的本質(zhì)看作是一種制度變遷或者制度創(chuàng)新，并且我們進行了將近三十多年的城市化發(fā)展，我們所進行的城鄉(xiāng)規(guī)劃，它的整個的外部環(huán)境以及市場需求都在不斷地變化著，現(xiàn)在我國社會在經(jīng)濟發(fā)展方面出現(xiàn)了一種“新常態(tài)”。我們在進行改革制度的關(guān)鍵期，而社會經(jīng)濟發(fā)展的建制之一就是城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，所以它其實也面臨著很大的挑戰(zhàn)。所以上面提到的一些原因也是促進城鄉(xiāng)規(guī)劃來在一定程度上改變原來的制度結(jié)構(gòu)。并且，我們進行的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，還會因為計劃經(jīng)濟思想的束縛而受到限制，同時也會帶來很大的影響。并且我們在進行規(guī)劃城鄉(xiāng)工作的時候出現(xiàn)越來越明顯的不適應(yīng)性，同時我們在進行實踐的過程也會出現(xiàn)許多問題，所以這樣也會最大程度的影響城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的作用，并且也不能有效地開發(fā)控制。所以我們是否要改革城鄉(xiāng)規(guī)劃制度安排結(jié)構(gòu)，也會影響到是否存在著制度創(chuàng)新。所以，我國現(xiàn)在的情況就是需要通過制度創(chuàng)新，來達到一種新的制度均衡。

3市場經(jīng)濟下城鄉(xiāng)規(guī)劃制度創(chuàng)新的措施

3.1建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系

我們需要在現(xiàn)在的空間規(guī)劃編制體系下，積極主動的進行研究積極“三規(guī)合一”措施，并且我們也要不斷地進行“多規(guī)融合”的研究問題，我們需要融合編制的主體，技術(shù)標準，編制方法等方面，從而全面實現(xiàn)“三規(guī)”目標，然后我們需從空間層次，規(guī)劃內(nèi)容和行政管理等三個角度來很好地完成“多規(guī)”目標，我們也要不斷的搭建更多的創(chuàng)新平臺以及“多規(guī)融合”的平臺。

3.2建立年度計劃及評估制度

我們需要做到比較合理的增減城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的工作內(nèi)容，我們需要增加規(guī)劃工作的管理性，統(tǒng)籌性以及協(xié)調(diào)性，同時也要刪減掉那些瑣碎且有其他方法可以完成的內(nèi)容。然后我們要建立年度實施計劃以及實施評估制度，從而保證更好的實施城鄉(xiāng)總體規(guī)劃工作。我們在近期的基礎(chǔ)上，進行每年的滾動編制制度，然后實施年度評估制度，我們就可以完全了解掌握城鄉(xiāng)現(xiàn)在的發(fā)展情況，通過檢測分析以及總結(jié)評價上年度的規(guī)劃實施工作，從而進行反饋，更好的改善城鄉(xiāng)總體規(guī)劃工作。

3.3創(chuàng)新規(guī)劃編制形式

我們需要做到比較合理的掌握規(guī)劃指標的彈性，要嚴格控制建筑退線等要素，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況來控制高度、密度、開發(fā)強度等方面，我們可以加強比較詳細的規(guī)劃，控制好用地功能、建筑建造以及景觀環(huán)境等，我們在進行規(guī)劃的過程中，更改為根據(jù)地塊的不同位置以及效果等然后走程序更新規(guī)劃動態(tài)，從而體現(xiàn)出規(guī)劃具有的靈活性特點。我們也要加強研究規(guī)劃，我們在進行在編制技術(shù)的時候需要投入的資源，要深入調(diào)查分析，保證具有比較科學合理的規(guī)劃管理。然后采取公眾參與制度、專家制度等等來使得審批更加具有技術(shù)含量。

3.4統(tǒng)籌各機構(gòu)的權(quán)利

我們需要把城鄉(xiāng)規(guī)劃工作和土地利用規(guī)劃結(jié)合起來，然后根據(jù)規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，從而達到城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用等的融合。我們需要進行合理的劃分事權(quán)工作，進行貫徹一級政府，一級事權(quán)，一級規(guī)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理體系，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的創(chuàng)新。

3.5創(chuàng)新行政審批制度

我們需要學習一些國外的經(jīng)驗，把我們需要開發(fā)的項目分為一般開發(fā)項目和特別開發(fā)項目,需要重點審查特別開發(fā)項目；并且我們還要不斷地進行優(yōu)化審批進行的流程，從而減少一些審批的環(huán)節(jié)，從而減少周期，我們還需要制定比較具有實踐性的配套政策，然后通過第三方機構(gòu)審查驗收，我們也需要建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息平臺，從而不斷地提高提高規(guī)劃的效率。

4結(jié)語

我國現(xiàn)在的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度其實是處于一種正處于一種發(fā)展不均衡的狀態(tài)，它正在向市場經(jīng)濟的均衡狀態(tài)發(fā)展。其實我們在市場經(jīng)濟的背景下進行建城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，其實是一個比較系統(tǒng)的工程，雖然我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃已領(lǐng)取得很好的進步，但是仍然有許多問題存在，最重要的就是制度問題，所以我們每個領(lǐng)域都需要做出大幅度的創(chuàng)新工作，才可以適應(yīng)現(xiàn)在的時展，所以我們進行的城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域也是這樣，我們需要不斷地創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，才可以發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃結(jié)合的最大優(yōu)勢，得到徹底的制度創(chuàng)新，實現(xiàn)大背景下的制度均衡。

參考文獻

[1]李廣斌，王勇，袁中金.中國城市群空間演化的制度分析框架——基于法團主義的視角[J].城市規(guī)劃，2013（10）.

[2]鐘偉.解讀“新雙軌制”[J].中國改革，2015（1）.

[3]王洪.中國城市規(guī)劃制度創(chuàng)新研究[M].南寧：廣西人民出版社，2008.

[4]吳志強.論中國城市規(guī)劃制度與世界接軌[J].規(guī)劃師,2001（1）.

篇8

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地;利用規(guī)劃;弊端;完善對策

中圖分類號:TU982.29 文獻標識碼:B 文章編號:1009-9166(2010)017(C)-0260-01

目前我國各地對土地利用規(guī)劃的有效實施,促進了用地管地觀念的轉(zhuǎn)變,有效遏制了建設(shè)用地的盲目擴張,一定程度上保護了基本農(nóng)田。提高了土地利用水平;另一方面,通過合理安排用地,確保重點工程等各類建設(shè)項目用地的合理需求,為地方經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展提供了用地保障。規(guī)劃實施制度化確保了土地利用規(guī)劃在土地管理中的作用得以落到實處。但是,當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃實施也存在比較突出的問題。規(guī)劃的實施缺乏效力,甚至有的地方規(guī)劃形同虛設(shè),不但使土地的利用偏離最優(yōu),而且令國家浪費大量用于規(guī)劃的人力物力。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的弊端

1、規(guī)劃的權(quán)威性不夠。有人說:“規(guī)劃規(guī)劃,紙上畫畫,墻上掛掛,不如領(lǐng)導一句話?！逼鋵嵅蝗?鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是列入法律范疇的,一旦形成就應(yīng)具有法律效力。但是,在實際實施的時候,土地利用計劃不與規(guī)劃配套,二者的指標往往不相吻合,沒有遵守“預測―規(guī)劃―計劃”這樣一個合理的過程,造成規(guī)劃架空,難以落實。審批用地不按照規(guī)劃進行,審批用地的過程中,未堅持在規(guī)劃指導下有計劃地審批用地,出現(xiàn)了規(guī)劃跟著項目走,頻繁進行規(guī)劃局部調(diào)整的被動局面。

2、規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實?；A(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實,影響了規(guī)劃的合理性及其實施。如某城市統(tǒng)計的規(guī)劃基期的城市建設(shè)用地面積與衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)相比有較大差距,但該市當時只認可統(tǒng)計面積,結(jié)果造成規(guī)劃用地規(guī)模偏小,給目前的規(guī)劃實施造成了很大困難。還有一個城市,4次調(diào)查4個結(jié)果,每次相差幾萬畝。可以說,一些地區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準對規(guī)劃編制和實施造成了不良影響。

3、規(guī)劃內(nèi)容剛性強,實施難度大。規(guī)劃制定一些剛性指標是必要的,但實施過程中需要足夠的彈性內(nèi)容作為補充,這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在內(nèi)容深度和具體程度上把握適當。上輪規(guī)劃編制將所有的用地區(qū)都落實到具置,在規(guī)劃圖上每塊地的用途都完全定死,但實際發(fā)展過程難以按照規(guī)劃設(shè)想實施。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制與完善

1、建立新的規(guī)劃理念與理論。充分借鑒國際上的“理性發(fā)展”理念,妥善處理好“經(jīng)濟、社會發(fā)展與資源保護”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系。在確定規(guī)劃的目標時,緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題,保證土地資源永續(xù)利用;在編制過程中應(yīng)由上輪主要分配建設(shè)用地指標、定建設(shè)用地規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開發(fā)時序、控制建設(shè)標準轉(zhuǎn)變;并通過較大比例尺的地圖確定城市合理發(fā)展邊界,從而解決城市無序擴張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴重流失等問題;大膽借鑒和吸收國外的和相鄰學科(如城市規(guī)劃、地理學、經(jīng)濟學、社會學、環(huán)境科學、系統(tǒng)科學等)的相關(guān)理論,特別是空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。

2、協(xié)調(diào)土地利用與生產(chǎn)環(huán)境建設(shè)。全國現(xiàn)有村莊320多萬個,自然條件、經(jīng)濟發(fā)展、生活習俗等千差萬別,農(nóng)民長期養(yǎng)成的生活垃圾隨意丟棄、在住宅周圍亂搭亂建的陋習一時難以改變。受傳統(tǒng)文化和習慣的影響,絕大多數(shù)農(nóng)民喜歡單門獨院、前庭后作的居住方式,農(nóng)民對于集中居住也不能完全接受。因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃應(yīng)尊重農(nóng)民習慣與科學合理規(guī)劃之間的關(guān)系,做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預留。過去,有些地方把建設(shè)用地指標高度集中在城市,以城市為重點層層預留指標,分到最后,農(nóng)村這一塊就沒有多少指標了。這樣,阻礙或限制了農(nóng)村的發(fā)展,導致農(nóng)村違法用地的大量產(chǎn)生。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編中要做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預留。

3、加強相關(guān)規(guī)劃的銜接。當前國家和地方有關(guān)部門都在編制新農(nóng)村建設(shè)的各類規(guī)劃,比如經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,包括生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等。這些規(guī)劃都涉及用地。各類用地矛盾需要通過土地利用規(guī)劃管理來統(tǒng)籌協(xié)調(diào),修編中應(yīng)主動介入各類相關(guān)規(guī)劃。

4、加強公眾參與,開放編制規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃的制定和實施涉及技術(shù)、行政、經(jīng)濟、社會等多個學科領(lǐng)域,同時又需要多部門、多主體的認可和協(xié)作,公眾參與能夠集思廣益,使規(guī)劃更為科學?？梢圆扇“▎柧碚{(diào)查、公開征詢意見、社會聽證、專家論證、公告公示等多種方式,廣泛聽取各方面意見特別是不同意見;在規(guī)劃修編階段應(yīng)設(shè)置專門的接待時間,進行規(guī)劃實施的現(xiàn)場接待或建立規(guī)劃熱線電話、公眾信箱等,給公眾滿意的答復,這樣既保障人民群眾參與規(guī)劃編制的權(quán)利,開門、開放編制規(guī)劃,又保證規(guī)劃決策的民主化和科學化。

5、提高規(guī)劃技術(shù)含量。應(yīng)用地理信息(3S)技術(shù),在地籍數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng),作為修訂規(guī)劃成果的主要載體,使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進行,提高規(guī)劃管理水平。使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實施全過程實現(xiàn)信息化。要特別重視將決策支持系統(tǒng)(DSS)技術(shù)引入土地規(guī)劃,通過人―機交互系統(tǒng),提高決策的透明度與決策的科學性。

作者單位:陽西縣國土資源局

參考文獻:

[1]趙哲遠,華元春,吳次芳,趙建強.基于遙感的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測技術(shù)研究――以杭州市余杭區(qū)塘棲鎮(zhèn)為例.中國土地科學,2009年第07期.

篇9

關(guān)鍵詞：城市公共空間；應(yīng)急避難；防災(zāi)；設(shè)施；功能

導言

加快研究和興建城市應(yīng)急避難場所，是擺在世界各個國家面前迫切的新課題。公園、廣場作為重要的避難場所類型，對其進行深入研究是非常有價值的。本文以杭州城市公共空間為研究對象，展開城市防災(zāi)應(yīng)急避難功能的研究。我國應(yīng)急避難場所建設(shè)還處于探索和起步階段，理論匱乏，實踐經(jīng)驗缺少。本次研究試從城市空間、、防災(zāi)規(guī)劃、公共設(shè)施等角度入手以杭州為例探討城市現(xiàn)有公共空間應(yīng)急避難功能的建設(shè)，公共空間規(guī)劃與防災(zāi)應(yīng)急避難功能的結(jié)合。

1.應(yīng)急避難的概念及國內(nèi)外經(jīng)典理論與實踐

1.1 基本概念

應(yīng)急避難場所是指：居民在災(zāi)難發(fā)生后一段時間內(nèi)，躲避由災(zāi)難帶來的直接或間接傷害，并能保障基本生活而事先劃分的具有食品、住宿、醫(yī)療等功能設(shè)施的場地。避難場所包括公園、綠地、廣場、體育場等城市公共空間，其中公園是避難場所的主體。

城市應(yīng)急避難所的建設(shè)方式一是體育館式避難（疏散基地）：是指利用轄區(qū)內(nèi)的大形體育館和閑置大型庫房（展館）、結(jié)建防空地下室等建筑物賦予避難所功能。二是坑道式避難所：是指利用轄區(qū)內(nèi)的人防坑道工程進行建設(shè)改造，完善相應(yīng)的生活設(shè)施，賦予人員應(yīng)急避難所功能。三是公園式避難所：是指利用轄區(qū)內(nèi)的各種公園、綠地、學校、廣場、體育場等公共場所進行改造，加建相應(yīng)的生活設(shè)施，賦予人員應(yīng)急避難所功能。

城市應(yīng)急避難所的規(guī)模分為一級應(yīng)急避難所：一般規(guī)模在15萬平方米以上，可容納10萬人（人均面積1.5m2）。當市民接收到防災(zāi)警報信號后，通過半小時到兩小時的摩托

化輸送即可到達的應(yīng)急避難所；二級應(yīng)急避難所：一般規(guī)模在1.5―15萬m2，可容納1萬人左右； 三級應(yīng)急避難所：一般規(guī)模在2000 m2左右，可容納1000人。市民在5―15分鐘內(nèi)即可進入應(yīng)急避難所。

1.2 國內(nèi)外經(jīng)典理論研究與實踐

日本是較早重視應(yīng)急避難場所研究和設(shè)計的國家，也是最早提出專門興建的國家，有相當豐富的理論研究和建設(shè)經(jīng)驗。多次大地震的發(fā)生使日本充分認識到公共空間作為應(yīng)急避難場所的重要性。在關(guān)東和阪神?淡路大地震后，日本把合理建設(shè)城市空間作為抗震減災(zāi)的基本方針之一，制定一系列法規(guī)并提出建立專門的“防災(zāi)空間”。 三木綜合防災(zāi)公園是日本具有代表性的新型“防災(zāi)公園”，它是日本興建的首個廣域防災(zāi)據(jù)點，功能與以往的廣域避難場所不同，它可以開展災(zāi)后救援以及復興活動的后方基地，可以容納城市大規(guī)模災(zāi)害的大型救援。該公園不僅具有應(yīng)急避難功能，也是平時地區(qū)開展體育活動的場所，具有平災(zāi)結(jié)合的雙重性。公園內(nèi)有人類的防災(zāi)中心，還有動物愛護中心及自然環(huán)境保護中心，共同構(gòu)成縣域范圍內(nèi)的廣域防災(zāi)據(jù)點。

2001年美國的“9?11”恐怖襲擊災(zāi)難發(fā)生后,美國政府為強化城市整體防災(zāi)應(yīng)急功能，開始積極推廣建立全民安全文化和公共教育體系，并以“防災(zāi)型街區(qū)”為重心。法國政府十分重視對地震災(zāi)害的監(jiān)測預報及相關(guān)理論的研究，特別是巴黎有精心設(shè)計的地下水管網(wǎng)，保證城市不受暴雨和洪澇災(zāi)害。歐洲城市防災(zāi)規(guī)劃和建設(shè)一般體現(xiàn)在規(guī)劃寬闊、筆直的城市大道，以保證即使在房屋倒塌時民眾仍能安全地離開他們的住宅，并規(guī)劃建設(shè)大型廣場，以保證地震發(fā)生時民眾有疏散避難的開闊場地，大道兩旁種植行道樹以防物體直接砸到地面上的避難人員。

2000年，廣東省江門在進行城市公共空間系統(tǒng)規(guī)劃編制時，看到了城市公共空間對城市防災(zāi)減災(zāi)的作用，編制了專門的避災(zāi)空間規(guī)劃。這是我國國內(nèi)最早的較為完整的城市公共空間避災(zāi)系統(tǒng)規(guī)劃。2003年10月建成了國內(nèi)第一座防災(zāi)公園――北京元大都城垣遺址。我國對于應(yīng)急避難場所的重視，最初源于北京為了舉辦2008年奧運會和殘奧會在安全方面的需要，在《北京中心城地震應(yīng)急避難場所(室外)規(guī)劃綱要》的指導下，首先在北京城中心建立了29所應(yīng)急避難場所。這樣一批應(yīng)急避難場所的建立為全國建立應(yīng)急避難場所提供了樣板，在國內(nèi)具有良好的示范意義。

經(jīng)歷了2008年南方大雪災(zāi)和5.12汶川大地震后，我國政府、專家以及公眾都認識到建立應(yīng)急避難場所的重要性和迫切性。參照北京建設(shè)情況的基礎(chǔ)上，各個城市紛紛出臺了一系列相關(guān)的法規(guī)和綱要，成為了應(yīng)急避難場所建設(shè)的重要法律保障；全國專家、學者們大量的論文和提案，成為重要的參考意見;群眾也認識到盡快在自己身邊建立應(yīng)急避難場所的必要性，積極參與到建設(shè)和學習中來。政府和民眾促建應(yīng)急避難場所的心情之迫切，為快速推動應(yīng)急避難場所的研究和建設(shè)，提供了難得的契機。

我國目前公共空間防災(zāi)避難的相關(guān)研究多傾向于借助國外的經(jīng)驗討論我國社區(qū)防災(zāi)的工作機制、體系建設(shè)、政策制定。對可作為公共應(yīng)急避難場所的資源狀況以及實際需求狀況研究較少，極大地影響城市防災(zāi)避難工作的推進和防災(zāi)設(shè)施的建設(shè)。

2.城市公共空間與應(yīng)急避難功能的結(jié)合――以杭州城市為例

2.1 我國城市公共防災(zāi)空間的現(xiàn)狀

城市公共空間的滯后削弱了其應(yīng)急避難功能：由于市場的驅(qū)動，目前我國城市規(guī)劃中更多的是注重城市的土地利用規(guī)劃，使城市公共空間建設(shè)總是被動地去適應(yīng)城市規(guī)劃所形成的空間布局，造成城市綠地的布局不均衡，舊城區(qū)公共空間嚴重不足，新建公共空間多數(shù)分布在城市的周圍或局部地段的狀況，城市公共空間與城市人口分布規(guī)律背道而馳，不利于形成有效的防災(zāi)公共空間系統(tǒng)，難以起到全方位防御災(zāi)害的作用。

城市避難空間規(guī)劃建設(shè)的法規(guī)體系尚不完備：空間規(guī)劃法規(guī)體系是城市公共空間規(guī)劃制度的核心，為空間規(guī)劃行政的運作體系提供法定依據(jù)和法定程序。對城市公共空間系統(tǒng)規(guī)劃和建設(shè)的要求著重在景觀和生態(tài)方面，忽略了城市避難的重要性，因而即使進行了城市公共空間系統(tǒng)規(guī)劃的城市基本上也未進行專項的城市避災(zāi)綠地規(guī)劃。

對城市防災(zāi)空間的研究和規(guī)劃不足：目前我國對城市空間應(yīng)急避難功能的研究基本上僅限于介紹日本的防災(zāi)綠地規(guī)劃和措施，規(guī)劃則僅有幾個城市（北京、西安、江門等）的個案研究和實例。避難空間體系由一級避災(zāi)據(jù)點、二級避災(zāi)據(jù)點、避災(zāi)通道和救災(zāi)通道組成，但對各要素的選址、規(guī)模設(shè)計和設(shè)備配置要求無準確依據(jù)和定量要求，造成避災(zāi)規(guī)劃成果比較粗略。

我國國土遼闊，地形復雜，影響各城市的災(zāi)害類型不同，必需構(gòu)建符合國情、市情的完善城市避災(zāi)公共空間體系，我國城市中心地區(qū)的公共空間規(guī)劃指標僅夠滿足避災(zāi)公共空間的最低要求，很多城市還遠未達標，如果加強城市開敞空間和防災(zāi)功能的結(jié)合，城市人均避災(zāi)公共空間面積將嚴重不足。

2.2 杭州城市公共空間與應(yīng)急避難功能的結(jié)合

本文以杭州地區(qū)的7個區(qū)域作為調(diào)研范圍進行調(diào)查，每個區(qū)域選取1-2個具有代表性的公共空間進行實地調(diào)研。最終選擇杭州紫金港、翠苑四區(qū)、慶春廣場三個公共空間作為研究樣本。對于杭州這類高密度建設(shè)的城市來說，筆者認為將城市各類公共空間與防災(zāi)應(yīng)急避難規(guī)劃設(shè)計統(tǒng)一配合是科學的規(guī)劃方法。城市公共空間中包含的綠地、廣場、街道等場所在平時起到優(yōu)化城市景觀、生態(tài)循環(huán)的作用，在災(zāi)難發(fā)生后立即能適應(yīng)應(yīng)急避難的使用功能，該規(guī)劃手法更適合杭州城市用地發(fā)展的模式。具體而言，杭州城市公共空間應(yīng)具有避震疏散場所功能：便捷的疏散出入口、道路、街道防災(zāi)緩沖帶設(shè)計、布局公共空間的防災(zāi)植被、提供應(yīng)急直升機場地、多樣化、多用途的公共應(yīng)急設(shè)施等。本文從針對杭州城市公共空間的調(diào)研中總結(jié)出了以下幾點：

（1）空間性質(zhì)相同，具有結(jié)合的可能性。

城市景觀綠地和避難場所從空間性質(zhì)來說都屬于城市公共空間,在城市總體規(guī)劃布局中兩者都要求根據(jù)城市布局、人口分布等因素，形成 “點、線、面”一體的網(wǎng)絡(luò)均衡布局模式。兩者都要考慮近遠期發(fā)展，符合城市總體規(guī)劃要求，滿足各類功能需要和大眾人群的生活需求，如集散、交通、餐飲等，因此兩者具有結(jié)合的可能性。

（2）使用時間互補，結(jié)合具有靈活性

杭州景觀空間、綠地與應(yīng)急避難場所不同功能的發(fā)揮具有時間上的互補性。平時使用或災(zāi)難啟用時，可靈活運用各種技術(shù)手段進行功能和形式的轉(zhuǎn)換，巧妙實現(xiàn)兩者之間的結(jié)合，達到城市公共空間與避難場所的平、災(zāi)雙重要求。

（3）缺乏統(tǒng)一評價標準，需建立統(tǒng)一參數(shù)

城市景觀公共空間與應(yīng)急避難所在城市規(guī)劃中各成系統(tǒng)，具有不同的分類標準，兩者系統(tǒng)分類的依據(jù)與指標不同，缺乏統(tǒng)一標準和指標。要使兩者結(jié)合，必須借照統(tǒng)一參數(shù)，構(gòu)建獨立的城市應(yīng)急避難綠地分類評價標準體系。

（4）因為功能目標各異，所以結(jié)合要有協(xié)調(diào)性、目的性

城市景觀公共空間以景觀、娛樂休閑為主要功能，杭州應(yīng)急避難場所以防災(zāi)避難功能為主，這種差異導致兩者在地形設(shè)計、樹種選擇等方面的結(jié)合中產(chǎn)生沖突，影響各自功能的正常發(fā)揮。因此結(jié)合設(shè)計要因地制宜，協(xié)調(diào)好防災(zāi)和景觀的功能要求，并且我們在杭州城市公共空間中設(shè)計加入避難設(shè)施功能，同時要時刻考慮到避難設(shè)施的可靠性與安全性，能在災(zāi)難來臨時達到本身設(shè)計的目的，保障市民的安全。

3.結(jié)合原則

（1）“統(tǒng)籌規(guī)劃”的原則

杭州公共空間與應(yīng)急避難場所在城市規(guī)劃層面上各成系統(tǒng)，因此需將其結(jié)合產(chǎn)物同時納入兩個系統(tǒng)綜合考慮，系統(tǒng)布局現(xiàn)狀，缺少應(yīng)急避難據(jù)點的由城市綠地進行調(diào)整改造；遠期將安全理念納入城市空間規(guī)劃中,預先考慮提供給居民設(shè)施完備的應(yīng)急避難空間。

（2）“安全優(yōu)先”的原則

杭州公共空間的優(yōu)美、生態(tài)等非防災(zāi)功能與應(yīng)急避難功能有時會產(chǎn)生沖突，如自然山水、蜿蜒的游覽路線阻礙避災(zāi)時快速通行。結(jié)合設(shè)計中應(yīng)權(quán)衡兩者的關(guān)系，首先滿足安全性的需要，保證避難場所遠離地震斷裂帶、水淹區(qū)、各類危險管道、建筑物坍塌范圍等危險區(qū)域，在“安全優(yōu)先”的基礎(chǔ)上考慮景觀效果。

（3）“平災(zāi)結(jié)合”的原則

應(yīng)急避難場所與公共綠地結(jié)合后在地震、火災(zāi)等突發(fā)災(zāi)害事件時，所配備的應(yīng)急設(shè)施發(fā)揮避難場所的特殊作用。例如在應(yīng)對火災(zāi)時可以在避難設(shè)施的外墻上采用防火涂料，防火材料在保護避難設(shè)施同時可以結(jié)合周邊的環(huán)境選擇色調(diào)，對應(yīng)急設(shè)施進行適度美化，使其融入杭州地域特色中去。

（4）“改建結(jié)合”的原則

面對中國城市土地資源的日益稀缺和城市綠地已有的系統(tǒng)及規(guī)模，根據(jù)杭州應(yīng)急避災(zāi)系統(tǒng)布局，改造現(xiàn)有杭州公共空間使其具有防災(zāi)功能，可以節(jié)約杭州空間和資源，減少投資成本，這是應(yīng)急避難場所構(gòu)建的首選方式。通過“改建結(jié)合”，建立民眾直接參與應(yīng)急防災(zāi)的基礎(chǔ)平臺。

總之，在未來的規(guī)劃中，杭州城市公共空間需要人防部門與規(guī)劃、園林部門有效協(xié)調(diào)，并加強應(yīng)急避難知識的宣傳教育，對相關(guān)管理人員進行專業(yè)培訓，根據(jù)避難場所等級合理規(guī)劃平時和災(zāi)時的功能分區(qū)及轉(zhuǎn)換問題。

參考文獻

[1]林展鵬．高密度城市防災(zāi)公園綠地規(guī)劃研究――以香港作為研究分析對象．中國園林．2008年(8).

篇10

1.1規(guī)劃環(huán)評的實施具有法律強制性《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）明確規(guī)定“一地三域”綜合性規(guī)劃是個專項規(guī)劃，需要開展環(huán)境影響評價，包括了我國大部分與經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)利用有關(guān)的規(guī)劃。2009年，國務(wù)院公布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，進一步細化了對規(guī)劃環(huán)評的審查程序、技術(shù)內(nèi)容、法律責任等方面的要求，體現(xiàn)了規(guī)劃環(huán)評的實施具體法律的強制性。

1.2規(guī)劃環(huán)評強調(diào)預防為主規(guī)劃環(huán)評是環(huán)境保護參與綜合決策的有效切入點?！董h(huán)評法》明確要求，在規(guī)劃編制過程總，對擬實施的規(guī)劃可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，從源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，是環(huán)境管理參與規(guī)劃決策的重要途徑。規(guī)劃環(huán)評的實施從決策層面提前介入，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系，讓規(guī)劃更好的符合國家的環(huán)境政策和行動計劃。

1.3公眾參與具有法律保障《環(huán)評法》明確鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價。要求專項規(guī)劃的編制機關(guān)應(yīng)在規(guī)劃草案報送審批前，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見并認真考慮這些意見，在報送審查的環(huán)境影響報告書中附具對意見采納與否的說明。此后頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響條例》進一步提高了有關(guān)單位、專家和公眾的參與權(quán)利，將公眾參與貫穿規(guī)劃環(huán)評的審查和跟蹤評價等主要過程。

2我國規(guī)劃環(huán)評制度存在的不足

2.1地方政府重視程度不夠一方面從目前經(jīng)濟發(fā)展程度來看，我國仍處于一個高速發(fā)展時期，各個地方政府均把發(fā)展放在第一位，從戰(zhàn)略角度仍是把經(jīng)濟發(fā)展放在重要位置，因此對環(huán)境保護總體上重視程度不夠，雖然這幾年嚴峻的環(huán)境形勢和中央的嚴格要求下有所轉(zhuǎn)變，但是還是不夠，當發(fā)展與環(huán)保有所沖突，仍以發(fā)展為主。另一方面地方部分政府官員環(huán)保意識較差，認為環(huán)保也就是履行個手續(xù)，未理解規(guī)劃環(huán)評的真正內(nèi)涵，重視程度低，導致規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行率不高。

2.2政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)機制相關(guān)的規(guī)劃編制在不同的部門組織實施，比如，城鎮(zhèn)規(guī)劃屬于城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門、土地利用規(guī)劃屬于國土部門、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃屬于發(fā)改委或經(jīng)信委，職權(quán)分割把不同環(huán)境要素置于不同部門管理，甚至同一環(huán)境要素置于多個部門管理，缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，規(guī)劃內(nèi)容上的重疊甚至相互矛盾，規(guī)劃支持數(shù)據(jù)和信息的不可傳遞，都給規(guī)劃環(huán)評的開展造成很多困惑和不便。

2.3環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力缺乏保障①環(huán)保行政手段仍有欠缺。盡管《環(huán)境行政處罰辦法》明確，對連續(xù)違法限期不改的企業(yè)，可以進行多次或加倍處罰。但環(huán)保監(jiān)察機構(gòu)缺少查封、扣押企、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物的設(shè)施、設(shè)備等必要的強制手段，難以形成強大的震懾效果，所有在環(huán)境影響評價的執(zhí)行上難以百分百做到規(guī)劃環(huán)評。②環(huán)保執(zhí)法受地方政府制約。環(huán)保執(zhí)法管理模式不是直管而是由各省、市（區(qū)）、縣政府設(shè)置機構(gòu)管理，所以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法受到地方政府制約，難以最大化發(fā)揮其日常監(jiān)察執(zhí)法的作用，環(huán)評制度的執(zhí)行缺乏環(huán)境執(zhí)法的護航難以有效執(zhí)行。

2.4規(guī)劃環(huán)評制度存在缺陷《環(huán)評法》對規(guī)劃環(huán)評只作了原則規(guī)定，具體的程序、內(nèi)容、責任不明確，影響了規(guī)劃環(huán)評工作的開展。規(guī)劃環(huán)評制度在頂層設(shè)計上未能與中央其他部委建立有效的制度，未將規(guī)劃環(huán)評設(shè)置成前置條件。在基層實施過程中，規(guī)劃環(huán)評也未進入決策鏈的末端進行，也就無法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評的重要地位。在公眾參與機制方面仍不夠完善，當前社會公眾參與環(huán)境保護、政府決策和管理社會公共事務(wù)的熱情很高，但是其參與途徑和監(jiān)督仍不健全。

3落實規(guī)劃環(huán)評制度促進綠色經(jīng)濟發(fā)展的建議

3.1強化規(guī)劃環(huán)評在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用①強化規(guī)劃環(huán)評在綠色經(jīng)濟發(fā)展中的決策作用。從頂層設(shè)計上綜合考慮空間布局、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、清潔能源利用、資源循環(huán)利用等與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容，建立綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展等相關(guān)的評價內(nèi)容和指標，從源頭引導經(jīng)濟向綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展。②將規(guī)劃環(huán)評作為綠色經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手。我國的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了從粗放式到集約化、精細化的發(fā)展過程，造成的環(huán)境污染問題也較為嚴重，應(yīng)將規(guī)劃環(huán)評作為行政審批前置條件。

3.2完善規(guī)劃環(huán)評技術(shù)體系規(guī)劃環(huán)評活動的本質(zhì)不是一項純粹的科學性或技術(shù)性研究，而是一種規(guī)范性的實踐活動。因此在內(nèi)容上應(yīng)進行拓展，應(yīng)重點分析區(qū)域的資源環(huán)境承載力，將污染減排與資源承載力、環(huán)境容量掛鉤，根據(jù)資源承載力、環(huán)境容量設(shè)定環(huán)境準入條件，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模，并牢固樹立生態(tài)保護紅線的觀念，在生態(tài)環(huán)境保護問題上，所有規(guī)劃、決策的執(zhí)行絕不越雷池一步，用生態(tài)保護紅線優(yōu)化空間格局、引導產(chǎn)業(yè)合理布局。在評價指標的選取上，應(yīng)在以環(huán)境要素質(zhì)量預測與評價為主的基礎(chǔ)上，關(guān)注資源承載力、環(huán)境容量，從規(guī)模與效率、結(jié)構(gòu)與布局等角度，強化與綠色循環(huán)、低碳發(fā)展相關(guān)的“生態(tài)型”指標的設(shè)計與評價。