導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇國(guó)土空間規(guī)劃審查意見，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

 

浙江省自然資源廳關(guān)于

加強(qiáng)近期國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理的通知

 

各市、縣（市）自然資源主管部門：

根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕27號(hào)）和《自然資源部關(guān)于做好近期國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕183號(hào)）要求，為確保全省近期（至新的國(guó)土空間規(guī)劃批準(zhǔn)生效前）國(guó)土空間規(guī)劃各項(xiàng)工作平穩(wěn)有序推進(jìn)，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、加快推進(jìn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂

各地要以原土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、縣（市）域總體規(guī)劃等空間性規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃階段性成果，以市區(qū)、縣（市）域?yàn)閱卧?，統(tǒng)籌劃定“三條控制線”，編制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂方案，并于2021年3月底前提交經(jīng)設(shè)區(qū)市政府同意的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂方案，方案經(jīng)批準(zhǔn)后納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，作為近期用地審批、規(guī)劃許可的依據(jù)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂工作的指導(dǎo)意見另行下發(fā)。

二、加強(qiáng)近期國(guó)土空間規(guī)劃空間額度管理

在國(guó)家預(yù)支我省近期建設(shè)用地規(guī)模中，省級(jí)預(yù)留一定規(guī)模，優(yōu)先保障“十四五”省級(jí)以上交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施、軍事、搶險(xiǎn)救災(zāi)等建設(shè)項(xiàng)目，其余部分分解下達(dá)至各地，重點(diǎn)保障地方近期重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目需要。各地要按照“守住底線、規(guī)模核銷、動(dòng)態(tài)優(yōu)化、省級(jí)統(tǒng)籌”的原則，進(jìn)一步完善規(guī)劃額度管理，在項(xiàng)目用地報(bào)批前期工作基本到位后，由當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門在省國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)中核撥使用。2021年規(guī)劃額度管理具體指導(dǎo)意見另行下發(fā)。

鼓勵(lì)地方通過(guò)批而未用清理、低效建設(shè)用地再開發(fā)、鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)等手段，盤活存量土地資源。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo)，可安排在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)使用。

三、嚴(yán)格國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管

嚴(yán)格邊界管控。在新的國(guó)土空間規(guī)劃批準(zhǔn)生效前，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)布局在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，交通、能源、水利等單獨(dú)選址項(xiàng)目和鄉(xiāng)村等非城鎮(zhèn)建設(shè)用地可選址于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，并列入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃訂方案擬實(shí)施的近期重大工程清單，符合規(guī)劃額度管理有關(guān)要求。近期建設(shè)項(xiàng)目不得占用生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田，確需占用的，按現(xiàn)行規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。市、縣自然資源主管部門在報(bào)批建設(shè)用地時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)劃符合性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，近期審批的建設(shè)用地，應(yīng)全部納入國(guó)土空間總體規(guī)劃成果。

做好詳細(xì)規(guī)劃管理。詳細(xì)規(guī)劃（包括村莊規(guī)劃）應(yīng)符合總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，合法的詳細(xì)規(guī)劃可繼續(xù)執(zhí)行，并在符合“三條控制線”等規(guī)劃管控要求的前提下，作為規(guī)劃許可的依據(jù)。未取得規(guī)劃許可，不得實(shí)施新建、改建、擴(kuò)建工程。不得以集體討論、會(huì)議決定等非法定方式替代規(guī)劃許可。在國(guó)土空間總體規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施前，各地應(yīng)嚴(yán)格控制詳細(xì)規(guī)劃新編和修編，并充分做好與國(guó)土空間總體規(guī)劃方案的銜接，并確保上位規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的落實(shí)。

實(shí)行規(guī)劃全周期管理。加快建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，完善國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)和支撐。建立規(guī)劃編制、審批、修改和實(shí)施監(jiān)督全程留痕制度，規(guī)范數(shù)據(jù)歸集、使用、更新，確保數(shù)據(jù)上下貫通、圖數(shù)一致、規(guī)劃管理行為全過(guò)程可回溯、可查詢。

加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)。各地要嚴(yán)格規(guī)劃重點(diǎn)崗位人員管理，加強(qiáng)規(guī)劃編制和實(shí)施管理工作人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升干部隊(duì)伍工作能力和水平。實(shí)行規(guī)劃審查參編單位專家回避制度，開展第三方獨(dú)立技術(shù)審查。對(duì)違規(guī)編制、審批、修改規(guī)劃，違規(guī)發(fā)放或變更規(guī)劃許可，不按規(guī)定開展規(guī)劃核實(shí)，插手干預(yù)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理等行為的單位或個(gè)人，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理。

 

 

 

浙江省自然資源廳       

2021年3月1日        

 

 

 

 

 

 

浙江省自然資源廳辦公室         2021年3月1日印發(fā)

 

篇2

1.1規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施具有法律強(qiáng)制性《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》）明確規(guī)定“一地三域”綜合性規(guī)劃是個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，需要開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，包括了我國(guó)大部分與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)利用有關(guān)的規(guī)劃。2009年，國(guó)務(wù)院公布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查程序、技術(shù)內(nèi)容、法律責(zé)任等方面的要求，體現(xiàn)了規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施具體法律的強(qiáng)制性。

1.2規(guī)劃環(huán)評(píng)強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主規(guī)劃環(huán)評(píng)是環(huán)境保護(hù)參與綜合決策的有效切入點(diǎn)?！董h(huán)評(píng)法》明確要求，在規(guī)劃編制過(guò)程總，對(duì)擬實(shí)施的規(guī)劃可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，是環(huán)境管理參與規(guī)劃決策的重要途徑。規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施從決策層面提前介入，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，讓規(guī)劃更好的符合國(guó)家的環(huán)境政策和行動(dòng)計(jì)劃。

1.3公眾參與具有法律保障《環(huán)評(píng)法》明確鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。要求專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)劃草案報(bào)送審批前，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見并認(rèn)真考慮這些意見，在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書中附具對(duì)意見采納與否的說(shuō)明。此后頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響條例》進(jìn)一步提高了有關(guān)單位、專家和公眾的參與權(quán)利，將公眾參與貫穿規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查和跟蹤評(píng)價(jià)等主要過(guò)程。

2我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度存在的不足

2.1地方政府重視程度不夠一方面從目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來(lái)看，我國(guó)仍處于一個(gè)高速發(fā)展時(shí)期，各個(gè)地方政府均把發(fā)展放在第一位，從戰(zhàn)略角度仍是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在重要位置，因此對(duì)環(huán)境保護(hù)總體上重視程度不夠，雖然這幾年嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)和中央的嚴(yán)格要求下有所轉(zhuǎn)變，但是還是不夠，當(dāng)發(fā)展與環(huán)保有所沖突，仍以發(fā)展為主。另一方面地方部分政府官員環(huán)保意識(shí)較差，認(rèn)為環(huán)保也就是履行個(gè)手續(xù)，未理解規(guī)劃環(huán)評(píng)的真正內(nèi)涵，重視程度低，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)的執(zhí)行率不高。

2.2政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)的規(guī)劃編制在不同的部門組織實(shí)施，比如，城鎮(zhèn)規(guī)劃屬于城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門、土地利用規(guī)劃屬于國(guó)土部門、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃屬于發(fā)改委或經(jīng)信委，職權(quán)分割把不同環(huán)境要素置于不同部門管理，甚至同一環(huán)境要素置于多個(gè)部門管理，缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)劃內(nèi)容上的重疊甚至相互矛盾，規(guī)劃支持?jǐn)?shù)據(jù)和信息的不可傳遞，都給規(guī)劃環(huán)評(píng)的開展造成很多困惑和不便。

2.3環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力缺乏保障①環(huán)保行政手段仍有欠缺。盡管《環(huán)境行政處罰辦法》明確，對(duì)連續(xù)違法限期不改的企業(yè)，可以進(jìn)行多次或加倍處罰。但環(huán)保監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺少查封、扣押企、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物的設(shè)施、設(shè)備等必要的強(qiáng)制手段，難以形成強(qiáng)大的震懾效果，所有在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的執(zhí)行上難以百分百做到規(guī)劃環(huán)評(píng)。②環(huán)保執(zhí)法受地方政府制約。環(huán)保執(zhí)法管理模式不是直管而是由各省、市（區(qū)）、縣政府設(shè)置機(jī)構(gòu)管理，所以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法受到地方政府制約，難以最大化發(fā)揮其日常監(jiān)察執(zhí)法的作用，環(huán)評(píng)制度的執(zhí)行缺乏環(huán)境執(zhí)法的護(hù)航難以有效執(zhí)行。

2.4規(guī)劃環(huán)評(píng)制度存在缺陷《環(huán)評(píng)法》對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)只作了原則規(guī)定，具體的程序、內(nèi)容、責(zé)任不明確，影響了規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開展。規(guī)劃環(huán)評(píng)制度在頂層設(shè)計(jì)上未能與中央其他部委建立有效的制度，未將規(guī)劃環(huán)評(píng)設(shè)置成前置條件。在基層實(shí)施過(guò)程中，規(guī)劃環(huán)評(píng)也未進(jìn)入決策鏈的末端進(jìn)行，也就無(wú)法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重要地位。在公眾參與機(jī)制方面仍不夠完善，當(dāng)前社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)、政府決策和管理社會(huì)公共事務(wù)的熱情很高，但是其參與途徑和監(jiān)督仍不健全。

3落實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建議

3.1強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用①?gòu)?qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)在綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決策作用。從頂層設(shè)計(jì)上綜合考慮空間布局、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、清潔能源利用、資源循環(huán)利用等與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容，建立綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展等相關(guān)的評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)，從源頭引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)向綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展。②將規(guī)劃環(huán)評(píng)作為綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了從粗放式到集約化、精細(xì)化的發(fā)展過(guò)程，造成的環(huán)境污染問題也較為嚴(yán)重，應(yīng)將規(guī)劃環(huán)評(píng)作為行政審批前置條件。

3.2完善規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)體系規(guī)劃環(huán)評(píng)活動(dòng)的本質(zhì)不是一項(xiàng)純粹的科學(xué)性或技術(shù)性研究，而是一種規(guī)范性的實(shí)踐活動(dòng)。因此在內(nèi)容上應(yīng)進(jìn)行拓展，應(yīng)重點(diǎn)分析區(qū)域的資源環(huán)境承載力，將污染減排與資源承載力、環(huán)境容量掛鉤，根據(jù)資源承載力、環(huán)境容量設(shè)定環(huán)境準(zhǔn)入條件，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模，并牢固樹立生態(tài)保護(hù)紅線的觀念，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，所有規(guī)劃、決策的執(zhí)行絕不越雷池一步，用生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化空間格局、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局。在評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取上，應(yīng)在以環(huán)境要素質(zhì)量預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)為主的基礎(chǔ)上，關(guān)注資源承載力、環(huán)境容量，從規(guī)模與效率、結(jié)構(gòu)與布局等角度，強(qiáng)化與綠色循環(huán)、低碳發(fā)展相關(guān)的“生態(tài)型”指標(biāo)的設(shè)計(jì)與評(píng)價(jià)。

篇3

始終把規(guī)劃編制作為城建工作的重中之重，集中領(lǐng)導(dǎo)、集中資金、集中技術(shù)力量，多渠道、全方位推進(jìn)了總規(guī)修編、專業(yè)規(guī)劃、部分詳規(guī)和村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制工作，為科學(xué)指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。一是完成了縣城總體規(guī)劃編制和審批工作。委托深圳城市空間規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司為設(shè)計(jì)單位，按照30年不落后的要求，重新完成縣城總體規(guī)劃修編工作，規(guī)劃面積10平方公里，規(guī)劃期末人口10萬(wàn)人。二是全面完成了縣城控規(guī)編制。著力推進(jìn)“四大片區(qū)”建設(shè)，在完成對(duì)城東、城南、城北板塊控規(guī)編制的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)了城西控規(guī)編制工作，增強(qiáng)規(guī)劃編制面積3平方公里，實(shí)現(xiàn)了近期建設(shè)地段控規(guī)全覆蓋。三是推進(jìn)了城區(qū)重點(diǎn)地段、重點(diǎn)部位修規(guī)和城市設(shè)計(jì)。聘請(qǐng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院開展了近期建設(shè)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)的編制工作，并已通過(guò)成果評(píng)審。初步成果并已經(jīng)過(guò)四輪方案匯報(bào)，現(xiàn)正在根據(jù)反饋意見進(jìn)行優(yōu)化完善。四是完善了各類專業(yè)規(guī)劃。編制了城區(qū)排水專項(xiàng)規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃和環(huán)衛(wèi)專項(xiàng)規(guī)劃，并制定下發(fā)了《縣城市綠線管理辦法》，確保各項(xiàng)各類規(guī)劃的配套銜接。各類規(guī)劃的編制完成，進(jìn)一步優(yōu)化了城市空間布局，突出了城市個(gè)性，引領(lǐng)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理步入了科學(xué)規(guī)范的發(fā)展軌道。

二、創(chuàng)新機(jī)制體制，規(guī)劃管理規(guī)范有序

倡導(dǎo)并爭(zhēng)取多方支持，在規(guī)劃決策、實(shí)施、監(jiān)督和管理等各方面完善落實(shí)了一系列針對(duì)性措施。一是進(jìn)一步調(diào)整充實(shí)縣城市規(guī)劃委員會(huì)，使之具有較高的專業(yè)性和廣泛的代表性，并不斷強(qiáng)化其對(duì)城市規(guī)劃的決策管理職能，使提高城市規(guī)劃科學(xué)民主的領(lǐng)導(dǎo)決策水平在體制上得到了有效保障。二是認(rèn)真按照《省城市規(guī)劃行政審批程序》的要求，在規(guī)劃方案審批上，形成了縣城建局規(guī)劃審批小組初審、縣分管領(lǐng)導(dǎo)審核、縣主要領(lǐng)導(dǎo)審批、重要規(guī)劃和較大公建項(xiàng)目上報(bào)縣規(guī)劃委員會(huì)審批或人大會(huì)議審定等嚴(yán)格規(guī)范的審批運(yùn)行程序，進(jìn)一步提高了審批質(zhì)量。三是落實(shí)了規(guī)劃審批公開公示制度。在各項(xiàng)重要規(guī)劃的報(bào)審審批之前，均采取會(huì)議討論、電視媒體、征求意見函等多種形式對(duì)社會(huì)和公眾進(jìn)行公開或廣泛征求意見。對(duì)重要建設(shè)工程，均在施工現(xiàn)場(chǎng)的醒目位置設(shè)立了規(guī)劃公示牌，便于廣大群眾監(jiān)督，確保了規(guī)劃審批落實(shí)的嚴(yán)肅性。四是進(jìn)一步加大了規(guī)劃執(zhí)法力度，完善落實(shí)了縣城規(guī)劃區(qū)規(guī)劃執(zhí)行分片巡查責(zé)任制、相關(guān)部門聯(lián)合聯(lián)動(dòng)糾查制和規(guī)劃管理“一書兩證”制，使規(guī)劃監(jiān)督相關(guān)部門人人有責(zé)，做到早發(fā)現(xiàn)、早查糾，有效打擊和遏止了違規(guī)違章建設(shè)行為。五是健全綜合配套竣工驗(yàn)收制度。在規(guī)劃設(shè)計(jì)條件中明確項(xiàng)目需配建道路、綠地、景觀、排水、管線、環(huán)衛(wèi)、附屬用房等相關(guān)設(shè)施，并對(duì)照清單在竣工驗(yàn)收時(shí)一并納入總體驗(yàn)收范圍，消除了以往有新房無(wú)新貌的不良現(xiàn)象。六是協(xié)同國(guó)土等有關(guān)部門共同推進(jìn)縣城規(guī)劃區(qū)征地拆遷體制和政策的改革完善，著力解決涉及征地拆遷的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，助推規(guī)劃和建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管走向法制化、規(guī)范化、常態(tài)化的軌道。

三、實(shí)施項(xiàng)目推動(dòng)，城鎮(zhèn)建設(shè)快速推進(jìn)

按照縣委、縣政府的部署安排，帶領(lǐng)全局上下主抓或參與組織實(shí)施了50多項(xiàng)城市建設(shè)重點(diǎn)工程，有力地推動(dòng)了城鎮(zhèn)建設(shè)步伐不斷加快。一是加速拓展城區(qū)框架。一方面，大力實(shí)施路網(wǎng)建設(shè)，拉抻城區(qū)框架擴(kuò)張。分別啟動(dòng)實(shí)施了贛豐線繞城公路改造、至公路改造、東環(huán)城路建設(shè)、城西大道改造，建成后可望帶動(dòng)城區(qū)框架在現(xiàn)有基礎(chǔ)上擴(kuò)增1/3；另一方面，大力推動(dòng)城北新區(qū)建設(shè)，促進(jìn)建成區(qū)組團(tuán)式穩(wěn)健發(fā)展。先后動(dòng)工興建了城北大道改造、職業(yè)中專新校區(qū)、城北防洪堤一二期工程、蘿卜巷辦公區(qū)建設(shè)等工程項(xiàng)目，圍合后新增建成區(qū)面積達(dá)到0.5平方公里。二是著力打造城市節(jié)點(diǎn)亮點(diǎn)。啟動(dòng)實(shí)施了百里竹廊景觀帶、橫水江“一江兩岸”改造、中城河改造、章源大道改造等一批城市節(jié)點(diǎn)亮點(diǎn)項(xiàng)目，提升了城市建設(shè)品味。三是逐步完善基礎(chǔ)設(shè)施。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、適度超前、統(tǒng)籌兼顧”的原則，啟動(dòng)完成了縣城污水處理設(shè)施、縣城垃圾無(wú)害化處理設(shè)施、北門農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)搬遷、多功能文化藝術(shù)中心、人民醫(yī)院整體搬遷、縣城管道天然氣建設(shè)等一批城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，不斷增強(qiáng)了城市的承載能力，促進(jìn)了城市功能完善。四是大力推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)。圍繞“五新一好”的工作目標(biāo)，著力推進(jìn)以村鎮(zhèn)規(guī)劃落實(shí)、圩鎮(zhèn)和村莊整治為主要內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè)。關(guān)田、揚(yáng)眉、長(zhǎng)龍、鉛廠、過(guò)埠等一批中心鎮(zhèn)得到全面改造提升，有效提高了城鎮(zhèn)承載力、吸納力、牽動(dòng)力和輻射力，進(jìn)一步促進(jìn)加快了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐。

四、堅(jiān)持依法行政，行業(yè)管理日益規(guī)范

嚴(yán)格貫徹落實(shí)《建筑法》、《招投標(biāo)法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，通過(guò)強(qiáng)化報(bào)建管理，提高服務(wù)質(zhì)量，加大對(duì)招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，著力規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)主體各方行為，確保了建筑市場(chǎng)進(jìn)一步向規(guī)范有序化軌道發(fā)展。一是穩(wěn)步推進(jìn)了建筑市場(chǎng)管理工作。全面創(chuàng)新管理思路，完善促進(jìn)機(jī)制，更新監(jiān)管理念，推動(dòng)行業(yè)素質(zhì)上檔升級(jí)。推進(jìn)了專家評(píng)標(biāo)制、招標(biāo)制，完善建設(shè)工程標(biāo)后管理各項(xiàng)制度，加強(qiáng)了招投標(biāo)監(jiān)管和有形建筑市場(chǎng)建設(shè)，將工程造價(jià)（概算）在30萬(wàn)元以上所有建設(shè)工程全部納入公開招標(biāo)范圍，接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)行“陽(yáng)光操作”，杜絕了場(chǎng)外交易等不規(guī)范行為。二是加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理工作。全面加強(qiáng)了對(duì)施工企業(yè)的資質(zhì)、資格及管理人員證件等的審查。從源頭上杜絕違規(guī)企業(yè)、掛靠及管理水平低下的企業(yè)進(jìn)入本地市場(chǎng)，強(qiáng)化安全監(jiān)管，全面推進(jìn)“兩型五化”管理模式，積極爭(zhēng)創(chuàng)省、市級(jí)安全文明工地，全面開展了以強(qiáng)化大型建筑機(jī)械管理、預(yù)防高處墜落和施工坍塌事故等為重點(diǎn)的建筑施工安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治活動(dòng)。一年來(lái)，全縣建筑施工安全保障到位，縣污水處理廠和政務(wù)大樓工程均被評(píng)為省級(jí)優(yōu)良工程。三是進(jìn)一步加強(qiáng)了質(zhì)量監(jiān)督管理工作。突出質(zhì)量保障，重點(diǎn)加強(qiáng)住宅、大型公共建筑、建筑節(jié)能等重點(diǎn)領(lǐng)域的質(zhì)量監(jiān)管，全面推進(jìn)住宅質(zhì)量分戶驗(yàn)收制度，細(xì)化量了工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，規(guī)范房屋建筑工程質(zhì)量保修和投訴處理程序。一年來(lái)，全縣所有建筑工程均嚴(yán)格執(zhí)行施工圖審查制度和實(shí)行強(qiáng)制監(jiān)理，跨年和新建的工程質(zhì)量監(jiān)督覆蓋率達(dá)到100%，工程監(jiān)理覆蓋面達(dá)到100%，竣工工程驗(yàn)收備案率達(dá)到100%。

篇4

[關(guān)鍵詞] 黃河三角洲;未利用地;開發(fā);保護(hù)

[中圖分類號(hào)]F301.24

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)] 1673-5595（2015）04-0038-05

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要深化生態(tài)文明體制改革，健全國(guó)土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。未利用地作為自然資源的重要組成部分，其生態(tài)功能日益得到重視，生態(tài)價(jià)值日益顯現(xiàn)。黃河三角洲地區(qū)未利用地資源豐富，未利用地開發(fā)管理改革于2011年2月納入國(guó)土資源部與山東省政府簽署的《關(guān)于創(chuàng)新國(guó)土資源管理機(jī)制體制共同推進(jìn)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展及地質(zhì)找礦合作協(xié)議》;2011年9月，山東省政府出臺(tái)《關(guān)于黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)未利用地開發(fā)利用的意見》，確定在東營(yíng)和濱州兩市開展未利用地開發(fā)試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)三年試點(diǎn)現(xiàn)已初見成效。但是，黃河三角洲未利用地的開發(fā)，依然處于探索階段，必須不斷與發(fā)展的新要求相適應(yīng)。當(dāng)前，從生態(tài)角度審視黃河三角洲未利用地開發(fā)，正是貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，推進(jìn)黃藍(lán)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的必然要求。本文從黃河三角洲未利用地的基本特征出發(fā)，分析開發(fā)試點(diǎn)的利與弊，論證未利用地的多元價(jià)值，旨在探索更加科學(xué)的開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與高效的有機(jī)統(tǒng)一。

一、黃河三角洲未利用地的特征及價(jià)值

（一）黃河三角洲未利用地的概念

《土地管理法》規(guī)定：國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。2001年8月21日國(guó)土資源部印發(fā)試行的《土地分類》將未利用地分為未利用土地和其他土地，未利用土地又分為荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地和其他未利用土地。黃河三角洲未利用地主要是受黃河淤積、海水東退、地下水位上升等多方作用而形成的未利用地，主要包括：一是黃河淤積成陸較晚的草地和沼澤地，主要位于黃河入海口地區(qū);二是黃河高懸?guī)?dòng)地下水位上升形成的鹽堿地，以及早期退海之地;三是泥質(zhì)平緩海岸的淺海灘涂;四是因農(nóng)業(yè)價(jià)值低而先墾后荒的撂荒地，主要是原勝利油田農(nóng)墾點(diǎn)和原國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)墾區(qū)。黃河三角洲現(xiàn)有未利用地總面積792萬(wàn)畝，主要位于東營(yíng)、濱州兩市，按土地權(quán)屬分，國(guó)有549萬(wàn)畝，村集體所有243萬(wàn)畝。按土地類型劃分，水域72萬(wàn)畝，灘涂沼澤295萬(wàn)畝，荒草地151萬(wàn)畝，鹽堿地248萬(wàn)畝，其他未利用地26萬(wàn)畝。

（二）黃河三角洲未利用地的特征

從其形成與現(xiàn)狀來(lái)分析，黃河三角洲未利用地主要有以下特征：一是鹽堿化程度高。成方連片的未利用地主要集中在地勢(shì)低于25米的沿海地區(qū)，土壤含鹽量高，地下水礦化度高，特別是在近海的沼澤地和灘涂，土壤含鹽量大于2g/L。[1]二是地下水埋藏淺。地下水埋藏約為0～5米，濱海及河間洼地為地下水淺埋區(qū)。[2]淺層地下水以咸水為主，加之氣候變化呈干旱趨勢(shì)，蒸降比高達(dá)35∶1，土壤極易返鹽。三是草甸形成時(shí)間短。黃河三角洲未利用地植被與土地形成相伴而生，多則百余年，少則十幾年。自然植被多為耐鹽的草本植物和灌木，尤其是濱海鹽生或耐鹽生草甸植被占顯著地位，占天然植被的565%。受氣候和鹽堿影響，自然植被多為一年一生的草本植被，而檉柳等耐鹽灌木生長(zhǎng)則極其緩慢。四是土壤沙性化嚴(yán)重。黃河三角洲未利用地由泥沙淤積而成，成陸時(shí)間短，土地仍以沙性為主，再受黃河水量減少、氣候干旱、過(guò)度開發(fā)等因素影響，荒漠化趨勢(shì)愈加明顯。

（三）黃河三角洲未利用地的價(jià)值

黃河三角洲未利用地的價(jià)值自建國(guó)初期就得以顯現(xiàn)，當(dāng)時(shí)主要以墾荒興農(nóng)為主，建設(shè)國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)。作為國(guó)家“一五”計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目的打漁張引黃灌溉工程，其主要目的就是服務(wù)山東北部濱?；牡亻_墾，后來(lái)的開發(fā)也多以農(nóng)業(yè)墾殖為主。而在當(dāng)前建設(shè)生態(tài)文明的背景下，隨著黃河三角洲開發(fā)的不斷深入，未利用地的價(jià)值日益多元化。

一是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這主要體現(xiàn)為未利用地向農(nóng)用地和建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換。采用“有機(jī)質(zhì)含量、灌溉保證率、土壤酸堿度、地下水埋深”等四項(xiàng)主要因素并賦予相應(yīng)權(quán)重進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，適宜開發(fā)為農(nóng)用地208萬(wàn)畝（其中耕地145萬(wàn)畝）;采用“交通通達(dá)度、供水能力、產(chǎn)業(yè)集聚度、地基承載力、距離自然保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田的遠(yuǎn)近”等五項(xiàng)主要因素并賦予相應(yīng)權(quán)重進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，適宜開發(fā)為建設(shè)用地274萬(wàn)畝。

二是社會(huì)價(jià)值。這主要強(qiáng)調(diào)滿足人們生活需要的功能。黃河三角洲未利用地的多樣性和獨(dú)特性，是無(wú)法復(fù)制的得天獨(dú)厚的自然生態(tài)景觀資源，[3]既可以給人們以體驗(yàn)和享受自然的樂趣，拓展人們的生活空間，是度假旅游、休閑觀光的最佳去處，同時(shí)也具有海陸演變、土質(zhì)改良、治水治沙等研究?jī)r(jià)值。

中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2015年8月

第31卷第4期種效博：生態(tài)視閾下的黃河三角洲未利用地開發(fā)與保護(hù)

三是文化價(jià)值。這主要指對(duì)文化的培育和承載能力。黃河三角洲不僅有長(zhǎng)河落日、草原秋色、蘆花飛雪、天鵝起舞等獨(dú)有的自然景觀，更因黃河入?？诘牡赜蛱匦裕笳髦S河文化的歸結(jié)，是海內(nèi)外所有炎黃子孫的“家”、“祖”、“根”，承載著中華民族源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史和文明。

四是生態(tài)價(jià)值。黃河三角洲是新生的陸地，未利用地具有保持原生環(huán)境、維護(hù)生物多樣性的作用。位于黃河入海口兩側(cè)新淤地帶的自然保護(hù)區(qū)，是丹頂鶴、江豚和野大豆等眾多瀕危動(dòng)植物的繁衍基地，是東北亞內(nèi)陸和環(huán)西太平洋鳥類遷徙的重要中轉(zhuǎn)站、越冬棲息地。[4]黃河流路和海岸防護(hù)林是重要的生態(tài)用地，對(duì)防護(hù)河水泛濫和海潮侵?jǐn)_等具有重要的生態(tài)功能;一些較大的濕地區(qū)域在洪水調(diào)蓄、保護(hù)水土資源、調(diào)節(jié)區(qū)域氣候方面具有巨大的作用。[5]

二、黃河三角洲未利用地開發(fā)的現(xiàn)狀與存在的問題

自山東省開展黃河三角洲未利用地開發(fā)管理試點(diǎn)工作以來(lái)，東營(yíng)市啟動(dòng)實(shí)施未利用地開發(fā)項(xiàng)目7個(gè)，總規(guī)模27萬(wàn)畝，新增耕地103萬(wàn)畝，改造提升耕地10萬(wàn)畝，總投資15億元，項(xiàng)目區(qū)主要位于市現(xiàn)代畜牧業(yè)示范區(qū)、市農(nóng)高區(qū)、河口區(qū)新戶鎮(zhèn)等轄區(qū)范圍內(nèi);濱州市啟動(dòng)實(shí)施未利用地開發(fā)項(xiàng)目4個(gè)，總規(guī)模 2054萬(wàn)畝，新增耕地364萬(wàn)畝，改造提升耕地1758萬(wàn)畝，總投資443億元，項(xiàng)目區(qū)主要位于無(wú)棣縣、沾化縣轄區(qū)范圍內(nèi)。

（一）開發(fā)與保護(hù)的模式和經(jīng)驗(yàn)

東營(yíng)和濱州兩市按照省部合作協(xié)議和省政府《關(guān)于黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)未利用地開發(fā)利用的意見》要求，堅(jiān)持“先易后難、分期分批、穩(wěn)步推進(jìn)、高效開發(fā)未利用地”的原則，從實(shí)際出發(fā)，在探索中推進(jìn)，在實(shí)踐中創(chuàng)新，確定了新的開發(fā)模式。一是政府主導(dǎo)。政府成立未利用地開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)未利用地開發(fā)的政策措施研究、綜合協(xié)調(diào)、督促檢查等工作，協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)未利用地開發(fā)的重大問題，明確責(zé)任，確保共同開發(fā)、互利共贏;專門成立土地綜合整治服務(wù)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)開發(fā)計(jì)劃制訂、項(xiàng)目申報(bào)、指標(biāo)交易等工作。二是市場(chǎng)運(yùn)作。組建國(guó)有性質(zhì)的未利用地開發(fā)有限公司，具體負(fù)責(zé)未利用地開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施工作。嚴(yán)格按照先調(diào)研、后評(píng)估、再預(yù)算的程序確定開發(fā)項(xiàng)目，對(duì)確定的開發(fā)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、項(xiàng)目施工招標(biāo)制、工程質(zhì)量監(jiān)理制、項(xiàng)目合同管理制、項(xiàng)目監(jiān)督公告制、項(xiàng)目管護(hù)責(zé)任制，確保項(xiàng)目順利實(shí)施，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益。三是資源整合。按照“渠道不變、管理不亂、集中投入、各計(jì)其效”的原則，統(tǒng)籌安排各類涉農(nóng)涉地資金用于未利用地開發(fā)，使用農(nóng)田水利建設(shè)資金建設(shè)項(xiàng)目區(qū)的水源干渠及水庫(kù)，使用交通建設(shè)資金建設(shè)項(xiàng)目區(qū)部分高標(biāo)準(zhǔn)田間路，通過(guò)各項(xiàng)資金的有效整合，彌補(bǔ)投資范圍限制帶來(lái)的缺陷，確保項(xiàng)目資金效益最大化。四是綜合利用。按照未利用地的性質(zhì)和分布情況，科學(xué)合理地確定開發(fā)、利用和保護(hù)措施，統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)林牧草漁游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。對(duì)宜農(nóng)開發(fā)用地，實(shí)行土地綜合整治，將未利用地開發(fā)為耕地，為占補(bǔ)平衡提供保障;劃定建設(shè)用地備用區(qū)，實(shí)行規(guī)劃指標(biāo)“先行使用，年底核銷”，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先使用未利用地。五是服務(wù)全省。建立耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)異地交易平臺(tái)，實(shí)行占補(bǔ)平衡指標(biāo)省內(nèi)市場(chǎng)化交易，突破用地指標(biāo)制約，促進(jìn)全省協(xié)調(diào)發(fā)展。2011年以來(lái)，東營(yíng)和濱州兩市已向山東省東部沿海地區(qū)交易耕地指標(biāo)323萬(wàn)畝，總交易額103億元。

東營(yíng)和濱州兩市在未利用地開發(fā)試點(diǎn)工作中，形成了具有一定借鑒價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和做法。一是規(guī)劃先行，為科學(xué)開發(fā)提供了保障。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，編制了《未利用地開發(fā)利用規(guī)劃》，對(duì)區(qū)域功能、產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行了明確界定劃分，合理確定了用地規(guī)模和開發(fā)時(shí)序。在具體實(shí)施中，東營(yíng)市還制定了《低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點(diǎn)工作方案》，編制了《2011―2013年未利用地開發(fā)計(jì)劃》和《全市未利用地重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃》，以保障未利用地開發(fā)科學(xué)有序地進(jìn)行。二是科技支撐，奠定了高效開發(fā)的基礎(chǔ)。東營(yíng)市歷時(shí)三年完成了“十一五”國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目“黃河三角洲鹽堿地暗管改堿工程技術(shù)提升與示范”，開發(fā)方式由原來(lái)的簡(jiǎn)單整理復(fù)墾轉(zhuǎn)變?yōu)榘倒芨膲A與大型水利設(shè)施和灌排溝相配套。目前，東營(yíng)市實(shí)施的未利用地開發(fā)項(xiàng)目全部采用暗管改堿技術(shù)，配套完善溝、渠、路、林、橋、涵、閘等農(nóng)田水利設(shè)施，畝均投資都高于5000元。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)溝、渠、路、林、村標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)籌開發(fā)，較傳統(tǒng)模式土壤脫鹽改良周期、節(jié)地率、節(jié)水率分別提高50%、12%和30%。三是利益統(tǒng)籌，凝聚了實(shí)施開發(fā)的合力。對(duì)農(nóng)民，分類實(shí)行對(duì)外承包、地塊轉(zhuǎn)包、地塊互換、土地入股等模式，引導(dǎo)村民“離農(nóng)務(wù)工”， 實(shí)現(xiàn)了土地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)?；_發(fā)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收;對(duì)項(xiàng)目責(zé)任單位，納入收益分配范圍，負(fù)責(zé)項(xiàng)目區(qū)遷占、地上附著物補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳎纬衫婀餐w;對(duì)引進(jìn)企業(yè)，合理確定用地限期和價(jià)格，合理劃分水利設(shè)施養(yǎng)護(hù)責(zé)任，提前規(guī)劃配套設(shè)施，支持其規(guī)?；?jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。四是機(jī)制創(chuàng)新，抓住了推進(jìn)開發(fā)的關(guān)鍵。創(chuàng)新了經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、工程化管理，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益;創(chuàng)新了土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，由村委會(huì)與村民先行簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)委托書，然后由村委會(huì)與企業(yè)簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，最終將土地交付企業(yè)運(yùn)營(yíng)，既消除了村民顧慮，又化解了企業(yè)協(xié)調(diào)難度;建立了風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行資格審查和資信評(píng)估，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn);創(chuàng)建了未利用地統(tǒng)籌利用機(jī)制，通過(guò)跨區(qū)使用、差別管理、易地交易等，實(shí)現(xiàn)了省、市統(tǒng)籌和節(jié)約集約高效利用。

（二）開發(fā)與保護(hù)過(guò)程中存在的問題

從試點(diǎn)情況看，黃河三角洲未利用地開發(fā)主要是通過(guò)增加耕地和建設(shè)用地，緩解山東省用地供需矛盾。而從生態(tài)文明建設(shè)的角度來(lái)審視，未利用地開發(fā)已經(jīng)暴露出一些突出問題和制約因素。

1.配套措施缺失，難免退化

黃河三角洲未利用地已開發(fā)的部分地塊地勢(shì)較低，屬地下水埋藏淺、土壤鹽漬化嚴(yán)重區(qū)塊，需要足量的黃河水澆灌才能保持土壤改良效果。但多數(shù)開發(fā)地塊處于引黃灌溉的最下端，黃河水供給缺乏制度性保障，土壤再鹽堿化難以根絕。鹽堿化濕地已成為黃河三角洲濕地退化面積最大、最具代表性同時(shí)也是最難恢復(fù)的濕地類型。[6]再者，配套的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清，難以避免流轉(zhuǎn)企業(yè)的短期行為，必然導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中重用輕管的現(xiàn)象，水利設(shè)施一旦破損，修復(fù)不及時(shí)，就難免造成土地退化。未利用地開發(fā)對(duì)黃河水的依賴性較強(qiáng)，項(xiàng)目區(qū)外缺乏淡水輸送、排澇、防潮等骨干水利工程的有力支撐，如果黃河水量出現(xiàn)異常，開發(fā)成果將難以保障。

2.新增耕地減少，效益降低

黃河三角洲未利用地已完成或正在開發(fā)的地塊多是成方連片，基礎(chǔ)條件好，開發(fā)難度小，新增耕地多;而隨著開發(fā)的不斷深入，難度將逐步增加，效益將逐步降低。如東營(yíng)市已啟動(dòng)實(shí)施的7個(gè)未利用地開發(fā)項(xiàng)目，畝均投資5760元，增地率為369%。而正在規(guī)劃的開發(fā)地塊，有的增地率僅為222%，呈逐步降低趨勢(shì)。開發(fā)未利用地發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)，不僅受建設(shè)用地指標(biāo)限制，且基礎(chǔ)設(shè)施投資大，周期長(zhǎng)，成本更高。如何保持未利用地的可持續(xù)開發(fā)利用，為實(shí)施“黃”“藍(lán)”國(guó)家戰(zhàn)略拓展空間，需要科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。

3.土地流轉(zhuǎn)困難，制約經(jīng)營(yíng)

黃河三角洲先期開發(fā)的地塊以國(guó)有土地為主，多為原國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的閑置和撂荒地，權(quán)屬統(tǒng)一，便于流轉(zhuǎn);而后期開發(fā)地塊，轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體土地，既有村與村之間的權(quán)屬爭(zhēng)議，又有村民承包地流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)困難，面臨確權(quán)難、遷占難、流轉(zhuǎn)難等問題，增加了開發(fā)難度。未利用地開發(fā)必須以規(guī)模化經(jīng)營(yíng)保證水利設(shè)施的統(tǒng)一管理使用，而農(nóng)民濃重的土地情結(jié)和失地后的生活擔(dān)憂，都會(huì)制約土地的順暢流轉(zhuǎn)，特別是年邁的農(nóng)村老人是土地流轉(zhuǎn)的最大阻力，使規(guī)?；?jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)。有合作意向的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)也會(huì)因面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系望而卻步。

4.生態(tài)環(huán)境脆弱，風(fēng)險(xiǎn)增加

農(nóng)業(yè)開墾會(huì)導(dǎo)致濕地生態(tài)系統(tǒng)的自然演化規(guī)律遭到破壞。[7]黃河三角洲未利用地多是臨河近海的鹽堿地、荒草地，本為脆弱的濕地生態(tài)系統(tǒng)，不適宜的開發(fā)一旦對(duì)區(qū)域環(huán)境和生態(tài)鏈造成破壞，在短時(shí)間內(nèi)就難以恢復(fù)。未利用地開發(fā)逐步向近海推移，由撂荒地轉(zhuǎn)向鹽堿地甚至灘涂濕地，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)必將加大。如果開發(fā)后維護(hù)不力或未能達(dá)到預(yù)期效果，那么，生態(tài)恢復(fù)將異常困難。由黃河於積而成的沙性土地，一旦失去植被保護(hù)，表層，荒漠化趨勢(shì)就將難以遏制，會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成極大破壞。

5.資源用途管制，約束強(qiáng)化

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度;建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。黃河三角洲未利用地或因其較高的生態(tài)價(jià)值而嚴(yán)格保護(hù)，這必然對(duì)其開發(fā)利用形成剛性約束。在用途管制前提下的未利用地開發(fā)，必須重新確定其開發(fā)方向，由以利用為主轉(zhuǎn)向以保護(hù)為主，探索創(chuàng)建新的開發(fā)利用模式。

三、黃河三角洲未利用地開發(fā)與保護(hù)的應(yīng)然路徑

黃河三角洲未利用地優(yōu)勢(shì)將長(zhǎng)期存在，且因黃河淤積新生土地而有不斷擴(kuò)大之勢(shì)，但面對(duì)新形勢(shì)、新問題，其開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并重，把著眼點(diǎn)放在筑牢生態(tài)防線和奠定生態(tài)基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)建生態(tài)高效、可持續(xù)的未利用地開發(fā)模式，更好地服務(wù)于黃藍(lán)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。就當(dāng)前而言，在生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的情況下，未利用地開發(fā)應(yīng)充分考量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各因素，把實(shí)現(xiàn)和增加生態(tài)價(jià)值貫穿于開發(fā)全過(guò)程，以開發(fā)促保護(hù)，使其價(jià)值功能得以充分體現(xiàn)。

（一）在價(jià)值評(píng)估的基礎(chǔ)上實(shí)行未利用地用途管制

黃河三角洲濕地是具有國(guó)際意義的重要河口濕地，兼受海洋、陸地和河流的多重影響，濕地類型多樣，生態(tài)環(huán)境特殊，具有重要的生態(tài)服務(wù)功能。[8]未利用地的開發(fā)必須符合用途管制，而用途管制的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是生態(tài)價(jià)值的評(píng)估。黃河三角洲定位為高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，未利用地的生態(tài)價(jià)值尤為重要。未利用地不僅僅可以通過(guò)開發(fā)轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地或建設(shè)用地，其“提供野生生物棲息地，維持生物多樣性”、“凈化水質(zhì)，降解污染”的生態(tài)功能更不可忽視。未利用地必須在價(jià)值評(píng)估的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則確定其用途，宜農(nóng)則農(nóng)，宜水則水，宜漁則漁，宜牧則牧，宜林則林，宜荒則荒，明確開發(fā)和保護(hù)方向，實(shí)現(xiàn)未利用地綜合效益最大化。在此基礎(chǔ)上，要按照海陸統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、水土平衡、對(duì)接重大設(shè)施的要求，整體規(guī)劃未利用地資源的開發(fā)與保護(hù)。

（二）把生態(tài)保護(hù)作為未利用地開發(fā)的主攻方向

要把黃河三角洲未利用地開發(fā)的著力點(diǎn)從滿足耕地占補(bǔ)平衡轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏拈_發(fā)保護(hù)，從注重經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)效益、社會(huì)效益并重。因未利用地開發(fā)新增耕地異地交易獲得的利潤(rùn)，應(yīng)主要用于其他未利用地的生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)未利用地開發(fā)與保護(hù)的良性互補(bǔ)。開發(fā)宜農(nóng)未利用地應(yīng)把著力點(diǎn)從增加耕地轉(zhuǎn)到水土保持和防止退化上來(lái)，其他未利用地開發(fā)應(yīng)在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)業(yè)多元化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化、評(píng)估社會(huì)化提高綜合利用效益。從先期開發(fā)收益中按比例提取資金，設(shè)立未利用地開發(fā)保護(hù)專項(xiàng)基金，建立以政府投入為主的多元投入機(jī)制，[9]加大對(duì)重要水利設(shè)施管護(hù)、耕地退化修復(fù)、濕地修復(fù)等的投入，保障開發(fā)效益和生態(tài)安全。

（三）探索與城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合的開發(fā)模式

黃河三角洲地區(qū)不僅有成方連片的未利用地，而且傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)零星的未利用地也較多，如東營(yíng)市約有這類土地6萬(wàn)公頃，占全市未利用地總面積的225%。這些未利用地因受土地流轉(zhuǎn)的制約實(shí)施開發(fā)難度較大，但由于多數(shù)可以直接開發(fā)為耕地，開發(fā)利用價(jià)值較高。破解土地流轉(zhuǎn)難題，就要把未利用地開發(fā)與城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合起來(lái)，調(diào)動(dòng)起政府、村集體、合作社、農(nóng)民等各方面的積極性。要把土地整理與配套農(nóng)田水利設(shè)施結(jié)合起來(lái)，與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)，與維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)合起來(lái)，政府要指標(biāo)，農(nóng)民得實(shí)惠。土地整理項(xiàng)目可以直接委托村集體或合作社實(shí)施，與專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)。要以未利用地的置換流轉(zhuǎn)促進(jìn)村莊改造和城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集聚。要有條件、按比例地開發(fā)未利用地，適度控制，集約利用，為農(nóng)村未來(lái)發(fā)展留下足夠空間。

（四）以制度機(jī)制創(chuàng)新推進(jìn)未利用地開發(fā)和保護(hù)

要探索建立完善的制度體系和運(yùn)行機(jī)制，保障未利用地的高效開發(fā)和科學(xué)保護(hù)。一要用活市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)監(jiān)管和開發(fā)相分離。國(guó)土資源部門定規(guī)劃、管用途、列項(xiàng)目，通過(guò)招標(biāo)方式確定開發(fā)主體，政府設(shè)立的未利用地開發(fā)有限公司應(yīng)以獨(dú)立法人身份參與競(jìng)標(biāo)，委托社會(huì)中介評(píng)估驗(yàn)收開發(fā)項(xiàng)目，形成制約監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效益。二要完善耕地占補(bǔ)平衡交易制度。要建立交易平臺(tái)，在年度計(jì)劃內(nèi)推行自主交易，鼓勵(lì)實(shí)行協(xié)議開發(fā)、合作開發(fā)等方式，解決開發(fā)后續(xù)資金不足等問題。三要建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用制度。農(nóng)業(yè)、交通、水利等部門所列涉農(nóng)資金要由財(cái)政部門統(tǒng)籌，與未利用地開發(fā)專項(xiàng)資金配套使用，完善骨干水利設(shè)施和交通框架。四要?jiǎng)?chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，探索以承包地入股、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合作化生產(chǎn)等方式，引導(dǎo)土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，為未利用地開發(fā)創(chuàng)造條件。五要堅(jiān)持權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，推進(jìn)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)責(zé)任，提高使用效益。

（五）以黃河水的高效利用保障開發(fā)成果

黃河水作為黃河三角洲地區(qū)主要的淡水來(lái)源，對(duì)未利用地開發(fā)和保護(hù)起著決定性作用，而黃河水量減少與用水量增長(zhǎng)的矛盾將長(zhǎng)期存在，必須把黃河水的開發(fā)利用與未利用地的開發(fā)利用統(tǒng)一起來(lái)，增強(qiáng)水資源的保障功能。要遵循黃河口淤積演變規(guī)律，適度保持黃河尾閭擺動(dòng)的頻率和幅度，以多口或?qū)挿牒＞S持入?？诘臐竦厣鷳B(tài)。要在近海區(qū)域規(guī)劃建設(shè)農(nóng)田灌溉、生態(tài)保障、淤海造地等各功能相統(tǒng)一的大型水利設(shè)施，增強(qiáng)蓄水能力，以應(yīng)對(duì)黃河水量突變的風(fēng)險(xiǎn)。要適當(dāng)增加黃河取水總量中生態(tài)環(huán)境取水的比重，并向黃河三角洲地區(qū)重點(diǎn)傾斜，保障濕地生態(tài)系統(tǒng)用水蓄水。要改變基本農(nóng)田大灌大排的灌溉模式，把土壤改良與以灌壓堿有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既要防止耕地退化，又要厲行節(jié)約用水。

總之，黃河三角洲未利用地開發(fā)必須以生態(tài)保護(hù)為主線，突出生態(tài)價(jià)值，嚴(yán)格用途管制，集約開發(fā)，重在保護(hù)，以強(qiáng)大的生態(tài)保障功能拓展黃河三角洲開發(fā)的空間，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)與高效的有機(jī)統(tǒng)一。

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The Development and Protection of the Unused Land in the

Yellow River Delta from the Ecological Perspective

CHONG Xiaobo

（Department of Management Teaching， the Party School of the CPC Dongying Municipal Committee，

Dongying， Shandong 257091， China）

Abstract： The pilot project of developing unused land in the Yellow River Delta began in 2011 which laid focus on increasing the arable land and guaranteeing the provincial balance of arable land. However， owing to the location， nature of the land and other factors， the development of unity failed to give full play to the function of the value of unused land. Based on the the requirements of the construction of efficient ecological economic zone in the case of the continued deterioration of the ecological environment， the development of the Yellow River Delta unused land should take full account of the economic， social， cultural， ecological and other factors and pay attention to ecological value realization throughout the whole process of development. So we should strengthen using control mechanism for promoting innovation， scientific use of the Yellow River water， advise farmers to take the local advantages of farming， water conservancy， fishing， animal husbandry， foresting， and even deserting waste land to achieve the maximum overall efficiency of the unused land.