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關鍵詞:土地利用規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜述國內

中圖分類號:F301 文獻標識碼:A文章編號:1007-3973(2010)08-134-03

我國土地管理法規(guī)定了地方各級人民政府編制土地利用規(guī)劃的責任,目前隨著省、市、縣級規(guī)劃指標分解工作的逐步完成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃將進入實質性的編制階段。截至2006年底,我國有19369個建制鎮(zhèn)和14119個建制鄉(xiāng)。從行政級別來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然其處于中國政府中的最低層次,但其在規(guī)劃體系中的作用還是不容小覷?？陀^地講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制水平直接關系我國土地利用規(guī)劃體系的牢固與否,對于自上而下編制土地利用規(guī)劃及系統(tǒng)開展土地的調查、登記、統(tǒng)計、評價等工作發(fā)揮著非常重要的基礎性作用。為此,在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃即將全面開始編制時期,本文通過梳理相關的文獻和專著,嘗試對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的已有研究和實踐進行細致的回顧和總結,以期為新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制提供些許借鑒和幫助。

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的地位和特點

目前,在我國的五級土地利用規(guī)劃體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃處于最低一個層級,國家、省、市、縣四級規(guī)劃的目標、任務和各項控制指標最終都必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃得以落實。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃具有重要的地位與特點。沈曙文認為與縣級規(guī)劃相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是實施土地用途管制最直接的依據,應具有更強的可操作性。歐名豪認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃處于規(guī)劃的最低層次,屬實施性規(guī)劃,其內容應能達到控制性詳細規(guī)劃的要求,應為用地管理提供直接依據。徐鄧耀等認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與國家、地市、縣市級土地利用總體規(guī)劃相比,具有難度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特點。

與其他級別規(guī)劃相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃作為用地控制管理直接依據的“剛性”要求與其可操作性等要求的“彈性”之間的矛盾更加嚴重,為此部分學者也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃“剛性”與“彈性”相結合的問題做了初步的探索和研究。

此外,諸多學者還直接或間接地理清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處基層所具有的技術、人才、資金等劣勢及由此導致的基礎資料不足的特點對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的影響。但總的來講,缺乏一個統(tǒng)一的界定標準,地位也相對模糊。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的任務和內容

根據《土地管理法》的相關規(guī)定:鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務是劃分土地利用區(qū),確定每一塊土地的用途。據此,不同學者又做了諸多闡釋:

王萬茂認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是在縣級土地利用規(guī)劃分區(qū)的基礎上落實分區(qū)界線和區(qū)內每一塊土地的用途,進一步的指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃要制定分區(qū)土地用途管制規(guī)則并統(tǒng)計不同用途土地面積。沈曙文認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的編制應進一步強調“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃四項不可缺少的內容。歐名豪認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃的重點應是在縣級規(guī)劃總量控制與用地分區(qū)控制的基礎上進行詳細的土地用途編定,但在用途編定時應避免把用途劃分得過細,為市場調節(jié)留下足夠的空間。

則結合“四定”的方法,在農用土地適宜性評價的基礎上,綜合考慮縣級規(guī)劃的指標安排及當地的自然條件和經濟社會發(fā)展狀況,對重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)土地進行土地利用分區(qū)規(guī)劃和研究探索。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃成果的重要表現是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃圖是土地用途管制最基礎的圖件和直接依據,是規(guī)劃任務和內容得以實現的重要工具和保障。然而現實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖編制水平總體不高,突出表現為數、圖、表、文不一致等;由于規(guī)劃操作性不夠以及隨意修改也導致規(guī)劃內容和任務落實的不夠理想。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制的階段和方法

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制階段和方法選擇,代表性的學術觀點主要有以下幾種:沈曙文認為“四定”既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃四項不可缺少的內容,又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制的四個具體步驟和方法。徐鄧耀等則認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃編制應與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農田保護規(guī)劃同步進行,相互協(xié)調。為此,在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制規(guī)劃之前,縣規(guī)劃組應完成全縣人口時空分布預測,主要部門用地需求預測,土地生產力諸要素預測,土地詳查及土地利用現狀分析資料、圖件,土地適宜性評價及功能利用分區(qū),土地利用結構調整思路與目標設想并制作鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制的技術指南。

王靜認為,由于規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃對象的不同以及內容側重點和深度有別,因而編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的模式、方法等都不盡相同;并在?？谑朽l(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃編制時,按照距離城市遠近和性質不同等將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為不同的類型城市擴散型、服務城市型、農業(yè)型,進而分析了各類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用特點、規(guī)劃編制指導思想和編制規(guī)劃內容等。

在王靜研究基礎上,鄧晶認為城市擴展型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的重點是合理安排和布局建設用地及其配套設施用地,農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務是農業(yè)用地以及農業(yè)生產配套設施的安排,生態(tài)保護型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應當利用“反規(guī)劃”的理念。

童菊兒、吳次芳認為分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的編制分為四個階段:準備階段、資料收集分析階段、規(guī)劃編制階段、上報審批階段。

尹凌等認為可達性作為反映區(qū)域土地利用狀況、居民生活質量和社會公平性的重要指標,如將其應用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃方案的分析與評價中,可以從時空角度量化規(guī)劃對農村居民出行可達性的影響狀況,輔助規(guī)劃者和決策者科學決策。

石英、程鋒認為遺傳算法是一種輔助鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃的有效優(yōu)化方法,并針對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃中如何將確定的土地利用數量結構方案優(yōu)化配置到具體的地域空間,提出了輔助產生可供選擇的鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃空間布局方案的數學模型和遺傳算法求解方法。

4鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃制圖問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的最終落實需要體現在圖件上面,為此童菊兒、吳次芳認為基礎圖件應采用1∶5000或1∶2000的變更調查圖,同時增加地形圖制圖的部分要素,如地形、地貌、建構筑物界線等,在此基礎圖件上進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的制作;規(guī)劃圖件為便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。

而目前鄉(xiāng)級規(guī)劃圖件的比例尺一般為1∶10000,這主要是考慮到要充分利用土地利用現狀調查成果;從多年的實踐來看,萬分之一比例尺的圖件顯然還達不到按圖審批用地、劃用地紅線的程度。此外,由于規(guī)劃基礎數據不實以及規(guī)劃技術手段落后、人才資金限制等原因,造成規(guī)劃圖件、表格和文字說明與實際數據等不一致。這就使規(guī)劃編制的科學性和合理性得不到保證,對于規(guī)劃的有效實施十分不利。

針對以上問題,彭芳對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的編制方法進行了深入探討,著重論述了利用GIS技術編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的步驟和方法,重點討論了如何在文圖對接中做到圖數一致,并以重慶市江津區(qū)26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制進行了深入細致的實證分析。

5鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調問題

“政出多門、協(xié)調不暢”一直是中國各種規(guī)劃在落實過程中遇到的最大障礙,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃亦不例外。歐名豪強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是村鎮(zhèn)居民點規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的基層融合點,為了從體制上保證規(guī)劃體系的整合與協(xié)調,必須要對目前的城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地管理,建議盡快將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的村鎮(zhèn)建設部門和土地管理部門合并,把矛盾消除在基層。

童菊兒、吳次芳認為城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接,主要應解決基礎數據包括城鎮(zhèn)現狀用地規(guī)模、人口、城鄉(xiāng)用地規(guī)模、圖件等的銜接問題。

劉志剛認為由于多數小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是在投入少、無體系規(guī)劃指導、無相應基礎資料、無專業(yè)技術人才的情況下各地各自為政形成的,在時效、空間與實際存在較大偏差,加之基層土地利用總體規(guī)劃編制技術力量的薄弱,這就使土地利用總體規(guī)劃在積極與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃互相銜接中難免存在弊端。

李偉芳認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃不協(xié)調的原因是五個“不一致”:規(guī)劃的指導思想不一致、規(guī)劃的用地分類標準不統(tǒng)一、規(guī)劃在建設用地規(guī)模的定位上不一致、規(guī)劃人均建設用地標準不一致、規(guī)劃城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑不一致;認為“兩規(guī)”銜接主要內容包括經濟社會發(fā)展目標、基礎設施布局、城鎮(zhèn)規(guī)模的定位、村莊撤并和整理等方面,銜接途徑包括提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位、統(tǒng)一資料口徑、實現資料共享、統(tǒng)一規(guī)劃編制的指導思想、加強城鎮(zhèn)建設部門與土地管理部門的配合等。

6前兩輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的評價

蔡玉梅等認為我國五級土地利用規(guī)劃體系中各級規(guī)劃理應具有不同的目標、內容、方法和保障手段,然而現實中是各級規(guī)劃在內容上層次性不突出、職能分工不明確,大多是宏觀上過細、微觀上過粗。

童菊兒、吳次芳認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在諸多不足如缺乏明確的編制技術的思路、缺乏技術操作規(guī)程和技術要點提示、編制規(guī)劃的基礎條件差、規(guī)劃的科技含量低、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接困難重重等。林素容也認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在諸多弊端,如權威性不夠、基礎圖件和資料不實、剛性強、與其他規(guī)劃協(xié)調不足等,建議更新規(guī)劃理念、加強規(guī)劃銜接、促進公眾參與、提高技術如GIS應用水平等。

鄭偉元等認為各級規(guī)劃的編制采取自上而下、上下結合的辦法,主要指標自上而下逐級分解下達,指標的確定實行從嚴控制的方針,使得規(guī)劃缺乏彈性和應變能力。劉志剛則認為由于客觀上的需要、主觀上的促進以及制度存在缺陷等原因導致小城鎮(zhèn)土地規(guī)劃跟著項目走。

郭春華等認為由于基層土地管理技術、條件的限制導致地籍資料的準確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差,同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理水平不高、土地利用現狀調查工作滯后,這些都導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃水平不高;此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃隨意調整現象也比較突出。

7小結

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃研究具有重要的理論地位和實踐價值,然而遺憾的是學者們對此關注和研究嚴重不足,以此為研究主題的論文竟不足20篇(依據中國期刊網2009年7月對題目中含“規(guī)劃+土地+鄉(xiāng)/鎮(zhèn)”的搜索,去除非研究類文章,包括西南大學刁承泰導師2008年四位學生的碩士畢業(yè)論文),且研究水平整體不高。王青峰、李光認為由于全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況千差萬別,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作為我國五級規(guī)劃體系中重要的組成部分,其編制的理論和技術卻往往被忽視?，F有的研究還存在諸多不足,未來應在現有研究基礎上加強對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃理論和技術的研究,如對于GIS技術應用和制圖、數學模型和方法的應用、規(guī)劃模式、不同規(guī)劃之間的協(xié)調和融合、規(guī)劃的多目標協(xié)調問題、規(guī)劃彈性與剛性、公眾參與、規(guī)劃后監(jiān)管與反饋等,從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制和土地利用管理水平。

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一、充分認識土地利用總體規(guī)劃修編工作的重要性

過去人們常說，“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”，規(guī)劃一般不引起人們的重視。但現在不一樣了，規(guī)劃的重要性越來越顯現出來，特別是各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）主管土地工作的領導以及抓項目建設工作的同志，經常參與征地工作，應該深知土地利用總體規(guī)劃的重要性。說它重要，主要有以下幾點：

第一，土地利用總體規(guī)劃涉及面大，應用范圍廣。大家知道，無論是單位搞建設、搞開發(fā)，還是個人建住房、搞生產，都需要用地，而用地就必須符合土地利用總體規(guī)劃。同時，如何掌握土地的資源現狀，如何預測未來土地需求，如何科學安排和協(xié)調各業(yè)用地，都需要土地利用總體規(guī)劃進行安排和落實。因此說，土地利用總體規(guī)劃涉及方方面面，其應用范圍甚至比經濟和社會發(fā)展規(guī)劃還要大，還要廣。

第二，土地利用總體規(guī)劃剛性強，威力大。國家實行土地利用總體規(guī)劃制度，目的就是要加強土地的用途管制。只有規(guī)劃為建設用地的地塊，才允許搞建設；規(guī)劃為一般農田的就得搞農業(yè)，不能搞建設；劃定為基本農田的，絕對不能搞建設。使用土地要嚴格按照規(guī)劃進行，規(guī)劃的用地指標也不能突破，這些都是剛性的。除非法律規(guī)定的重點建設項目必須使用耕地的，可以使用一些耕地，可一般耕地要省政府批準，基本農田要國務院批準，市級以下政府都沒有審批權。同時要按法定程序局部調整土地利用總體規(guī)劃，但報批起來難度是非常大的。如果你違法占地，要追究占地和批地責任人的責任，輕者追究行政責任，重的要追究刑事責任?，F在國家有各級土地監(jiān)察機構和督查機構進行執(zhí)法，還有多顆遙感衛(wèi)星在天上巡視，半年一出圖，哪里有微小的地貌變化都能清晰地顯示出來，瞞都瞞不住，捂也捂不了。

第三，土地利用總體規(guī)劃直接關系到經濟發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃，是對各業(yè)用地進行規(guī)劃和安排。一個地區(qū)的土地利用規(guī)劃做的好，規(guī)劃安排的科學合理，就有利于促進各業(yè)協(xié)調進步，有利于促進經濟和社會事業(yè)快速發(fā)展；否則，如果規(guī)劃安排的不好，就難以保證各業(yè)用地需求，就會阻礙經濟社會發(fā)展。

第四，土地利用總體規(guī)劃是對土地資源保護的有力保障。土地利用總體規(guī)劃是對土地利用宏觀上的控制，是土地用途管制的基礎。按照土地利用總體規(guī)劃利用土地，能使土地發(fā)揮最大的資源效益、經濟效益和社會效益，減少和避免土地資源的浪費，有力地保護土地資源，實現土地節(jié)約和集約利用。土地利用總體規(guī)劃特別強調了保護耕地，對確保國家糧食安全有著重要的意義。

綜上所述，土地利用總體規(guī)劃極其重要，當前規(guī)劃修編工作必須引起我們的高度重視。各有關部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街），要充分認識土地利用總體規(guī)劃修編工作的重要性，把規(guī)劃修編工作納入本單位重要議事日程，切實把這項工作安排好，落實好。

二、明確任務和標準，保證規(guī)劃修編工作的質量

這次規(guī)劃修編工作的指導思想是：全面貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地、切實保護耕地”這一基本國策，堅持以人為本的科學發(fā)展觀，以服務于我區(qū)經濟建設為根本出發(fā)點，堅持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的原則，妥善處理好經濟社會發(fā)展與資源保護、整體與局部、長遠與當前的關系，全面落實土地用途管制制度，大力提高土地利用率，促進土地集約利用和市場經濟條件下的優(yōu)化配置，提高土地資源對經濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

規(guī)劃修編工作的基本原則是：一是堅持嚴格保護基本農田，控制非農建設占用農用地的原則；二是堅持節(jié)約與開發(fā)并舉、以節(jié)約為主，提高土地利用效益的原則；三是堅持統(tǒng)籌安排各類、各業(yè)、各區(qū)域用地的原則；四是堅持保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地可持續(xù)利用的原則；五是堅持建設占用耕地與土地開發(fā)整理補充耕地的原則，確保耕地占補平衡，保持耕地問題基本穩(wěn)定。

土地利用總體規(guī)劃修編工作，涉及方方面面，是一項龐大的系統(tǒng)工程，絕不是某一個部門的事，是政府各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）必須履行的重要職責。在這次規(guī)劃修編工作中，各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）必須明確各自的工作任務：

（一）國土部門的工作任務。我們上一輪土地利用總體規(guī)劃的期限是1996-2010年，已即將到期，本輪規(guī)劃修編的期限是到2020年。整個規(guī)劃修編工作由國土部門來牽頭，任務是相當繁重的。國土部門還要具體搞好土地資源的評價，各項基礎數據的調查，要開展土地利用戰(zhàn)略研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構和布局研究以及耕地和基本農田保護、節(jié)約集約利用土地等專題研究，還要編制規(guī)劃文本和規(guī)劃圖件等等，工作量是非常大的。對此，國土部門要認真研究，抓好各項工作的落實。

（二）各相關部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）的工作任務。各相關部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街），要把本單位的一些必要的行業(yè)基礎數據、未來發(fā)展規(guī)劃以及用地需求情況調查好，預測準，并落好位。具體要按照國土部門的要求，由你們的專業(yè)人員與國土資源分局規(guī)劃修編辦公室共同操作。

這里需要說明的是，2004年末我們已經作了一些基礎性的工作，各個部門都安排了專業(yè)人員，搞了一次初步的調查，上報了一些數據。但有許多部門報的數據很不準確，有的根本就不可用，還有的甚至連基本的數據都拿不出來。同時，隨著時間的推移，相關數據發(fā)生了很大變化，已不具有時效性，必須重新調查。這次在工作中，上報數據要認真核對，要求必須準確，不能應付糊弄。特別是未來發(fā)展數據，要讓你們的專業(yè)人員搞好測算，科學分析，領導要親自過問把關，把數據搞準確，并按要求及時報上來?！窘窈螅恋乩每傮w規(guī)劃的宏觀管制功能將大大加強，用地審批完全要按規(guī)劃進行，不符合規(guī)劃的將很難批地。據國土部門講，這次規(guī)劃修編的各級規(guī)劃圖件，國家要求采取電子版數字化處理，并與國土資源部聯(lián)網。國土資源部從網上就可以全部掌握全國每一個地塊的規(guī)劃用途。批地時有一點違背總體規(guī)劃的都會被發(fā)現，差一點也不行。另外，由于國家直接控制，再像以前那樣大量的修改規(guī)劃是根本不可能的，區(qū)國土分局有再大的本事，跟省市的關系再好也沒用。這一點你們應該注意。這次規(guī)劃修編是一次機會，要認真預測好，規(guī)劃好，如果規(guī)劃不好，以后用地批不下來，就是你們各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門的責任?！?/p>

（三）規(guī)劃修編的標準及要求。前面我已講過，由于這個規(guī)劃實施后就要按此進行批地，搞的科學，對經濟發(fā)展就有充分的保障，搞的不科學，對經濟發(fā)展就會形成障礙。這就要求我們必須提高規(guī)劃修編工作的質量，其標準就是各項利用指標綜合平衡要科學，規(guī)劃布局的確定要合理，落位要精準。對此，我們要有高度的超前預見性，做好科學論證，要克服上輪規(guī)劃的不足，根據新時期、新形勢下資源保護和經濟發(fā)展的新要求，對上輪規(guī)劃進行全面、合理的調整，對新規(guī)劃進行科學的定位，以使新規(guī)劃更好地指導和控制今后規(guī)劃期間的土地利用，保障經濟發(fā)展不受制約，土地資源得到有效保護，資源效益得到充分發(fā)揮。

土地利用總體規(guī)劃不是單項規(guī)劃，強調的是總體。我們全區(qū)總的幅員面積是一定的，一共是1677.42平方公里，去掉城鄉(xiāng)居民點和85%的基本農田保護區(qū)以及不能被占用的林地等，發(fā)展空間十分有限。我們各業(yè)都要快速發(fā)展，都要大量用地，大家都爭這些地，用地的矛盾顯得十分突出。在規(guī)劃中如何照顧全面，整體協(xié)調，綜合平衡，科學布局，準確落位，是保證規(guī)劃質量的功能所在和關鍵所在。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門在測算規(guī)劃期內的未來用地時，一定要本著節(jié)約用地和保護耕地的規(guī)劃原則，實事求是地開展工作，不能呼天海地的上報計劃。因為空間有限，大家都要發(fā)展，指標不可能都給你。因此，我們要精心研究，提高預見性，盡可能達到準確落位。這次規(guī)劃修編，全區(qū)的規(guī)劃指標分配，由區(qū)政府來統(tǒng)一平衡；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）規(guī)劃的指標平衡、布局落位都由你們政府自己來定，定的合不合理是你們自己的事，以后批地再不符合規(guī)劃，誰也沒辦法。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）及各村的規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處統(tǒng)一向區(qū)政府報計劃、端盤子，同時在報用地需要計劃時，要根據輕重緩急程度排出先后順序，以便在區(qū)里平衡時統(tǒng)籌考慮。

三、強化措施，確保規(guī)劃修編工作順利進行

（一）要高度重視，加強領導。這次土地利用總體規(guī)劃修編工作，涉及今后相當一段時期的經濟建設用地，是一項事關經濟發(fā)展大局的重要工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）和各相關部門務必高度重視，從現在起就要列入重要工作日程。因領導變化很大，區(qū)政府將調整土地利用總體規(guī)劃修編領導小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）也要抓緊成立或調整領導組織，配齊工作人員，并要有一名領導負責這項工作。各部門也要抽調得力人員和專業(yè)骨干，明確任務，落實責任，使這項工作有專人抓，有專人負責。

（二）要加強協(xié)調，密切配合。由于土地利用總體規(guī)劃涉及面廣，是多層次、多部門的系統(tǒng)工程，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各相關部門要根據發(fā)展計劃和遠景規(guī)劃，抓緊制定好自己的用地方案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各相關部門要與區(qū)修編辦公室緊密聯(lián)系，明確各自的任務和工作內容，誰的任務誰負責，不準找任何借口和理由推拖，耽誤工作的區(qū)政府要追究責任。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門之間要相互配合，搞好協(xié)作，共同把這次土地利用總體規(guī)劃修編工作完成好。

（三）要嚴肅認真，保證質量。鑒于土地利用總體規(guī)劃的極端重要性，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門一定要嚴肅認真對待。對這樣一個長遠的、涉及全社會的重要規(guī)劃，不下大功夫、大力氣，不多動腦筋，不認真細致是無法保證質量的。修編工作搞得科不科學、質量高不高，直接關系到今后用地工作是否順利，對此我們大家都有責任，而且是歷史責任。因此，我們各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門一定要本著對歷史負責，本著為官一任、造福一方的精神和態(tài)度，認真細致地把這項工作抓好抓實。

篇3

關鍵詞：土地利用；規(guī)劃；分析

1 土地利用總體規(guī)劃實施評估的意義

1.1 “盤點”規(guī)劃“家底”的需要

各級土地利用總體規(guī)劃實施期已過半，主觀上需要對各自行政轄區(qū)內的規(guī)劃實施情況進行梳理，就耕地與基本農田保護，各類新增建設用地指標的規(guī)模、布局、使用、剩余情況，土地開發(fā)、整理、復墾任務完成情況，土地供求、土地節(jié)約集約利用和土地利用效果，重點工程項目實施，生態(tài)用地保護，以及規(guī)劃實施措施等，進行全面、系統(tǒng)、客觀的盤點與評價，掌握基本情況。

1.2 規(guī)劃修改的需要

隨著我省轉型綜改試驗區(qū)建設穩(wěn)步推進，穩(wěn)增長、調結構、促轉型、惠民生政策的逐步落實，隨著“十三五”規(guī)劃的開啟，各地產業(yè)轉型升級步伐不斷加快，環(huán)境保護的也壓力進一步加大，客觀上需要對規(guī)劃進行適度調整與修改[1]。根據《山西省國土資源廳關于新一輪土地利用總體規(guī)劃實施管理有關事項的通知》（晉國土資發(fā)[2014]117號）、《關于市縣級土地利用總體規(guī)劃評估修改工作的指導意見》（晉國土資發(fā)[2014]117號）文件精神，對規(guī)劃修改有強烈要求的市、縣（市、區(qū)），必須對其土地利用總體規(guī)劃進行評估，為下一步的規(guī)劃修改打好基礎。

1.3 規(guī)劃調整完善工作的需要

根據《國土資源部辦公廳關于印發(fā)的通知》（國土資廳函〔2014〕1237號）文件，其中的《土地利用總體規(guī)劃調整完善工作方案》第三條工作任務第一款指出：在已經形成的土地利用總體規(guī)劃中期評估報告的基礎上，完善規(guī)劃中期評估成果，進一步摸清狀況、分析趨勢、找準問題、查明原因、提出措施[2]。一是以二次調查成果及其連續(xù)變更到2013年的土地數據為基礎，遵循統(tǒng)一的標準、分類和要求，進一步完善土地規(guī)劃中期評估成果。二是對耕地減少過多、建設用地增加過快的地方，深入分析原因，有針對性地提出加強管理的措施。三是分析國家近年來出臺的促進區(qū)域發(fā)展、加強生態(tài)建設等措施對土地規(guī)劃實施的影響，提出對策建議。四是在評估過程中，充分利用二次調查、國土資源遙感監(jiān)測等成果，及時開展資源環(huán)境承載力評價研究，明確區(qū)域國土資源合理開發(fā)利用承載力評價研究，明確區(qū)域國土資源合理開發(fā)利用承載潛力和方向，為規(guī)劃目標確定、指標規(guī)模調整、空間布局和結構優(yōu)化等提供科學依據。

2 土地利用總體規(guī)劃中期評估基礎工作

從土地利用總體規(guī)劃實施評估的成果要求、工作內容、工作步驟、工作方法等來看，從工作方案制定、政策與業(yè)務知識學習、規(guī)劃回顧與分析研究等工作內容與程序著手，依序分步扎實推進，對于理順工作思路，順利完成實施評估工作，是大有幫助的。

2.1 制定工作方案與技術方案

編制規(guī)劃實施評估的工作方案與技術方案，明確工作任務、工作內容、工作程序，進行組織準備、工作培訓、技術準備，合理安排時間進度，落實工作經費、工作場地、承擔單位等。

2.2 政策與業(yè)務知識學習

要搞好土地利用總體規(guī)劃實施評估工作，必須充分了解與土地利用總體規(guī)劃相關的法律法規(guī)、政策文件、規(guī)程規(guī)范及相關要求等。否則就無法統(tǒng)籌全局、高屋建瓴，最后必然會造成工作被動。

2.3 回顧、研究與分析

2.3.1 對規(guī)劃修編、調整與修改情況的回顧、研究與分析

包括對規(guī)劃修編決策過程的回顧，對規(guī)劃修編成果的分析研究，對歷次規(guī)劃調整/修改情況的分析研究，對規(guī)劃數據庫圖層的分析研究，對規(guī)劃下達各類新增建設用地指標與規(guī)劃落實情況的分析研究，對掛鉤周轉類建新指標與規(guī)劃落實情況的分析研究，對規(guī)劃重點建設項目安排的分析研究，對歷次規(guī)劃評審、修改與批復情況的分析研究，分析計算至評估時點的主要規(guī)劃指標/目標等[3]。

2.3.2 對建設項目用地預審、農用地轉用、土地征收、土地供應及基本農田依法核銷情況的梳理與統(tǒng)計匯總

通過這一步，要分指標來源，全盤了解各類新增規(guī)劃建設用地指標（含掛鉤周轉類指標等）的落實與使用情況，剩余新增建設用地指標的類型、面積與布局情況，單獨選址重點建設項目實施情況，歷年土地供應情況等。

2.3.3 對土地開發(fā)整理復墾情況進行梳理與統(tǒng)計匯總

通過這一步，要全盤了解耕地與基本農田保護及建設情況、耕地開墾情況、建設用地復墾情況（含各類掛鉤復墾區(qū)復墾情況）、生產建設過程中的破壞土地復墾情況等。

2.3.4 對歷年地籍變更情況進行分析研究

通過這一步，要全盤了解各類用地規(guī)模、結構與布局等的變化情況，了解農業(yè)內部結構調整情況，歸納、總結土地資源、土地利用及其變化特點。

2.3.5 其他

主要是對人均城鎮(zhèn)工礦用地變化情況、建設用地投入產出情況、閑置土地情況等的分析研究。

通過以上步驟，工作任務與工作思路明確了，工作方案與技術方案制定好了，與規(guī)劃相關的法律法規(guī)、政策文件、規(guī)程規(guī)范等領悟透徹了，對規(guī)劃編制與實施也進行了回顧、研究與分析，就基本完成了土地利用總體規(guī)劃中期評估的基礎工作。

參考文獻

[1]《山西省國土資源廳關于市縣級土地利用總體規(guī)劃評估修改工作的指導意見》（晉國土資發(fā)[2014]117號）

[2]《國土資源部辦公廳關于印發(fā)的通知》（國土資廳函〔2014〕1237號）

篇4

關鍵詞：土地利用總體規(guī)劃城市總體規(guī)劃矛盾協(xié)調

概括地說，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃（下文簡稱“兩規(guī)”）是宏觀上安排城市各類土地的使用結構與城市建設用地具體部署的兩個重要規(guī)劃。當前我國正處于快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展時期，各項建設正加速進行，伴隨著近年來耕地面積的急劇減少，土地利用總體規(guī)劃的重要性越加凸顯。而土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調一直存在問題，導致兩者在實際的應用中矛盾不斷，下面對“兩規(guī)”的矛盾進行簡單分析以及就如何協(xié)調提出粗淺建議。

一、 認識“兩規(guī)”

（一）“兩規(guī)”的關系

從土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的任務和內容不難看出，“兩規(guī)”都是將土地作為主要規(guī)劃對象，核心內容都是土地資源的合理開發(fā)、利用和保護，在實現土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展這，根本目標上是一致的。

綜合來看，“兩規(guī)”的側重點不同，城市總體規(guī)劃是一種區(qū)域性、綜合性規(guī)劃，是以城市建設和經濟發(fā)展為出發(fā)點和歸宿的；相對而言土地利用總體規(guī)劃是一種專業(yè)性規(guī)劃，是以合理安排現有的土地資源，確保土地資源的永續(xù)利用為目的[3]。

但是從“兩規(guī)”的空間范圍來看，而土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個行政轄區(qū)內的全部土地，城市規(guī)劃區(qū)則只是整個行政轄區(qū)范圍中的一部分，稱為中心城區(qū)或城市中心區(qū)，其規(guī)劃范圍比土地利用總體規(guī)劃小。從這個角度來看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個局部，兩者是點和面關系，是局部與整體的關系[4]。

從規(guī)劃的內容看，兩者各成體系，而土地利用總體規(guī)劃在內容上更全面、更具體地體現了一個地區(qū)土地資源的合理利用與配置、土地利用結構的綜合調整與優(yōu)化、土地利用的宏觀調控與微觀管理機制；城市總體規(guī)劃更綜合的體現了對城市的各項建設的安排，和各種資源的綜合配置。

兩者在城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模、方向和范圍等方面又必須進行充分協(xié)調。

綜上所述，兩項規(guī)劃是一定區(qū)域內土地利用的局部和整體的關系，在用地上兩項規(guī)劃相互聯(lián)系、相互指導而又互相制約。

脫離了土地利用規(guī)劃，不了解土地的供給趨勢，城市規(guī)劃難以實施；同樣土地利用總體規(guī)劃也必須與城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相結合，不了解區(qū)域城市、城鎮(zhèn)、大型設施的發(fā)展和布局，土地利用總體規(guī)劃也難以編制和充分實施。

（二）協(xié)調“兩規(guī)”的意義

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》中均規(guī)定，城市總體規(guī)劃應當和土地利用總體規(guī)劃相銜接；兩者相銜接的重要性不言而喻。

從前面的分析可以看出，二者的編制都是以國民經濟和社會發(fā)展計劃以及各部門的發(fā)展規(guī)劃為依據，而從其基本作用看，城市規(guī)劃指導城市建設，土地利用總體規(guī)劃指導土地利用，但城市建設離不開土地，土地利用也不能脫離城市建設。兩項規(guī)劃在根本目標上的一致，以及兩者在規(guī)劃空間上的統(tǒng)一、編制內容上的重疊和管理對象上的交叉，客觀要求這兩個規(guī)劃在實際工作中必須進行銜接和協(xié)調[5]。

在實施過程中，城市規(guī)劃最終要落實到土地開發(fā)和利用上，規(guī)劃的核心是土地利用，如何使土地有度開發(fā)和有效利用與規(guī)劃管理密不可分。

在新一輪的土地利用總體規(guī)劃中，建設部也下文，要求各地建設部門加強城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調，強調城市總體規(guī)劃中建設用地規(guī)模、范圍應與土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模、范圍一致。

因此，協(xié)調好城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關系，也即協(xié)調好城市經濟建設與持續(xù)發(fā)展的關系[5]。

二、 “兩規(guī)”之間存在的矛盾

從目前城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的實施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，給規(guī)劃的審批、管理和實施工作帶來諸多不便。甚至導致土地資源沒有依照規(guī)劃得到合理開發(fā)、利用和有效保護。

兩項規(guī)劃存在的最為主要矛盾表現在以下四個方面：

（一）“兩規(guī)”編制的行政主管部門不同

當前，許多城市的土地利用管理由兩個不同的部門負責，國土資源部門管理土地利用總體規(guī)劃，建設規(guī)劃部門負責城市規(guī)劃。

雖然國務院對兩個部門的職責作了明確分工，但在實際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個部門從各自的利益出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規(guī)劃出現相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，規(guī)劃的編制和實施也存在“兩張皮”現象，給實際工作帶來很大影響[5]。

（二）“兩規(guī)”成熟程度不同，導致土地利用總體規(guī)劃權威性不高

在中國，城市規(guī)劃在長期的規(guī)劃實踐中，吸收和借鑒了國外優(yōu)秀的城市規(guī)劃理論與方法，規(guī)劃編制水平有了較大幅度的提高，規(guī)劃編制較為成熟，規(guī)劃的科學性與可操作性也較強。相比之下，土地利用規(guī)劃在中國實施不久，20世紀80年代土地利用總體規(guī)劃編制工作才起步，但未得到深人貫徹，直至96年才得以全面展開。由于土地利用總體規(guī)劃滯后，而且沒有相應的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已經頒布的城鎮(zhèn)規(guī)劃藍圖來辦理用地手續(xù)。即使已經有了土地利用總體規(guī)劃的城市，隨意突破和修改土地利用規(guī)劃的現象時有發(fā)生，不少城市甚至“攤大餅”式膨脹擴展。同時，由于規(guī)劃本身很少與用地計劃、用地管理等緊密聯(lián)系起來，而且還存在著“重編制，輕實施”的傾向，因而在城市土地利用管理中，一直難于體現土地利用總體規(guī)劃的權威性與約束力[6]。

（三）“兩規(guī)”編制所依據的基礎資料和統(tǒng)計方法不一致

土地利用總體規(guī)劃依據的是土地詳查資料及土地利用變更調查的成果,信息是應用遙感技術、實地調查、核實、糾正等等過程而形成的；而城市總體規(guī)劃依實地調查資料存在一定差異。

此外，兩個部門統(tǒng)計口徑不一致也是造成基礎數據不一致的原因之一。如：城市規(guī)劃部門在統(tǒng)計城市建設用地時，往往將已劃入城市總體規(guī)劃區(qū)，但還沒有建設的郊區(qū)或部分農村也計入城市現狀用地；土地部門則以實際成為城市建設用地或已辦理了建設用地手續(xù)的用地作為現狀城市建設用地，所以城市規(guī)劃統(tǒng)計的城市建設用地面積大于土地利用詳查及變更調查數據。

土地利用總體規(guī)劃的人口現狀數據來自于統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數據和公安局、計生委的調查數據；城鎮(zhèn)人口指城鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口,在暫住人口較多的城市，城鎮(zhèn)人口也包括暫住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市總體規(guī)劃中的城市人口，目前依然統(tǒng)計口徑不一。

兩者在人口統(tǒng)計口徑上不一致，所預測的城市規(guī)模自然難以銜接。

（四）“兩規(guī)”編制所依據的用地分類不統(tǒng)一

城市規(guī)劃用地分類采用的是1991年開始施行的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GBJ137-90)和2007年施行的《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》GB50188-2007,兩者均為強制性國家標準,具有權威性和法律效力。

2002年以后土地利用總體規(guī)劃采用的是《土地分類》。它是在1984年制訂的《土地利用現狀調查技術規(guī)程》和1989年制訂的《城鎮(zhèn)地籍調查規(guī)程》的基礎上修改、歸并而成。但無論是新、老標準的制定都沒有考慮與城市規(guī)劃標準的銜接問題,與城市規(guī)劃標準存在明顯差異,造成了“兩規(guī)”協(xié)調上的巨大困難,這也是規(guī)劃指標和用地范圍無法統(tǒng)一的重要原因。

三、 “兩規(guī)”協(xié)調的思路與建議

為促使兩項規(guī)劃順利而有效地實施，發(fā)揮其應有的作用，對二者矛盾的協(xié)調，提出如下建議：

（一）“兩規(guī)”編制部門密切配合、協(xié)調

為了搞好土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的協(xié)調與銜接，土地管理部門和城市建設部門需要密切配合，對于各自的編制和修訂情況，雙方不但要互相聯(lián)系，互通情況，而且要互相提供必要的資料信息，如出現新情況和新問題時，要及時通知對方，采取措施進行協(xié)調，爭取把問題和矛盾都能在編制過程中處理解決。

現實允許的情況下可以在某些級別上合并國土資源管理部門和城市規(guī)劃部門，使兩個規(guī)劃出自一個規(guī)劃管理系統(tǒng)應該不失為一個精兵簡政的舉措。在這一點上，深圳市、湛江市取得了先進的經驗，兩市均成立規(guī)劃與土地資源管理局，統(tǒng)一編制城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。這樣不但可以節(jié)約成本，提高效率，而且可以擺正土地利用總體規(guī)劃的位置，增強規(guī)劃的權威性[6]。

（二）技術規(guī)范上相互銜接

目前城市規(guī)劃用地分類正在重新修訂中，土地利用總體規(guī)劃的用地分類也正在修編中，這兩門規(guī)劃在用地分類上有著各自的特點與要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特別是建成區(qū)周邊的非建設用地，應當考慮相互間的銜接與對應。

城市規(guī)劃區(qū)、城市市區(qū)范圍與土總規(guī)中相應的用地如何對應，應當加以明確。統(tǒng)一城市人口的統(tǒng)計口徑，否則城市規(guī)模上無法銜接。

（三）重視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

省一級的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是單獨編制的，市級的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃則往往是城市總體規(guī)劃的一部分。從編制好土地利用總體規(guī)劃的角度考慮，科學、合理的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對于編制土地利用總體規(guī)劃有著重要的指導意義。

在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的重點發(fā)展城鎮(zhèn)群地區(qū)、城鎮(zhèn)密集地區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展軸的主要地段,應當留有比較充足的城鎮(zhèn)發(fā)展備用地,在這些地區(qū)一般不安排基本農田。在耕地占用指標的分配上要向中心城市、重點城鎮(zhèn)傾斜[5]。

（四）完善相關規(guī)劃與法律體系

與兩大規(guī)劃有關的規(guī)劃主要有區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用開發(fā)整理規(guī)劃和農業(yè)區(qū)劃。其中，區(qū)域規(guī)劃是對一定區(qū)域范圍內的經濟社會發(fā)展和總體建設，包括土地利用、城鎮(zhèn)建設、基礎設施和公共服務設施布局、環(huán)境保護等方面做出的總體部署；國土規(guī)劃是從宏觀角度對全國或地區(qū)國土資源的綜合開發(fā)利用進行的長遠性和戰(zhàn)略性的籌劃。

當前，由于種種原因，國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃開展得還不夠，應加強行政區(qū)域國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制工作，建立起在區(qū)域規(guī)劃與國土規(guī)劃統(tǒng)領、指導下的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃完善統(tǒng)一的規(guī)劃體系，由整體到局部，由原則到具體，由規(guī)劃到實施，形成一個完整的國土規(guī)劃體系。促進在兩種規(guī)劃編制思路上的協(xié)調，從全局和統(tǒng)一城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的角度進行規(guī)劃的編制。

進一步修改現行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》，針對其中不適應新時期土地利用要求以及造成兩種規(guī)劃編制方法和程序不一致的環(huán)節(jié)，如建設用地控制指標的確定等；另外，建議制定國土規(guī)劃法，以強化和保障城市國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制，從而進一步統(tǒng)領、指導和協(xié)調城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制和實施工作[3]。

參考文獻：

[1] 土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定[J].國土經濟,1997,(06).

[2] 城市規(guī)劃編制辦法[J].城市規(guī)劃通訊,2006,(05).

[3] 王素萍,杜艦.城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的矛盾與協(xié)調[J].中國國土資源經濟, 2004,(12).

[4] 蕭昌東.“兩規(guī)”關系探討[J].城市規(guī)劃匯刊,1998,(01).

篇5

可納入擴大內需項目用地規(guī)劃調整范圍的建設項目應符合以下條件：

1.已列入省人民政府擴大內需項目清單的建設項目，確實無法避讓耕地和基本農田，不符合現行土地利用總體規(guī)劃；

2.符合新一輪省級土地利用總體規(guī)劃，或符合已通過部審查驗收的土地利用總體規(guī)劃修編試點和省級國土資源管理部門審核通過的新一輪土地利用總體規(guī)劃大綱（符合規(guī)劃是指規(guī)劃文本中包含其項目名稱，或規(guī)劃圖件中可標識項目用地已納入規(guī)劃建設用地規(guī)模和新增建設用地規(guī)模內）；

3.項目占用地類情況按照第二次全國土地調查已取得的地塊現狀圖件審核真實。

二、進一步加快新一輪土地利用總體規(guī)劃修編

各地要加快市級及以下土地利用總體規(guī)劃的編制報批工作。市級規(guī)劃大綱未經審核通過的，各市應抓緊修改完善，盡快上報審核，爭取在9月底完成大綱階段任務。市、縣級規(guī)劃大綱已經審核通過的地區(qū)，應按照審核通過的規(guī)劃大綱和《關于下達全省各市、縣（市、區(qū)）新一輪土地利用總體規(guī)劃主要控制指標的通知》（浙政土審〔2009〕12號）的要求，加快市、縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃方案的編制。各級國土資源管理部門要在地方人民政府統(tǒng)一組織下，加快各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃基數轉換與確認、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃控制指標分解、各類用地空間布局和規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設等工作。同時，應加強與相關部門的溝通協(xié)調，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃充分銜接。要將擴大內需項目納入新一輪土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌安排，在城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)?？刂葡?，明確具體項目名稱，優(yōu)先予以保障，切實發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌和管控作用。

三、擴大內需項目用地規(guī)劃調整的報批程序和上報材料

（一）報國務院批準用地的擴大內需項目

按照法律規(guī)定應報國務院審批的擴大內需項目用地，符合上述規(guī)劃調整條件的，有關縣（市、區(qū)）可按照省廳規(guī)定的報國務院審批的建設項目組織用地報件上報審批，其中與規(guī)劃大綱銜接的說明可以納入建設項目用地情況說明材料，在建設項目用地情況說明材料中增加一節(jié)內容以說明是否列入省人民政府擴大內需項目清單、是否符合新一輪省級、市級土地利用總體規(guī)劃大綱及規(guī)劃大綱批準時間和批準部門、“二調”地塊現狀圖件審核情況等。

（二）報省政府批準用地的擴大內需項目

對符合上述規(guī)劃調整條件的報省政府批準用地的擴大內需項目，按以下程序進行規(guī)劃調整和用地報批：

1.各縣（市、區(qū)）應認真按照符合新一輪土地利用總體規(guī)劃的要求核實擴大內需建設項目，填寫2009年擴大內需項目基本情況表（詳見附表），并上報市級人民政府，各市人民政府應于9月15日前統(tǒng)一匯總上報至省政府。經省政府審查同意后下發(fā)擴大內需項目的批準文件，并由省國土資源廳將項目有關資料審核匯總后統(tǒng)一上報國土資源部審查，并同時抄送國家土地督察上海局。

2.對于部審查通過的擴大內需項目，由各縣（市、區(qū)）國土資源局按照《關于改進土地利用總體規(guī)劃修改申報工作的通知》（浙土資辦〔2009〕31號）要求，依法組織上報擴大內需項目的土地利用總體規(guī)劃調整方案。

3.土地利用總體規(guī)劃調整方案經省人民政府批準后，各縣（市、區(qū)）國土資源局應按照有關規(guī)定組織項目用地報件上報省政府審批。省政府批準用地后，省國土資源廳將批準文件報部備案，同時抄送國家土地督察上海局。

四、進一步加強擴大內需項目用地的規(guī)劃監(jiān)管工作

篇6

本次規(guī)劃修編以《土地管理法》等有關法律、法規(guī)、規(guī)章為依據，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和保護耕地”的基本國策，按照黨的十六屆三中全會精神，全面落實科學發(fā)展觀和省委“八八戰(zhàn)略”，文秘部落圍繞市五屆人大三次會議精神和推進率先發(fā)展、實現富民強市的戰(zhàn)略部署，結合我市社會經濟發(fā)展實際，堅持以人為本、堅持統(tǒng)籌發(fā)展、堅持“三保“主線，正確處理內涵挖潛與外延擴張、全面利益和局部利益、長遠利益和當前利益的關系，通過合理配置土地資源，優(yōu)化土地利用結構，轉變土地利用方式，提高土地利用水平，推進社會、經濟、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

本次規(guī)劃要充分與上一輪規(guī)劃相銜接，繼承和發(fā)揚在規(guī)劃編制、實施中的經驗。同時要與時俱進，做到六個“轉變”，即規(guī)劃定位向區(qū)域規(guī)劃轉變，工作任務向資源保護和集約利用并重轉變，規(guī)劃方法由指標控制型向空間控制型轉變，規(guī)劃內容由耕地保護研究向綜合研究轉變，決策方法逐步由領導決策向民主決策轉變，規(guī)劃實施由目標導向型向過程導向型轉變。努力使修編后的規(guī)劃更具科學性、可行性和可操作性，服務于全市社會經濟全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

二、土地利用總體規(guī)劃修編的原則

總體上要堅持“保護、保障、挖潛和集約利用”的原則。保護就是依法依法保護耕地、保障基本農田、保護農民合法權益；保障，就是千方百計保障我市經濟社會發(fā)展對建設用地的合理需求；挖潛，就是清理消化閑置土地和盤活存量土地；集約用地，就是努力提高節(jié)約、集約利用土地水平。

1、用途管制原則。

土地用途管制是土地利用總體規(guī)劃的核心。要統(tǒng)籌合理安排各業(yè)用地，明確各土地利用區(qū)塊的用途，嚴禁隨意改變土地用途。用途管制的重點是耕地保護，特別是加強基本農田和標準農田的保護，要立足保護和提高糧食綜合生產能力，努力推進耕地保護向數量、質量和生態(tài)上并重轉變。

2、占補平衡原則。

根據《紹興市土地開發(fā)整理規(guī)劃》，進一步加大土地開發(fā)整理復墾力度，適度開發(fā)宜耕后備土地資源，大力推進農村居民點的撤并和退耕，增加有效耕地面積，確保實現全市耕地占補平衡。

3、合力建設原則。

“工業(yè)立市、開放興市、合力建市”是這幾年我市社會經濟快速發(fā)展的成功經驗，也是各項工作的指導方針。土地利用總體規(guī)劃要按照明確重點，兼顧一般，統(tǒng)籌安排的原則，遵循市場化機制，在全市范圍內實現資金和資源的互補和互流，優(yōu)化土地資源配置。

4、集約用地原則。

一是要加強土地利用水平評價，調查閑置土地情況，制定盤活存量建設用地的措施和方法。二是要研究促進新增建設用地集約利用的政策，完善“雙控”指標體系。

5、公眾參與原則。

規(guī)劃編制要充分利用“外腦”，依靠科研單位、專業(yè)技術單位和大專院校的技術力量，提高規(guī)劃編制的客觀性、科學性和技術性。在規(guī)劃編制過程中要廣泛征求公眾和社會各界的意見和建議，建立相關信息的交流和互動渠道，同時要加大宣傳力度，通過聽證或公示等手段，完善規(guī)劃的決策機制和監(jiān)督機制，努力做到規(guī)劃“以人為本”、公正透明。

6、三規(guī)銜接原則。

土地利用總體規(guī)劃要正確把握社會經濟的發(fā)展方向和重點，科學預測用地需求，認真分析土地供應潛力，合理土地資源布局，正確處理“保護”和“保障”的關系，使土地利用總體規(guī)劃與“十一五“規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的有機結合。同時土地利用總體規(guī)劃還要與礦產資源規(guī)劃、地質災害防治規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等相關規(guī)劃相銜接。

7、成方成塊原則

根據城市發(fā)展邊界理論，按發(fā)展階段、重要程度和資源供給能力，合理界定城市和開發(fā)區(qū)的外延擴張邊界，開發(fā)區(qū)塊盡量做到成方成塊，以利于資源配置、規(guī)劃實施和耕地保護。

8、可持續(xù)利用原則。

要按照生態(tài)紹興建設的要求，充分考慮“環(huán)境容量”和生態(tài)承載力，開展土地適宜性評價，進行土地敏感性分析和不確定性分析，減少對生態(tài)脆弱地區(qū)和地質災害易發(fā)地區(qū)的不合理的開發(fā)，切實保護生態(tài)環(huán)境，確保土地的可持續(xù)利用。

9、信息化原則。

要建立土地利用總體規(guī)劃信息系統(tǒng)，利用現代信息技術，進行規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實施,滿足規(guī)劃要素實時更新、快速統(tǒng)計、共享互動等要求，增加規(guī)劃科技含量，有效提高規(guī)劃管理水平和工作效率。

三、土地利用總體規(guī)劃修編工作計劃及時間安排

工作時間總體上按省廳和市政府有關要求安排，即計劃在本年度完成整項工作。如遇國家、省、市相關政策及安排的影響，則作相應的時間調整。

1、健全組織機構。

(1)由市政府統(tǒng)一成立“三規(guī)”領導小組。(時間根據市政府安排)

(2)在成立“三規(guī)”領導小組后半個月內設置聯(lián)絡員、專家咨詢組。

(3)成立市國土局規(guī)劃修編工作組。(4月1日---4月15日)

2、落實資金。(4月1日----4月23日)

已編制經費預算，由辦公室具體落實。

3、落實編制單位。(4月30日前)

(1)確定落實編制單位的方法、程序和要求；(4月4日前)

(2)收集編制單位的資料、信息；(4月11前)

(3)按規(guī)定落實編制單位，簽訂委托協(xié)議。(4月23日前)

4、調查研究階段(4月24日至7月23日)

這一階段與下階段的工作將穿行，主要工作包括資料收集、實地踏勘、召開座談會?？傮w規(guī)劃綜合性強，涉及部門多，需要進行多方調查。走訪各有關部門，調查各部門規(guī)劃期內用地需求，征求各部門對總體規(guī)劃的建議。深入各重點地塊進行實地踏勘和典型調查。

5、專題研究階段(5月24日至7月23日)

在前期調查研究和全市土地利用更新調查批準的基礎上，開展上一輪土地利用規(guī)劃實施評價、土地供給與需求分析、區(qū)域社會經濟發(fā)展態(tài)勢與土地利用戰(zhàn)略研究等專題研究，為規(guī)劃大綱及規(guī)劃文本草案的編制提供依據。

6、規(guī)劃大綱擬定階段(7月24日至9月23日)版權所有

規(guī)劃大綱文本包括紹興市基本概況、規(guī)劃總則、規(guī)劃目標、土地利用總體布局與結構優(yōu)化、主要用地規(guī)劃和空間管制引導、規(guī)劃修編方法與實施機制創(chuàng)新、預期規(guī)劃實施成效等內容。規(guī)劃大綱編制完成后須報市、省批準后方可開展下步工作，時間進度較難把握。

7、規(guī)劃草案擬定與選優(yōu)階段(9月24日至11月23日)

本階段主要是落實土地利用分區(qū)、土地利用結構和布局調整、確定土地用途以及完成規(guī)劃草圖。

需擬定的方案包括：全市、區(qū)土地利用結構調整方案、重點建設項目和城鎮(zhèn)建設用地布局方案、土地整理、土地復墾、土地開發(fā)方案和土地利用分區(qū)方案。最終提供2～3套供選規(guī)劃方案。

確定規(guī)劃供選方案的主要要求：⑴在編制土地利用結構與布局調整方案過程中，應分析土地利用的影響因素和變化趨勢，擬定規(guī)劃供選方案。⑵每個供選方案均需保證規(guī)劃主要目標的實現。⑶對每個供選方案的實施，從組織、技術，資金投入、公眾接受程度等方面進行可行性論證、評價其實施可能達到的社會、經濟、生態(tài)效益，綜合評價后，提出推薦方案，供領導小組審定。

8、規(guī)劃協(xié)調、編制規(guī)劃成果階段(11月24日至11月30日)

對推薦方案廣泛征求相關部門、干部和公眾意見，必要時召開規(guī)劃協(xié)調和論證會，對有關問題進行協(xié)商處理，形成最終規(guī)劃方案，編寫規(guī)劃報告。

篇7

一、工作任務

總結評價上一輪規(guī)劃的實施情況，開展經濟建設、社會發(fā)展與生態(tài)保護中土地利用的重大戰(zhàn)略問題研究，分析全縣土地利用現狀和土地開發(fā)利用潛力，核定土地利用現狀數據，開展土地利用專項規(guī)劃編制工作，提出規(guī)劃期間土地利用的目標和原則，按照上級下達的規(guī)劃控制指標，確定全縣土地利用結構，科學劃分土地利用區(qū)域，合理安排土地利用的產業(yè)空間布局；確定重點工程建設項目用地；提出保障規(guī)劃實施的政策措施；建立和完善規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。

規(guī)劃修編以年為規(guī)劃基期年，2010年為近期目標年，2020年為規(guī)劃目標年。規(guī)劃范圍為本縣行政管轄范圍內的全部土地。

二、資料收集

收集具有真實性、現實性和權威性的資料，是做好規(guī)劃編制工作的前提條件。

(一)基本要求

1．資料應采用政府統(tǒng)計部門和主管部門核準的資料，以確保資料的可靠性。

2．資料數據統(tǒng)一采用國際標準單位，小數點后保留2位小數。

3．收集從年至今能滿足近10年有關分析評價所需資料。

(二)主要內容

1．經濟社會基礎資料

在縣發(fā)改局、統(tǒng)計局、國土資源局、建設局、交通局、水利局、林業(yè)局、農業(yè)局、規(guī)劃局、計生委、旅游局等相關部門收集經濟社會發(fā)展資料。

2．現狀資料

收集各有關部門行業(yè)土地利用、區(qū)域劃分、產業(yè)空間布局的現狀資料及現狀圖。

3．規(guī)劃及專項調查資料

收集人口發(fā)展預測、經濟社會發(fā)展規(guī)劃年年各部門中長期規(guī)劃及行業(yè)用地、區(qū)域劃分、空間布局的規(guī)劃資料，尤其注意收集重點項目、重點區(qū)域的規(guī)劃資料和相關的規(guī)劃圖件。

三、分析與預測

(一)資料整理

對收集的資料進行整理匯總，分析資料的真實性、現實性和權威性，對主要的綜合性數據，要形成電子版本，便于參與專項規(guī)劃編制的各單位互通信息、數據共享。

(二)用地現狀分析評價

1．分析評價自年以來土地利用的總規(guī)模、結構布局、重點項目建設與實施和用地總量增減變化情況。分析效益增量與用地增量之間關系，年均用地增加量等。

2．分析土地利用投資強度、土地利用率、土地節(jié)約集約利用水平和土地利用單位面積產量、產能、產值與稅收效益，以及各類型用地單位產值占地面積，并與國內外進行橫向對比分析，對建國以來的歷史數據進行縱向對比分析。

3．從土地利用現狀情況，全面分析土地利用在投資強度、利用率、利用效益和土地生態(tài)環(huán)境建設等方面存在的主要問題及產生問題的原因。

(三)指標預測

1．分析趨勢

根據規(guī)劃區(qū)域內的社會、經濟發(fā)展和土地利用狀況，預測規(guī)劃期內用地的規(guī)模及遠景發(fā)展趨勢。

2．預測依據

指標預測的依據包括縣國民經濟與社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃、上級相關規(guī)劃目標、相關行業(yè)“十一五”規(guī)劃、各部門專業(yè)性建設項目用地定額標準等。

3．預測原則

規(guī)劃指標的預測要依據定額標準進行。采用標準要充分考慮節(jié)約和集約利用土地，在同一取值范圍內盡可能取下限值。

行業(yè)用地指標預測應充分與其他相關部門行業(yè)規(guī)劃相協(xié)調，避免重復建設項目用地。對多部門共同利用、可能產生重復統(tǒng)計的面積，要提出協(xié)調的意見和建議。

4．預測方法

(1)人口預測。人口規(guī)模的預測主要有自然增長法和回歸分析法；城鎮(zhèn)人口預測主要有勞動力平衡法和單因素分析法。

(2)用地預測。城鄉(xiāng)居民點建設用地預測主要有總體平衡法、人均定額指標控制法和回歸分析法；獨立工礦用地預測主要有用地定額法；交通、水利用地預測根據其行業(yè)標準，采用用地定額指標法；建設用地需求量預測要根據《湖南省國土資源廳關于修訂〈建設用地定額〉指標(試行)的通知》(湘國土資發(fā)〔〕26號)的相關規(guī)定和行業(yè)標準進行。

(3)其他預測方法。指標預測還應進行縱向和橫向對比分析。縱向為對本行業(yè)用地的歷史數據進行分析，找出用地變化趨勢規(guī)律，測算規(guī)劃期間的用地需求；橫向與國內相似縣份進行比較，分析在同等經濟水平下的用地需求量。

5．預測結果可行性分析

要對規(guī)劃指標預測結果進行可行性分析，從資金保障、區(qū)位條件、資源容量、生態(tài)保護等方面進行可行性分析。

四、專題研究與專項規(guī)劃

(一)專題研究

1．專題設置

根據工作方案要求，本次總體規(guī)劃共設置4個重大問題專題研究：

(1)縣土地利用總體規(guī)劃(—2010)實施評價；

(2)縣耕地和基本農田保護研究；

(3)縣城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模和布局研究；

(4)縣土地利用與生態(tài)建設協(xié)調發(fā)展研究。

以上專題均由湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院承擔。

2．專題研究內容

專題研究內容根據省國土資源廳和市國土資源局有關文件要求確定。

3．專題研究成果

專題研究成果由專題研究報告、圖件、附表組成。

(二)專項規(guī)劃

1．專項規(guī)劃及承擔單位

根據縣實際情況，共設置12個專項規(guī)劃：

(1)縣開發(fā)園區(qū)用地規(guī)劃，由縣發(fā)改局、工業(yè)園負責；

(2)縣城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃，由縣規(guī)劃局負責；

(3)縣城鄉(xiāng)居民點建設用地規(guī)劃，由縣規(guī)劃局、新村辦負責；

(4)縣交通用地規(guī)劃，由縣交通局、公路局負責；

(5)縣水利設施用地規(guī)劃，由縣水利局負責；

(6)縣電力行業(yè)用地規(guī)劃，由水電責任公司和郴電國際分公司負責；

(7)縣耕地及基本農田保護規(guī)劃，由縣國土資源局負責；

(8)縣土地開發(fā)整理規(guī)劃，由縣國土資源局負責；

(9)縣農業(yè)用地規(guī)劃，由縣農業(yè)局、畜牧局負責；

(10)縣林地保護利用規(guī)劃，由縣林業(yè)局負責；

(11)縣自然保護區(qū)規(guī)劃，由縣林業(yè)局負責；

(12)縣旅游用地規(guī)劃，由縣旅游局負責。

2．專項規(guī)劃的內容要求

(1)基本要求

各專項規(guī)劃主要內容：①明確規(guī)劃指導思想、戰(zhàn)略目標和規(guī)劃原則；②對用地數量和結構在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行分解；③結合部門“十一五”規(guī)劃的相關內容，確定土地利用區(qū)域及空間布局，明確土地用途管制要求；④提出行業(yè)節(jié)約集約利用土地目標和提高土地產出效率措施；⑤明確本行業(yè)用地生態(tài)保護及防止水土流失、土地污染的措施和辦法；⑥明確重點項目的數量、各項目的用地面積、結構和空間布局；⑦提出規(guī)劃實施的保障措施。

(2)其他要求

①縣城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃應分析全縣城鎮(zhèn)體系發(fā)展歷史、布局和區(qū)域基礎，剖析全縣城鎮(zhèn)用地現狀及存在問題；按照走新型城鎮(zhèn)化道路的要求，確定全縣城鎮(zhèn)體系的等級規(guī)模結構和空間分布，預測確定縣城及其他建制鎮(zhèn)和重點集鎮(zhèn)建設用地控制規(guī)模，提出城鎮(zhèn)建設用地節(jié)約集約利用的主要途徑，制定規(guī)劃的實施保障措施。②城鄉(xiāng)居民點建設用地規(guī)劃應把握全縣城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要點，明確城鎮(zhèn)村各級用地總規(guī)模，以大比例尺圖件明確縣城及其他建制鎮(zhèn)和重點集鎮(zhèn)建設用地控制規(guī)模和空間布局，提出建設新農村用地調整的原則、方針、步驟和優(yōu)化村莊布局方案。③水利設施用地規(guī)劃應對全縣水土流失現狀和演變的趨勢進行分析，對預防整治水土流失的任務做出安排，明確水土保持監(jiān)管和保護的地區(qū)和項目。④土地開發(fā)整理規(guī)劃應對上輪規(guī)劃實施以來土地開發(fā)整理工作取得的效果及存在問題進行分析；對耕地后備資源及開發(fā)整理潛力進行分析；對各地區(qū)實現耕地占補平衡的能力和異地補充平衡提出方案。⑤林地保護利用規(guī)劃應提出全縣在規(guī)劃期內的生態(tài)退耕目標與地區(qū)分布，劃分林業(yè)用地功能區(qū)，提出林業(yè)用地各功能區(qū)的管制規(guī)則；⑥農業(yè)用地規(guī)劃應提出規(guī)劃期內畜牧、水產、園地的用地總規(guī)模與地區(qū)分布，提出園地、養(yǎng)殖水面、牧草地的重點建設項目用地及區(qū)域布局，制定規(guī)劃實施的保障措施。

3．專項規(guī)劃成果要求

專項規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本、規(guī)劃說明、規(guī)劃圖件和規(guī)劃數據集。

專項規(guī)劃文本一般采用章節(jié)格式，要求語言精練，表述清楚，依據充分，分析透徹，重點突出，資料準確，數據齊全，方案可行；各專項規(guī)劃的基本內容應當有準確的現狀分析，明確的指導思想，合理的規(guī)劃目標和指標，有切實可行的結構調整方案、用地布局方案及切實的保障措施。

專項規(guī)劃說明一般采用章節(jié)格式，內容包括規(guī)劃編制的工作過程、規(guī)劃采用基礎數據的來源、規(guī)劃中重大問題的解決辦法、規(guī)劃用地指標的預測方法和依據、規(guī)劃目標確定的依據、上級規(guī)劃落實情況、土地用途管制規(guī)則確定的原則與依據和與其他規(guī)劃協(xié)調的情況等內容。

規(guī)劃圖件一般應包括行業(yè)土地利用現狀圖件和行業(yè)土地利用規(guī)劃圖，必要時可補充相關專題圖件。規(guī)劃圖件編制應達到行業(yè)技術規(guī)范標準并符合土地利用專項規(guī)劃圖件的要求。

規(guī)劃數據集主要由行業(yè)發(fā)展現狀數據、相關基礎數據、規(guī)劃成果數據等構成。

五、總體規(guī)劃大綱編制

(一)編制要求

1．綜合專題研究的成果。將前期工作階段中重大問題的研究結論進行匯總和綜合，作為編制規(guī)劃大綱的基礎和依據，在此基礎上結合縣經濟社會發(fā)展的趨勢，形成全縣土地利用戰(zhàn)略的總體思路。

2．匯總專項規(guī)劃的初步成果。主要是對各行業(yè)、各部門的用地需求進行協(xié)調平衡，形成土地利用規(guī)劃初步方案。

3．初步落實上級土地利用總體規(guī)劃的控制指標。根據郴州市規(guī)劃要求，對分配到我縣的各項指標進行分解并具體落實。

4．落實全縣經濟社會發(fā)展主要目標，特別是需要在土地利用方面實施的約束性、預期性目標。

5．初步劃分土地利用的功能和用途區(qū)域。以各專項規(guī)劃的要求為基礎，以保障全縣經濟社會發(fā)展規(guī)劃目標為原則，開展區(qū)域劃分工作。

規(guī)劃大綱初步方案要采用多方案篩選和比較，按國民經濟社會發(fā)展目標要求進行取舍。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃大綱在縣級規(guī)劃大綱和控制指標指導下，結合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況，參照以上方法編制。

(二)大綱文本內容

規(guī)劃大綱格式要求為篇章式結構。要求用詞精煉，重點突出，文字規(guī)范，措辭準確，有理有據。內容應包括：1．引言，主要介紹規(guī)劃大綱的內容；2．總則，主要包括規(guī)劃指導思想、規(guī)劃原則、規(guī)劃依據、規(guī)劃期限和范圍；3．對上輪土地利用總體規(guī)劃的實施評價結論；4．土地利用現狀及潛力分析；5．土地利用戰(zhàn)略；6．規(guī)劃方針、主要目標、主要控制指標和本輪規(guī)劃與上輪規(guī)劃的銜接等；7．土地利用結構與布局，重點簡述規(guī)劃對土地利用結構的調整和對土地利用布局的安排；8．規(guī)劃分區(qū)和空間管制；9．規(guī)劃方案的可行性、效益和環(huán)境影響評價；10．規(guī)劃實施的保障措施和機制創(chuàng)新。

(三)大綱說明編制要求

規(guī)劃大綱說明應明確規(guī)劃編制的指導思想、目標、原則及重點；總結規(guī)劃大綱編制的流程；說明規(guī)劃大綱編制的技術路線；對基礎數據的采用進行說明；列出主要規(guī)劃指標的預測方法和依據；說明規(guī)劃分區(qū)的方法和依據；分析規(guī)劃大綱編制過程中重大問題的解決方法；說明規(guī)劃大綱編制階段完成的主要規(guī)劃成果。

(四)規(guī)劃大綱成果

包括規(guī)劃大綱文本、說明、圖件三部分。規(guī)劃大綱圖件中要有專題研究與專項規(guī)劃的現狀圖、分析預測圖，專項規(guī)劃的規(guī)劃設想及示意圖，總體規(guī)劃圖。

六、規(guī)劃協(xié)調與平衡

(一)協(xié)調的原則

1．以保障全面建設小康社會目標與經濟社會發(fā)展目標的用地需求為準則；

2．落實上級土地利用總體規(guī)劃中分配給我縣的約束性指標；

3．堅持《土地管理法》規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃編制原則。

(二)協(xié)調的內容

1．土地利用現狀數據。統(tǒng)一采用國土資源部門確定的土地利用分類、總面積、結構等標準。

2．人口與經濟發(fā)展主要指標?，F狀數據應采用統(tǒng)計部門的法定數據，規(guī)劃數據應主要采用發(fā)改委確定的各項指標，其他有關數據應采用專業(yè)部門的權威數據。

3．專項規(guī)劃用地指標。專項用地規(guī)劃指標的協(xié)調以上級土地利用總體規(guī)劃下達給我縣的約束性指標及有關用地定額標準為基礎進行協(xié)調。

4．空間布局的協(xié)調。依據我縣國民經濟發(fā)展規(guī)劃和有關發(fā)展戰(zhàn)略，對全縣范圍的用地空間布局進行協(xié)調。

(三)綜合平衡

以全縣國土總面積和上級下達給我縣土地利用的約束性規(guī)劃指標為依據，以確保我縣社會經濟健康快速發(fā)展為準則進行綜合平衡。

各項規(guī)劃指標應分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并作為編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的基本依據。

(四)協(xié)調平衡的方法

主要是召開專家、領導、部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人參加的咨詢會議，協(xié)調部門之間和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間規(guī)劃出現的問題，形成處理意見和建議報縣規(guī)劃領導小組審定。

七、用地布局與重點項目

(一)產業(yè)用地布局與用地分區(qū)相結合。各專項規(guī)劃根據本行業(yè)用地分區(qū)的要求，凡涉及“分區(qū)”和“區(qū)域保護”等方面內容的，應編制分區(qū)規(guī)劃圖，并在規(guī)劃中對不同區(qū)域用地提出相應的管制規(guī)則和用地措施。

(二)用地空間布局與相關規(guī)劃相協(xié)調。各專項規(guī)劃進行產業(yè)用地分區(qū)時，應考慮相關規(guī)劃的分區(qū)，避免造成沖突。如在基本農田保護規(guī)劃中劃入基本農田保護區(qū)的地域不能再設置為建設用地區(qū)。

(三)應突出重點項目和重點工程。各專項規(guī)劃應以重點項目表的形式進行匯總，表中應體現重點項目的投資額度、用地規(guī)模(特別是占用農用地和耕地的數量)、用地選址、用地時序和占用耕地的補充及占用基本農田的補劃等內容。

重點項目安排應符合“十一五”規(guī)劃，符合產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，投資應達到一定的額度要求，符合國家產業(yè)政策；項目選址應符合相關限制性規(guī)劃的要求，要與土地利用總體規(guī)劃相銜接；凡是在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內的重點項目用地，不列入重點項目表，主要統(tǒng)計獨立選址的重點用地項目，以避免與城鎮(zhèn)規(guī)劃用地相沖突，造成用地的重復計算?？傮w規(guī)劃應根據我縣經濟社會發(fā)展的趨勢篩選各專項規(guī)劃中的重點項目，合理安排重點項目用地。

八、總體規(guī)劃成果

(一)總體規(guī)劃成果組成

縣級總體規(guī)劃成果由主件和附件兩部分組成。主件包括總體規(guī)劃文本、總體規(guī)劃編制說明、數據集和規(guī)劃圖件；附件包括專項規(guī)劃、專題研究報告及其他相關成果。

鄉(xiāng)級規(guī)劃成果由總體規(guī)劃文本、總體規(guī)劃說明、規(guī)劃圖件構成。

(二)總體規(guī)劃文本

總體規(guī)劃文本應采用條文格式，做到內容全面、重點突出、思路正確、結構嚴謹、語言精煉、措辭規(guī)范。文本內容應達到以下要求：

1．最大限度的滿足經濟社會發(fā)展對土地的需求。在指標控制下，確保建設用地布局合理。對不同條件下各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用指標進行分類控制，提出與之相應的用地要求。

2．促進土地資源的節(jié)約集約利用。明確土地集約節(jié)約利用的現狀指標和規(guī)劃指標，明確規(guī)劃期內土地節(jié)約集約利用潛力和規(guī)劃目標。

3．實行嚴格的耕地保護政策。明確對耕地的保護，特別是對基本農田的保護，合理確定耕地保有量和基本農田的保護面積，并把耕地和基本農田保護指標分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，制定合理的耕地和基本農田保護措施。

4．實行嚴格的土地用途管制。制定土地用途管理規(guī)劃政策。實行用地區(qū)域性重點控制，建制鎮(zhèn)建設用地規(guī)模逐個控制，集鎮(zhèn)和村莊建設用地規(guī)?？偭靠刂疲瑢巨r田、各類園區(qū)、各類保護區(qū)等要按區(qū)域進行用地規(guī)劃控制。

5．實行用地指標控制。耕地占補平衡、新增建設用地、耕地開發(fā)、土地復墾、土地整理等指標要分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

6．落實用地項目。確定重點建設項目布局、用地規(guī)模及耕地占補平衡方案。

(三)總體規(guī)劃文本說明

“說明”是針對總體規(guī)劃文本的說明，一般采用章節(jié)式結構。在對上一輪規(guī)劃實施情況及存在問題、規(guī)劃修編的必要性、規(guī)劃的指導思想和原則、編制規(guī)劃的工作過程、基礎資料的來源、指標分析、方案的形成、規(guī)劃方案論證修改、協(xié)調與平衡、公示與聽證的過程、成果圖件的編制方法等進行說明的同時，應著重對規(guī)劃主要內容的說明。

規(guī)劃主要內容的說明，一般包括：土地利用現狀；人口分析預測；規(guī)劃期間土地供需狀況；規(guī)劃目標確定的依據和指標落實的情況、反饋協(xié)調情況；各類用地結構與布局調整指標確定的方法和依據；土地用途分區(qū)及其管制規(guī)則、管制用途確定的方法和依據；土地整理、復墾、開發(fā)安排的依據；生態(tài)建設和環(huán)境保護用地安排的依據；規(guī)劃供選方案的論證和評價；與其它相關規(guī)劃的協(xié)調情況；擬定規(guī)劃實施措施的依據。

(四)總體規(guī)劃圖件

包括縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現狀圖()、縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖(2006—2020)、縣重點建設項目布局圖(2006—2020)、縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)圖(2006—2020)。

1．土地利用現狀圖

現狀圖應準確反映土地利用現狀的分類、面積和分布范圍，其它內容應適當綜合，各地類的現狀面積應為經過核定的年10月31日止的數據。成圖制作中，按比例尺調整的技術要求進行各要素的綜合處理。

2．土地利用總體規(guī)劃圖

規(guī)劃類圖件包括土地利用總體規(guī)劃圖、重點建設項目布局圖、土地利用分區(qū)圖等。應主要反映各類土地利用區(qū)，重點項目，城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、交通、水域、水利工程等用地規(guī)劃的位置、面積及范圍。要定性、定量、定位、定序地反映規(guī)劃期內不同時段的土地利用信息。要以核定后的現狀圖為工作底圖，將土地利用分區(qū)、基本農田保護區(qū)、重點建設項目、重點土地開發(fā)整理項目的位置和范圍等主要規(guī)劃內容準確地標示在圖面上。成圖制作中，以保證定位準確為原則，增、減底圖地物信息，同時按圖面信息負載能力，附以標準詳細的文字注記。

(五)總體規(guī)劃成果的公示

總體規(guī)劃成果形成后應組織專家咨詢委員會進行審查，對主要規(guī)劃指標的方案實行聽證、公示制度，廣泛征求社會各界意見。技術單位根據公示期間收集的意見，經過篩選整理后，選擇合理的意見修改完善成果。

九、規(guī)劃數據庫建設

規(guī)劃數據庫建設是信息化建設的重要工程之一，是實現規(guī)劃信息化管理的基礎，是土地利用總體規(guī)劃重要成果內容。本輪規(guī)劃要求建立覆蓋全縣的1:1萬土地利用總體規(guī)劃數據庫。

(一)成果內容

1．圖件成果：土地利用總體規(guī)劃圖(縣、鄉(xiāng)圖及國際標準分幅圖)、城鎮(zhèn)規(guī)模控制圖、基本農田保護圖及其它專題圖件。

2．數據成果：含數據庫體、標準分幅數據、指標數據。

3．表格成果：各類指標表及通過數據庫輸出的成果表格。

4．文字成果：技術設計書、技術報告、工作報告、自檢報告。

5．部分建庫中間成果：作業(yè)情況記錄等。

(二)數據庫建設成果要求

數據成果：文件命名、屬性結構符合國家和省相關標準規(guī)范要求；關鍵字段值不為空且字段數據正確、內容齊全；要素采集誤差和接邊誤差符合精度要求，無圖形錯誤和矢量化丟漏現象；要素分層正確；圖形拓樸關系正確；數據庫運行正常，查詢、統(tǒng)計、分析結果正確；圖形、屬性不重不漏，數量齊全。

圖件成果：符合國家及省里相關標準規(guī)范要求，圖內要素描述正確，圖外整飾規(guī)范。

表格成果：表格種類齊全，格式規(guī)范，內容正確。

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[關鍵詞] 土地規(guī)劃 體系研究 問題 策略

[中圖分類號] S1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）01-0094-01

上世紀九十年代初，我國的經濟過熱，為了預防經濟失去控制，中央采取緊縮政策，加強了國家的宏觀調控，同時加強土地管理和耕地的保護，新的規(guī)劃實施之后，我國各個地區(qū)相繼出現了很多問題，便顯出很多方面不適應的現象。因此，在規(guī)劃工作全面開展之前，必須對現象的土地規(guī)劃體制做全面的總結，對其中存在的問題和不足進行思考，并提出應對策略。

一、土地規(guī)劃體系存在問題分析

1.規(guī)劃的種類多，分工不明確

土地規(guī)劃的種類有總體規(guī)劃、土地利用詳細規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃三大類，其中土地總體規(guī)劃又能細分為國家、省、市縣、鄉(xiāng)五個級別，應該說我國的規(guī)劃體系比較完善。但是根據國外相關研究情況來看，國外的國家級別的土地規(guī)劃集中表現的是國家社會經濟發(fā)展中的規(guī)劃，對下一個層次只有引導作用，地方可以制定詳細的規(guī)劃信息，將各種工作做到分工明確詳細。而對于我國來說，各種層的分工并不明確，職能劃分不清晰，規(guī)劃方案和規(guī)劃的內同雷同，大多缺少微觀層面的研究，其他專項規(guī)劃很少編制，詳細規(guī)劃不能很好的開展。

2.規(guī)劃體系中缺乏時間性規(guī)劃

這里所說的各種規(guī)劃指的是在時間上不夠清晰，尤其是缺乏在時間上的可調度性和可操作性，于是產生規(guī)劃和現實的土地使用之間存在時間上的矛盾。土地利用規(guī)劃是一項代有目的性的長期性規(guī)劃，在規(guī)劃期間，很多事物會受到各種因素的影響處于變化之中，因此規(guī)劃中涉及的各種內容和各種指標如果在時間上缺少彈性，在出現問題之后，如果不及時修改規(guī)劃就會出現規(guī)劃與實際脫節(jié)，造成規(guī)劃失效，喪失其規(guī)劃的價值。如果不適應的情況總是出現，那么就需要對規(guī)劃進行不間斷的修改，最終導致的結果是土地利用規(guī)劃的權威性大打折扣。

3.土地利用規(guī)劃與產業(yè)布局規(guī)劃的銜接

產業(yè)的發(fā)展對土地的需求會更加的旺盛，然而土地的有限性就要求必須對土地進行有效的集中利用。因此，對于產業(yè)的設置應該合理進行規(guī)劃。但在實際中，我們經常會看到土地的利用與規(guī)劃與產業(yè)的布局發(fā)生脫節(jié)的現象，規(guī)劃中缺乏產業(yè)間的銜接，例如有的學校，在規(guī)劃和建設過程中對施工的標準過高，一味的追求的各方面的第一，結果是學校占地很多，但實際的開發(fā)能力不足，導致對土地資源的嚴重浪費。

二、完善土地規(guī)劃體系的措施

1.精簡規(guī)劃體系，明確各項責任

主要的措施是合并市級和縣級規(guī)劃，把土地利用總體規(guī)劃劃分為以下幾個層次：首先，全國的土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃的主要內容包括社會經濟發(fā)展的戰(zhàn)略制定、經濟區(qū)劃、基礎設施配置以及社會服務設施配置、土地規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等；其次，經濟區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，主要內容包括：總體規(guī)劃涉及的具體布局和指標分解以及該區(qū)域對有關規(guī)定內容的深化和完善，并對下一級的規(guī)劃提供指導意見；再次，市級規(guī)劃，這個層次主要是按照上級的指示進行區(qū)域性土地利用布局和土地用途管制分區(qū)劃定，確定土地利用的方向和土地規(guī)劃管理制度，規(guī)劃涉及的內容主要包括土地用地規(guī)劃，對規(guī)劃設定的程序進行實施；最后，鄉(xiāng)級總體規(guī)劃，這個層次的規(guī)劃是整個規(guī)劃能否實施好的基礎，其涉及的主要內容是達到規(guī)劃設計的總體要求，主要任務是落實好各項規(guī)劃中涉及的各項指標，同時制定土地用途區(qū)分以及分區(qū)管制措施。以上幾個層次的規(guī)劃是由整體到局部，由簡單到具體，由計劃到實施，形成了一個完整的土地規(guī)劃體系。

2.提高動態(tài)變更手段的先進性及可操作性

規(guī)劃體系和相關理論的建設和完善是土地利用規(guī)劃未來發(fā)展的趨勢也是發(fā)展的基礎，目前，我國相關理論的體系和方法還不是很全面，這也是制約我國土地利用規(guī)劃發(fā)展的一個重要原因。因此，在總結以往土地利用規(guī)劃的經驗和教學的同時，我們要借鑒國外相關的研究理論和方法，不斷的對出現的新問題，新情況進行研究，在相關領域開展可持續(xù)土地利用規(guī)劃研究，多目標協(xié)調規(guī)劃研究和市場經濟條件下的彈性規(guī)劃研究，并整理出一套適合我國情況的土地利用規(guī)劃的理論和方法體系。

3.注重土地規(guī)劃對區(qū)域產業(yè)結構調整作用

土地規(guī)劃對區(qū)域產業(yè)的調整作用，其核心的問題是促進區(qū)域產業(yè)結構的優(yōu)化和高級化，也就是土地的利用規(guī)劃要對主要產業(yè)的更新、新興產業(yè)的發(fā)展和建設、基礎產業(yè)的發(fā)展和改革有利，能夠促使區(qū)域的三個產業(yè)結構的比例關系和各次產業(yè)的內部結構比例關系趨于平衡狀態(tài)。目前，我國土地利用規(guī)劃政策的一個重要目標是通過土地規(guī)劃的宏觀方面的調控，促進區(qū)域專業(yè)化分工，避免經濟結構雷同，具體的表現是通過對土地規(guī)劃進行宏觀調控，對污染大、消耗多，產品附加值低、市場供需關系混亂、產能過剩的產業(yè)和傳統(tǒng)的老企業(yè)加以限制。對具有競爭實力的產業(yè)用土地對其進行盤活，以競標的方式配置土地資源，對高新技術產業(yè)、基礎性產業(yè)、公共服務性產業(yè)建設用地應該給予一定的優(yōu)惠政策，通過對用地方式采取管制，保護農民的利益不受損害，保證農業(yè)健康可持續(xù)的發(fā)展。

參考文獻

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[3] 馬奇. 積極探索 勇于實踐 不斷推進我省土地利用規(guī)劃編制和管理工作――在全省土地利用規(guī)劃管理工作座談會上的講話[J]. 浙江國土資源. 2010（05）

[4] 李強，高志昊. 基于公眾參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃研究[J]. 國土資源情報. 2010（04）

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【關鍵詞】土地利用；城市規(guī)劃；關系

土地利用與城市規(guī)劃之間的協(xié)調關系，成為我國規(guī)劃和建筑行業(yè)普遍關注的問題。當前，兩者之間在法律法規(guī)、技術體系和方法等各個方面都存在著一定的差異，造成一些銜接問題，限制了我國城市建設的發(fā)展。在當前形勢下，對此問題進行討論，具有重要實踐指導意義。

一、土地利用與城市規(guī)劃之間的關系

1、土地規(guī)劃概述

土地規(guī)劃是指以土地資源的開發(fā)、利用、整治和保護為目標的，采取經濟、技術、工程管理等各種措施。通過長期的土地資源布局的配置和組織，對土地資源的利用進行管理。我國的土地規(guī)劃主要由各級政府進行編制，主要包含有總體規(guī)劃和各級專項規(guī)劃兩類。土地利用的總體規(guī)劃，是指國家政府從長遠利益出發(fā)，對耕地、城市建設用地等土地利用進行協(xié)調和布局，安排各類土地利用的規(guī)模，最終實現土地資源的高校、合理開發(fā)和利用，保證耕地和城市建設等各個方面的可持續(xù)發(fā)展。

2、城市規(guī)劃概述

城市規(guī)劃，是指城市管理者為了實現城市的發(fā)展目標，根據城市發(fā)展的規(guī)模、方向和開發(fā)性質等，對城市土地進行合理的規(guī)劃和布局，協(xié)調城市內部各類土地利用需求之間的關系。我國當前處于城市建筑的快速發(fā)展時期，城市發(fā)展對土地資源的需求很大，是主要的土地利用形式之一。城市規(guī)劃的根本目的是通過對城市規(guī)劃建設時期各種商業(yè)、居住等城市功能和合理劃分和計劃，實現城市土地的高效利用和城市各行業(yè)的健康發(fā)展，最終促進城市的健康發(fā)展。城市規(guī)劃的主要內容包含有：根據國家對本地區(qū)或者城市的整體規(guī)劃目的和發(fā)展方向，對城市的發(fā)展進行規(guī)劃；根據本區(qū)域經濟和技術發(fā)展情況，對城市的發(fā)展方向進行規(guī)劃；根據城市的自然條件、人口結構、歷史基礎和發(fā)展現狀等確定城市的分布體系；根據城市性質和布局等，對城市各功能區(qū)域進行規(guī)劃和布局，合理利用城市土地；對城市內部經濟、文化、基礎設施等各個建設項目的規(guī)模和布局進行合理的劃分，促進城市在經濟效益、社會效益和環(huán)境效益各個方面的發(fā)展。

3、兩者之間的關系

土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃是面與點，全局與局部的關系。城市規(guī)劃是土地利用規(guī)劃的重要組成部分，隨著我國城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設的不斷發(fā)展，城市建設規(guī)劃對土地資源的需求也越來越大，成為土地利用規(guī)劃之中的重點。土地規(guī)劃包含城市規(guī)劃，需要協(xié)調城市用地與耕地用地等土地利用之間的全局關系，保證整體土地的利用效率。兩者相互關聯(lián)，需要做好協(xié)調發(fā)展。

二、土地利用與城市規(guī)劃之間存在的主要問題

1、規(guī)劃思路不同

土地利用規(guī)劃一般是由上級管理部門下達的，具有一定的剛性要求的，對耕地保有量、新增建設用地面積、耕地基本保護面積、新增建設暫用耕地面積的控制指標等各個方面進行規(guī)劃，只要解決耕地需求和城市建設需求兩者之間的協(xié)調和控制問題，重點在于對土地基本指標的控制。城市規(guī)劃編制，沒有自上而下的控制指標，是從城市的實際需求和綜合城市歷史和發(fā)展現狀和發(fā)展規(guī)劃等各種因素，按照市場經濟的發(fā)展規(guī)律對城市進行規(guī)劃，以城市發(fā)展為主要目標，對耕地沒有保護措施。在我國城市建設的熱潮中，城市管理者好大喜功，城市規(guī)劃部門迎合政府意圖，將城市規(guī)劃過多的占用城市周邊耕地資源，導致耕地減少。兩者之間一個屬于控制規(guī)劃，一個屬于無控制規(guī)劃，存在著必然的銜接問題。

2、土地總體規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃

我國的土地總體規(guī)劃工作開始與上世紀八十年代，開展較晚，在規(guī)劃的理論和方法方面存在著不足，規(guī)劃的可操作性差，實踐指導意義較低，總體規(guī)劃水平有待提高。土地總體規(guī)劃以協(xié)調城市發(fā)展和耕地資源的關系為主要任務，且特別注重對耕地資源的保護和城市占用耕地資源的控制。土地利用編制是自上而下進行的，用地指標的分解也是自上而下，存在著對城市建設用地過于保守，沒有滿足實際的城市規(guī)劃土地需求等，造成對城市規(guī)劃的限制，與城市規(guī)劃不統(tǒng)一。

3、規(guī)劃編制的行政主管部門不同

在我國，土地利用規(guī)劃編制由國土資源管理部門負責，城市規(guī)劃建設由建設部門負責。國土部和建設部屬于同級的部門，在實際的工作中存在著很多業(yè)務和職能的交叉，兩個部門為了實現各自部門的利益和任務，在用地規(guī)模、土地功能布局等基礎性的原則問題上就會產生差異，缺乏交流和互相理解。這就導致了城市簡述規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的不協(xié)調甚至是直接的沖突，兩個規(guī)劃的實施都受到對方的限制，職能劃分不明確對實際的工作帶來了很大的影響。

4、規(guī)劃用地指標和分類的不同

我國當前的城市規(guī)劃是按照《城市用地分類和規(guī)劃建設用地標準》進行的，把人均建設用地的規(guī)劃分為四個等級，根據當前城市人均建設面積的現狀，在標準允許的調整幅度和規(guī)劃指標內進行人均建設用地標準的制定。土地利用規(guī)劃的編制，則是按照《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》的要求進行，在保證人均耕地指標的前提下進行。

在土地分類方面，城市規(guī)劃是按照《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》進行分類的，將城市建設用地分為10大類、46中類和73小類。而土地利用規(guī)劃在對土地進行中類劃分時，是按照《關于印發(fā)試行土地分類的通知》進行的，將土地分為3個一級類、15個二級和71個三級。兩個分類體系在城鎮(zhèn)用地、特殊工地和工礦用地等部分存在著較大的差異，導致兩者統(tǒng)計數據的不統(tǒng)一和缺乏可比性。土地利用和城市規(guī)劃在土地用地指標和分類標準執(zhí)行的不統(tǒng)一，直接導致兩者之間的矛盾關系。

三、加強兩者之間協(xié)調的的幾點建議

1、以可持續(xù)發(fā)展的理論指導規(guī)劃編制

既要保證環(huán)境和資源的利用和保護，又要實現城市發(fā)展的目標，在城市規(guī)劃的同時加強對環(huán)境和耕地保護的重視，以可持續(xù)的眼光對城市發(fā)展與潛在的土地資源承載力之間的關系進行考慮，在可持續(xù)發(fā)展的理念下拓寬城市規(guī)劃的新思路，實現與土地總體規(guī)劃控制思想的矛盾緩和。

2、建立完善的規(guī)劃體系

土地利用的規(guī)劃，應該加強對區(qū)域經濟和城市建設需求和現狀的考慮，在進行土地利用規(guī)劃編制時加強對區(qū)域內土地資源利用的規(guī)劃，為城市建設規(guī)劃進行有效的指導，和解決其實際的用地需求。加強城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的協(xié)調作用，，在區(qū)域層次上加強兩者之間的協(xié)調，實現土地利用與城市建設用地、工業(yè)用地等之間的協(xié)調關系，實現土地利用和經濟的同步發(fā)展。

3、統(tǒng)一用地分類標準和統(tǒng)計參數

工作方法的不同是導致兩者之間存在差異的重要因素。可以在城市規(guī)劃區(qū)采取城市用地標準分類，在城市規(guī)劃區(qū)為按照全國土地利用標準進行分類，減少兩者之間的重合和沖突。對土地利用規(guī)劃和城市建設規(guī)劃的統(tǒng)計標準進行統(tǒng)一，以城鎮(zhèn)戶籍調查數據為準，對城市土地進行定級，在城市規(guī)劃編制時考慮用地分類和建筑密度等因素。

總結：

我國當前的土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃由于在工作目標、工作方法和職能劃分等方面的問題，存在著一定的矛盾和沖突。隨著城市建設對土地資源的需求越來越大，這種矛盾越發(fā)突出，成為制約我國土地和城市規(guī)劃的重要問題。本文對兩者之間存在的問題進行了分析，提出了可行性的建議，以期促進兩者之間的有效協(xié)調，實現城市經濟發(fā)展和土地資源利用和保護的共同發(fā)展。

參考文獻：

篇10

（國函〔2000〕1號）

北京市人民政府：

你市《關于報送〈北京市土地利用總體規(guī)劃（1997年至2010年）〉的請示》（京政文〔1999〕58號）收悉。現批復如下：

一、原則同意修訂后的《北京市土地利用總體規(guī)劃（1997－2010年）

》（以下簡稱《規(guī)劃》）。

二、北京是我們偉大社會主義祖國的首都，是全國的政治中心和文化中心，也是人多地少的特大城市，各類用地矛盾突出。為此，必須始終堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地這一基本國策，正確處理經濟發(fā)展、城市建設、環(huán)境治理與耕地保護和生態(tài)環(huán)境建設的關系，堅持土地資源開發(fā)與節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位的方針，在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，促進土地資源的集約利用和優(yōu)化配置；在保護和改善生態(tài)環(huán)境前提下，積極創(chuàng)造條件，進一步加強土地整理、復墾，適度開發(fā)土地后備資源，保障社會經濟可持續(xù)發(fā)展。

三、采取有力措施，切實加強對土地資源的管理，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。到2010年，全市耕地減少量不得超過23940公頃，其中建設占用耕地不得超過21940公頃，生態(tài)退耕減少耕地2000公頃；土地整理、復墾和開發(fā)補充耕地量不得少于24290公頃；確保全市耕地保有量不低于344270公頃，實現市域內耕地總量動態(tài)平衡；

基本農田保護面積達到299330公頃，占全市現有耕地面積的87％；中心城（包括主城區(qū)和10個外圍組團）城市建設用地規(guī)?？刂圃?10平方公里以內。

四、按照《規(guī)劃》要求，根據不同區(qū)域特點，進一步加強對土地利用的分類指導和調控。市區(qū)和近郊區(qū)，要充分挖掘存量建設用地潛力，嚴格控制城市建設用地，切實保護耕地，加強對城市綠地和肉禽蛋菜等農副產品生產基地的保護和建設；

遠郊平原地區(qū)，要嚴格控制各項建設占用耕地，加強農田基本建設，積極推進土地整理和復墾，大力發(fā)展節(jié)水農業(yè)和生態(tài)農業(yè)；遠郊山區(qū)，要強化對基本農田的保護，嚴格控制非農業(yè)建設用地，大力開展植樹造林和生態(tài)環(huán)境建設，充分利用草地資源，合理調整農用地結構和布局，加強對風景名勝、古跡和水源地的保護。

五、在《規(guī)劃》指導下。盡快完成縣、鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃的編制工作，并將《規(guī)劃》確定的各項指標逐級分解落實，確?？h、鄉(xiāng)兩級規(guī)劃的編制質量。在編制的土地利用總體規(guī)劃批準前，不得審批建設用地，更不得未批先用土地。

六、切實做好《規(guī)劃》實施工作。《規(guī)劃》是北京市土地利用和管理的依據，具有法定效力。城鄉(xiāng)建設、土地開發(fā)等各項土地利用活動都必須符合《規(guī)劃》的要求。制定土地利用年度計劃，審核城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，預審建設項目用地，審批農用地轉用和建設項目用地，劃定基本農田保護區(qū)，編制土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，都必須依據《規(guī)劃》。

北京市人民政府要根據本批復精神，認真組織落實《規(guī)劃》提出的各項任務和措施，確保規(guī)劃目標的實現。國土資源部要加強對《規(guī)劃》實施的指導、監(jiān)督和檢查工作。