導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇國(guó)土空間規(guī)劃建議，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

2019年9月20日，由中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市總體規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)主辦，銀川市自然資源局、中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)公司聯(lián)合協(xié)辦的“2019年中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市總體規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會(huì)年會(huì)”在寧夏銀川市成功舉辦。來自重慶、成都、武漢、深圳、銀川、青島等市縣自然資源部門負(fù)責(zé)人、同行業(yè)界及專家學(xué)者近400人出席會(huì)議。

在中央提出建立“全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系”的背景下，總體規(guī)劃如何明確自身定位，推進(jìn)自身理論和技術(shù)體系的深刻變革，已成為規(guī)劃學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。本次學(xué)委會(huì)年會(huì)以“新空間 新總規(guī)”為主題，旨在探索新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下市縣層面總體規(guī)劃的理論與實(shí)踐。針對(duì)“新”的會(huì)議主題，各發(fā)言人分別從各自角度進(jìn)行了回應(yīng)，“新”主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：落實(shí)了新時(shí)代的新發(fā)展理念，貫徹了構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的新任務(wù)，體現(xiàn)了構(gòu)建國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，回應(yīng)了人民群眾對(duì)美好生活的新期待。

國(guó)土空間改革是國(guó)家系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性改革的重要組成部分，將對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。市縣國(guó)土空間規(guī)劃作為落實(shí)國(guó)家、省級(jí)空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如何組織開展規(guī)劃編制工作，是當(dāng)前的焦點(diǎn)問題，也是難點(diǎn)問題。現(xiàn)將此次參會(huì)培訓(xùn)的心得體會(huì)匯報(bào)如下：

一、對(duì)表看齊，理清我區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃編制思路

在本次會(huì)議上，重慶、成都、武漢、深圳、銀川等市自然資源部門負(fù)責(zé)人先后分享了各自國(guó)土空間規(guī)劃編制的最新成果。匯報(bào)內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型、國(guó)土規(guī)劃體系構(gòu)建、生態(tài)空間格局構(gòu)建、國(guó)土空間用途管制和國(guó)土規(guī)劃數(shù)據(jù)支撐等多個(gè)方面的積極探索。我區(qū)應(yīng)高水平高標(biāo)準(zhǔn)編制和實(shí)施新區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃，全面提升新區(qū)規(guī)劃水平，科學(xué)引領(lǐng)城市發(fā)展和品質(zhì)提升。

    二、瘦身總規(guī)，建立我區(qū)新的國(guó)土空間規(guī)劃體系

按照“管什么就批什么”的原則，對(duì)市縣國(guó)土空間規(guī)劃，側(cè)重控制性審查，重點(diǎn)審查目標(biāo)定位、底線約束、控制性指標(biāo)、相鄰關(guān)系等，并對(duì)規(guī)劃程序和報(bào)批成果形式做合規(guī)性審查。上位規(guī)劃是通過下位規(guī)劃貫徹、體現(xiàn)和傳遞，而不應(yīng)直接拿上位規(guī)劃來管理和督查，新的體系應(yīng)是分級(jí)審批、分級(jí)授權(quán)、分級(jí)督查，真正對(duì)建設(shè)情況的督查依據(jù)應(yīng)該是詳細(xì)規(guī)劃。建議在新區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中適當(dāng)簡(jiǎn)化原城市總體規(guī)劃（眉山環(huán)天府新區(qū)經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃）中規(guī)劃部分的內(nèi)容，為專項(xiàng)規(guī)劃留下接口。

    三、多規(guī)合一，構(gòu)建我區(qū)高水平空間規(guī)劃管理體制

    新的國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)該是“合一”的，且須把握四個(gè)原則：一是深入淺出。變革過去不同類型規(guī)劃“深入深出、淺入淺出”的問題。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)深入，深研問題、找準(zhǔn)方法、明確路徑；規(guī)劃成果要淺出，要言不繁、大道至簡(jiǎn)；二是發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。過往不同類型規(guī)劃有不同的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，要發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃深入研究城市問題的能力，發(fā)揮國(guó)土規(guī)劃強(qiáng)化管控和約束傳導(dǎo)的體制優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)棄短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升綜合水平；三是補(bǔ)齊短板。無(wú)論城鄉(xiāng)規(guī)劃還是土地規(guī)劃，都不能認(rèn)為用過去的“兩把刷子”就可以承擔(dān)起新的國(guó)土空間規(guī)劃編制任務(wù)，多規(guī)是“合一”而不是“拼一”，“合”是內(nèi)外互通，是以生態(tài)文明的新思想、新理念、新理論，內(nèi)外一致地指導(dǎo)規(guī)劃編制；四是突出特點(diǎn)。不突出特點(diǎn)的規(guī)劃是沒有價(jià)值的，合一的規(guī)劃還應(yīng)凸顯城鄉(xiāng)規(guī)劃的精髓，突出城市發(fā)展的特色。

四、要素創(chuàng)新，制定適宜我區(qū)發(fā)展的國(guó)土空間政策

篇2

縱觀國(guó)內(nèi)外關(guān)于土地利用的相關(guān)研究，較典型的包括德國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜能的“同心圓”理論[2]，以城市為中心將周邊土地劃分為農(nóng)業(yè)空間、林業(yè)空間、畜牧業(yè)空間等;英國(guó)庸俗經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬爾薩斯的土地報(bào)酬遞減理論;土地利用變化量化研究[3]，則主要是GIS空間分析法[4]，如通過遙感影像的像素變化進(jìn)行檢測(cè)，生成土地變化檢測(cè)圖[5-6]，以及Probit回歸模型[7]、CA模型[8]等研究土地利用變化;以及土地利用績(jī)效、土地開發(fā)利用基礎(chǔ)理論、適宜性評(píng)價(jià)及功能分區(qū)、空間管制及綜合評(píng)價(jià)等方面。但關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)基礎(chǔ)工作，如以生態(tài)為指導(dǎo)的基礎(chǔ)評(píng)價(jià)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一等相關(guān)研究仍待深入。本文以河北省易縣作為研究區(qū)域，在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并將生態(tài)空間保護(hù)作為首要出發(fā)點(diǎn)，提出了縣域國(guó)土空間開發(fā)利用優(yōu)化的對(duì)策建議。

1 研究區(qū)概況和研究方法

1.1 研究區(qū)概況

易縣古稱易州，隸屬于河北省保定市，位于華北平原西北邊緣、太行山北段東麓，東經(jīng)114°51′～115°37′，北緯39°02′～39°35′。該縣旅游資源豐富，狼牙山、清西陵、易水湖、云蒙山、千佛山、洪崖山等紅色、人文、自然景觀應(yīng)有盡有，集“山水古跡”于一身，是河北省旅游資源大縣、全省19個(gè)特色休閑縣市之一。易縣礦產(chǎn)資源豐富，盛產(chǎn)花崗石、石灰石、建筑砂等，被稱為“中國(guó)石材之鄉(xiāng)”;全縣森林植被種類繁多，林木覆蓋率達(dá)48.3%，被國(guó)家林業(yè)局評(píng)定為“易州國(guó)家級(jí)森林公園”，同時(shí)，還享有“萬(wàn)兩黃金縣”、“全國(guó)磨盤柿之鄉(xiāng)”等稱號(hào)。

1.2 數(shù)據(jù)來源和研究方法

數(shù)據(jù)來源于2008—2016年《保定經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》[9-17]。

關(guān)于國(guó)土利用規(guī)模及空間利用以定量分析為主，國(guó)土空間開發(fā)利用的特點(diǎn)及存在的問題，以定性分析為主，將定量分析與定性分析相結(jié)合，可更全面剖析研究區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)利用情況。

2 易縣國(guó)土空間開發(fā)利用現(xiàn)狀

2.1 國(guó)土利用規(guī)?，F(xiàn)狀

根據(jù)2017年易縣土地變更調(diào)查成果，對(duì)易縣土地利用現(xiàn)狀整理如表1所示。

2.2 國(guó)土空間利用現(xiàn)狀

參考土地利用現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃分類及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范[18]，將易縣各類型的土地進(jìn)行整理歸并，形成全縣生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間，具體對(duì)應(yīng)關(guān)系為：生產(chǎn)空間包括耕地、園地、其他農(nóng)用地、采礦及其他獨(dú)立建設(shè)用地、交通運(yùn)輸用地、水利設(shè)施用地、其他建設(shè)用地;生活空間包括城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地;生態(tài)空間包括林地、水域、自然保留地[19]。經(jīng)匯總，易縣生產(chǎn)空間60 610.33 hm2，占國(guó)土總面積的23.91%;生活空間13 386.69 hm2，占國(guó)土總面積的5.28%;生態(tài)空間179 497.27 hm2，占國(guó)土總面積的70.81%。

2.3 節(jié)約集約利用情況

2.3.1 國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度    國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度是指某時(shí)期建設(shè)用地總規(guī)模與行政區(qū)域總面積的比值[20]，2017年，易縣國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度為7.60%，低于同期保定市及河北省國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度（其中保定市國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度為14.34%，河北省國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度為11.89%）。從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)看，國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度區(qū)域間差異較大。位于西北部山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受地形地貌的限制，國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度較低，以蔡家峪鄉(xiāng)最低，為1.21%;位于東南部平原地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通便利，國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度相對(duì)較高，以中心城區(qū)所在地易州鎮(zhèn)最高，為36.44%。

2.3.2 節(jié)約集約用地    2009年，全縣建設(shè)用地地均GDP 27.70萬(wàn)元·hm-2，單位建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資21.36萬(wàn)元·hm-2。2017年，全縣建設(shè)用地地均GDP 70.88萬(wàn)元·hm-2，較2009年增長(zhǎng)155.88%;單位建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資74.51萬(wàn)元·hm-2，較2009年增長(zhǎng)248.83%。單位建設(shè)用地生產(chǎn)總值和固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)大于建設(shè)用地增長(zhǎng)速度，國(guó)土開發(fā)利用綜合效益大幅提高。

2009年，全縣人均城鎮(zhèn)工礦用地169 m2，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地252 m2。2017年，全縣人均城鎮(zhèn)工礦用地128 m2，較2009年下降41 m2;人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地265 m2，較2009年增長(zhǎng)13 m2。隨著易縣城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)及人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人均城鎮(zhèn)工礦用地有所下降，城鎮(zhèn)工礦用地節(jié)約集約利用程度得到提高;同時(shí)大量農(nóng)村居民點(diǎn)用地閑置甚至荒廢，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地不降反升，粗放利用趨勢(shì)未得到有效緩解。

3 易縣國(guó)土空間開發(fā)利用分析

3.1 國(guó)土空間開發(fā)利用的特點(diǎn)

3.1.1 區(qū)域間土地類型差異明顯    易縣地貌類型復(fù)雜多樣，平原、盆地、丘陵、山地、水域等均有分布，形成區(qū)域特色鮮明的用地類型區(qū)，為國(guó)土空間綜合開發(fā)利用提供了得天獨(dú)厚的物質(zhì)條件。全縣27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然形成3個(gè)區(qū)域：東部平原區(qū)，地勢(shì)平坦、交通方便、耕地連片集中、土層深厚，是全縣種植業(yè)集中區(qū)，有利于農(nóng)、牧、副業(yè)綜合發(fā)展;中部丘陵區(qū)，土地利用類型具有果林農(nóng)綜合利用特點(diǎn)，其中園地面積較大，形成以柿、杏、李子、核桃等干鮮果品用地區(qū);西部深山區(qū)，以林地為主，人均耕地少，形成林業(yè)生態(tài)用地區(qū)。

3.1.2 生態(tài)資源基礎(chǔ)雄厚    易縣生態(tài)資源以自然山體為核心，以河流、山脊為廊道，以自然保護(hù)區(qū)、湖泊水體、自然林地為生態(tài)源和生態(tài)核，構(gòu)建全域生態(tài)保育體系，為易縣、雄安新區(qū)及京津冀地區(qū)提供了天然生態(tài)屏障。以自然資源為組團(tuán)，全縣總體上形成了“一帶、三區(qū)、三心、五廊，多核”的生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。其中“一帶”即太行山生態(tài)帶;“三區(qū)”是根據(jù)區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能，將全縣分為東部平原農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)、中部丘陵水土保持生態(tài)區(qū)、西部山地生物多樣性保護(hù)生態(tài)區(qū);“三心”即云蒙山景觀生態(tài)核心區(qū)、狼牙山景觀生態(tài)核心區(qū)和易水湖景觀生態(tài)核心區(qū);“五廊”即縣域內(nèi)五條主要河流廊道，是貫穿整個(gè)縣域，聯(lián)系山區(qū)生物多樣性區(qū)域與平原生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)的生物走廊;“多核”即分布在區(qū)域內(nèi)的各類生態(tài)核。

3.2 國(guó)土空間開發(fā)利用存在的問題

3.2.1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間保護(hù)矛盾突出    受地形地貌等因素影響，易縣生產(chǎn)、生活用地多集中在東南部平原地區(qū)，而西北部山區(qū)生產(chǎn)、生活用地多沿溝谷呈帶狀分布，且多分散不成規(guī)模。通過將全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地與耕地進(jìn)行相關(guān)分析發(fā)現(xiàn)，建設(shè)用地與耕地分布區(qū)域高度重合，如易州鎮(zhèn)、塘湖鎮(zhèn)、高村鎮(zhèn)高陌鄉(xiāng)等東南部平原鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）既是建設(shè)用地主要分布區(qū)，又是優(yōu)質(zhì)耕地集中區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必將對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間帶來巨大壓力[21]。隨著鄉(xiāng)村振興、京津冀協(xié)同發(fā)展等重大戰(zhàn)略的實(shí)施，易縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)將迎來跨越發(fā)展期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間尤其是耕地資源保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻。

3.2.2 國(guó)土空間開發(fā)利用效率有待進(jìn)一步提高    結(jié)合歷年土地變更調(diào)查成果，2017年，易縣國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度為7.60%，低于同期保定市及河北省平均水平;且城鄉(xiāng)建設(shè)用地尤其是農(nóng)村居民點(diǎn)用地利用不充分，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地265 m2，遠(yuǎn)高于國(guó)家人均150 m2用地標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，全縣近年來建設(shè)用地平均增長(zhǎng)速度0.24%，人口平均增長(zhǎng)速度為0.16%，建設(shè)用地增長(zhǎng)速度高于人口增長(zhǎng)速度，國(guó)土資源人口承載力水平未達(dá)到有效增強(qiáng)，國(guó)土空間開發(fā)利用效率亟待提高。

4 縣域國(guó)土空間開發(fā)利用優(yōu)化措施

4.1 增強(qiáng)國(guó)土空間綜合整治力度

現(xiàn)階段，增強(qiáng)國(guó)土空間綜合整治是提升國(guó)土資源節(jié)約集約利用水平的根本，針對(duì)縣域內(nèi)國(guó)土資源不同的利用類型，有針對(duì)性地開展各領(lǐng)域綜合整治。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間綜合整治，遵循“山水林田湖草生命共同體”的理念，綜合采取生物、技術(shù)、工程等多種措施[22]，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土壤污染治理與修復(fù)等為重點(diǎn)，全面拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。城鄉(xiāng)空間綜合整治，以城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等為抓手，加大低效建設(shè)用地整治，挖潛存量用地空間，真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量化發(fā)展。生態(tài)空間綜合整治，以重要自然生態(tài)資源為依托，開展保護(hù)、修復(fù)與維護(hù)生態(tài)效用等工作，建設(shè)美麗生態(tài)國(guó)土。

4.2 開展國(guó)土空間適宜性評(píng)價(jià)

因地制宜構(gòu)建縣域國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[23]，針對(duì)不同類型資源開展專業(yè)性評(píng)價(jià)，以水源涵養(yǎng)、生物多樣性、水土保持等為主要因素，進(jìn)行生態(tài)價(jià)值重要性及保護(hù)程度評(píng)價(jià);以集中連片度、耕地質(zhì)量、土壤養(yǎng)分含量等為主要因素，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)及效益評(píng)估;以區(qū)位、人口、交通、產(chǎn)業(yè)等為主要因素，進(jìn)行建設(shè)開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。在適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，將全縣國(guó)土空間進(jìn)行初步劃分，按照?qǐng)?jiān)持生態(tài)優(yōu)先、踐行綠色發(fā)展原則，優(yōu)先保障生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，形成農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)三類空間，以此科學(xué)合理確定各區(qū)域主導(dǎo)功能[24]。

篇3

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃 統(tǒng)籌發(fā)展 問題分析

1桐廬縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)規(guī)劃問題分析

1.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題

（1）城鄉(xiāng)化水平落后于工業(yè)化進(jìn)程

桐廬的農(nóng)村工業(yè)化和小城鄉(xiāng)化演變方式形成了與經(jīng)典工業(yè)化、城鄉(xiāng)化不同的演變方式，由此產(chǎn)生了當(dāng)前面臨的問題，如：土地資源集約度不高、鄉(xiāng)村環(huán)境急需整治，人口未能有效向城鄉(xiāng)集中，城鄉(xiāng)化水平滯后于工業(yè)化進(jìn)程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實(shí)施力度不夠，環(huán)境污染的集中處理難度較大。

（2）城鄉(xiāng)功能亟待提升

農(nóng)村的工業(yè)化導(dǎo)致城鄉(xiāng)各功能用地混雜，存在布局不合理現(xiàn)象；城鄉(xiāng)規(guī)模偏小，各項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)比較薄弱，存在功能不完善等問題。

（3）土地資源仍然十分緊張

城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間與資源十分緊缺。需要各級(jí)各層面進(jìn)一步樹立節(jié)約集約利用土地的意識(shí)，通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與布局，整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，加強(qiáng)調(diào)整、改造、挖潛等手段，進(jìn)一步提高土地利用效率。

（4）城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色缺失

在過去的城鄉(xiāng)建設(shè)中，由于缺乏對(duì)城鄉(xiāng)風(fēng)貌和建筑文化的研究，導(dǎo)致地域區(qū)別和建筑文化多樣性的消失，使城鄉(xiāng)的風(fēng)貌趨于雷同，城鄉(xiāng)和村莊面貌缺乏特色和鮮明的個(gè)性。

1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃當(dāng)前存在的問題

（1）規(guī)劃理念的先進(jìn)性和適應(yīng)性不夠

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展理念尚未在城鄉(xiāng)規(guī)劃中全面落實(shí)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制偏重于物質(zhì)空間規(guī)劃，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)要素的規(guī)劃研究不夠，影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合調(diào)控作用的發(fā)揮。規(guī)劃制度受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村的現(xiàn)象還存在。規(guī)劃編制往往注重城鎮(zhèn)發(fā)展速度，忽視提升城市功能質(zhì)量，效率與公平難以兼顧。

（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃的前期研究工作欠佳

城鄉(xiāng)規(guī)劃是空間資源配置的基本手段，要體現(xiàn)其公共政策屬性，體現(xiàn)其前瞻性、科學(xué)性和實(shí)效性，規(guī)劃研究是規(guī)劃工作重要的技術(shù)支撐。我們不僅要重視城鄉(xiāng)空間形態(tài)的規(guī)劃，更要重視形態(tài)層面以外的軟性規(guī)劃，如社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和文化的層面等。因此，更要加強(qiáng)規(guī)劃的先導(dǎo)性研究和綜合研究。

（3）規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性和可行性有待提高

城鄉(xiāng)規(guī)劃的質(zhì)量和水平有待進(jìn)一步提高。部分規(guī)劃，特別是鄉(xiāng)村規(guī)劃的前瞻性不強(qiáng)。編制規(guī)劃僅注重遠(yuǎn)期或遠(yuǎn)景的藍(lán)圖，忽視對(duì)發(fā)展時(shí)序的合理安排，沒有很好地處理近期建設(shè)和遠(yuǎn)期發(fā)展、遠(yuǎn)景控制的關(guān)系。對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新問題，如市場(chǎng)化進(jìn)程加快、流動(dòng)人口激增、老齡化社會(huì)迫近、小汽車進(jìn)入家庭等，缺乏足夠的重視和合理的應(yīng)對(duì)。缺乏規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)分析，城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃等較難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃管理的需要。

（4）城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與不足

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)公共政策，除了政府、專家還需公眾廣泛參與。目前公眾參與雖已涉及在規(guī)劃編制過程中的民意調(diào)查、規(guī)劃方案的公示和規(guī)劃實(shí)施階段的公共監(jiān)督等方面，雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與，但公眾參與規(guī)劃聽證、規(guī)劃決策機(jī)制、公眾參與制度等尚未建立。

2 對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的幾點(diǎn)建議

2.1加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的前期研究

（1）深入研究“十二五”期間桐廬縣新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)制訂桐廬縣新型城市化“十二五”發(fā)展規(guī)劃。

（2）加強(qiáng)城市功能品質(zhì)提升研究。找尋未來城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，深入把握產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市升級(jí)的方向所在、動(dòng)力所在，結(jié)合重大建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目，布局城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)空間，提升城鄉(xiāng)空間品質(zhì)和功能品質(zhì)。

（3）加快區(qū)域空間協(xié)調(diào)規(guī)劃編制工作。積極配合杭州市做好杭州大都市經(jīng)濟(jì)圈的各類空間規(guī)劃，做好本縣規(guī)劃與都市圈規(guī)劃的對(duì)接融合。

（4）利用杭州大都市圈軌道交通規(guī)劃研究的契機(jī)，加快桐廬縣軌道交通的前期研究工作，在兩地空間規(guī)劃中做好輕軌廊道的預(yù)留。

2.2 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制全覆蓋

2.2.1 科學(xué)編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃

應(yīng)在桐廬縣域總體規(guī)劃得指導(dǎo)下，組織編制《桐廬縣城鄉(xiāng)發(fā)展空間布局規(guī)劃》，規(guī)劃將桐廬全域作為一個(gè)整體，整合城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)化布局形態(tài)，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)分工，明確一、二、三產(chǎn)業(yè)的空間布局；合理框定近遠(yuǎn)期城鄉(xiāng)用地規(guī)模，明確劃定城鄉(xiāng)生態(tài)空間，維持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

2.2.2 全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋

認(rèn)真落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋任務(wù)，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)。一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，加快推進(jìn)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域規(guī)劃、村規(guī)劃的編制工作。二是加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，實(shí)現(xiàn)全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地控規(guī)全覆蓋。

2.2.3 重視城市設(shè)計(jì)和城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色規(guī)劃

在規(guī)劃編制過程中，通過城市設(shè)計(jì)的手法，編制風(fēng)貌特色規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化、提升城鄉(xiāng)形象，避免“千村一面”，統(tǒng)籌與突出城鄉(xiāng)建設(shè)特色。建議組織編制《桐廬整體風(fēng)貌研究》，把握桐廬風(fēng)貌特色，指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)。

2.3加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理

2.3.1、加快城鄉(xiāng)規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)

現(xiàn)行鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃管理主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土資源所履行管理職能，這種管理以土地管理為核心，缺乏城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效引導(dǎo)。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設(shè)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理辦公室，或在現(xiàn)有基礎(chǔ)上落實(shí)規(guī)劃專職管理人員，保證每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)配備1名以上熟悉村鎮(zhèn)規(guī)劃編制管理的技術(shù)人員。負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)規(guī)劃的制定、實(shí)施和各方面的意見，從而真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的城鄉(xiāng)全面覆蓋。

2.3.1 拓展規(guī)劃管理的手段，建立激勵(lì)機(jī)制

鼓勵(lì)規(guī)劃管理人員理論聯(lián)系實(shí)際，通過管理實(shí)踐提升理論水平，建立規(guī)劃管理論壇，開展有關(guān)規(guī)劃管理調(diào)研的有獎(jiǎng)?wù)魑幕顒?dòng)；三是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)調(diào)研。定期組織規(guī)劃管理人員，尤其是基層規(guī)劃管理隊(duì)伍，向先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)和交流，積累城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，提升管理水平。

2.3.2建立定期或不定期人才、技術(shù)支持制度

建議建立定期或不定期人才、技術(shù)支持制度?？刹捎枚喾N形式加強(qiáng)杭州市區(qū)對(duì)桐廬縣的人才、技術(shù)支持力度。如對(duì)規(guī)劃方案的編制、評(píng)審，或邀請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員掛職鍛煉、規(guī)劃專家給鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃管理人員講課培訓(xùn)、作為鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展的長(zhǎng)期顧問等。

2.4 創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施管理

2.4.1理順城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理體制

依法推進(jìn)規(guī)劃管理全覆蓋。推進(jìn)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實(shí)施管理，完善規(guī)劃選址管理，加強(qiáng)重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的布局調(diào)控。建立城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一管理的體制。規(guī)劃工作重點(diǎn)由以城市為中心，向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變。

2.4.2創(chuàng)新規(guī)劃審查制度

為進(jìn)一步加強(qiáng)桐廬縣城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理工作，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃與設(shè)計(jì)水平，全面提高城鄉(xiāng)整體建設(shè)水平，盡快提升城鄉(xiāng)整體形象，建議按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與”這一原則的嚴(yán)格執(zhí)行，完善設(shè)計(jì)單位庫(kù)與專家?guī)?，定期邀?qǐng)專家進(jìn)行審查把關(guān)。規(guī)劃與設(shè)計(jì)方案一旦形成，立即通過新聞媒體出具公告，向社會(huì)進(jìn)行規(guī)劃公示，通過向民眾廣泛征求意見、科學(xué)采納建議來完善規(guī)劃與設(shè)計(jì)水平。

篇4

作者：侯華麗 單位：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院

礦產(chǎn)資源規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系問題礦產(chǎn)資源大多埋藏于地下，具有隱蔽性的特點(diǎn)，且礦產(chǎn)資源在被探明儲(chǔ)量以前具有不確定性以及動(dòng)態(tài)調(diào)整性。因此，在礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)利用上，需要與其他國(guó)土空間開發(fā)（類型）或規(guī)劃做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或銜接。包括，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、旅游開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)規(guī)劃。從二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制實(shí)施看，在礦產(chǎn)資源空間開局方面，考慮了國(guó)家、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和上級(jí)規(guī)劃中區(qū)域礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與保護(hù)布局、礦產(chǎn)資源分布規(guī)律和開發(fā)利用現(xiàn)狀、資源合理配置以及環(huán)境保護(hù)等要求，采用了“反規(guī)劃”和“正規(guī)劃”相結(jié)合的思路，將區(qū)域劃分為重點(diǎn)勘查（開采）區(qū)、禁止勘查（開采）區(qū)、限制勘查（開采）、鼓勵(lì)勘查（開采）區(qū)。但是，從各地調(diào)研反映來看，存在以下兩大問題。一是“既管好自己”和“又不影響別人”的矛盾。其他國(guó)土空間開發(fā)類型規(guī)劃在編制過程中,如交通（特別是新建公路、鐵路）、水利等一些規(guī)劃，并沒有考慮區(qū)域礦產(chǎn)資源條件，導(dǎo)致許多礦區(qū)特別是礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景區(qū)被壓占，直接對(duì)未來礦產(chǎn)資源的勘查特別是開發(fā)利用造成影響。也就是說，礦產(chǎn)資源規(guī)劃在空間布局上體現(xiàn)了其他空間規(guī)劃的訴求，但卻對(duì)于其他空間開發(fā)類型沒有“制約”或者“排他”性作用，無(wú)法反映礦產(chǎn)資源在國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中日益重要的基礎(chǔ)性地位。如何在下一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制中，特別是在礦產(chǎn)資源空間布局方面反映出“礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)”的動(dòng)態(tài)性特征和未來發(fā)展空間“訴求”，在分區(qū)思路上值得我們深入討論思考，并且在規(guī)劃實(shí)施管理上予以重點(diǎn)考慮。二是說法“有形”和空間“無(wú)形”的矛盾。目前我國(guó)一些省級(jí)或者地（市）縣級(jí)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)等大多只給出了大致范圍和空間規(guī)模，并沒有在空間坐標(biāo)上具體劃定，如何在禁止開發(fā)區(qū)中劃定“有形”范圍，在第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制中成為一個(gè)難點(diǎn)。

現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定對(duì)礦產(chǎn)勘查、開發(fā)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，但對(duì)規(guī)劃定位和作用沒有明確規(guī)定，規(guī)劃實(shí)施制度不健全，缺乏對(duì)違反規(guī)劃予以處罰的相關(guān)配套政策，特別是編制實(shí)施責(zé)任不明確，約束力不強(qiáng)，制約了規(guī)劃的科學(xué)編制和有效實(shí)施。二是規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查力度不夠，參與礦政管理的方式較為單一。目前規(guī)劃具體落實(shí)方式還比較單一，多通過礦業(yè)權(quán)會(huì)審方式進(jìn)行落實(shí)，在年度推進(jìn)、目標(biāo)考核、監(jiān)督檢查、違規(guī)查處等方面還比較薄弱，實(shí)施力度不夠。三是基礎(chǔ)工作相對(duì)薄弱，規(guī)劃調(diào)整機(jī)制尚待完善。規(guī)劃基礎(chǔ)支撐還不能滿足規(guī)劃管理需要，如，許多地方對(duì)礦區(qū)（特別是歷史遺留礦區(qū)）、礦業(yè)權(quán)的底數(shù)不清，對(duì)快速變化的勘查開發(fā)數(shù)據(jù)信息共享和掌握不夠，一些地方特別是市、縣級(jí)礦產(chǎn)資源管理手段和方式較為落后，對(duì)于采用信息化手段進(jìn)行科學(xué)、高效的礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理和開發(fā)利用監(jiān)管的意識(shí)不足，規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制還不完善，與實(shí)際管理需要有差距?；鶎右?guī)劃管理隊(duì)伍薄弱，市縣級(jí)國(guó)土部門缺乏礦產(chǎn)規(guī)劃管理人員，特別是縣國(guó)土資源局大多沒有設(shè)置相應(yīng)的礦管股室，缺少經(jīng)費(fèi)，缺少人員，缺乏基礎(chǔ)地質(zhì)礦產(chǎn)資源普遍存在，嚴(yán)重制約影響了規(guī)劃編制和實(shí)施工作。

各級(jí)各類，定位明確，規(guī)劃體系內(nèi)做好統(tǒng)籌銜接建議進(jìn)一步深入明確把握各級(jí)規(guī)劃的內(nèi)容和深度，作到各級(jí)各類，定位明確。其中，全國(guó)、省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃側(cè)重宏觀，并對(duì)市級(jí)、縣級(jí)做出宏觀指導(dǎo)，市級(jí)、縣級(jí)把握微觀，特別是由于圖件比例尺的限制和規(guī)劃指標(biāo)分解落實(shí)的微觀復(fù)雜性，具體區(qū)塊劃分及相關(guān)指標(biāo)建議通過縣級(jí)規(guī)劃甚至是礦區(qū)規(guī)劃加以落實(shí)。省級(jí)、市縣級(jí)規(guī)劃盡量同步推進(jìn)，壓縮規(guī)劃周期，體現(xiàn)規(guī)劃的時(shí)效性和各級(jí)各類規(guī)劃之間的有機(jī)銜接。采取“自下而上、自上而下、上下結(jié)合”的工作方式，其中，省級(jí)規(guī)劃管理部門應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作，在把握總體指導(dǎo)意見、大框架的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)對(duì)市縣級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo)與審查，實(shí)現(xiàn)各級(jí)規(guī)劃同步進(jìn)行，合理把握市縣級(jí)規(guī)劃的內(nèi)容深度，增強(qiáng)規(guī)劃的適用性、針對(duì)性和可操作性。調(diào)整和完善規(guī)劃的空間分區(qū)思路，與其他規(guī)劃做好協(xié)調(diào)探索更為有效的規(guī)劃分區(qū)方法和管理手段，進(jìn)一步增強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的空間控制能力。建議根據(jù)戰(zhàn)略性、緊缺性、一般性等不同礦種類型以及勘查、開發(fā)等不同礦業(yè)活動(dòng)階段，探索開展差別化的空間分區(qū)管理思路和協(xié)調(diào)機(jī)制，在生態(tài)（包括地質(zhì)）環(huán)境保護(hù)“優(yōu)先”的前提下，進(jìn)一步探討礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)規(guī)劃與水利、公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃之間的關(guān)系?？傮w思路就是，“管自己”和“管別人”相結(jié)合,在與其它規(guī)劃做好銜接協(xié)調(diào)的同時(shí)，也要體現(xiàn)為礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用保留更大、更合理的規(guī)劃空間訴求，以保障國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源特別是緊缺重要礦產(chǎn)資源日益增長(zhǎng)的需求。探索建立規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃制度，完善規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制按照試點(diǎn)先行、總結(jié)提升、全面推行的思路，逐步探索建立規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃制度，促進(jìn)落實(shí)規(guī)劃總量、空間和時(shí)序等重要內(nèi)容。主動(dòng)服務(wù)找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)和資源管理需要，對(duì)各地規(guī)劃實(shí)施情況建立年度評(píng)估制度，及時(shí)吸納地質(zhì)找礦新發(fā)現(xiàn)、新突破，并按照礦政管理的新要求進(jìn)一步完善規(guī)劃，規(guī)范規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整條件、程序和有關(guān)要求，確保規(guī)劃與實(shí)際工作銜接一致，切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)和服務(wù)作用。加快規(guī)劃管理體制機(jī)制改革，強(qiáng)化“以規(guī)劃為依據(jù)”的政府的宏觀調(diào)控監(jiān)督管理職能堅(jiān)持政府管理與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合，既要體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控意圖，又不能脫離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則。強(qiáng)化“以規(guī)劃為依據(jù)”的政府宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理職能，形成統(tǒng)籌且能使各方實(shí)際有職有責(zé)的管理體制，從體制機(jī)制上保障礦產(chǎn)資源規(guī)劃的有效落實(shí)。其中,重點(diǎn)建立規(guī)劃管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制,加快出臺(tái)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制審批辦法，進(jìn)一步明晰社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的地位和作用，為規(guī)劃編制實(shí)施提供制度保障。加強(qiáng)各類規(guī)劃及相關(guān)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，確保規(guī)劃和礦政管理各環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接。特別是加強(qiáng)構(gòu)建與礦業(yè)權(quán)審批、投資管理相銜接的規(guī)劃管理制度，設(shè)計(jì)適應(yīng)礦政管理總體思路的規(guī)劃管理程序。

篇5

國(guó)家或地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門的生產(chǎn)建設(shè)都要落實(shí)到土地上，因此，土地利用的廣度，深度和合理程度，即為它的生產(chǎn)規(guī)模，水平的特點(diǎn)的集中反映。土地利用的目的是為了效益，隨著經(jīng)濟(jì)，社會(huì)的發(fā)展，城市的建設(shè)的加快，城市土地可用資源的減少，我們?cè)谙虻厣系目諏で蟀l(fā)展的同時(shí)，必然要適度開發(fā)地下空間。

在發(fā)達(dá)的西方國(guó)家在空中和地下拓展生存空間方面取得了令人矚目的成果。1994年5月6日，耗資200億美元的英吉利海峽隧道的開通為地下建筑留下了光輝的一頁(yè)；斯德哥爾摩本世紀(jì)初就有了地下人行道，現(xiàn)在又有點(diǎn)地下音樂廳；為了緩和高不可攀的地價(jià)，日本政府和一些建筑公司積極推行地下建筑計(jì)劃，使其與地鐵樞紐或火車站連接；科隆可在一個(gè)容納2000人的地下廣場(chǎng)舉行交響音樂會(huì)；在蒙特利爾已經(jīng)建起當(dāng)今世界最大的地下城市――在400萬(wàn)平方米的土地上建造了1600家商店，200家飯店，34家影院，兩座會(huì)展大廳，1600套住宅等，每天大約有500萬(wàn)行人通過150個(gè)通道進(jìn)出這個(gè)地下城。可見，發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市對(duì)地下空間的利用更為引人注目。在我國(guó)借助于先進(jìn)的建筑立體停車場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)；地鐵也不斷擴(kuò)展。如上海的人民廣場(chǎng)充分利用地下空間建設(shè)地下車庫(kù)，商業(yè)街，地表則用于綠化。還有武漢王家墩商務(wù)區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)了近1/4平方公里的地面無(wú)車區(qū)，這是行人天地，可達(dá)“漫游”――欲達(dá)則達(dá)境界。車行線路走地下，確?？焖偻ㄟ^，停車直入大樓底層。

但從實(shí)際情況看，目前我國(guó)城市地下空間的開發(fā)利用還只是部分的、無(wú)序的、單一的，這就需要加強(qiáng)城市地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃管理。

一、武漢城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃管理的現(xiàn)狀

1、城市地下空間規(guī)劃管理缺少具體可操作的法律依據(jù)，2008年01月01日開始施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》主要就城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以上的規(guī)劃管理進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)城市地下空間的開發(fā)利用僅在第三章第三十三條作了原則性的規(guī)定，缺少可操作性。鐘對(duì)城市空間權(quán)的專門立法，在內(nèi)地尚屬空白，僅在規(guī)范空間利用的單行法規(guī)有所提及，如《中華人民共和國(guó)防空法》及《上海市規(guī)劃條例》《上海市民防工程管理辦法》各地相應(yīng)頒布的地方性法規(guī)等，對(duì)地下空間開發(fā)利用做出了規(guī)定，但這些規(guī)定商需相關(guān)實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)才具備可操作性；2001年11月20日建設(shè)部第108號(hào)令了《建設(shè)部關(guān)于修改城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》的決定中，專章規(guī)定了城市地下空間的規(guī)劃、工程建設(shè)及工程管理相關(guān)內(nèi)容，為加強(qiáng)城市地下空間開發(fā)利用管理，合理開發(fā)城市地下空間的資源提供了法律依據(jù)。然而，相對(duì)于我國(guó)地下空間利用的復(fù)雜性和現(xiàn)實(shí)急迫性，這些法規(guī)條例的制定仍顯不足。

2、城市地下空間規(guī)劃管理缺少系統(tǒng)性。

目前，我國(guó)城市地下空間開發(fā)利用主要呈現(xiàn)以下幾種情形：一是附帶式使用地下空間。建設(shè)地上項(xiàng)目時(shí)，隨之一并建設(shè)地下建筑（主要為人防地下室或普通地下室等）。二是單一式使用地下空間。有關(guān)部門和單位需要在某一地域建設(shè)地下建筑時(shí)，僅就該項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃審查。三是重復(fù)式使用地下空間。這一點(diǎn)主要是指地下管線的鋪設(shè)。水、電、氣、電信、市政等部門和單位從各自需要出發(fā)，各自開發(fā)地下空間，鋪設(shè)管線。有時(shí)，會(huì)在同一地點(diǎn)，先后出現(xiàn)數(shù)次重復(fù)開挖的情況。

3、城市地下空間規(guī)劃管理缺乏權(quán)威性。

目前規(guī)劃和人防管理部門僅對(duì)城市地下空間具體建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審查把關(guān)，缺乏對(duì)城市地下空間的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。實(shí)際上，城市地下空間的規(guī)劃管理涉及到建設(shè)、規(guī)劃、交通、人防、電信、供電多個(gè)部門，目前，這些部門之間針對(duì)城市地下空間開發(fā)利用行為缺乏相互溝通，協(xié)調(diào)并行的有效渠道。即對(duì)城市地下空間的規(guī)劃管理缺少一個(gè)管理嚴(yán)格、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范的綜合工作機(jī)制。

4、武漢市城市地下空間現(xiàn)狀開發(fā)利用的規(guī)模小，不配套

武漢市市域總面積8467平方公里，其中主城區(qū)建設(shè)用地面積約為678平方公里，根據(jù)研究部門對(duì)武漢市主城區(qū)工程地質(zhì)條件、水文地質(zhì)條件、主要地質(zhì)災(zāi)害情況的調(diào)查，主城區(qū)96.3%建設(shè)用地可以進(jìn)行地下空間開發(fā)。武漢市地下空間開發(fā)利用始于以備戰(zhàn)為目的人防工程建設(shè)，隨著城市建設(shè)提升，武漢地下空間利用建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但與國(guó)內(nèi)北京、上海等地下空間開發(fā)建設(shè)先進(jìn)城市相比，仍存在較大差距，主要表現(xiàn)在：在地下空間開發(fā)強(qiáng)度較小。在類型與功能規(guī)模上，相對(duì)單一，以倉(cāng)儲(chǔ)為主要類型，商業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通停車等僅有一定比例，為城市服務(wù)功能缺乏。同時(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施地下空間開發(fā)尚有不足，地下市政管線廊道、城市中心區(qū)地下市政站點(diǎn)等類型有待突破。在形態(tài)與布局上，空間布局獨(dú)立分散，互相之間缺乏連通，地上空間與地下空間缺少有機(jī)聯(lián)系。因此，總體上評(píng)價(jià)目前武漢市城市地下空間開發(fā)利用水平尚處在初級(jí)階段。

二、從構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)城市城下空間開發(fā)利用規(guī)劃管理的重要性和必要

1、加強(qiáng)城市地下空間規(guī)劃管理是節(jié)約城市土地資源的需要。

隨著武漢市的不斷發(fā)展，城市建設(shè)項(xiàng)目日益增多，與有限的發(fā)展空間相比，原本緊張的土地資源顯得更為緊缺?，F(xiàn)在雖然采取了一些積極措施，如：改造老舊城區(qū)，建設(shè)地下交通設(shè)施，修建平戰(zhàn)兩用的人防地下室。然而，地下空間綜合利用，需要有序規(guī)范的規(guī)劃管理作為引導(dǎo)。

2、加強(qiáng)城市地下空間規(guī)劃管理是保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。

科學(xué)、合理、適度規(guī)劃、開發(fā)、利用城市地下空間，這是發(fā)達(dá)國(guó)家遵循的一條城市建設(shè)原則。他們?cè)谧ズ玫乇硪陨峡臻g建設(shè)的同時(shí)，在地下建設(shè)共同溝，有計(jì)劃的將水、點(diǎn)、氣、通訊等管網(wǎng)分別固定在共同溝的上方、側(cè)方，共同溝的下方則用來排水；在地下建設(shè)部分交通設(shè)施、環(huán)保設(shè)施、生活設(shè)施等，這些地下建筑通過規(guī)劃管理，做到規(guī)模適度，布局合理，相互協(xié)調(diào)，既保護(hù)了城市的生態(tài)環(huán)境，又利于人們的工作、生活。從現(xiàn)在起，武漢應(yīng)當(dāng)重抓好城市地下空間的規(guī)劃管理、科學(xué)、合理開發(fā)利用城下空間。這樣做，一是有利于加強(qiáng)城市綠化建設(shè)。通過利用地下空間，節(jié)約地表土地，做到地上地下都有綠化植物，從而增加城市綠化面積。二是有利于緩解地面交通壓力，改善市容環(huán)境。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市車輛逐漸增多，這種趨勢(shì)還將進(jìn)一步擴(kuò)張。從而造成城市地面交通擁擠，環(huán)境惡化。在地下建設(shè)交通設(shè)施，可以將部分車輛、人員分流道地下，緩解武漢市地面越來越重的交通壓力，改善市容環(huán)境。三是有利于改善管網(wǎng)建設(shè)各自為政的狀況。通過加強(qiáng)對(duì)地下空間的規(guī)劃管理，既可以相對(duì)集中、合并管網(wǎng)建設(shè)，又可以節(jié)約建設(shè)資金及人力物力，減少管網(wǎng)建設(shè)帶來的重復(fù)開挖地下空間、環(huán)境污染、浪費(fèi)資金等諸多不利。

3、加強(qiáng)城市地下空間規(guī)劃管理是兼顧各方要求，適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的需要。

與城市地表土地使用一樣，城市地下空間的開發(fā)利用也存在著各處使用目的、使用空間不一樣的情況。如果需要開發(fā)利用地下空間的相關(guān)單位從各自的需要出發(fā)，想怎么用就怎么用，勢(shì)必形成政出多門，各取所需的局面，造成地下空間開發(fā)利用的無(wú)序和混亂。因此，必須從城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要出發(fā)，為廣大人民群眾及其子孫后代著想，加強(qiáng)管理，統(tǒng)一規(guī)劃，兼顧相關(guān)各方面的需要，科學(xué)、有序的開發(fā)利用城市地下空間。

三、從城市地下空間確權(quán)方面入手，大力加強(qiáng)地下空間開發(fā)利用的法律支撐與可操作性

地下建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，不能體現(xiàn)“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”，一定程度上影響了投資者的積極性。另一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中地下空間的取得、使用、轉(zhuǎn)讓、租賃等情況卻客觀存在，由此引發(fā)的法律糾紛時(shí)有發(fā)生。同時(shí)地下空間建設(shè)管理部門的職責(zé)不明確，地下空間建成后使用的管理責(zé)任不明確。為了合理開發(fā)利用武漢市城市地下空間，實(shí)現(xiàn)地上地下協(xié)調(diào)發(fā)展，急需制定新的地下空間開發(fā)管理的管理規(guī)定。

土地權(quán)利以宗地為單位，輔之以規(guī)定建筑高度的開發(fā)利用軌道。隨著城市開發(fā)深入到地下空間，土地空間權(quán)三維管理應(yīng)運(yùn)而生。

1、《物權(quán)法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的規(guī)定

《物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！睋?jù)此，在同一宗土地的不同空間可以分別設(shè)立地表、地上或地下三項(xiàng)建設(shè)用地使用權(quán)，從而確立了建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的制度。

據(jù)此，建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式采取登記生效制度。同一土地之上分層設(shè)立多項(xiàng)建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，各權(quán)利的取得和范圍均取決于登記制度。而且，為避免權(quán)利人之間相互沖突，新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)，權(quán)利之間孰先孰后也須以各自登記時(shí)間先后為判斷基準(zhǔn)。故登記制度對(duì)于分層設(shè)立至關(guān)重要。

但是，我國(guó)地下空間權(quán)屬登記存在以下三問題：（1）地籍管理模式落后。我國(guó)目前主要采用二維地籍模式，即通過平面土地測(cè)量，借助二維關(guān)系劃分個(gè)宗地彼此界限，在衡量單位上是以平方米來計(jì)算。而地下建設(shè)用地使用權(quán)登記時(shí)，不僅要登記土地四至界限，還要登記土地的上下空間，在衡量單位上是以立方米來計(jì)算。由于二維地籍不能全面地反映地塊或土地權(quán)利的三維位置和三維邊界，法律糾紛頻繁產(chǎn)生，有待改進(jìn)。（2）地下建筑物登記困難。實(shí)踐中，一些地下建筑物因無(wú)法辦理登記，權(quán)屬不明，范圍不清，時(shí)常引起權(quán)屬糾紛，尤其集中于人防工程和地下停車場(chǎng)。而且，投資者也不能將其順利轉(zhuǎn)讓、抵押，影響其投資積極性，阻礙了城市地下空間開發(fā)。（3）登記事項(xiàng)不全面。由于二維地籍表達(dá)自身特有的局限性，他們對(duì)城市建設(shè)在三維空間內(nèi)的土地利用狀況沒有進(jìn)行完全的登記、記載，對(duì)于城市地下空間建設(shè)日益增多的電纜、管道以及地下交通設(shè)施等建筑物和構(gòu)筑物在宗地圖和地籍圖上沒有或者記載不完全。抓緊研究制定土地空間權(quán)利設(shè)定和登記的具體辦法。因此，為實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?，達(dá)到物盡其用，構(gòu)建科學(xué)和精確的地下建設(shè)用地 登記制度勢(shì)在必行。

2、建立統(tǒng)一科學(xué)的地下空間權(quán)屬登記

《物權(quán)法》第10條第2款規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！苯y(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)乃大勢(shì)所趨。因此，不僅地下建設(shè)用地使用權(quán)和地表建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一登記，地下建設(shè)用地使用權(quán)和地下建筑物所有權(quán)也應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)登記。地下空間每一層作為一個(gè)獨(dú)立宗地進(jìn)行登記。建議地下建設(shè)用地使用權(quán)面積包括四周外墻厚度，并在宗地圖上注明每一層的層次和標(biāo)高范圍。此外，登記簿內(nèi)容應(yīng)區(qū)別對(duì)待。同一主體結(jié)合地面建筑一并開發(fā)建設(shè)的地下工程（結(jié)建工程），地下部門隨地表建筑一并辦理登記。獨(dú)立開發(fā)建設(shè)的地下工程（單建地下工程）應(yīng)當(dāng)單獨(dú)登記。

現(xiàn)在應(yīng)采取三維地籍對(duì)地下空間進(jìn)行數(shù)據(jù)管理和空間確權(quán)。對(duì)此，有學(xué)者提出三種解決方案：（1）完全的三維地籍登記。這意味著引入三維財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念。三維空間（領(lǐng)域）被細(xì)分為沒有交疊或空隙的三維實(shí)體（或三維小塊）。法律要素、不動(dòng)產(chǎn)交易協(xié)議以及地籍登記應(yīng)當(dāng)支持三維財(cái)產(chǎn)權(quán)的建立和轉(zhuǎn)讓；（2）混合方案。這意味著保留二維地籍，并在二維地籍登記中通過登記三維自然物體進(jìn)行三維狀況的登記。這就形成了一種二維地塊與三維自然物體進(jìn)行三維狀況的登記。這就形成了一種二維地塊與三維物體的混合方案，維持了平面地塊與三維物體的關(guān)系；（3）現(xiàn)行地籍登記體系中的三維注釋。這意味著保留二維地籍，同時(shí)加上外部注釋表明三維狀況。最簡(jiǎn)單的方法是在登記中（管理登記簿與地籍索引圖）貼上三維標(biāo)簽。完全的三維地籍登記雖然形象直觀，與三維空間實(shí)體在幾何上的特征一致，但技術(shù)難度部大，成本搞。二維地籍加三維注釋操作簡(jiǎn)易，實(shí)施成本低，可以作為權(quán)宜之計(jì)。

最后，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大登記對(duì)象。登記事項(xiàng)不全面的癥結(jié)在于我國(guó)地下空間的多頭管理模式。目前，國(guó)土資源、城市規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環(huán)保、水電、國(guó)防、文物保護(hù)等各行政管理部門分別對(duì)地下空間相關(guān)的開放利用行使管理職權(quán)。各部門按照各自的發(fā)展需要自行建設(shè)的地下建筑，缺乏整體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，從而導(dǎo)致長(zhǎng)期重復(fù)施工。我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立地下空間利用信息共享機(jī)制。登記機(jī)關(guān)不僅應(yīng)將地下停車場(chǎng)、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、物資倉(cāng)儲(chǔ)等經(jīng)營(yíng)性建筑物登記在冊(cè)，還應(yīng)涵蓋市政管道、民防工程、地鐵場(chǎng)站等公益性建筑物。

四、是正確處理地下與地上的關(guān)系

城市地下空間不是孤立的，它與地上空間緊密相連，相互依存相互制約。在進(jìn)行城市地下空間規(guī)劃管理時(shí)，必須兼顧地上各種建筑、設(shè)施及資源的安全；反之，在進(jìn)行地上空間的建設(shè)時(shí)，也應(yīng)考慮地下空間的使用，兼顧地下資源、設(shè)施的保護(hù)?？傊?，必須正確處理地下建設(shè)和地上建設(shè)的關(guān)系，綜合考慮如何保護(hù)城市的歷史、文化、旅游、環(huán)境等資源，如何保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，做到地上地下建設(shè)同步發(fā)展，相得益彰。

五、結(jié)語(yǔ)

篇6

Abstract： In order to safeguard the health of the city's sustainable development， and to ease the contradiction between urban construction land demand and the limited supply of land， urban construction land must walk the road of intensive conservation. Using inductive analysis，comparative analysis， the paper demonstrates the necessity of carrying out intensive use of land for urban construction planning， and points out that it is to build a resource-saving society， to improve the management of urban construction land and to enhance the overall value of the land for urban construction， and identify the problem of including the main management is not the actual performance， lack of planning system， the lack of systemic issues. Finally， it points out that we need carry out intensive use of land for urban construction from the clear targeting， preparation work， improving the organization and management， case studies， and improving the regulatory mechanism， establishing the evaluation system.

關(guān)鍵詞： 城市；建設(shè)用地；集約利用；規(guī)劃

Key words： city；land for construction；intensive use；planning

中圖分類號(hào)：TU984.11+1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2013）14-0007-02

0 引言

伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)用地集約利用受到眾多學(xué)者的關(guān)注[1-5]。但現(xiàn)行對(duì)于城市建設(shè)用地的集約利用研究多側(cè)重于從評(píng)價(jià)方面進(jìn)行[6-8]，而對(duì)于規(guī)劃的研究幾乎處于空白。

目前，國(guó)內(nèi)僅上海市和湖南長(zhǎng)沙開展了城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃的相關(guān)探索，但未從系統(tǒng)、全面的角度進(jìn)行研究。

基于此，本文擬通過論證開展城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃的必要性，分析當(dāng)前城市建設(shè)用地在集約利用中存在的問題，最后提出開展城市建設(shè)用地集約的對(duì)策建議，以全面推動(dòng)城市建設(shè)用地資源的合理開發(fā)和高效利用。

1 開展城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃的必要性分析

1.1 建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的需要

節(jié)約集約利用土地作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的重要內(nèi)容，受到國(guó)家的高度重視。黨的十提出“加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”。國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)文件指出“將節(jié)約集約用地的要求落實(shí)在政府決策中，落實(shí)到各項(xiàng)建設(shè)中，科學(xué)規(guī)劃用地，著力內(nèi)涵挖潛?！?012年國(guó)土資源部出臺(tái)的《國(guó)土資源部關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕47號(hào)）提出了“規(guī)劃管控、計(jì)劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置、政策鼓勵(lì)、監(jiān)測(cè)監(jiān)管、考核評(píng)價(jià)、共同責(zé)任”八項(xiàng)制度。通過建設(shè)用地集約利用規(guī)劃，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，能夠以較少的土地資源消耗來實(shí)現(xiàn)較大社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)于建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)、推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程和國(guó)家安全具有重要的意義。

1.2 完善城市建設(shè)用地管理的需要

城市建設(shè)用地管理是一個(gè)宏觀復(fù)雜系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市建設(shè)用地管理的過程同時(shí)也是城市建設(shè)用地利用開發(fā)的過程，現(xiàn)行管理制度下對(duì)城市建設(shè)用地實(shí)施有效管理包括對(duì)建設(shè)用地組織、利用、控制和監(jiān)督等幾方面內(nèi)容。

現(xiàn)行城市建設(shè)用地集約利用主要是通過土地利用總體規(guī)劃控制城市建設(shè)用地的規(guī)模邊界和擴(kuò)展邊界，通過城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃控制容積率、建筑密度、建筑控制高度等相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行管控，側(cè)重于上限控制與外延限定，而城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃注重下限控制與內(nèi)涵挖潛，對(duì)建設(shè)用地業(yè)態(tài)和時(shí)序進(jìn)行科學(xué)調(diào)控，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地的精細(xì)化管理。

1.3 提升城市建設(shè)用地總體價(jià)值的需要

城市土地是土地物質(zhì)和土地資本的綜合體，有價(jià)值的土地資本與無(wú)價(jià)值的土地物質(zhì)相結(jié)合，使得城市土地的使用價(jià)值和價(jià)值都得到提高，土地資本的含量越多，城市土地的價(jià)值也就越大。

城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要確定合理的開發(fā)強(qiáng)度，充分發(fā)揮城市土地的開發(fā)價(jià)值，確保每寸土地的最佳利用。城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃通過優(yōu)化功能布局、拓展立體空間、控制發(fā)展密度、優(yōu)化物業(yè)形態(tài)等措施，有效的提高城市土地利用率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提升城市建設(shè)用地的總體價(jià)值。

2 現(xiàn)行城市建設(shè)用地集約利用中存在的問題

2.1 集約利用管理未實(shí)際履行

節(jié)約集約利用土地資源作為國(guó)土部門的基本職能職責(zé)，應(yīng)由國(guó)土部門嚴(yán)格管理。

但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和發(fā)展的過程中，在建設(shè)投資多元化，各個(gè)集團(tuán)的利益紛爭(zhēng)，以及不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)下，導(dǎo)致城市建設(shè)用地集約利用管理呈現(xiàn)多頭管理，現(xiàn)行集約利用管理的部門包括國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等部門，多頭管理造成城市建設(shè)在集約利用上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，對(duì)集約利用管理的組織、控制、監(jiān)督缺乏合力，不能集中力量辦大事。

2.2 集約利用規(guī)劃體系缺失

土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃側(cè)重于建設(shè)用地指標(biāo)控制，更多的是偏重于物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃，注重確定的規(guī)劃期的人口和用地規(guī)模，對(duì)于城市土地利用基本上仍沿用功能分區(qū)的原則，而對(duì)建設(shè)用地集約利用結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模、時(shí)序缺乏綜合考慮，造成城市建設(shè)用地閑置浪費(fèi)、低效利用，難以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

2.3 集約利用缺乏系統(tǒng)性

現(xiàn)行集約利用側(cè)重于評(píng)價(jià)，大多通過構(gòu)建集約利用評(píng)價(jià)模型，測(cè)算不同區(qū)域集約利用度來評(píng)價(jià)集約利用程度，再提出集約利用的建議，而缺乏集調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)于一體的集成技術(shù)，難以實(shí)現(xiàn)全程化的集約利用；同時(shí)，現(xiàn)行集約利用側(cè)重于平面開發(fā)，缺乏地下空間規(guī)劃，未對(duì)立體空間進(jìn)行相關(guān)集約利用規(guī)劃，難以實(shí)現(xiàn)立體化的集約利用。

3 開展城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃的建議

3.1 明確規(guī)劃目標(biāo)定位

城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃是一項(xiàng)土地利用專項(xiàng)規(guī)劃，以土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等法定規(guī)劃為上位規(guī)劃。

城市建設(shè)用地規(guī)劃的核心是以“已開發(fā)”土地為對(duì)象，以上位規(guī)劃對(duì)土地利用強(qiáng)度、投入強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)效益的規(guī)劃值為標(biāo)桿，以土地利用狀況的現(xiàn)狀值與規(guī)劃值之差評(píng)價(jià)集約利用度，提出土地利用強(qiáng)度及效益的下限性目標(biāo)，是對(duì)存量建設(shè)用地實(shí)行改造升級(jí)的基礎(chǔ)。

3.2 開展規(guī)劃編制工作

建議將城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃上升為政府行為，由各級(jí)政府組織編制城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃。

一是遵循“全面探索、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的原則，在全國(guó)選取一個(gè)城市的主城區(qū)進(jìn)行規(guī)劃編制試點(diǎn)；二是在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題、完善規(guī)劃，逐步在?。ㄊ校用孢M(jìn)行推廣；三是待時(shí)機(jī)成熟由各?。ㄊ校┙M織編制?。ㄊ校┏鞘薪ㄔO(shè)用地集約利用規(guī)劃，并最終推動(dòng)全國(guó)城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃的編制。

3.3 完善規(guī)劃組織管理

由政府牽頭國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)部門成立規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，建立工作聯(lián)席會(huì)議制度，組建規(guī)劃編制隊(duì)伍，提出規(guī)劃編制工作方案，落實(shí)工作責(zé)任，及時(shí)啟動(dòng)重大課題研究和專項(xiàng)研究工作。

規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政啟動(dòng)專項(xiàng)資金進(jìn)行下達(dá)，實(shí)行?？顚Ｓ茫⒎e極爭(zhēng)取國(guó)家和地方集約利用資金，采取銀行貸款、引進(jìn)社會(huì)資金等多種方式籌集資金，保障規(guī)劃編制的順利進(jìn)行。

3.4 加強(qiáng)規(guī)劃專題研究

開展《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化研究》、《城市存量土地挖潛與集約利用規(guī)劃研究》、《地價(jià)與城市建設(shè)用地集約作用機(jī)制研究》、《城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接研究》等重大課題和專題研究，并在規(guī)劃編制中廣泛采用實(shí)地調(diào)研、座談訪問、專家論證等多種形式，充分聽取社會(huì)各方意見，增強(qiáng)規(guī)劃編制的民主性和科學(xué)性。

3.5 健全規(guī)劃監(jiān)管機(jī)制

建立集約利用規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和監(jiān)督機(jī)制，充分運(yùn)用3S技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)等對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)，依法監(jiān)督和查處城市建設(shè)中的違法用地行為；同時(shí)，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地的批后監(jiān)管，加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立行政責(zé)任追究制度，完善規(guī)劃實(shí)施跟蹤管理。

3.6 建立規(guī)劃考核體系

建立城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃考核機(jī)制，對(duì)城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行定期考核并公布結(jié)果，作為控制城市建設(shè)用地規(guī)劃、下達(dá)土地利用年度計(jì)劃、開發(fā)區(qū)升級(jí)擴(kuò)區(qū)等的依據(jù)；同時(shí)，建立土地供應(yīng)與集約利用規(guī)劃考核結(jié)合的評(píng)估機(jī)制，將增量用地計(jì)劃指標(biāo)和存量建設(shè)用地集約利用狀況掛鉤，建立長(zhǎng)效的評(píng)估激勵(lì)機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

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篇7

序是編制主體功能區(qū)規(guī)劃的主要部分之一。本文從服務(wù)于主體功能區(qū)編制的角度，綜合運(yùn)用GIS空間分析、信息熵等方法，刻畫北京市城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和其他空間結(jié)構(gòu)間均衡和穩(wěn)定程度，并運(yùn)用空間轉(zhuǎn)換矩陣分析了國(guó)土空間結(jié)構(gòu)變化，揭示了國(guó)土空間利用中存在的問題，提出調(diào)整空間結(jié)構(gòu)和規(guī)范空間秩序的原則和建議。研究結(jié)果表明，北京市區(qū)域國(guó)土空間結(jié)構(gòu)呈明顯的圈層結(jié)構(gòu)以及“三多三少”的特點(diǎn)，生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間日漸萎縮，發(fā)展重心向西、北部偏移，國(guó)土開發(fā)趨于無(wú)序。未來北京市國(guó)土利用應(yīng)充分體現(xiàn)首都的功能和特色，嚴(yán)格管制生態(tài)人文關(guān)鍵區(qū)域、構(gòu)建生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)，開發(fā)東南、控制西北、保護(hù)西部，嚴(yán)控城市發(fā)展邊緣，按照生活、生態(tài)、生產(chǎn)的順序進(jìn)行國(guó)土空間結(jié)構(gòu)調(diào)整；而四類功能區(qū)則應(yīng)分別按照疏解、控制、集聚、保護(hù)的原則發(fā)展，共同構(gòu)建北京市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、疏密有度、協(xié)調(diào)清晰的國(guó)土利用總格局。

鍵詞 主體功能區(qū)規(guī)劃；國(guó)土空間結(jié)構(gòu)；空間秩序；人居環(huán)境；北京

中圖分類號(hào) F0622 獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104（2011）01-0020-08

doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.004

城市國(guó)土空間結(jié)構(gòu)是指在一定區(qū)域內(nèi)城市國(guó)土空間及其功能之間的相互作用與相互聯(lián)系，以及反映這種關(guān)系的空間和現(xiàn)象的區(qū)位關(guān)系、分布形式、集聚規(guī)模程度0，是城市結(jié)構(gòu)圖譜中的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)［1］。合理的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)是區(qū)域發(fā)展的“助推器”和“調(diào)節(jié)器”，調(diào)整和優(yōu)化國(guó)土空間利用已成為現(xiàn)代政府經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的重要內(nèi)容［2］，對(duì)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和今后的運(yùn)行效率有著巨大而長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。

改革開放以來，我國(guó)城市空間演化表現(xiàn)出令人驚異的速度，隨之人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境不協(xié)調(diào)和國(guó)土開發(fā)失衡等問題也日益突出。據(jù)此國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要提出了推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，這是我國(guó)加強(qiáng)國(guó)土空間管理的重大創(chuàng)新［3,4］。其中分析國(guó)土空間結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，規(guī)范國(guó)土開發(fā)空間秩序是編制主體功能區(qū)規(guī)劃的最重要組成部分之一。當(dāng)前，關(guān)于主體功能區(qū)構(gòu)建的研究主要集中在主體功能區(qū)的理論基礎(chǔ)與戰(zhàn)略選擇、國(guó)外空間規(guī)劃的借鑒、基本思路、分區(qū)政策與其實(shí)施等方面［5,6］，服務(wù)于主體功能區(qū)規(guī)劃編制的國(guó)土空間結(jié)構(gòu)與開發(fā)秩序研究尚未見報(bào)道。另外，北京市正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的新階段，未來幾十年也是北京市建設(shè)宜居城市的歷史時(shí)期，科學(xué)地國(guó)土空間利用導(dǎo)向十分重要。因此，本文以北京市為例，從服務(wù)于主體功能區(qū)規(guī)劃編制的角度，全面分析其國(guó)土空間及

其變化，揭示國(guó)土空間利用中存在的問題，進(jìn)而以北京市未來空間發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)導(dǎo)向，提出調(diào)整北京市國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和規(guī)范國(guó)土開發(fā)空間秩序的原則和建議，為編制主體功能區(qū)規(guī)劃提供依據(jù)。這有利于形成合理的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面的空間整合，實(shí)現(xiàn)國(guó)土利用的空間均衡和開發(fā)效益最大化。

1 研究區(qū)概況

北京位于華北平原西北邊緣，東南距渤海約150 km。地理坐標(biāo)為北緯39°26′-41°03′，東經(jīng)115°25′-117°30′。是全國(guó)的政治中心、文化中心，是世界著名古都和國(guó)際大都市，也是全國(guó)的重要經(jīng)濟(jì)中心之一。全市土地面積16 410 km2，其中，山區(qū)面積占62%，分布于西部和北部地區(qū)，平原面積占38%，分布于東南部。現(xiàn)轄16區(qū)、2縣。作為全國(guó)政治、文化和國(guó)際交往中心，北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、人口數(shù)量大。2007年，北京全市常住人口達(dá)到1 633萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)3.3%，人口密度995人/km2；地區(qū)生產(chǎn)總值9 006億元，比上年增長(zhǎng)14.6%，人均GDP 55 151元。

當(dāng)前，北京城市空間發(fā)展受諸多資源條件的制約，有限的水土條件和人口與建設(shè)規(guī)模之間產(chǎn)生巨大矛盾，而北京市城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整對(duì)緩解這些矛盾具有重要意義。按照《北京市“十一五”時(shí)期功能區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》將18個(gè)區(qū)縣劃分為首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)（圖1），四類功能區(qū)的劃分是未來北京進(jìn)行主體功能區(qū)空間管理的基本單元［7］，為在總體上調(diào)整和優(yōu)化城市功能空間布局，解決區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題，避免盲目發(fā)展、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)所造成的資源浪費(fèi)和效能抵消提供了基礎(chǔ)2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究方法

本文在主體功能區(qū)規(guī)劃的大框架下，對(duì)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)以及未來的國(guó)土空間開發(fā)秩序進(jìn)行了分析。此處所定義的國(guó)土空間結(jié)構(gòu)是指北京市不同國(guó)土空間的構(gòu)成及其分布關(guān)系，包括國(guó)土空間的數(shù)量結(jié)構(gòu)、組合關(guān)系、空間轉(zhuǎn)換及國(guó)土開發(fā)匹配程度等四方面。北京市及四類功能區(qū)內(nèi)部國(guó)土空間結(jié)構(gòu)組合關(guān)系、變化過程以及轉(zhuǎn)換特點(diǎn)運(yùn)用轉(zhuǎn)移矩陣與信息熵的方法進(jìn)行分析；空間匹配程度則從國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度的區(qū)域分布及發(fā)展態(tài)勢(shì)與國(guó)土空間承載資源本底相互關(guān)系角度進(jìn)行闡述；據(jù)此提出未來國(guó)土空間秩序。

@2.1.1 國(guó)土空間類型劃分根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，從推進(jìn)主體功能區(qū)的形成和服務(wù)于城市生產(chǎn)生活、農(nóng)村生產(chǎn)生活及生態(tài)需求的角度，通過Arcview 3.3軟件對(duì)不同地類進(jìn)行重新組合，將北京市國(guó)土空間劃分為城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和其他空間四類。其中城市空間又包括了城市建設(shè)空間、工礦建設(shè)空間，農(nóng)業(yè)空間包括了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和農(nóng)村生活空間。具體分類方法見相關(guān)參考文獻(xiàn)［8］。

2.1.2 信息熵信息熵是系統(tǒng)有序化程度的一個(gè)度量，可反映國(guó)土空間結(jié)構(gòu)的均衡程度和穩(wěn)定程度［9］；信息熵值越高，說明系統(tǒng)越不穩(wěn)定，反之越穩(wěn)定。信息熵計(jì)算公式為：＝-∑ni=lPi•LnPi，其中，Pi=Ai/A,A為區(qū)域國(guó)土總面積，Ai(i=1，2，…n)為每種空間類型的國(guó)土面積。

2.1.3 空間轉(zhuǎn)換矩陣國(guó)土空間轉(zhuǎn)換矩陣的提取使用了GIS空間分析的方法，通過對(duì)2001與2007年兩期土地利用現(xiàn)狀圖進(jìn)行柵格運(yùn)算，獲取國(guó)土空間結(jié)構(gòu)變化過程編碼圖，整理得到空間轉(zhuǎn)換矩陣。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本文所使用數(shù)據(jù)包括了2001、2007年北京市兩期1∶10萬(wàn)土地利用現(xiàn)狀圖、2001-2007年土地利用變更數(shù)據(jù)以及相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來自于2001-2007年北京市社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒。

3 北京市國(guó)土空間結(jié)構(gòu)分析

3.1 北京市總體國(guó)土空間結(jié)構(gòu)分析

2001-2007年北京市四類國(guó)土空間及其變化情況見表1?？梢钥吹?007年城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、其他空間的面積比例為9.6∶29.3∶57.2∶3.9。從城四區(qū)向近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)，北京市建設(shè)用地空間逐漸呈現(xiàn)明顯的遞減趨勢(shì)，四類功能區(qū)中所占比例從100%減少為36%、12%和3%；生態(tài)空間則主要分布在以燕山、太行山山系為依托的山區(qū)，四類功能區(qū)中生態(tài)空間所占比例依次從0%增加為23%、40%和75%?？臻g結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的圈層結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間與城市建設(shè)空間交錯(cuò)分布，主要分布在北京灣的平原地帶以及延慶平原地區(qū)的九片基本農(nóng)田重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)，農(nóng)業(yè)生活空間則在市區(qū)范圍內(nèi)散布。由于城市和道路的輻射作用，國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度區(qū)域差異明顯，各區(qū)縣國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度最高的是主城四區(qū)，已達(dá)到100%，最低的懷柔區(qū)只有5.46%，不及最高的十分之一；首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度依次從100%減少為60.99%、25.75%和6.8%，由城區(qū)向郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)呈現(xiàn)中心城區(qū)―主城區(qū)―郊區(qū)平原區(qū)―郊區(qū)半山區(qū)、山區(qū)逐級(jí)遞減的圈層結(jié)構(gòu)。

同時(shí)，目前北京市生產(chǎn)空間占土地總面積的29.3%，獨(dú)立工礦空間占建設(shè)空間總量的1/3，生活空間占土地總面積的8.5%，其中農(nóng)村居住空間目前為城市居住空間的1.68倍。2005年，北京市城八區(qū)工業(yè)用地比例達(dá)18.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際4%-8%的一般水平。因此，北京市國(guó)土空間結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)出三多三少現(xiàn)象，即“生產(chǎn)空間偏多、生態(tài)空間偏少；工業(yè)空間偏多、生活空間偏少；農(nóng)村居住空間偏多、城市居住空間偏少”。并且，北京市國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度較大，由2001年的16.41%增長(zhǎng)到2007年的18.83%，處于穩(wěn)步上升階段，具有大城市特性；這在全國(guó)范圍內(nèi)排在上海市和天津市之后，位于第三位，但遠(yuǎn)超德國(guó)近年13%，日本7.9%的國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度。這與北京市作為國(guó)家首都的政治文化中心的責(zé)職不匹配現(xiàn)象嚴(yán)重，也與北京市宜居城市的建設(shè)目標(biāo)不相符。應(yīng)逐步將低國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)比例。另外，國(guó)土開發(fā)隨主要交通環(huán)線和放射線呈蔓延與帶狀相結(jié)合的分布態(tài)勢(shì)，使城市發(fā)展形成更大范圍的圈層式蔓延，造成城鄉(xiāng)空間的分割破碎、混雜交錯(cuò)，用地功能零亂。北京市國(guó)土空間發(fā)展協(xié)調(diào)程度有待提高，空間格局需要整合。

3.2 北京市國(guó)土空間結(jié)構(gòu)變化分析

由表1還可以看出，2001年至2007年，北京市處于快速的城市化進(jìn)程中，城市空間面積擴(kuò)大11.2%，其中城市建設(shè)空間面積增加了10.2%；工礦建設(shè)空間面積年增加了11.7%。而農(nóng)業(yè)空間面積減小了7.3%，生態(tài)空間面積減少了0.49%，其中綠色生態(tài)空間增加了0.71%；其他生態(tài)空間減少了5.37%。2001年-2007年四類空間的轉(zhuǎn)換矩陣見表2，在各類空間的轉(zhuǎn)換關(guān)系中，農(nóng)業(yè)空間是最大的轉(zhuǎn)出空間，共有57 482.88公頃轉(zhuǎn)為其他三類空間，其中24 645.09公頃轉(zhuǎn)為生態(tài)空間，25 855.75公頃轉(zhuǎn)為城市空間，6 982.04公頃轉(zhuǎn)為其他空間。生態(tài)空間共有21 69517公頃轉(zhuǎn)為其他三類空間，其中6 365.25公頃轉(zhuǎn)為城市空間，12 865.98公頃轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)空間，2 463.94公頃轉(zhuǎn)為其他空間?？傮w而言，2001年-2007年期間北京市主要表現(xiàn)為城市化過程侵占了大量農(nóng)用地，農(nóng)業(yè)空間向生態(tài)空間的轉(zhuǎn)換量也較大。而北京適于建設(shè)的空間僅占市域總面積的42％，且集中分布于現(xiàn)狀建設(shè)用地、耕地、生態(tài)用地地區(qū)；因此，國(guó)土開發(fā)與國(guó)土空間的本底狀況和耕地保護(hù)間存在突出矛盾。過度重視國(guó)土空間支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能，生產(chǎn)空間不斷拓展，將導(dǎo)致國(guó)土空間結(jié)構(gòu)演變的失衡。應(yīng)嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度的增長(zhǎng)，減緩農(nóng)業(yè)空間的不斷流出。

從開發(fā)強(qiáng)度的擴(kuò)展方向來看，擴(kuò)展最大的仍是城市功能拓展區(qū)，2001-2007年間開發(fā)強(qiáng)度共增長(zhǎng)6.21%，增長(zhǎng)量是城市發(fā)展新區(qū)的1.53倍，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的8.63倍。其中尤其以海淀和朝陽(yáng)的擴(kuò)展最大，空間擴(kuò)展重心逐漸向北部、西部移動(dòng)；而西北地區(qū)多是山區(qū)、半山區(qū)，是北京的生態(tài)屏障和水源保護(hù)地、自然人文景觀薈萃的旅游集中地，適宜低密度發(fā)展。因此，需調(diào)整北京城市擴(kuò)展方向，緩解生態(tài)矛盾，避免不良生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生［10］。

同時(shí)，從各個(gè)區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心由城區(qū)漸次向郊區(qū)轉(zhuǎn)

移。郊區(qū)縣地區(qū)生產(chǎn)總值占全市的份額實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)。通州、順義、大興、昌平、房山等五個(gè)區(qū)以及亦莊開發(fā)區(qū)將成為未來北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，2001-2007年期間城市發(fā)展新區(qū)人口年平均增長(zhǎng)率達(dá)到3.55%，地均固定資產(chǎn)投資額由2001年的4.4萬(wàn)元/公頃上升為2007年的15.4萬(wàn)元/公頃，增長(zhǎng)率是四個(gè)功能區(qū)中最高的，年平均增長(zhǎng)率為3.12%。并且受北京市發(fā)展政策的影響，未來該區(qū)將是開發(fā)強(qiáng)度主要的增長(zhǎng)區(qū)。但同時(shí)，14個(gè)衛(wèi)星城各自為政，在邊緣地區(qū)分散、盲目建設(shè)，城市空間布局混雜，區(qū)位組合效益偏低，城鄉(xiāng)用地分割嚴(yán)重。也尚未起到其應(yīng)達(dá)到的產(chǎn)業(yè)和人口疏導(dǎo)的功能，也沒有成為足以抗衡中心城市的發(fā)展極點(diǎn)，城市發(fā)展失衡，趨于無(wú)序。

此外，借助信息熵概念，分析了北京市國(guó)土空間結(jié)構(gòu)組合關(guān)系及功能特點(diǎn)，對(duì)以上觀點(diǎn)進(jìn)行印證，2001年-2007年北京市四類空間結(jié)構(gòu)信息熵見表3。可知，2001年至2007年北京市國(guó)土空間信息熵由0.425增加到0.438，呈不斷增加態(tài)勢(shì)。其中北京市農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間信息熵有所降低，城市空間與其他空間信息熵則持續(xù)變大；工礦建設(shè)空間、城市建設(shè)空間信息熵均呈持續(xù)上升態(tài)勢(shì)。因此，總體上看北京市國(guó)土空間結(jié)構(gòu)正趨于不穩(wěn)定，這不僅與近年來城市建設(shè)與改造占用耕地和生態(tài)空間有很大關(guān)系，也與北京市空間結(jié)構(gòu)的不合理及其開發(fā)建設(shè)的無(wú)序狀態(tài)密切相關(guān)。而農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、綠色生態(tài)和其他生態(tài)空間則呈持續(xù)下降態(tài)勢(shì)，說明了北京市持續(xù)的農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的整治和生態(tài)建設(shè)活動(dòng)具有一定的成效。

4 北京市國(guó)土利用未來空間秩序

4.1 總體國(guó)土利用空間秩序

4.1.1 未來國(guó)土空間秩序的構(gòu)建思路

合理的國(guó)土開發(fā)秩序是形成北京市未來科學(xué)國(guó)土利用格局的根本途徑。規(guī)范其空間開發(fā)秩序，需轉(zhuǎn)變開發(fā)理念，調(diào)整開發(fā)內(nèi)容，創(chuàng)新開發(fā)方式，使國(guó)土利用由外延式為主轉(zhuǎn)向優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和調(diào)整各類空間分布為主。即以北京市“兩軸兩帶多中心”的未來空間發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)導(dǎo)向，以國(guó)土空間結(jié)構(gòu)現(xiàn)存問題為問題導(dǎo)向，從北京市整體以及四類功能區(qū)兩個(gè)層次上構(gòu)建未來國(guó)土空間秩序，主要包括國(guó)土利用的空間方向、建設(shè)用地的投放秩序、重點(diǎn)管控區(qū)域等內(nèi)容。首先，充分考慮首都土地獨(dú)有的戰(zhàn)略價(jià)值，根據(jù)自然條件適宜性以及資源環(huán)境承載能力，通過重點(diǎn)管控關(guān)鍵區(qū)域、矯正國(guó)土空間發(fā)展方向，控制總體國(guó)土開發(fā)格局，形成國(guó)土空間結(jié)構(gòu)的控制性骨架；其次，統(tǒng)籌考慮各個(gè)功能區(qū)域的經(jīng)濟(jì)布局、人口分布以及城鎮(zhèn)化格局，注重各類空間之間的協(xié)調(diào)，引導(dǎo)各類空間內(nèi)部之間相互轉(zhuǎn)化，確定不同功能區(qū)的國(guó)土空間發(fā)展方向，通過合理的建設(shè)用地投放數(shù)量和時(shí)序逐步對(duì)現(xiàn)有空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，形成科學(xué)國(guó)土開發(fā)秩序，構(gòu)筑最終形成北京市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、疏密有度、邊界清晰的國(guó)土空間結(jié)構(gòu)。

4.1.2 總體秩序

嚴(yán)格管制生態(tài)人文關(guān)鍵區(qū)域，形成北京市國(guó)土開發(fā)框架性控制。從形成合理空間結(jié)構(gòu)角度出發(fā)，應(yīng)嚴(yán)格管制區(qū)域包括：“三道生態(tài)圈、禁止與限制開發(fā)區(qū)域、城市邊緣區(qū)”等區(qū)域。三道生態(tài)圈主要包括環(huán)城綠化隔離圈、平原農(nóng)田生態(tài)圈和山區(qū)生態(tài)屏障圈。禁止開發(fā)地區(qū)主要包括河流濕地、地下水保護(hù)與涵養(yǎng)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)等，是禁止任何開發(fā)和建設(shè)行為的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)包括基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、地表水源二級(jí)保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、以及中心城外地下水嚴(yán)重超采區(qū)等建設(shè)空間選擇應(yīng)盡可能避讓的區(qū)域。對(duì)這些區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，可形成城市擴(kuò)展的緩沖區(qū)域和維護(hù)城市生態(tài)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，保證城市生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能。在城市邊緣應(yīng)明確劃定建設(shè)區(qū)和非建設(shè)區(qū)邊界，作為開發(fā)建設(shè)的剛性控制，抑制城市建設(shè)空間無(wú)序蔓延和盲目擴(kuò)張，積極促進(jìn)城鎮(zhèn)用地理性增長(zhǎng)。如此可營(yíng)造良好城市生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以山脈、水系為骨架，組合、串聯(lián)多元自然生態(tài)資源和綠色開敞空間［11］，把城市建設(shè)置于綠色空間保護(hù)的框架內(nèi)，塑造城市生態(tài)安全格局，并阻止城市蛙跳式的無(wú)序發(fā)展和蔓延，共同構(gòu)筑和諧宜居城市空間形態(tài)。

以“開發(fā)東南、控制西北、保護(hù)西部，嚴(yán)控城市發(fā)展邊緣”為空間發(fā)展方向。北京西部、北部多山區(qū)，空間較局促；而東部、南部平原廣闊，向東南發(fā)展，將會(huì)提供新的城市發(fā)展極點(diǎn)，給城市寬裕的發(fā)展空間，也有利于京津城市群的建設(shè)；西、北部區(qū)域是整個(gè)北京城市的生態(tài)屏障，是未來可持續(xù)發(fā)展的根基。由于地處上風(fēng)上水，風(fēng)景和環(huán)境較好，城市向西北發(fā)展的速度過快；控制西北，制止城市過度向西北部地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)北京市城市發(fā)展空間構(gòu)想的實(shí)現(xiàn)以及防止城市攤大餅式的無(wú)限蔓延［12］。保護(hù)西部則是保護(hù)了北京市的生態(tài)屏障，保護(hù)了北京市寶貴的水源地。而城市邊緣不僅指通常意義上的近遠(yuǎn)郊區(qū)縣，也涵蓋

了北京市所有城鎮(zhèn)建設(shè)用地的發(fā)展邊緣，是相對(duì)發(fā)展最無(wú)序和混亂的區(qū)域，是能否保障城市發(fā)展預(yù)期的關(guān)鍵區(qū)域，也是塑造清晰國(guó)土空間格局的關(guān)鍵。

合理投放建設(shè)用地，有序調(diào)整空間結(jié)構(gòu)。按照生活、生態(tài)、生產(chǎn)的順序調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，注重國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度時(shí)空尺度的有序增長(zhǎng)和城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的有機(jī)協(xié)調(diào)，制定城鄉(xiāng)空間協(xié)同發(fā)展策略［13］，優(yōu)先保證生活空間，擴(kuò)大綠色生態(tài)空間，適度壓縮生產(chǎn)空間。還要明確土地供應(yīng)總量和經(jīng)濟(jì)供需總量與結(jié)構(gòu)的關(guān)系，“管住總量，嚴(yán)控增量，盤活存量”，有計(jì)劃、有步驟地投放建設(shè)用地。目前，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和中心城區(qū)功能疏散等復(fù)合作用下，對(duì)建設(shè)空間需求增長(zhǎng)強(qiáng)勁。在土地供應(yīng)指標(biāo)分配上，應(yīng)在嚴(yán)格控制總量和堅(jiān)持集約利用的條件下，根據(jù)不同功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口疏散和集中的目標(biāo)，適當(dāng)調(diào)整不同區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的比例和住宅用地結(jié)構(gòu)比例，適當(dāng)壓縮工業(yè)用地，增加民生用地。并優(yōu)化房地產(chǎn)市場(chǎng)土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，支持區(qū)域的交通市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能力的提升。

此外，還要加快中心城調(diào)整優(yōu)化，積極開拓新城和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)等新的城市增長(zhǎng)空間，形成新的城市發(fā)展引力極點(diǎn)，加快推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)筑協(xié)調(diào)城市發(fā)展網(wǎng)絡(luò)。全面啟動(dòng)實(shí)施通州、順義、亦莊等重點(diǎn)新城的建設(shè)，引導(dǎo)城市有序緊湊發(fā)展和村鎮(zhèn)整合。近期要加大對(duì)發(fā)展新區(qū)的投入力度，調(diào)整優(yōu)化中心城區(qū)建設(shè)，并在發(fā)展新區(qū)預(yù)留遠(yuǎn)期建設(shè)用地；遠(yuǎn)期加快新城和重點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展，優(yōu)化存量空間，促進(jìn)北京市城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和“兩軸兩帶多中心”城市空間結(jié)構(gòu)的形成。

4.2 不同功能區(qū)國(guó)土開發(fā)秩序

.2.1 首都功能核心區(qū)――疏解

目前，北京市首都功能核心區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到100%，屬于人口超載區(qū)域，已沒有可利用的國(guó)土空間。該區(qū)域處于后工業(yè)化階段，作為政治、文化、國(guó)際交往、教育科研和金融管理中心，要進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推進(jìn)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)與人口外遷，引導(dǎo)城市建設(shè)向調(diào)整改造轉(zhuǎn)變。未來，應(yīng)轉(zhuǎn)變國(guó)土空間開發(fā)的著力點(diǎn)，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，完善空間布局，將美化土地利用環(huán)境，創(chuàng)造舒心宜人的城市環(huán)境作為該區(qū)國(guó)土開發(fā)的首要任務(wù)。

積極供應(yīng)交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，加大綠化投入，改善交通狀況、美化環(huán)境。設(shè)定較高的產(chǎn)業(yè)用地門檻，對(duì)于要實(shí)施功能疏導(dǎo)和人口轉(zhuǎn)移的建設(shè)用地要禁止土地供應(yīng)，并結(jié)合土地價(jià)格、稅收等政策，促進(jìn)疏導(dǎo)功能的產(chǎn)業(yè)用地和人口用地外遷，實(shí)施核心區(qū)的用地秩序優(yōu)化。土地供應(yīng)上，優(yōu)先保障首都文化保護(hù)用地的需求，適當(dāng)提高商服類用地比例，主要供應(yīng)星級(jí)酒店以及高檔商業(yè)中心等；住宅用地供應(yīng)以供應(yīng)酒店式公寓等高檔商品住宅為主，盡量不供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房用地，鼓勵(lì)核心區(qū)內(nèi)居民向城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)疏散。有序推進(jìn)舊城改造和存量建設(shè)用地的整理，大力開發(fā)地下空間，減少用地重復(fù)配置和土地浪費(fèi)。在保護(hù)舊城區(qū)文化傳承的前提下進(jìn)行漸進(jìn)式有機(jī)更新和有限度的現(xiàn)代化。

4.2.2 城市功能拓展區(qū)――控制

2001-2007年間城市功能拓展區(qū)因其區(qū)位條件承接了大量首都功能核心區(qū)的轉(zhuǎn)移人口，人口數(shù)和人口密度均顯著增加。同時(shí)該區(qū)域是國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，區(qū)域國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)60.99%，土地利用效率提高顯著。2001-2007年，該區(qū)是農(nóng)業(yè)空間減少率最高的，達(dá)28.6%；同時(shí)也是唯一生態(tài)空間有所增長(zhǎng)的區(qū)域，為4.1%。因其較好的區(qū)條件，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本處于后工業(yè)化階段，因此未來一段時(shí)間內(nèi)，本區(qū)域城市空間仍將持續(xù)擴(kuò)展，國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度仍將在一定程度上持續(xù)增加。然而由于本區(qū)部分區(qū)縣人口過于集聚，受土地承載能力的限制，開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)一步提升的空間不大，要嚴(yán)格控制土地開發(fā)強(qiáng)度的提升速度，防止土地利用超載及環(huán)境的惡化。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)向轉(zhuǎn)移，初步形成以服務(wù)業(yè)為主體，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占有較大比重的產(chǎn)業(yè)格局。

要在充分利用自身已有優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，積極承接中心城區(qū)的人口和職能，整合各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)，推進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)的改造再利用和用地功能轉(zhuǎn)換，控制中心城邊緣區(qū)域的各類開發(fā)力度，改善城市空間環(huán)境品質(zhì)；推進(jìn)城市邊界的劃定，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的管理，防止建成區(qū)的進(jìn)一步蔓延；加強(qiáng)對(duì)存量土地的挖潛與集約利用，繼續(xù)大力整治“城中村”，有序?qū)嵤┏擎?zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤制度。

還要根據(jù)其主體功能定位對(duì)不同供地類型的土地供應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。新增建設(shè)用地和存量建設(shè)用地優(yōu)先滿足承接核心區(qū)內(nèi)功能疏導(dǎo)的高新技術(shù)、科學(xué)、教育和文化用地；通過建立高新技術(shù)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)用地效率的提升。建立鼓勵(lì)性、引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施用地和特殊用地的同時(shí)，適當(dāng)壓縮產(chǎn)業(yè)用地，優(yōu)先支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，限制獨(dú)立工礦和對(duì)土地利用粗放的工業(yè)產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)比例，禁止供應(yīng)對(duì)環(huán)境有污染的企業(yè)和工業(yè)用地；適當(dāng)提高住宅用地的供應(yīng)比例，特別是經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房的供應(yīng)比例。@@@@@@@@4.2.3 城市發(fā)展新區(qū)――集聚

城市發(fā)展新區(qū)近年來發(fā)展迅速，2001-2007年期間總?cè)丝谠黾臃群偷鼐潭ㄙY產(chǎn)投資額增加幅度為四類功能區(qū)中最大，期間城市空間增長(zhǎng)率最高，達(dá)21.5%，成為承接中心城人口、職能疏解和產(chǎn)業(yè)集聚的主要地區(qū)。并且，發(fā)展新區(qū)的土地承載力處于相對(duì)較高水平，現(xiàn)狀開發(fā)強(qiáng)度為25.75%，五個(gè)區(qū)縣均有很大的人口承載潛力，區(qū)域總體處于工業(yè)化高級(jí)階段，在未來的一段時(shí)間內(nèi)，該區(qū)城市空間仍將持續(xù)擴(kuò)展，區(qū)域國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度仍將持續(xù)增加。

今后應(yīng)繼續(xù)提高土地投入水平，加強(qiáng)該區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和加快工業(yè)化進(jìn)程，強(qiáng)化邊緣集團(tuán)的居住和產(chǎn)業(yè)功能，提高區(qū)域的產(chǎn)業(yè)和人口的集聚能力，建設(shè)功能完備、環(huán)境優(yōu)美的新城，使之發(fā)展成為交通便捷、公共服務(wù)設(shè)施發(fā)達(dá)的首都次中心。

應(yīng)嚴(yán)格控制淺山區(qū)的開發(fā)建設(shè)，控制平原地區(qū)建設(shè)空間的盲目拓展，保護(hù)一定數(shù)量的耕地及基本農(nóng)田。依托現(xiàn)有的衛(wèi)星城和工業(yè)園區(qū)，采取比較寬松的土地政策，在對(duì)現(xiàn)有建設(shè)空間進(jìn)行挖潛改造的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大建設(shè)用地供給，適當(dāng)提高產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)比例。依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向確定供地結(jié)構(gòu)，淘汰、搬遷不適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)推動(dòng)空間開發(fā)的秩序化。優(yōu)先滿足基礎(chǔ)設(shè)施用地、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)用地需求；優(yōu)先滿足核心區(qū)和功能拓展區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口疏導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)用地需求；優(yōu)先滿足保障性用房和兩限房用地需求，降低中高檔商品房的供應(yīng)比例，適當(dāng)提高商服用地供應(yīng)比例，提高區(qū)域內(nèi)中心城和主要住宅周邊的商業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)能力。

4.2.4 生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)――保護(hù)

生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)近年來城市空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和其他空間的面積變化不大，其國(guó)土開發(fā)、人口、經(jīng)濟(jì)與投資承載均是四類功能區(qū)中最低的。由于其目前總體處于工業(yè)化高間減少0.7%。未來該區(qū)的國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度及開發(fā)效率也將呈現(xiàn)出較緩慢增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)

展區(qū)是保障北京市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域，大部分屬于限制、禁止開發(fā)區(qū)域，因此要確保承接的產(chǎn)業(yè)不會(huì)造成生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的下降，構(gòu)建以“綠色農(nóng)業(yè)”、“生態(tài)工業(yè)”、“休閑旅游業(yè)”等為特色的環(huán)境友好型生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，“保護(hù)”應(yīng)成為該區(qū)域國(guó)土利用的關(guān)鍵詞。

應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地利用的用途管制和環(huán)境整治，在擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境空間方面開展聯(lián)動(dòng)和統(tǒng)一規(guī)劃，保護(hù)好現(xiàn)有的林地、濕地等生態(tài)空間的規(guī)模和質(zhì)量，嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途，同時(shí)加強(qiáng)耕地和園地保護(hù)；鼓勵(lì)發(fā)展綠色服務(wù)業(yè)，給予一定的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)附屬配套設(shè)施用地的供應(yīng)；加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，建立完善生態(tài)補(bǔ)償支付制度，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)移民，引導(dǎo)人口向衛(wèi)星城和中心鎮(zhèn)相對(duì)集聚，改善城鄉(xiāng)居民的居住條件和居住環(huán)境。

嚴(yán)格控制新增建設(shè)空間總量，控制一般工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)，降低以資源開采為主要生產(chǎn)模式的產(chǎn)業(yè)用地，并逐步減少山區(qū)建設(shè)空間。新增建設(shè)用地優(yōu)先保障區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性用地的供應(yīng)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的用地安排，適當(dāng)增加都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的附屬設(shè)施用地比例和旅游休閑產(chǎn)業(yè)用地的支持力度，支持山區(qū)發(fā)展都市型現(xiàn)代觀光休閑農(nóng)業(yè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。

5 結(jié)論與討論

當(dāng)前北京市區(qū)域國(guó)土空間結(jié)構(gòu)呈明顯的圈層結(jié)構(gòu)以及“三多三少”的特點(diǎn)，生產(chǎn)空間不與北京市宜居城市的建設(shè)目標(biāo)不相符。城市空間發(fā)展缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，國(guó)土開發(fā)無(wú)序拓展

，與耕地保護(hù)和區(qū)域生態(tài)環(huán)境背景存在矛盾，城鄉(xiāng)空間的分割破碎、混雜交錯(cuò)，將導(dǎo)致國(guó)土空間結(jié)構(gòu)演變的失衡和不穩(wěn)定。未來幾十年是北京市國(guó)土空間結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)的歷史時(shí)期，科學(xué)的國(guó)土空間利用導(dǎo)向極為重要。應(yīng)對(duì)國(guó)土空間開發(fā)秩序進(jìn)行規(guī)范，整合國(guó)土空間格局。未來北京市國(guó)土空間結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)充分體現(xiàn)首都的功能、地位、水平和特色，根據(jù)自然條

件適宜性以及資源環(huán)境承載能力進(jìn)行國(guó)土開發(fā)；按照生活、生態(tài)、生產(chǎn)的順序調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保證生活空間，擴(kuò)大綠色生態(tài)空間，適度壓縮生產(chǎn)空間；同時(shí)，注重國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度時(shí)空尺度的有序增長(zhǎng)和城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的有機(jī)協(xié)調(diào)。并嚴(yán)格管制開發(fā)關(guān)鍵區(qū)域，“開發(fā)東南、控制西北、保護(hù)西部，嚴(yán)控城市發(fā)展邊緣”，并有計(jì)劃、有步驟地投放建設(shè)用地。

同時(shí)，不同功能區(qū)的開發(fā)秩序應(yīng)有所區(qū)別、有所側(cè)重，相互協(xié)調(diào)，共同構(gòu)建疏密有度、調(diào)清晰的國(guó)土利用總格局。未來首都功能區(qū)內(nèi)應(yīng)以疏解為主，美化土地利用環(huán)境，創(chuàng)造舒心宜人的城市環(huán)境。而城市功能拓展區(qū)要采取各種措施嚴(yán)格控制土地開發(fā)強(qiáng)度的提升速度，防止土地利用超載及環(huán)境的惡化。城市發(fā)展新區(qū)則側(cè)重于增加投入，強(qiáng)化邊緣集團(tuán)的居住和產(chǎn)業(yè)功能，使之發(fā)展成為較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和人口的集聚能力的首都副中心和新的城市發(fā)展極點(diǎn)。生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)則以生態(tài)保育為核心，加強(qiáng)對(duì)土地利用的用途管制和環(huán)境整治。

本文從推進(jìn)主體功能區(qū)的形成和服務(wù)于生產(chǎn)、生活及生態(tài)需求的角度將北京市國(guó)土空間進(jìn)行分類，此種空間結(jié)構(gòu)分類體系較好的考慮了與相關(guān)規(guī)劃的銜接，具有較好的實(shí)施可行性，然而對(duì)其中某些地類的多功能性考慮不足，比如耕地、園地所擁有的生態(tài)功能，如何更科學(xué)的劃定空間結(jié)構(gòu)分類是應(yīng)深入研究的。

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篇8

【關(guān)鍵詞】法國(guó)新城 區(qū)域規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F110 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

20世紀(jì)，針對(duì)大城市迅速發(fā)展并向區(qū)域擴(kuò)散的傾向，世界各國(guó)根據(jù)各自的條件，紛紛采取了不同的控制措施，包括綠帶、楔形綠地、緩沖帶、綠心、區(qū)域公園、優(yōu)先發(fā)展軸等等，試圖通過規(guī)劃引導(dǎo)城市建設(shè)，60年代末70年代初，法國(guó)政府頒布新城政策，開始在巴黎地區(qū)建設(shè)新城。新城建設(shè)對(duì)促進(jìn)巴黎地區(qū)的均衡發(fā)展、增加巴黎以及巴黎地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)揮了重要作用，是巴黎在城市競(jìng)爭(zhēng)日益嚴(yán)重的今天立于不敗之地的重要原因之一。

巴黎地區(qū)

巴黎地區(qū)作為一級(jí)行政建制建立于20世紀(jì)60年代法國(guó)行政體制改革之后。它由首都巴黎和7個(gè)省份共同構(gòu)成，由內(nèi)向外分為中心城市、近郊和遠(yuǎn)郊三個(gè)圈層，所轄市鎮(zhèn)包括巴黎在內(nèi)共1300多個(gè)。巴黎地區(qū)地處塞納河中游、巴黎盆地的中心地帶，是塞納、馬恩和瓦茲三河交匯之地，擁有大面積河流沖積平原，間以森林覆蓋的三丘，土地肥沃，適于多種農(nóng)作物種植，歷史上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相當(dāng)發(fā)達(dá)。

2、 巴黎新城緣起---相關(guān)的歷次區(qū)域規(guī)劃

新城在巴黎地區(qū)的出現(xiàn)絕非解決現(xiàn)實(shí)問題的一時(shí)之舉，而是20世紀(jì)以來一系列區(qū)域規(guī)劃長(zhǎng)期醞釀的結(jié)果，是區(qū)域認(rèn)識(shí)不斷提高、區(qū)域整體發(fā)展思想日益深化的體現(xiàn)。20世紀(jì)上半葉，以限制為主體的區(qū)域規(guī)劃在多方面為新城建設(shè)奠定了基礎(chǔ)；60年代中期，以發(fā)展為主題的區(qū)域規(guī)劃直接促進(jìn)了新城的誕生。

2.1以限制為主題的區(qū)域規(guī)劃作為新城建設(shè)的基礎(chǔ)

2.1.11934年的PROST規(guī)劃

19世紀(jì)末，在工業(yè)加速發(fā)展的推動(dòng)下，巴黎地區(qū)的城市建設(shè)開始規(guī)模增長(zhǎng)，工業(yè)企業(yè)在近郊自發(fā)集聚，獨(dú)立式住宅在工業(yè)用地?zé)o序擴(kuò)展，甚至呈過度蔓延趨勢(shì)。為了對(duì)日益增加的城市建設(shè)進(jìn)行有效的規(guī)劃管理，1932年，法國(guó)政府通過頒布法律提出打破行政區(qū)劃壁壘，根據(jù)區(qū)域開發(fā)的需要設(shè)立巴黎地區(qū)，對(duì)城市發(fā)展實(shí)行統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃。這是法國(guó)歷史上第一次從區(qū)域高度干預(yù)城市建設(shè)和管理。標(biāo)志著巴黎地區(qū)真正意義上的區(qū)域規(guī)劃的開始。1934年P(guān)ROST規(guī)劃正式出臺(tái)，針對(duì)巴黎地區(qū)的區(qū)域道路結(jié)構(gòu)、綠化空間保護(hù)和城市建設(shè)區(qū)范圍作出了詳細(xì)規(guī)劃。它標(biāo)志著巴黎地區(qū)真正意義上的區(qū)域規(guī)劃的開始。主要提出了：

⑴為了迎合當(dāng)時(shí)盛行的汽車交通需求，規(guī)劃突出了放射路和環(huán)狀路相結(jié)合的道路結(jié)構(gòu)形態(tài)。五條主要干道以巴黎為中心、以不同方向向區(qū)域腹地輻射，聯(lián)系首都和法國(guó)以及歐洲其他重要城市。

⑵由于無(wú)序的郊區(qū)蔓延毀掉了大片森林綠地，規(guī)劃提出了對(duì)現(xiàn)有森林公園等空地以及重要的歷史景觀地段加以嚴(yán)格保護(hù)。

⑶為了抑制郊區(qū)不斷蔓延，規(guī)劃根據(jù)現(xiàn)狀將巴黎以外的各市鎮(zhèn)土地利用劃分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地范圍。為未來的城市發(fā)展作了土地儲(chǔ)備。

PROST規(guī)劃對(duì)巴黎地區(qū)的人口增長(zhǎng)和城市發(fā)展持保守態(tài)度，否認(rèn)城市進(jìn)一步發(fā)展的可能和必然。未能將巴黎納入到巴黎地區(qū)統(tǒng)籌考慮、對(duì)建設(shè)用地與非建設(shè)用地劃分過于嚴(yán)格，缺乏應(yīng)有的靈活性。但是作為法國(guó)歷史上有史以來第一次區(qū)域規(guī)劃，它的重要性也是無(wú)法否認(rèn)的，雖然規(guī)劃沒有為地區(qū)城市發(fā)展開辟新的空間，但它以綠色空間和非建設(shè)用地的形勢(shì)為日后的城市建設(shè)保留了大量的空地。

2.1.21956年的PARP規(guī)劃

二戰(zhàn)后，法國(guó)經(jīng)過十年的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇期，人口和經(jīng)濟(jì)在地區(qū)和全國(guó)范圍內(nèi)的不平衡分布為當(dāng)時(shí)社會(huì)的主要特征。1956年的《巴黎地區(qū)國(guó)土開發(fā)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱PARP規(guī)劃）繼承了PROST規(guī)劃的指導(dǎo)思想，繼續(xù)主張通過界定城市建設(shè)區(qū)來限制城市空間的擴(kuò)展。主要規(guī)劃建議：

⑴降低巴黎中心區(qū)密度、提高郊區(qū)密度、促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展的新觀點(diǎn)。

⑵建議積極疏散中心區(qū)人口和不適宜在中心區(qū)發(fā)展的工業(yè)企業(yè)。

⑶在近郊建設(shè)相對(duì)獨(dú)立的大型住宅區(qū)。

⑷在城市建成區(qū)邊緣建設(shè)衛(wèi)星城。

事實(shí)上PARP規(guī)劃中的城市建設(shè)區(qū)范圍比PROST規(guī)劃還要緊湊，新建的大型住宅區(qū)和衛(wèi)星城基本被安排在現(xiàn)狀城市建成區(qū)內(nèi)見縫插針地進(jìn)行，以確保郊區(qū)的人口增長(zhǎng)不會(huì)導(dǎo)致城市用地的繼續(xù)擴(kuò)大，從而達(dá)到提高郊區(qū)密度的目的。今天看來，PARP規(guī)劃提出了區(qū)域均衡發(fā)展的新思想，提出加強(qiáng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是4條環(huán)路加若干放射狀道路的區(qū)域道路結(jié)構(gòu)，并建議加速區(qū)域快速軌道交通網(wǎng)（簡(jiǎn)稱RER）建設(shè)，這為10年后的新城開發(fā)在基礎(chǔ)設(shè)施方面打下了良好基礎(chǔ)。

2.1.21960年的PADOG規(guī)劃

20世紀(jì)60年代是法國(guó)城市化進(jìn)程的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折時(shí)期，城市人口有史以來第一次超過農(nóng)業(yè)人口。1960年的《巴黎地區(qū)區(qū)域開發(fā)與空間組織計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱PADOG規(guī)劃）就是在這種背景下編制完成的，但是通過界定城市建設(shè)區(qū)來遏止郊區(qū)蔓延、追求地區(qū)均衡發(fā)展的指導(dǎo)思想沒有改變。規(guī)劃認(rèn)為未來巴黎地區(qū)城市發(fā)展的重點(diǎn)不是城市空間的繼續(xù)擴(kuò)大而是現(xiàn)有建成空間的結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此建議：

⑴利用工業(yè)企業(yè)擴(kuò)大或轉(zhuǎn)產(chǎn)的機(jī)會(huì)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移以疏散中心區(qū)。

⑵通過改造和建立新的城市發(fā)展極核以形成多中心的城市空間格局。

⑶通過鼓勵(lì)巴黎地區(qū)周邊城市的適度發(fā)展或新建衛(wèi)星城鎮(zhèn)來提高農(nóng)村地區(qū)的活力。

顯然，從實(shí)質(zhì)上講PADOG規(guī)劃幾乎是PARP規(guī)劃的翻版，其主旨仍然是通過限定城市建設(shè)區(qū)范圍來遏止城市空間的蔓延擴(kuò)大，PADOG規(guī)劃的創(chuàng)新之處在于，它在現(xiàn)狀城市建成區(qū)內(nèi)設(shè)立了若干新的城市發(fā)展極核，與巴黎共同組成“多中心的城市聚集區(qū)”[2；]這是所謂的“新城”概念第一次出現(xiàn)在正式的區(qū)域規(guī)劃文件里，對(duì)5年后的新城政策是一個(gè)重要啟發(fā)。

面對(duì)城市建設(shè)不斷增加、城市空間不斷擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)，PROST、PARP和PADOG規(guī)劃均采取了以限制為主的保守態(tài)度，試圖通過界定城市建設(shè)區(qū)范圍、規(guī)范新增城市建設(shè)布局的方式來遏止城市蔓延的趨勢(shì)；雖然規(guī)劃引入了區(qū)域概念，其關(guān)注點(diǎn)仍然局限于城市建成區(qū)本身。事實(shí)證明，狹隘的區(qū)域觀念成為上述規(guī)劃的致命弱點(diǎn)，由于實(shí)際的人口增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)測(cè)水平，規(guī)劃的城市建設(shè)

區(qū)范圍屢屢被突破。但是不可否認(rèn)，正是由于這三次區(qū)域規(guī)劃的鋪墊，才使得新

城政策的出臺(tái)和實(shí)施成為可能。

2.2以發(fā)展為主題的區(qū)域規(guī)劃促進(jìn)了新城的誕生和發(fā)展

1964年巴黎地區(qū)作為一級(jí)行政建制正式成立，轄區(qū)面積擴(kuò)大到12000多平方公里，《巴黎地區(qū)國(guó)土開發(fā)與城市規(guī)劃指導(dǎo)綱要1965～2000》（簡(jiǎn)稱SDAURP規(guī)劃）

于翌年編制完成。

面對(duì)60年代以后巴黎地區(qū)城市化加速、經(jīng)濟(jì)和人口雙重增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，新規(guī)劃坦承城市建設(shè)用地繼續(xù)擴(kuò)大的可能性和必然性，因此優(yōu)先考慮滿足人口增長(zhǎng)和建設(shè)發(fā)展的空間需求，而把保護(hù)農(nóng)業(yè)地區(qū)和自然空間置于相對(duì)次要的位置上。規(guī)劃建議：

⑴將新城市化沿地區(qū)內(nèi)自發(fā)形成的發(fā)展軸布局，作為優(yōu)先發(fā)展的城市軸線；在現(xiàn)狀建成區(qū)和新城市化地區(qū)內(nèi)大力發(fā)展多功能的城市中心，形成多中心的區(qū)域空間格局；

⑵利用公路、鐵路、RER等交通基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)潛在的城市建設(shè)，并且作為優(yōu)先發(fā)展軸上城市化地區(qū)的主要交通手段?？紤]到巴黎地區(qū)的自然條件、地理?xiàng)l件、歷史沿革以及實(shí)施的可行性，

⑶規(guī)劃在塞納、馬恩和盧瓦茲河谷劃定了2條幾乎平行的城市優(yōu)先發(fā)展軸線，從現(xiàn)狀城市建成區(qū)的南北兩側(cè)相切而過，并在其上設(shè)立了8座人口規(guī)模介于30～100萬(wàn)之間的新城，作為重點(diǎn)開發(fā)的新的地區(qū)城市中心。至此，新城建設(shè)成為巴黎地區(qū)城市發(fā)展的主要政策之一。

顯然與以往的歷次區(qū)域規(guī)劃相比，SDAURP規(guī)劃的指導(dǎo)思想發(fā)生了根本性變：它不再將限制城市空間擴(kuò)展視為規(guī)劃的首要任務(wù)，而是把目標(biāo)轉(zhuǎn)向促進(jìn)區(qū)域的整體均衡發(fā)展，因此提出城市發(fā)展軸線、新城和多中心的區(qū)域等概念，在強(qiáng)調(diào)完善現(xiàn)有城市建成區(qū)的同時(shí)主動(dòng)為城市建設(shè)提供新的發(fā)展空間，兼顧城市發(fā)展在數(shù)量和質(zhì)量上的雙重需求，順應(yīng)了區(qū)域城市化加速發(fā)展的趨勢(shì)；它從區(qū)域高度構(gòu)架了巴黎地區(qū)的城市空間格局，對(duì)促進(jìn)巴黎地區(qū)的整體發(fā)展發(fā)揮了積極作用。此后，巴黎地區(qū)又分別在1976年和1994年進(jìn)行了2次區(qū)域規(guī)劃，根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對(duì)城市發(fā)展政策和城市建設(shè)布局做出了必要調(diào)整，但是區(qū)域空間格局始終沒有改變，新城也始終是城市發(fā)展政策的重要內(nèi)容。從60年代末70年代初開始，新城建設(shè)陸續(xù)開工，至今已經(jīng)初見規(guī)模。

巴黎新城的特點(diǎn)

3.1基于區(qū)域城市發(fā)展的功能定位

首先，巴黎新城的主要職能是吸納新增地區(qū)人口，特別是集中在半城市、半鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)交接地帶的新增人口，避免人口向中心城市巴黎的過渡集聚；其次巴黎新城作為多功能的地區(qū)中心城市，是巴黎地區(qū)城市空間的重要組成部分。

3.2關(guān)注區(qū)域整體的空間布局

巴黎新城的布局有意識(shí)的追求與現(xiàn)狀城市化地區(qū)之間的空間連續(xù)，形成整體的區(qū)域空間格局。因此新城的區(qū)位考慮比較靠近城市中心，平均距離大致保持在30公里左右(不同于倫敦的平均50公里有些達(dá)到了100公里)而且與巴黎保持了便捷的交通聯(lián)系，其間雖然也有一些綠化間隔但在空間上基本還是貫穿的。

3.3結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀的空間規(guī)劃

新城的空間組織：巴黎新城不是從無(wú)到有發(fā)展起來，而是在已經(jīng)半城市化的地域內(nèi)，利用新建城市中心的輻射作用，將一定范圍內(nèi)的住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)、娛樂區(qū)等集聚在一起，提高半城市化地區(qū)的建設(shè)密度，帶動(dòng)其逐步向真正的城市化地區(qū)轉(zhuǎn)化；巴黎新城的內(nèi)部空間因每座新城的具體條件不同而有所差異，但總體上存在著一些共同原則

3.4注重區(qū)域合作的規(guī)劃建設(shè)管理

與倫敦新城相比，巴黎新城的最大特點(diǎn)在于：它始終是區(qū)域城市空間的組成部分，而不是孤立于現(xiàn)狀城市建成區(qū)之外的游離因素，其目的在于促進(jìn)城市

建設(shè)在半城市化地區(qū)集聚發(fā)展，以加強(qiáng)城市化的空間整體性，促進(jìn)區(qū)域的整體

發(fā)展。這一特點(diǎn)在新城的功能定位、區(qū)域布局、空間組織等方面都得到了體現(xiàn)。

新城的建設(shè)管理：巴黎新城不是一級(jí)行政建制，不存在獨(dú)立的新城政府，而是由特別成立的新城國(guó)土開發(fā)公共規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱EPA），以多重身份參與新城的規(guī)劃、建設(shè)與管理。首先作為具有公共性質(zhì)的國(guó)家派出機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)編制新城的土地開發(fā)計(jì)劃和用于住宅建設(shè)、市政配套和土地征用的財(cái)政計(jì)劃；其次作為具有私人性質(zhì)的開發(fā)機(jī)構(gòu)，它承擔(dān)建設(shè)用地的征用、配套和出讓；此外作為地方的長(zhǎng)久合作伙伴，它協(xié)助地方解決復(fù)雜的技術(shù)問題、建設(shè)跨市鎮(zhèn)的市政基礎(chǔ)設(shè)施等。在土地開發(fā)或建設(shè)項(xiàng)目完成后，EPA將通過有償或無(wú)償轉(zhuǎn)讓的方式，把管理權(quán)移交給各相關(guān)市鎮(zhèn)或者由相關(guān)市鎮(zhèn)聯(lián)合組成的市鎮(zhèn)聯(lián)合體，由地方政府行使具體的管理職能，從而保證新城開發(fā)中的利潤(rùn)回歸到地方財(cái)政。

參考文獻(xiàn)

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趙學(xué)彬.巴黎新城規(guī)劃建設(shè)及其發(fā)展歷程.規(guī)劃師.2006.11

篇9

地下空間是“潛在而豐富的自然資源”， 在如今地價(jià)高昂、地王頻現(xiàn)、土地資源日益緊缺的城市開發(fā)中，地下空間的開發(fā)利用逐漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

而許多城市近期也出臺(tái)了地下空間利用的相關(guān)政策措施，先有《西安市地下空間開發(fā)利用管理辦法》審議通過，《福建省地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》正式執(zhí)行，杭州市今年計(jì)劃開發(fā)地下空間500萬(wàn)平方米，建成地下停車位3.5萬(wàn)個(gè)；后有國(guó)內(nèi)首部地下空間地方性法規(guī)《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》4月1日正式實(shí)施，為上海的地下空間合理建設(shè)提供保障。

盡管如此，業(yè)內(nèi)專家仍對(duì)國(guó)內(nèi)地下空間開發(fā)和利用沒有政策、沒有規(guī)劃、沒有標(biāo)準(zhǔn)的“三無(wú)”現(xiàn)狀憂心如焚。專家稱，地下空間目前最為迫切的是樹立這樣一種理念：地下空間應(yīng)納入城市規(guī)劃的一部分。簡(jiǎn)言之，地上地下空間應(yīng)實(shí)現(xiàn)一體化，而不是把兩者分裂開來。

位于北京東三環(huán)以東、針織路以西，中央電視臺(tái)周邊區(qū)域地下的數(shù)十米深處，正孕育著一座北京有史以來面積最大、功能最復(fù)雜的“地下城”：上下五層結(jié)構(gòu)，包括地下一層為行人通行，地下二層為車輛通行，其余則為人防工程與車庫(kù)，預(yù)計(jì)可容3000輛機(jī)動(dòng)車同時(shí)停放。建成后，進(jìn)入該區(qū)域工作、購(gòu)物、娛樂的市民無(wú)論乘坐地鐵或開車，不用走出地面就能在多座樓宇之間穿行。

北京這種“向下延伸”的開發(fā)模式，代表的正是當(dāng)前中國(guó)典型的大城市極力開拓的空間方向。有專家預(yù)測(cè)，21世紀(jì)末，將有1/3的全球人口工作、生活在地下空間。

城市地下空間是一種巨大而豐富的空間資源?！吨袊?guó)地下空間行業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析前瞻》顯示，2012年我國(guó)城市建設(shè)用地總面積為32.28萬(wàn)公頃，按照40%的可開發(fā)系數(shù)和30米的開發(fā)深度計(jì)算，可供合理開發(fā)的地下空間資源量就達(dá)到3873.60億立方米。

中國(guó)建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)研究院執(zhí)行總工程師、地下空間研究中心主任張瑞龍介紹，地下空間從被利用以來，就被賦予諸多功能，甚至被人戲稱為“及時(shí)雨”：防御軍事進(jìn)攻、緩解交通壓力、轉(zhuǎn)移地面功能、應(yīng)對(duì)環(huán)境問題等等。他直言，國(guó)內(nèi)外專家已經(jīng)形成共識(shí)：未來大城市發(fā)展的成功與否，取決于城市地下空間的利用。

深究起來，地下空間的利用其實(shí)就是一種置換邏輯，即將城市部分功能科學(xué)合理地轉(zhuǎn)入地下，置換出地面資源。張瑞龍舉例稱，發(fā)達(dá)國(guó)家在城市地下空間開發(fā)利用過程中，形成諸多城市地下空間發(fā)展理論，一是“多層交通干道系統(tǒng)”，即將地面交通系統(tǒng)置換到地下，所有車輛都在地下行駛，實(shí)現(xiàn)全面的人車分流，使得大量的城市地面用地用來布置綠地、花園等景觀；二是“雙層城市”體系，即將城市發(fā)展空間由地面向地下延伸、部分城市功能由地面置換到地下，從而形成一種新型化的城市結(jié)構(gòu)。不難看出，幾乎所有地下空間的利用都是通過與地上空間“置換”的方式達(dá)成的。

在我國(guó)，地下空間分屬國(guó)土資源、城市規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環(huán)保、水電、國(guó)防、文物保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)、開發(fā)、規(guī)劃。加上相關(guān)領(lǐng)域立法存在缺失，地下空間開發(fā)缺乏統(tǒng)一管理，如果排水系統(tǒng)需要升級(jí)，必然會(huì)牽扯多部門利益和項(xiàng)目布局。

多頭管理也導(dǎo)致近年來許多城市在建設(shè)中頻頻遭遇尷尬：計(jì)劃埋設(shè)管道的線路，已有其他造好的地下工程，使得管道線路不得不改道，因此成本大增。高層建筑的樁基給地下空間開發(fā)造成新的障礙，對(duì)地下鐵道、地下管線等有延續(xù)性的工程建設(shè)造成非常大的困難。

此外，地下開發(fā)還面臨不當(dāng)施工造成的危害。由于一些政府部門對(duì)地下空間的重要性認(rèn)識(shí)不足，“重地上、輕地下”，“重建設(shè)、輕維護(hù)”依然普遍存在。一位施工單位的負(fù)責(zé)人坦言，他們?cè)陂_工前拿到的圖紙不能完全反映地下管線的真實(shí)情況，一般都是憑經(jīng)驗(yàn)施工，通過對(duì)地面情況的估計(jì)，判斷地下的情況，除非是風(fēng)險(xiǎn)特別大的地區(qū)，才有可能探測(cè)一番。

有專家提醒，地下空間一旦開發(fā)利用，地層結(jié)構(gòu)不可能恢復(fù)原狀，一旦陷入混亂將導(dǎo)致巨大的安全隱患和經(jīng)濟(jì)損失。而相比地面建筑，地下空間災(zāi)情更重，受災(zāi)面大、升溫快且溫度高，消防難題也始終是地下空間發(fā)展的羈絆之一。

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，如何做到地下空間有序開發(fā)、利用、管護(hù)，是各地亟需破解的難題。

華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院一個(gè)研究小組曾公布的一份研究報(bào)告指出，除了住建部頒布的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，我國(guó)與地下空間有關(guān)的法律規(guī)范內(nèi)容，還分散在《城市規(guī)劃法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《人民防空法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《建筑法》等諸多法律中，不能形成完整立法體系。在城市地下空間開發(fā)建設(shè)步入“快車道”的背景下，亟待制訂一部完整、權(quán)威的法律，來規(guī)范并解決開發(fā)權(quán)限、體制、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)程等實(shí)際問題，實(shí)現(xiàn)城市地下空間開發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一管理。

篇10

關(guān)鍵詞：圍填海、規(guī)劃、空間形態(tài)

中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一.圍填海簡(jiǎn)述

1.圍填?；靖拍?/p>

圍海造陸是是人類利用海洋空間最古老的方式，也是人類拓展生存空間及生產(chǎn)空間的重要手段。圍海造陸工程主要是在擬建海域修建圍堤、圍埝等，并采用吹填淤泥、填筑建筑土石料等手段再經(jīng)過地基處理形成可用陸地。

2.圍填海的必要性

世界主要的城市大部分集中在沿海地區(qū)，隨著人口持續(xù)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加速，沿海地區(qū)的許多大城市對(duì)土地資源的需求猛增，向海洋要土地就成為了沿海地區(qū)獲取土地來源最為直接的途徑。

就圍海動(dòng)機(jī)而言主要有三方面,一方面海洋經(jīng)濟(jì)和臨海效應(yīng)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)中起著重要作用,圍填海造地可以建設(shè)臨海工業(yè)區(qū)、居住區(qū)以及休閑旅游區(qū),實(shí)現(xiàn)“臨海經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”;一方面由于國(guó)家對(duì)土地的緊縮政策,圍填海造地可以實(shí)現(xiàn)新增土地,從而彌補(bǔ)耕地占用,實(shí)現(xiàn)土地的占補(bǔ)平衡;還有一方面地方政府通過實(shí)施圍填?？梢栽黾油恋孛娣e,通過土地轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入的增加。

二.圍填海發(fā)展概況

1.目前圍填海發(fā)展情況

從上個(gè)世紀(jì)開始世界范圍內(nèi)開始進(jìn)行著大面積的圍海造陸工程。荷蘭是圍海造陸大國(guó)，也是世界公認(rèn)的海洋管理和利用最成功的國(guó)家之一。荷蘭也是世界上最早實(shí)現(xiàn)圍海造陸的國(guó)家，自1200年以來，荷蘭人民從大海奪得的土地共6925平方千米，占目前全國(guó)土地面積的20.4%，其中13至15世紀(jì)，每個(gè)世紀(jì)圍海造陸350-425平方千米。荷蘭是聞名世界的風(fēng)車王國(guó)，而荷蘭早期的風(fēng)車主要是用于圍海造陸時(shí)的抽水功能。 

日本是世界上填海造陸最多的國(guó)家之一，日本戰(zhàn)后新造陸地在1600平方公里以上，相當(dāng)10個(gè)神戶市區(qū)或20個(gè)香港島。新地主要用于工業(yè)、交通、住宅三大方面。據(jù)史料記載，僅岡山縣一地，在16世紀(jì)末就將兒島灣填埋了90％，圍墾出了上萬(wàn)公頃的良田。九州的佐賀縣，經(jīng)過上百年的不斷圍墾，增加了約1/3的耕地。瀨戶內(nèi)海，從1975年到2000年的25年間，填海造出的土地超過了136平方公里。 

中國(guó)香港一百多年來，為了獲取更多平地滿足城市發(fā)展需要，幾乎每隔10~20年就要進(jìn)行圍填海。香港陸地面積大約為1100平方，10％來自于圍填海。維多利亞港水域是圍填海的主要區(qū)域，隨著香港城市的發(fā)展及新機(jī)場(chǎng)的使用，更大規(guī)模地圍填海工程正在規(guī)劃中。

中國(guó)澳門土地面積狹小，以低矮山地為主，因而需要圍填海來補(bǔ)充發(fā)展商業(yè)和住宅用地?，F(xiàn)在澳門的范圍（澳門半島、凼仔島和路環(huán)島）原先都是海中島嶼，后經(jīng)自然陸連和人工圍填海而成。經(jīng)過了多輪的圍填海工程，澳門半島從原有面積為2．7平方公里達(dá)到目前23．8平方公里。

中國(guó)大陸從20世紀(jì)60年代中期至70年代的開始大規(guī)模的圍填海熱潮,經(jīng)過了三次大規(guī)模的圍填海工程，填海增加的土地面積約有120 萬(wàn)公頃,相當(dāng)于現(xiàn)有灘涂面積的一半多。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)增長(zhǎng),特別是在第二次工業(yè)化浪潮和土地緊缺的形勢(shì)下,我國(guó)正掀起新一輪的大規(guī)模的圍填海熱潮,目前天津?yàn)I海地區(qū)進(jìn)行著我國(guó)最大的圍海造陸工程。 

2.未來圍填海發(fā)展趨勢(shì)

圍填海對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)影響是明顯的，但同時(shí)為了生存與發(fā)展向海洋拓展空間也是一種必然趨勢(shì)。所以進(jìn)入21 世紀(jì)以來，圍海造陸用地類型逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，世界上一些國(guó)家的圍海造陸用地開始由農(nóng)業(yè)、工業(yè)用地逐漸向更側(cè)重于旅游渡假、生態(tài)保護(hù)的人工島嶼用地方向發(fā)展，馬爾代夫的斯拉夫士、南非金伯利市的卡姆菲斯大壩、佩博霍爾姆島、迪拜的世界島、東京灣海螢是就是由圍填海形成的世界五大著名的人工島嶼。

三.圍填海空間形態(tài)研究

根據(jù)目前圍填海的現(xiàn)實(shí)案例，空間形態(tài)大致可以分為填滿型、水道型、不規(guī)則半島型以及群島型四種類型。

類型一:填滿型

這類型是最傳統(tǒng)的填海方式，在原有陸地基礎(chǔ)上簡(jiǎn)單拓展，開發(fā)強(qiáng)度一般不低于0.95，目前多用于城市拓建及建設(shè)農(nóng)田、機(jī)場(chǎng)、濱海度假地等。這一填海模式陸面寬廣，內(nèi)部水系較少，利于二期開發(fā)；填海規(guī)劃較為簡(jiǎn)單明確，交通基本為陸上型。但是所耗費(fèi)造陸材料較多，親水景觀要素較少。

案例：香港西九文化區(qū)

西九文化區(qū)（原稱：西九龍文娛藝術(shù)區(qū)；英文：West Kowloon Cultural District）位于九龍半島西九龍?zhí)詈^(qū)的南端，臨近尖沙咀，是中央維多利亞港的門廊，位置顯著。是由時(shí)任香港行政長(zhǎng)官董建華于1998年的《施政報(bào)告》中宣布的大型發(fā)展計(jì)劃：包括于西九龍?zhí)詈^(qū)臨海地段興建一系列世界級(jí)的文化設(shè)施，包括集文化、藝術(shù)、潮流、消費(fèi)及大眾娛樂為一體的綜合文化娛樂場(chǎng)所，核心設(shè)施包括劇院綜合大樓、演藝場(chǎng)館、博物館群及廣場(chǎng)等。

最初設(shè)計(jì)概念——巨大流水天篷

最初設(shè)計(jì)選中建筑師諾曼·福斯特(Foster & Partners)的規(guī)劃方案，方案最大的亮點(diǎn)是一個(gè)流水般的巨大天篷，與蜿蜒曲折的土地輪廓交相輝映，構(gòu)成獨(dú)一無(wú)二的標(biāo)志性風(fēng)景；沿海岸線建有連綿不斷的長(zhǎng)廊，提供眾多規(guī)模不一的公眾空間，可提供多元化用途；設(shè)有一座文化中心，集演奏廳、博物館、展覽館和表演場(chǎng)地等用途于一體，與周圍的娛樂業(yè)、零售業(yè)等有機(jī)結(jié)合，使各種活動(dòng)的分布合理而富于想象力，兼顧公眾與個(gè)人的興趣；其設(shè)計(jì)理念便是吸引人們穿過發(fā)展區(qū)內(nèi)的商業(yè)及娛樂部分走向另一端的藝術(shù)文化中心，凸顯香港作為亞洲主要文娛藝術(shù)中心的地位。

圖3-1巨大天篷方案

新發(fā)展概念——城市中的公園

2010年西九管理局動(dòng)用1.5億元委托三間顧問公司研究的概念設(shè)計(jì)方案，三家建筑顧問的概念都強(qiáng)調(diào)綠化與節(jié)能，及自夸設(shè)計(jì)融入香港本土文化，都強(qiáng)調(diào)城市外部空間的整體性和連續(xù)性，要比獨(dú)立的地標(biāo)建筑更重要。

“普世主義”的福斯特方案名為 “城市中的公園”，由街區(qū)、公園、獨(dú)立地標(biāo)型建筑三項(xiàng)中心元素構(gòu)成，形成由小巷，街道，公共空間，公園，還有平凡的建筑群和好幾顆公眾的文化寶物所交織而成的理想城市。

圖3-2“城市中的公園”方案

“東方主義”的許李嚴(yán)案名為“文化經(jīng)脈”，通過以商業(yè)樓宇為主的城市帶、以文化設(shè)施為主的文化帶、以及濱海綠化帶三個(gè)空間帶，營(yíng)造一個(gè)綠色互動(dòng)的環(huán)境空間，產(chǎn)生一種‘能量’的文化區(qū)。

圖3-3“文化經(jīng)脈”方案

庫(kù)哈斯的“文化新尺度”案由村落、園林地貌、街道風(fēng)貌三種元素組成，先是“草木繁茂的公園、遼闊的公共空間”，然后是“三個(gè)以‘村’的概念演化而成的社區(qū)”，竭力想把高雅與草根文化、全球化與九龍本地社區(qū)、都市和鄉(xiāng)村等多重矛盾的因素并列或交織起來，但是方案最大的缺陷是三個(gè)村落各自的獨(dú)立性和步行交通所要求的連續(xù)性出現(xiàn)了很大的矛盾。 

圖3-4“文化新尺度”方案

落實(shí)及進(jìn)展

2011年3月，管理局最終挑選了福斯特（Foster+Partners）的“城市中的公園”設(shè)計(jì)概念作為基礎(chǔ)方案，計(jì)劃于2013年開始建造工程，小型展覽館及西九中央公園部分地方可于2014至2015年完成，稍后落成的包括一個(gè)名為“M+”的文化的博物館、及演藝劇場(chǎng)、中型劇場(chǎng) I、音樂中心、大型表演場(chǎng)地、展覽中心，以及音樂劇院等。其他創(chuàng)意教育設(shè)施及多個(gè)為視覺藝術(shù)展覽館，亦會(huì)相繼在此階段興建。第二期落成的場(chǎng)地包括大劇院、戲曲中心的小型劇場(chǎng)、中型劇院II及M+第二期。

案例小結(jié)

填滿型圍填海 “陸面寬廣、利于開發(fā)”的特點(diǎn)給這些土地帶來了巨大的商業(yè)價(jià)值，也給規(guī)劃管理帶來了很多難題。作為城市空間的拓展區(qū)，若果一味通過犧牲城市公共空間追求商業(yè)價(jià)值的最大化，到最后大部分為住宅、商業(yè)建筑物，是對(duì)城市空間形態(tài)的極大破壞。

通過城市公園、公共綠地來彌補(bǔ)內(nèi)部水系的不足，配合街區(qū)的人性化設(shè)計(jì)、濱水岸線公共空間的返還，強(qiáng)調(diào)城市外部空間的整體性和連續(xù)性，營(yíng)造松弛有度、松緊對(duì)比的濱江城市形態(tài)，或許才是這塊圍填海土地最好的城市價(jià)值。

類型二：水道型

這類型也是傳統(tǒng)填海方式，突出特點(diǎn)是內(nèi)部水系發(fā)達(dá)、景觀資源豐富、陸上交通與水系交通互為結(jié)合；開發(fā)強(qiáng)度在0.65~0.95之間，目前多用于建設(shè)綜合性工業(yè)新城、港口、新農(nóng)業(yè)基地、主題公園、親水居所與度假地等。這一填海模式陸面寬廣，水陸交織較為規(guī)則，利于二期開發(fā)，同時(shí)貫通水道可在一定程度上減弱自然災(zāi)害帶來的外部海水壓力。

案例：Prins Alexander Polder

Prins Alexander Polder位于鹿特丹東北部的Polderboard Schieland地區(qū)，面積約53平方公里，人口18000，平均海拔在海平面之下6米，是荷蘭海拔最低的一處填海地。

沿用荷蘭傳統(tǒng)的塊狀地塊開發(fā)模式，本地區(qū)以填海時(shí)所保留的縱橫交織的水道劃分為基礎(chǔ)，細(xì)分為小塊土地，以此為基礎(chǔ)單位進(jìn)行開發(fā)。自十九世紀(jì)末起，經(jīng)濟(jì)花卉的種植逐漸取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)成為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的主體。目前填海地75%以上的面積為種植區(qū)。

二十世紀(jì)六十年代，當(dāng)?shù)亟ㄆ鸬谝惶幀F(xiàn)代住宅區(qū)Het Lage Land，房地房業(yè)開發(fā)發(fā)展。

類型三：不規(guī)則半島型

這類型是比較現(xiàn)代的填海方式，以不規(guī)則的半島形態(tài)為特征，海岸線大大延長(zhǎng)，凸顯現(xiàn)代海洋都市概念，重視水系交通；開發(fā)強(qiáng)度在0.10~0.35之間，目前多用于建設(shè)高檔居所、度假村、主題公園及配套酒店等休閑娛樂設(shè)施。這一類型填海模式的填海規(guī)劃最為復(fù)雜，陸面狹小，須根據(jù)二期開發(fā)需要進(jìn)行具體工程設(shè)計(jì)，但是所耗費(fèi)造陸材料較少。

類型四：群島型

這類型目前少見，由多個(gè)人工島嶼組成，親水景觀豐富，以水系交通為主，一般用于建設(shè)居所、小新度假村及配套酒店、小型主題公園等，用來配合附近主題區(qū)域發(fā)展需要。這一類型填海模式的填海規(guī)劃需考慮二期開發(fā)需要，防波堤工程繁復(fù)；陸面狹小，容積率最低，開發(fā)力度及功能有限。

案例：朱美拉棕櫚島（The Palm Jumeirah）

朱美拉棕櫚島是世界第八奇跡迪拜“棕櫚島”工程的其中一個(gè)人工群島，位于阿拉伯半島中部、阿拉伯灣南岸，占地面積31平方公里，是世界上最大的陸地改造項(xiàng)目之一，它由一個(gè)像棕櫚樹干形狀的人工島、17個(gè)棕櫚樹形狀的小島以及圍繞它們的環(huán)形防波島三部分組成。

人工島呈棕櫚形放射，長(zhǎng)約14公里，寬約8.5公里，周圍有新月形的環(huán)島，環(huán)島面海一側(cè)為防波堤。其中每一座島嶼群約可供建設(shè)1000棟獨(dú)特設(shè)計(jì)的臨水別苑、4000套高級(jí)公寓與5000套濱海居所供出售，此外還可建60座以上的豪華酒店，以及碼頭、主題公園、餐館、購(gòu)物中心、療養(yǎng)院、健身場(chǎng)所、影劇院等配套生活及旅游娛樂設(shè)施，保證業(yè)主日常生活所需及當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的需要。

圖3-7朱美拉棕櫚島

案例小結(jié)

群島型圍填海可以創(chuàng)造出很多驚嘆的空間形態(tài)，是高端旅游度假項(xiàng)目青睞的現(xiàn)代填海方式。這類型的空間形態(tài)可以天馬行空，有了想象力就有了規(guī)劃的資本；通過不同形態(tài)的人工島嶼，創(chuàng)造出別具一格的岸線景觀，沿海岸線布置低密度的別墅和高端酒店建筑，結(jié)合原有的海洋景觀，塑造出時(shí)代特色的濱海城市景觀。

但是曲折的空間輪廓加大了建設(shè)工程的施工難度，也增加了大量的投資成本，對(duì)于旨在謀求開發(fā)收益的政府或者開發(fā)商而言，并非最好的選擇?；蛟S等到一個(gè)城市真正需要去創(chuàng)造一個(gè)濱海城市地標(biāo)、提升城市空間影響力的時(shí)候，群島型圍填海也許能為政府提供新的思路。

四.圍填海空間規(guī)劃影響要素解析

圍填?？臻g形態(tài)涉及到各式各樣的要素，其中填海成本、開發(fā)功能、城市格局、城市文化是幾個(gè)關(guān)鍵的要素。

1.填海成本

圍填海的成本主要集中在沿岸防護(hù)堤和填土量上。填海成本跟水深成正比，水越深，需要建設(shè)的防護(hù)堤和填土工程量越大；一般情況下圍填海區(qū)域水深控制在10m以內(nèi)，局部可有所突破，但是需要考慮其必要性。

圍填海的成本很大程度上決定了圍填海的輪廓形態(tài)，普通、規(guī)則的外部形態(tài)可以節(jié)省很多的開發(fā)成本，同時(shí)獲得最充足的土地資源，因此很多的圍填海項(xiàng)目更傾向于普通規(guī)則的填滿式外部形態(tài)。

2.開發(fā)功能

開發(fā)功能是影響圍填海輪廓形態(tài)的主要要素，也是圍填海土地能夠?qū)崿F(xiàn)最大價(jià)值的關(guān)鍵點(diǎn)。圍填海相比較于陸地的土地，前期開發(fā)成本更高，這也決定了這些土地大部分會(huì)用于住宅和商業(yè)建筑的開發(fā)，獲得更多的收益。雖然具有高的前期開發(fā)成本，但是有著更大的開發(fā)建設(shè)空間，沒有拆遷問題、權(quán)屬爭(zhēng)議問題、地質(zhì)環(huán)境問題等開發(fā)限制要素，未來的城市空間形態(tài)可以盡情的規(guī)劃設(shè)計(jì)，具有更大的創(chuàng)造性。

3.城市格局

圍填海土地是城市的拓展區(qū)，其空間形態(tài)的好壞離不開城市發(fā)展格局和城市總體形態(tài)，一個(gè)好的圍填海空間形態(tài)必須能夠延伸城市的發(fā)展脈絡(luò)。外輪廓形態(tài)與城市形態(tài)相協(xié)調(diào)，應(yīng)該起到錦上添花的作用；內(nèi)部空間形態(tài)要保持城市空間的自身特征，無(wú)論是可成為城市地標(biāo)的商務(wù)建筑，還是一般的住宅建設(shè)，都需要融入城市天際線，保持城市空間的連續(xù)性和整體性。

4.城市文化